長期以來，由于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利被視為逐步實現(xiàn)的、積極的、綱領(lǐng)性的、需要大量資源投入的、不可訴的人權(quán)，因此，在國際層面，始終缺乏相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)及能夠受理個人和國家申訴的實施機制，造成國家所負有的保障這類權(quán)利的實體性責(zé)任與程序性責(zé)任之間存在不對稱性的問題，致使經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利在國際層面的保障和發(fā)展嚴(yán)重滯后于公民、政治權(quán)利。這一狀況有望于2013年得到徹底改善，因為《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》繼2008年12月10日于聯(lián)合國大會通過之后，已于2013年5月正式生效。①這意味著經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性實施機制的建立和運行已進入倒計時的階段。
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的制定和通過經(jīng)歷了較為曲折的過程。上世紀(jì)60年代，早在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的起草過程中，就有人建議為其設(shè)計相應(yīng)的申訴制度，但是囿于當(dāng)時普遍存在對于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的偏見，這個建議并沒有得到重視。直至冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會才開始關(guān)注經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實施問題，并醞釀為《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》制定一個任擇議定書，從而建立一個可以受理個人或群體以及國家申訴的國際機制。其目的在于通過申訴程序在國際層面細化公約權(quán)利的解釋，以推動經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利在國際和國內(nèi)層面的實施。
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的制定肇始于1988年經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3次會議上秘魯籍委員維塔的建議，在歷任特別報告員和經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會的共同努力下，在對先后兩個草案審議的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)近20年的編纂才最終在聯(lián)合國人權(quán)理事會和大會獲得通過。該議定書通過規(guī)定經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的職責(zé)、管轄權(quán)以及可申訴的主體和權(quán)利范圍、來文的可接受性以及各種申訴程序等問題，構(gòu)建了國際實施機制框架。
一、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的職責(zé)和管轄權(quán)
根據(jù)《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會有權(quán)審議個人來文、國家間控訴以及對有關(guān)人權(quán)事件進行調(diào)查。但是，委員會在履行上述職責(zé)時還要針對具體情況確定自身的管轄權(quán)：第一，對于個人來文程序，任何議定書的締約國應(yīng)無條件地接受委員會對個人來文的管轄權(quán)。第二，對于國家間控訴程序，委員會的管轄權(quán)是以締約國接受該程序的事先聲明為依據(jù)的，此外，締約國還有權(quán)隨時撤銷這種聲明以拒絕委員會對國家間控訴的審理，當(dāng)然，委員會已經(jīng)受理的案件除外。第三，對于調(diào)查程序，委員會的管轄權(quán)與國家間控訴程序相同。
相較于其他國際人權(quán)公約的任擇議定書以及該議定書的初稿而言，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》關(guān)于委員會管轄權(quán)的規(guī)定既靈活又較為統(tǒng)一。首先，它設(shè)置了雙重的管轄權(quán)機制，最大限度地給予了締約國在國家間控訴和調(diào)查程序方面自由選擇的權(quán)利和機會，從而增加了該議定書得到普遍接受的可能性。第二，調(diào)整了初稿中為個人來文和國家間控訴以及調(diào)查程序設(shè)計了三種不同的管轄權(quán)的凌亂做法，從而達到一定的內(nèi)在統(tǒng)一性。②
二、申訴主體
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第2條和第10條分別規(guī)定，個人、群體及其代表和國家具有提起申訴的權(quán)利。盡管議定書初稿中也曾賦予集體以申訴資格，但是考慮到集體來文程序與個人來文程序可能造成的重復(fù)問題，議定書最終并沒有將集體作為申訴主體，畢竟集體申訴機制只是在缺乏個人申訴機制的情況下的一種補充做法。
（一）個人、群體及其代表
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第2條規(guī)定，締約國管轄下的個人、群體或其代表凡聲稱締約國侵害其公約所載之任何權(quán)利，可以向委員會提交來文，在代表個人或者群體提交來文的情況下，須征得同意或者有理由認為其有權(quán)行使這一權(quán)利。據(jù)此，有權(quán)提交來文的主體必須是權(quán)利受害者或其代表，但是《議定書》第4條同時也規(guī)定了委員會可以受理涉及一般性的、重要人權(quán)事項的個人來文。
在國際申訴機制中，賦予個人以主體地位，對于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實施機制來講是一個巨大的突破，因為就連一向被認為在人權(quán)保障方面具有優(yōu)越性的歐洲區(qū)域組織也沒能為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利提供個人來文機制。盡管歐洲人權(quán)理事會設(shè)立的集體訴訟機制相對于以往國際和區(qū)域?qū)用嫒狈ι暝V機制的狀況而言具有先進性，但是這一機制畢竟只限定于個別的集團，與個人申訴機制在保障主體的廣泛性上是無法比擬的。雖然個人來文機制有可能引起大量的申訴，從而加重委員會的工作負擔(dān)，但是鑒于個人是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利享有的直接主體，也是權(quán)利最容易被侵犯的對象，所以確立個人申訴制度是最直接的國際保障措施。此外，議定書還規(guī)定如果群體中的一個或幾個成員的權(quán)利受到侵害，該群體或團體也可以為其提起申訴，這也是目前許多國際和區(qū)域性條約機構(gòu)的普遍實踐。而議定書關(guān)于第三方可以在當(dāng)事方同意的前提下提起申訴的規(guī)定，則為某些非政府組織參與援助個人提交來文的程序提供了可能。
（二）締約國
對于締約國是否具有來文資格的問題曾在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》撰寫的過程中引發(fā)爭論，而議定書的初稿并沒有將締約國列為申訴主體，其主要原因在于國家間控訴機制在多數(shù)國際或區(qū)域人權(quán)保障機制中實際上并未得到廣泛地和有效地適用。此外，國家間控訴程序的存在還會增加締約國批準(zhǔn)議定書的風(fēng)險。但是經(jīng)過再三的審議和討論，國家作為提交來文的主體及相應(yīng)的國家間控訴機制還是在最終的議定書中得以確立，因為國家間控訴機制的設(shè)立畢竟增添了委員會處理經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利申訴的解決途徑，有利于權(quán)利的救濟，這同時也表明了國際社會對于該項議定書及其將要建立的機制充滿了信心并寄托了較為積極樂觀的期許。
三、申訴的內(nèi)容
關(guān)于申訴的權(quán)利范圍，委員會在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》撰寫的過程中主要集中于兩方面問題的界定和研究：第一，申訴僅限于對實體權(quán)利的侵犯，還是擴大到締約國違反公約的所有義務(wù)，即將公約第二部分的程序義務(wù)也納入申訴的范圍之中。后者雖然能夠促進締約國對公約的履行，但是也引發(fā)了能否就國家未及時提交報告的行為提起申訴等復(fù)雜問題。第二，如果將申訴范圍僅限于對實體權(quán)利的侵犯，那么《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第1條所規(guī)定的自決權(quán)是否可以成為申訴的對象以及國家是否對于可申訴的權(quán)利范圍擁有選擇的權(quán)利。對于第一個方面的問題，委員會對于議定書的解釋是將所有來文的申訴對象只限于《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的實體權(quán)利范圍之內(nèi)，而將程序性義務(wù)排除在外。對于第二個方面問題的相關(guān)解釋則是：首先，關(guān)于自決權(quán)是否可以成為申訴的對象，議定書并未明確予以排除。但是委員會曾明確提出，鑒于人權(quán)事務(wù)委員會在處理自決權(quán)問題上的謹(jǐn)慎方式及所遇到的一些問題，委員會亦應(yīng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度予以對待，即對于自決權(quán)問題僅受理和審查與經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利有關(guān)的事項。其次，關(guān)于締約國就可申訴的權(quán)利有否選擇權(quán)的問題，委員會的解釋最終否定了在草案中提出的通過列舉或者排除的方式賦予國家選擇權(quán)的做法，而將個人和國家申訴的權(quán)利范圍擴展至公約規(guī)定的所有實體權(quán)利，從而保障了權(quán)利體系的整體性和不可分割性。
四、各種申訴程序
?。ㄒ唬﹤€人來文程序
根據(jù)《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的規(guī)定，個人來文的審理基本上包括兩個階段，一是可受理性的審查階段，對此，該議定書幾乎照搬了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第一議定書》關(guān)于來文可接受性條件，規(guī)定了來文必須用盡國內(nèi)救濟、有確切的證據(jù)、符合時效的規(guī)定、不得匿名以及不在其他國際程序的審理之中等審查要素。第二個階段則是對案件的是非曲直的實質(zhì)性審查階段。對于可受理的來文，委員會將來文秘密轉(zhuǎn)交有關(guān)被訴當(dāng)事國，而當(dāng)事國則應(yīng)在6個月內(nèi)向委員會提交相關(guān)事件及所采取的救濟措施的說明。此后，委員會將進行秘密審議，并最終向所有當(dāng)事方提交一份審議意見及建議。對此，有關(guān)當(dāng)事國應(yīng)在6個月內(nèi)對委員會的審議結(jié)果及建議作出書面回應(yīng)，而委員會則在此后一段時間內(nèi)進一步邀請當(dāng)事國提供關(guān)于實施建議所采取的具體措施的說明。除此之外，在整個個人來文的程序中，委員會都會進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)解并盡量達成友好解決，以此結(jié)案。相較于其他條約機構(gòu)的個人來文程序，該議定書的特點就在于它規(guī)定了友好解決程序以及委員會促進當(dāng)事國采取救濟措施的后續(xù)行動，使委員會對于當(dāng)事國人權(quán)保障實現(xiàn)了一種持續(xù)性的監(jiān)督。
?。ǘ﹪议g控訴程序
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》規(guī)定，當(dāng)一個締約國認為其他締約國未履行公約義務(wù)時，可向委員會和（或）向該國提交書面意見以提請其注意，收到書面意見的國家應(yīng)在3個月內(nèi)說明相關(guān)事由，并闡明該國在此事件中已采取的國內(nèi)救濟措施和程序。如果當(dāng)事國雙方無法就有關(guān)問題達成友好解決，其任意一方可將此爭議提交委員會審議。委員會應(yīng)盡先尋求爭端的友好解決，同時著手審議有關(guān)來文的所有文件。在此過程中委員會可以要求當(dāng)事國進一步提供信息，當(dāng)事國亦有權(quán)向委員會提供口頭和書面意見。經(jīng)過審議，委員會將向雙方提交旨在說明爭端事由和審議意見的報告。與個人來文程序相比較，國家間控訴程序沒有規(guī)定委員會后續(xù)的監(jiān)督行動。
?。ㄈ┱{(diào)查程序
《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第11條規(guī)定，當(dāng)委員會收到締約國大規(guī)模、系統(tǒng)性地侵犯人權(quán)的信息時，委員會可以邀請有關(guān)當(dāng)事國就這一信息進行共同調(diào)查和研究，并提交結(jié)論性報告。對于締約國提交的相關(guān)說明及其他信息，委員會可以指定部分委員進行研究并在締約國同意和合作的前提下進行實地秘密調(diào)查。隨后，委員會將有關(guān)調(diào)查意見和建議遞交當(dāng)事國，該國應(yīng)在6個月內(nèi)對委員會的意見和建議進行評論。此外，該調(diào)查程序還規(guī)定了委員會監(jiān)督締約國改善國內(nèi)人權(quán)狀況的后續(xù)行動，即要求締約國在收到委員會的意見和建議后將其采取的步驟向委員會通報，或在委員會編纂的年度報告中就有關(guān)問題提供信息。
縱觀整個《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》，其所建立的國際申訴機制與其他條約機構(gòu)的申訴機制并無太大的差別，但很多細節(jié)的設(shè)計體現(xiàn)了對成員國主權(quán)的尊重，并增強了對締約國的監(jiān)督。這一方面表明該機制的設(shè)立并不是一種獨創(chuàng)，它始終是國際層面進行權(quán)利救濟的基本途徑。另一方面，該議定書結(jié)合了其他條約機構(gòu)的經(jīng)驗，進一步完善了國際性的申訴機制，從而為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際監(jiān)督和救濟提供了機制制度保障。
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注釋：
①《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第18條規(guī)定，該議定書將于聯(lián)合國秘書處收到第10份議定書的批準(zhǔn)文件3個月后生效。2013年2月5日，烏拉圭遞交了議定書的批準(zhǔn)文件。
?、谠?997年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書草案》中規(guī)定，調(diào)查程序為締約國的默認程序但允許其隨時退出。
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