城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，它是世界各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中經(jīng)歷的歷史階段，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。中共十八大報(bào)告提出，“要推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，走“中國(guó)特色”新型城鎮(zhèn)化道路。李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。從我國(guó)憲法確認(rèn)的“尊重和保障人權(quán)”的角度來看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心就是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種身份平等和權(quán)利平等，根本目的在于維護(hù)最廣大人民群眾的切身利益，使城鎮(zhèn)化更多更公平地惠及人民，造福子孫后代。
一、我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中人權(quán)保障的內(nèi)容
城鎮(zhèn)化作為一種廣闊深刻的社會(huì)大變遷，對(duì)人們生活的影響是巨大的。農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中，如何實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利的保障是現(xiàn)階段我國(guó)“尊重和保障人權(quán)”的重要內(nèi)容。
首先是保障遷徙自由和居住自由的權(quán)利。“遷徙權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人權(quán)意識(shí)發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。在法制統(tǒng)一的國(guó)家里，它是公民權(quán)的題中應(yīng)有之意，因而應(yīng)當(dāng)受到憲法的保障。”①在我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，大量的農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)入大中城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，然而長(zhǎng)期實(shí)行的戶籍制度使得農(nóng)民本身很難平等公正地享受到改革成果。要改變這種狀況首先應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民的遷徙自由權(quán)，因?yàn)?ldquo;農(nóng)民工與城市居民的不平等主要源于遷徙自由權(quán)的限制。”②
其次是消除身份、就業(yè)和教育的不平等對(duì)待。與農(nóng)民身份密切相關(guān)的戶籍制度已成為批判歧視性制度安排的眾矢之的。誠(chéng)然，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，戶籍制度并不是單純針對(duì)農(nóng)民的權(quán)利限制，但農(nóng)民所遭受的普遍性的權(quán)利剝奪，則主要立基于這一制度安排。廣大農(nóng)民工來到城市，以打工為主要就業(yè)方式，但需要登記辦理的證、卡繁多，費(fèi)用較高，這些不合理的限制性做法，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了極為不良的導(dǎo)向。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排下，城市打工者子女教育受到種種限制，無法與城市戶籍人口子女教育實(shí)現(xiàn)平等對(duì)待。
再次是保障農(nóng)民的土地使用權(quán)利與失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置。土地是廣大農(nóng)民群眾的最重要的物質(zhì)生產(chǎn)資料，城鎮(zhèn)化不能以剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)為代價(jià)，在協(xié)調(diào)好國(guó)家利益和集體利益的前提下，農(nóng)民可以通過自己的勞動(dòng)或市場(chǎng)交換行為逐步建設(shè)城鎮(zhèn)，城市居民或開發(fā)商也有自由和農(nóng)民或村民自治組織自愿達(dá)成互惠交易。此外，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置成為人權(quán)保障的重要內(nèi)容。城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民徘徊在城市的邊緣，很可能會(huì)形成一個(gè)新的弱勢(shì)群體。失地農(nóng)民面臨多種選擇和挑戰(zhàn)，要防止一部分人由于沒把握好身分轉(zhuǎn)變，成為無土地、無就業(yè)崗位、無生活保障的“三無”農(nóng)民?。
第四是勞動(dòng)權(quán)利的保障。勞動(dòng)權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利。在我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，但轉(zhuǎn)移人口在工作選擇權(quán)方面，面臨種種窘境，一些部門和行業(yè)把農(nóng)民工排除在外。一些企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)同工同酬，農(nóng)民工報(bào)酬權(quán)利受到侵害。另外，城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工的休息權(quán)在很多地方難以保證；勞動(dòng)工作場(chǎng)所衛(wèi)生條件比較差，沒有平等的接受培訓(xùn)權(quán)利；在崗位晉升方面受到制約等。
最后是保障城市房屋拆遷中被拆遷人權(quán)利。住房問題是當(dāng)前我國(guó)老百姓最為關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，直接關(guān)系到群眾的基本權(quán)利。國(guó)家是保障人民群眾“住房權(quán)利”的義務(wù)主體。國(guó)家應(yīng)當(dāng)充分尊重房屋所有者的物權(quán)，未有正當(dāng)事由、合法程序和適當(dāng)補(bǔ)償不能拒絕所有權(quán)者對(duì)房屋所占國(guó)有土地使用的自動(dòng)續(xù)期。③近年來，在城市化過程中，房屋拆遷中被拆遷人權(quán)利保護(hù)問題日益凸顯。城市化過程中，房屋被拆遷人處于弱勢(shì)，其權(quán)益很容易受到侵害。以野蠻拆遷為代表的違法拆遷，補(bǔ)償安置資金不到位，拆遷安置方案不落實(shí)，都會(huì)使房屋拆遷缺乏監(jiān)管等，都會(huì)使被拆遷人的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。
二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障人權(quán)的具體措施
城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在城鎮(zhèn)化過程中如何保障各階層的基本權(quán)利，是一個(gè)需要深入研討的問題。筆者提出以下建議。
第一，人是城鎮(zhèn)的主體，物是城鎮(zhèn)的載體，在城鎮(zhèn)化過程中要始終堅(jiān)持以人為本。我國(guó)城鎮(zhèn)化道路與群眾人權(quán)保障密不可分，二者相互促進(jìn)，相互影響，相互作用。城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等一切物的要素，都是為了滿足人的需求，必須把創(chuàng)造良好宜居樂業(yè)的環(huán)境作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。城鎮(zhèn)化中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來到城市追尋自己的夢(mèng)想，實(shí)現(xiàn)市民化夢(mèng)想是自身的一項(xiàng)權(quán)利。城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)質(zhì)上就是讓更多轉(zhuǎn)移中的農(nóng)業(yè)人口成為享受幸福生活的市民過程，不僅城鎮(zhèn)市民有實(shí)現(xiàn)追求幸福的權(quán)利，而且農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化后也能獲得同樣的幸福感受，這就是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的最終體現(xiàn)。
第二，城鎮(zhèn)化過程中的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市建設(shè)布局要充分體現(xiàn)人權(quán)平等的觀念。如同發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為人民服務(wù)一樣，城市建設(shè)也是為人民服務(wù)的，所以城市建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)尊重人民的意愿，按照人民的意愿規(guī)劃和布局。城市的規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)整體的思路，它不可能完全只靠政府和法律，因此應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和廣大市民積極參與。在城鎮(zhèn)化過程中，尤其要注重保持城市的歷史文化特色，體現(xiàn)人文關(guān)懷。在城市規(guī)劃中，要適當(dāng)安排公用設(shè)施，讓市民有充分的休閑娛樂場(chǎng)所。要注重城市物業(yè)管理，建立人文社區(qū)。要防止城市化過程中出現(xiàn)貧民區(qū)和富人區(qū)的雙結(jié)構(gòu)居住區(qū)。城市交通建設(shè)布局中，要切實(shí)維護(hù)好市民的路權(quán)，加大對(duì)弱勢(shì)群體的交通補(bǔ)貼力度。
第三，加快改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中諸多制約人權(quán)發(fā)展的限制性因素，切實(shí)保障弱勢(shì)群體的各項(xiàng)權(quán)利。對(duì)于現(xiàn)行的一些不合理社會(huì)管理制度，要進(jìn)行改革，確保公民權(quán)利實(shí)質(zhì)上的平等。要加快戶籍制度的改革，保障公民遷徙和居住的自由，消除附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的制度，把常住人口納入地方公共服務(wù)的范圍，納入政府教育的日常管理。打破城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉，實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定收人為依據(jù)申報(bào)城鎮(zhèn)戶口的政策。
第四，盡快改變社會(huì)保障、勞動(dòng)權(quán)利、居住權(quán)利等多方面歧視性的差別待遇。人的尊嚴(yán)是人權(quán)的最重要內(nèi)容之一，城鎮(zhèn)化過程中的轉(zhuǎn)移人口來到城市，享受同等的市民待遇是一項(xiàng)基本權(quán)利。要加快通過立法的方式建立專門的以反歧視為目的的平等權(quán)利保障機(jī)構(gòu)或職能更寬泛的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)。根據(jù)轉(zhuǎn)移人口中弱勢(shì)群體權(quán)利受到侵害或者難以實(shí)現(xiàn)的具體情況，健全權(quán)利救濟(jì)體系，構(gòu)建司法、行政、社會(huì)等網(wǎng)絡(luò)格局救濟(jì)途徑。
第五，重點(diǎn)解決好城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的人權(quán)保障問題。失地農(nóng)民的權(quán)利保障問題，關(guān)系到社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定大局。要逐步建立農(nóng)地征用規(guī)范化、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有依據(jù)、基本生活有保障、農(nóng)民就業(yè)有崗位的權(quán)益保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。完善相關(guān)的法律、法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)地征用規(guī)范化；加快建立失地補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制，確保失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有依據(jù)；健全和完善保障機(jī)制，力求做到失地農(nóng)民生活有保障；積極開拓多種安置途徑，確保失地農(nóng)民就業(yè)有崗位。
第六，著力解決好城鎮(zhèn)化過程中房屋被拆遷人的權(quán)益保護(hù)問題。隨著各地城鎮(zhèn)化力度不斷加大，城市房屋拆遷所引起的裁決、復(fù)議、訴訟及信訪呈上升趨勢(shì)，因此，必須依法規(guī)范管理城市房屋拆遷安置工作，更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)被拆遷人合法權(quán)利的立法保障、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，要嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件，加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)管。開發(fā)商要主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救濟(jì)。要進(jìn)一步完善拆遷房屋價(jià)格評(píng)估制度，保障被拆遷戶的利益。
第七，在城鎮(zhèn)化過程中，要切實(shí)保障人民群眾的文化權(quán)和環(huán)境權(quán)。在城鎮(zhèn)化過程中，要加快文化場(chǎng)所建設(shè)，提升基層公共文化服務(wù)水平，切實(shí)維護(hù)好被轉(zhuǎn)移人口的文化權(quán)益。要切實(shí)轉(zhuǎn)變城市環(huán)境管理理念，確立環(huán)境人權(quán)價(jià)值觀。保護(hù)公民環(huán)境權(quán)，不僅在于公正有效地處理關(guān)于侵害環(huán)境權(quán)的民事糾紛，還在于治理環(huán)境，優(yōu)化公民生存空間。
最后，在城鎮(zhèn)化過程中，政府要有所作為，保障群眾“住有所居”。要從宏觀上調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)厲打擊囤積土地的行為，嚴(yán)厲打擊炒房的投機(jī)行為。要加強(qiáng)住房建設(shè)，特別是保障性住房和廉租住房建設(shè)，提升居住品質(zhì)，加快解決城鎮(zhèn)居民基本住房問題和農(nóng)村困難群眾住房安全問題，建立健全基本住房保障制度，使“居者有其屋”。完善城市服務(wù)功能，加快對(duì)“城中村”、城鄉(xiāng)接合部的改造，降低中心城區(qū)過高的人口密度，增加公共綠地。
三、結(jié)論
城鎮(zhèn)化作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和階層結(jié)構(gòu)變遷的社會(huì)現(xiàn)象，要本著對(duì)人權(quán)價(jià)值的理解和尊重，通過科學(xué)有效的制度設(shè)計(jì)安排，激發(fā)生產(chǎn)要素聚集，漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。由于歷史、政策、制度等各方面的原因，我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，在人權(quán)保障方面存在一些不可忽視的問題，這些問題只有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能逐漸得以解決。只有在一定發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，人的生存發(fā)展權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、文化教育權(quán)等才能夠充分得以保障。
以人為本的城鎮(zhèn)化要在充分體現(xiàn)“尊重和保障人權(quán)”的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑科學(xué)合理的城市空間格局。在中國(guó)體制環(huán)境下，唯有通過國(guó)家頂層的科學(xué)設(shè)計(jì)，注重對(duì)全體公民尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處于弱勢(shì)地位的城市農(nóng)民、農(nóng)民工等基本權(quán)利的保障，加以其他部門法等各環(huán)節(jié)的配合，才能有效實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各階層群眾的權(quán)利保障。
(作者系北京市社科院外國(guó)所副所長(zhǎng)、副研究員、博士。)
注釋：
?、?張千帆：《北大法律評(píng)論》，2005 第 6 卷，第二輯。
?、?才鳳敏、楊莉遷：《遷徙自由權(quán)與農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)研究》，《農(nóng)業(yè)考古》，2010年第3期。
?、?汪志飛：《當(dāng)代中國(guó)城市住房問題的人權(quán)法思考》，《法學(xué)與實(shí)踐》，2010年第2期。
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