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“長江十年禁漁”政策執(zhí)行過程中的退捕漁民權(quán)益保障——基于實證調(diào)研的案例研究
唐賢興 潘婷 宋菁菁 彭優(yōu)樂
摘要：2023年是“長江十年禁漁”政策執(zhí)行中“三年強(qiáng)基礎(chǔ)”的最后一年。作為十年禁漁政策能否得到順利執(zhí)行的一個關(guān)鍵主題，切實保障退捕漁民的生存、生活和發(fā)展等方面的權(quán)益，對于順利推進(jìn)長江生態(tài)保護(hù)、實現(xiàn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。以過去兩年的基礎(chǔ)性工作為基礎(chǔ)，各地2023年的禁漁工作在完善社會保障、拓寬就業(yè)渠道、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)技能培訓(xùn)等方面取得了顯著進(jìn)展，較好地完成和鞏固了退捕漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)、安置和保障工作的成果，獲得了當(dāng)?shù)赝瞬稘O民的理解和支持。當(dāng)然，制約退捕漁民權(quán)益保障的因素依然存在，各地下一步禁漁政策的執(zhí)行要重點(diǎn)關(guān)注退捕漁民人權(quán)保障的可持續(xù)性。
關(guān)鍵詞：退捕漁民 退捕漁民權(quán)益 生存權(quán) 發(fā)展權(quán) “長江十年禁漁”
一、政策背景和案例設(shè)計
“長江十年禁漁”政策執(zhí)行，是指2021年開始的全面禁漁“持久戰(zhàn)”階段的禁漁政策。根據(jù)中央的政策設(shè)計，前三年的主要任務(wù)是“強(qiáng)基礎(chǔ)”，從2024年開始進(jìn)入常態(tài)化的運(yùn)行階段。2023年是“三年強(qiáng)基礎(chǔ)”的最后一年，對于退捕漁民的權(quán)益保障而言，也是最關(guān)鍵的一年。如何保障退捕漁民的生計是一個事關(guān)權(quán)利（人權(quán)）的問題。然而，這個群體的數(shù)量規(guī)模甚巨，各地的資源狀況、基礎(chǔ)條件和政府能力的差異也較大，因此，政策執(zhí)行存在著較大的難度。
為了對退捕漁民的權(quán)益保障工作進(jìn)行較為全面的評估，本課題在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，采取了案例分析的方法。實地調(diào)查的地點(diǎn)，分別選取長江上游的貴州省和重慶市、長江中游的江西省、以及長江下游的安徽省等一些代表性的地區(qū)。在每一個調(diào)研地方，調(diào)研方式包括座談會、個別訪談、現(xiàn)場考察、搜集文書數(shù)據(jù)等，整個調(diào)研過程持續(xù)了近三個月時間。
二、退捕漁民權(quán)益保障：各地的典型措施
（一）保障政策的變化與發(fā)展
各地退捕漁民的權(quán)益保障政策執(zhí)行在2023年左右經(jīng)歷了變化。初期主要圍繞建檔立卡、落實補(bǔ)償資金、轉(zhuǎn)產(chǎn)安置、社會保障、后續(xù)幫扶等方面展開，目標(biāo)是要實現(xiàn)“退得出、穩(wěn)得住”。大約從2022年5月開始，各地政策措施逐漸強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，注重梳理安置保障工作中存在的問題，并有針對性地調(diào)整政策重點(diǎn)，旨在強(qiáng)化就業(yè)幫扶的針對性，并提升技能培訓(xùn)的有效性。在這樣的背景和要求下，各地的相關(guān)保障政策更加關(guān)注建立漁民安置保障工作的長效機(jī)制，強(qiáng)調(diào)建立防范退捕漁民返貧致貧的長效機(jī)制，并運(yùn)用財政金融手段提高社會保障水平，同時加強(qiáng)了社會各界聯(lián)動以增加漁民生計機(jī)會。具體而言，退捕漁民權(quán)益保障工作大致分為社會保障、就業(yè)幫扶、技能培訓(xùn)、特色產(chǎn)業(yè)四大方面。
（二）保障機(jī)制的具體內(nèi)容
一是社會保障兜底。社會保障制度將生活特別困難、患有重大疾病、無就業(yè)能力的退捕漁民納入幫扶政策和社會救助體系，對于防止退捕漁民返貧、兜牢保障底線具有基礎(chǔ)性意義。各地的具體措施是精準(zhǔn)建檔立卡、落實補(bǔ)償資金和分類補(bǔ)助參保。典型案例有江西省九江市的退捕船網(wǎng)工具回收處置工作。
二是就業(yè)幫扶為先。就業(yè)幫扶旨在順利完成漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，而退捕漁民的社會學(xué)特征則給地方政府的就業(yè)幫扶工作帶來了挑戰(zhàn)。各地主要措施包括信息管理、政策宣傳以及就業(yè)推薦。典型案例有江西省南昌縣漁民的轉(zhuǎn)崗就業(yè)工作。
三是技能培訓(xùn)為要。技能培訓(xùn)旨在提升退捕漁民的自我發(fā)展能力，使其能自力更生。這是幫扶理念由“外部輸血”到“自主造血”的轉(zhuǎn)變。各地主要舉措包括培訓(xùn)宣傳、職業(yè)指導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)扶持。典型案例有安徽省東至縣推進(jìn)的“捕轉(zhuǎn)養(yǎng)”發(fā)展。
四是因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。這是精準(zhǔn)把握退捕漁民權(quán)益保障的最根本途徑。各地在禁捕退捕專業(yè)漁村實施“一村一策”產(chǎn)業(yè)建設(shè)，堅持“開源”與“挖潛”相結(jié)合，將專業(yè)漁村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)方向和群眾實際需求相結(jié)合。典型案例有江西都昌縣西源鄉(xiāng)創(chuàng)新的合作社形式。
三、退捕漁民權(quán)益保障的成效：基于人權(quán)視角的初步評估
（一）轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)：安置保障工作取得顯著成效
長江流域退捕水域共涉及14個?。ㄊ校?、114個地級行政區(qū)，其中青海、甘肅、陜西、河南四個省只有禁捕執(zhí)法管理任務(wù)，沒有需要退捕的合法漁船；其余10個?。ㄊ校?、101個地級行政區(qū)、460個縣級行政區(qū)，涉及合法持證漁船113262艘、漁民278287人。“三年強(qiáng)基礎(chǔ)”階段的政策執(zhí)行成效顯著，各地全面完成了漁民漁船的退捕任務(wù)，退捕漁民就業(yè)率接近100%。各地轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的形式多樣。
（二）技能培訓(xùn)：提升退捕漁民市場適應(yīng)力
在就業(yè)幫扶和技能培訓(xùn)方面，各地舉辦的職業(yè)技能培訓(xùn)，顯著提高了退捕漁民及其他求職者的就業(yè)機(jī)會和市場適應(yīng)能力。培訓(xùn)具有較高的參與度和覆蓋率，在調(diào)研各地有平均45%的退捕漁民參與職業(yè)技能培訓(xùn)，涉及家政、餐飲、電子商務(wù)等多個行業(yè)。此外，各地還通過提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款和培訓(xùn)補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)支持，有效地降低了退捕漁民的創(chuàng)業(yè)門檻，增強(qiáng)了他們的市場適應(yīng)能力。
（三）兜底社會保障：綜合補(bǔ)助促進(jìn)漁民權(quán)益保障
截至2022年底，中央和地方累積落實補(bǔ)償補(bǔ)助資金269.98億元，用于退捕漁民安置，累計支出補(bǔ)償補(bǔ)助資金237.91億元。各地符合條件的漁民均已納入低保、社保、醫(yī)保等社會保障體系，取得了實質(zhì)性成果。
（四）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)：從“捕魚人”到“養(yǎng)魚人”“農(nóng)業(yè)人”的轉(zhuǎn)變
在退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)安置中，各地充分發(fā)揮漁村特有的自然資源和漁民自身的特長等優(yōu)勢，指導(dǎo)發(fā)展綠色生態(tài)種養(yǎng)、水產(chǎn)加工運(yùn)銷、休閑漁業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。漁業(yè)項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展讓傳統(tǒng)漁民實現(xiàn)了從“捕魚人”到“養(yǎng)魚人”“農(nóng)業(yè)人”的轉(zhuǎn)變。
（五）退捕漁民權(quán)益保障：人權(quán)的含義與意義
就政策內(nèi)容和實現(xiàn)政策目標(biāo)的方式而言，有關(guān)退捕漁民的生計保障工作可以被視為一個“基于權(quán)利路徑”（rights-based approach）的政策過程。第一，政策文件中雖然沒有明確提及“人權(quán)”和“權(quán)利”等字眼，但對“生計保障”的強(qiáng)調(diào)，足以表明國家和政府對退捕漁民權(quán)益的重視。第二，退捕漁民的生計保障不僅著眼于當(dāng)前，更注重未來長期的目標(biāo)。在這里，國家和地方政府都十分強(qiáng)調(diào)提高退捕漁民的生存和發(fā)展能力的重要性。第三，在保障退捕漁民的權(quán)益方面，各地政府采取了多樣性的路徑和方法，凸顯了中國式人權(quán)保障的特點(diǎn)和優(yōu)勢，既著眼于當(dāng)下退捕漁民的生計和生存，又立足于退捕漁民的長遠(yuǎn)發(fā)展，將民生權(quán)利嵌入整個民生建設(shè)過程之中。
四、一份基于權(quán)利路徑的問題和優(yōu)化清單
（一）問題清單
人權(quán)視角下的退捕漁民權(quán)益的長期保障，存在不少結(jié)構(gòu)性的難題。一是社會保障遇到了資源不足的困境。退捕漁民的可持續(xù)社會保障工作存在一定的資金缺口，需要政府長期的資源投入。同時，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、資源稟賦分布不均而導(dǎo)致的社會保障公平性問題也會影響退捕漁民的獲得感。二是就業(yè)穩(wěn)定性和就業(yè)質(zhì)量有待提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，退捕漁民群體存在的社會性特征對就業(yè)安排和就業(yè)質(zhì)量構(gòu)成了制約，導(dǎo)致就業(yè)崗位層次與收入較低。加之漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)基本上是依靠政府，部分退捕漁民在新的職業(yè)領(lǐng)域缺乏信心和相關(guān)技能，就業(yè)的自主性不強(qiáng)。同時，被納入就業(yè)范疇的靈活就業(yè)、務(wù)農(nóng)、自主創(chuàng)業(yè)等形式都存在就業(yè)質(zhì)量不穩(wěn)定的問題。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。大多數(shù)禁漁地區(qū)原先的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在那些以漁業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的地方，禁漁之后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨困難。與此同時，在政策引導(dǎo)之下不同地區(qū)、不同村莊急于模仿先進(jìn)經(jīng)驗，主要發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，同類漁村產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象突出。
（二）政策優(yōu)化的清單
在“長江十年禁漁”政策執(zhí)行中，需要基于權(quán)利路徑的政策優(yōu)化以期后續(xù)的政策執(zhí)行產(chǎn)生可持續(xù)性的政策效應(yīng)。
一是以“分類施策+動態(tài)調(diào)整”為核心完成“退的出”。這就要求各省考慮到政策的公平性問題，避免省份之間差異太大所導(dǎo)致的漁民攀比與不平衡心理。同時各地應(yīng)深入摸排漁民的實際情況，避免“一刀切”規(guī)定，結(jié)合實際因素制定更有針對性的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)方案。在此基礎(chǔ)上，可運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立退捕漁民風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測平臺，階段性評估其轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)渠道、在崗穩(wěn)崗狀態(tài)及收入變化等情況，保障政策的持續(xù)穩(wěn)定性。
二是以“政府兜底+遮風(fēng)擋雨”為核心做到“有保障”。一方面，完善社會保障體系應(yīng)是一項基本建設(shè)，是發(fā)揮政府兜底作用的重中之重。另一方面，要提高社會保障的精準(zhǔn)性，需針對不同類別的漁民給予不同的保障側(cè)重。與此同時，也應(yīng)注重其他公共服務(wù)的跟進(jìn)。重點(diǎn)關(guān)注貧困、老年、患病等漁民群體，做好相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)，為漁民子女提供教育保障。
三是以“授之以魚+授之以漁”為核心實現(xiàn)“穩(wěn)得住”。要破解“靠山吃山靠水吃水”難題，注意“授之以魚”和“授之以漁”相結(jié)合，在已有措施基礎(chǔ)上，可以通過強(qiáng)化精準(zhǔn)就業(yè)幫扶、發(fā)展親水型產(chǎn)業(yè)、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等方式降低漁民對社會救助等福利政策的依賴度。
四是以“自我發(fā)展+因材施教”為核心達(dá)到“能發(fā)展”。從政策的時間維度上說，退得出、有保障、穩(wěn)得住是短期取向型對策，長久之計應(yīng)該是激發(fā)退捕漁民致富的內(nèi)生動力，培養(yǎng)自我發(fā)展能力。這就需要提升政府技能培訓(xùn)的針對性，可以通過購買服務(wù)等多種形式，充分發(fā)揮社會機(jī)構(gòu)和社會企業(yè)的積極作用，確保長江流域禁漁退捕后漁民發(fā)展代際可持續(xù)。
作者簡介：唐賢興，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)人權(quán)研究中心副主任；潘婷，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生；宋菁菁，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生；彭優(yōu)樂，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生。課題組調(diào)研人員還有：卞菲、唐曼、葉靜、邵翠櫻、劉展余、肖遙。貴州財經(jīng)大學(xué)田恒副教授、重慶行政學(xué)院戴志穎教授參與了部分地區(qū)的調(diào)研。
來源：《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告（2024）》
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