在促進(jìn)和保障人權(quán)的各種類型的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)中，有遵循《巴黎原則》國際標(biāo)準(zhǔn)新設(shè)的人權(quán)委員會，有同時承擔(dān)保障和研究職能的人權(quán)中心，有具有地域特色的人權(quán)咨詢委員會和專門機(jī)構(gòu)，而其中歷史最悠久就是監(jiān)察專員制度。通過對監(jiān)察專員制度演進(jìn)的考證，可以發(fā)現(xiàn)一種成熟的制度不是僵化不變、固步自封，而是在與時俱進(jìn)地變革中，改變自身、服務(wù)社會。
一、監(jiān)察專員制度：從古典到現(xiàn)代
作為監(jiān)察、督導(dǎo)行政行為的重要法律制度，現(xiàn)代監(jiān)察專員制度是隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽和“自由、民主、人權(quán)”概念的誕生，作為王權(quán)、神權(quán)的對立面逐步形成的。監(jiān)察專員制度創(chuàng)立伊始就與中世紀(jì)以來的政教合一體制相抗衡，之后，監(jiān)察專員面對行政權(quán)力在國家政治生活、經(jīng)濟(jì)管理和社會發(fā)展的日益強(qiáng)大影響力，有效地、非強(qiáng)制性地防止與糾正行政權(quán)力可能出現(xiàn)的對社會的過度、不當(dāng)干預(yù)。
(一)古典監(jiān)察專員制度：監(jiān)察對象寬泛
監(jiān)察專員的名稱來源于瑞典語中的Ombudsman，原指“征收負(fù)罪人罰款施于受害人的代理”，①現(xiàn)指專門負(fù)責(zé)調(diào)查針對雇主的客戶申訴的人，而許多國家的政府也設(shè)置監(jiān)察專員調(diào)查針對政府服務(wù)的公民申訴。②
現(xiàn)代監(jiān)察專員制度也濫觴于瑞典，其前身是瑞典歷史上的“大法官”制度，其產(chǎn)生可以追溯到查爾斯十二世任命成立瑞典監(jiān)察專員辦公室，授權(quán)其監(jiān)督政府及法院適用法律的活動，但議會與國王之間圍繞監(jiān)察專員任命權(quán)的斗爭一直未停止。③直至1809年，瑞典議會通過了一部以國王和議會分權(quán)的原則為基礎(chǔ)的憲法，由議會從“具有杰出法律才能和秉性正直的人士中選舉”監(jiān)察專員代行原由大法官行使的監(jiān)察職能，以議會代表的身份監(jiān)督所有行政官員和法官對法律法令的遵守執(zhí)行情況，并受理公民對官吏的控訴、投訴案件。
監(jiān)察專員制度在1809年之后的100多年中僅限于瑞典，直到1919年芬蘭獨(dú)立并制定新憲法，效仿瑞典設(shè)立監(jiān)察專員。這兩個國家的監(jiān)察專員制度被定義為古典監(jiān)察官員制度，其監(jiān)察的范圍非常廣泛，不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括司法機(jī)關(guān)、軍營等。
(二)現(xiàn)代監(jiān)察專員制度：監(jiān)察對象單一
第二次世界大戰(zhàn)后設(shè)立的監(jiān)察官員制度被稱為現(xiàn)代監(jiān)察官員制度，只針對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行專門監(jiān)察。丹麥于1953年修正憲法，引進(jìn)監(jiān)察制度，設(shè)置監(jiān)察專員，1954年制定監(jiān)察法，于次年任命首任監(jiān)察專員，其正式名稱為“議會監(jiān)察專員”，代替議會對大臣與公務(wù)員行使行政監(jiān)督權(quán)，另外作為人民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾爭時的申訴機(jī)關(guān)。由于丹麥監(jiān)察專員以行政權(quán)為監(jiān)察重心的制度，較之瑞典、芬蘭以司法事務(wù)為監(jiān)察重心的制度，更為其它國家所接受，故嗣后設(shè)立監(jiān)察專員的國家，大多以丹麥為藍(lán)本。繼丹麥之后，新西蘭于1962年通過議會監(jiān)察專員法，任命監(jiān)察專員行使職權(quán)，接受人民申訴，以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。歐洲國家中，英國于1967年通過議會行政委員法，正式實施監(jiān)察制度；1970年瑞士開始施行監(jiān)察制度；法國于1973年實施建立中央級與地方級的監(jiān)察專員；其后葡萄牙、奧地利、西班牙及荷蘭設(shè)立中央級的監(jiān)察專員；意大利及西德亦設(shè)立地方級的監(jiān)察專員。從20世紀(jì)80年代開始，監(jiān)察專員制度推行到世界各地。迄今全世界已有120個國家設(shè)有國家級監(jiān)察專員制度。在各國紛紛成立監(jiān)察專員的世界潮流中，為促進(jìn)全世界監(jiān)察觀念的提升及監(jiān)察制度的普及，1978年于加拿大設(shè)立國際監(jiān)察組織監(jiān)察專員制度在20世紀(jì)后半期取得了巨大成功。④
二、監(jiān)察專員傳統(tǒng)職責(zé)：針對不良行政
監(jiān)察專員傳統(tǒng)職責(zé)限定于處理不良行政行為。所謂不良行政行為包括法律錯誤、未履行義務(wù)、過失、不當(dāng)遲延、程序錯誤、歧視、不公正，濫用權(quán)力、缺乏透明度(包括拒絕提供信息)等。
(一)履行職責(zé)：主動監(jiān)督
起初，議會授權(quán)監(jiān)察專員監(jiān)督行政機(jī)關(guān)等法定機(jī)關(guān)實施法律的情形。通常，監(jiān)察專員由議會來任命，⑤監(jiān)督政府部門履行其職責(zé)，報告行政機(jī)關(guān)的失職、不當(dāng)行政、過錯和侵權(quán)等行為，制作評論或者建議。由于監(jiān)察專員置身于行政機(jī)構(gòu)之外來監(jiān)督，因此，這種機(jī)構(gòu)安排能確保其完全的獨(dú)立性。⑥
監(jiān)察專員的主要職責(zé)是監(jiān)督公共行政的合理和合法。監(jiān)督專員的權(quán)力可以概括為調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、公開報告權(quán)、控告權(quán)、起訴權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。⑦更主要的是，監(jiān)察專員保護(hù)那些認(rèn)為自己是政府不公正行為受害者的人。因而，監(jiān)察專員經(jīng)常扮演申訴個人和政府之間調(diào)解者的角色。監(jiān)察專員可以主動發(fā)起調(diào)查，而調(diào)查的往往是其認(rèn)為影響群體權(quán)利的廣泛事項，這項事項可能成為日后個人申訴關(guān)注的主要問題。
(二)履行職責(zé)：接受申訴
監(jiān)察專員可以接受個人的申訴，調(diào)查屬于其權(quán)限范圍內(nèi)的申訴。在調(diào)查過程中，監(jiān)察專員通常擁有廣泛的調(diào)查權(quán)力，可以強(qiáng)制證人提供信息，自由獲取行政機(jī)關(guān)的資料、文件和官方文件，可以直接與相關(guān)官員進(jìn)行對話。監(jiān)察專員可以就調(diào)查制作聲明或者建議。這些建議通常送達(dá)申訴的個人以及被申訴的機(jī)構(gòu)。一般來說，如果監(jiān)察專員的建議沒有得到執(zhí)行的話，監(jiān)察專員可以向立法機(jī)構(gòu)提交特別報告。此外，監(jiān)察專員應(yīng)向立法機(jī)關(guān)提交年度報告，年度報告包括其所認(rèn)定的問題以及有關(guān)立法、行政的改進(jìn)意見。
雖然任何公民認(rèn)為其權(quán)利受到侵犯時候都可以向監(jiān)察專員提交申訴，但是許多國家都要求申訴首先應(yīng)窮盡所有可能的行政和司法救濟(jì)途徑。監(jiān)察專員應(yīng)在限定的時間內(nèi)終結(jié)申訴。雖然監(jiān)察專員通?？梢哉{(diào)查所有的行政部門，但是大多數(shù)監(jiān)察專員不能調(diào)查涉及立法或者司法機(jī)關(guān)成員的申訴。
三、監(jiān)察專員職責(zé)轉(zhuǎn)變：實施《巴黎原則》
(一)監(jiān)察專員職責(zé)的擴(kuò)大
在各國監(jiān)察制度中，可大體分為議會監(jiān)察專員與專業(yè)監(jiān)察專員。議會監(jiān)察專員由議會選任或同意，對議會負(fù)責(zé)，向議會提出年度報告，但其被選任后，憲法保障獨(dú)立行使職權(quán)，不受議會干涉。專業(yè)監(jiān)察專員系因應(yīng)社會多元化的需要而成立的，如警察監(jiān)察使、軍事監(jiān)察專員、教育監(jiān)察專員、公平交易監(jiān)察專員等。在一些聯(lián)邦制國家，還在聯(lián)邦及州等不同層級上設(shè)立了監(jiān)察專員。有學(xué)者還將各種監(jiān)察專員制度類型歸納為一般職能的監(jiān)察專員、單一職能的監(jiān)察專員、國際或超國家的監(jiān)察專員、人權(quán)監(jiān)察專員、內(nèi)部監(jiān)察專員和私人領(lǐng)域的監(jiān)察專員等六種類型。
一些國家的監(jiān)察專員隊伍越來越發(fā)展，監(jiān)察專員受理大量的個人申訴。為了使得監(jiān)察專員處理申訴更為有效，監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)向分權(quán)和分散的方向發(fā)展，監(jiān)察專員的職權(quán)可以由數(shù)人來分享。另外，監(jiān)察專員在行使處理公民針對行政機(jī)關(guān)的申訴的職責(zé)時，如在處理案件時發(fā)現(xiàn)有必要，監(jiān)察專員可以向議會提交包含改進(jìn)或者改革意見的建議報告。這個建議的職能雖然有時并不能做到完全公開，但是該職能對于彌補(bǔ)基礎(chǔ)性的鴻溝、系統(tǒng)內(nèi)的不公正，保證相同的原因?qū)е孪嗤慕Y(jié)果是有作用的。
(二)實施《巴黎原則》
1991年以來，一類全新的機(jī)構(gòu)——促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)(國家人權(quán)機(jī)構(gòu))在以促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)為首要目標(biāo)的聯(lián)合國的框架內(nèi)逐步形成。1991年10月7日至10日在巴黎召開的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)國際研習(xí)會制定了以《巴黎原則》冠名的一整套建議和原則。根據(jù)《巴黎原則》，“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”是指由一國政府依據(jù)憲法、法律法規(guī)而建立的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是專事于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。通常都會由國家賦予其合法地位，國家的授權(quán)和通常與民間社會緊密聯(lián)系的獨(dú)立性和監(jiān)督功能結(jié)合起來?！栋屠柙瓌t》確定了設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的最低標(biāo)準(zhǔn)，列明了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的主要準(zhǔn)則：憲法、法律賦予其獨(dú)立性；成員組成多元化；擁有充分職權(quán)；需有足夠資源，維持其運(yùn)作。五十余年的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和演變，已經(jīng)形成人權(quán)委員會、監(jiān)察專員、人權(quán)中心、人權(quán)咨詢委員會和專門機(jī)構(gòu)五種典型的模式。⑧
(三)監(jiān)察專員與人權(quán)委員會
監(jiān)察專員和人權(quán)委員會的主要區(qū)別在于：第一，大多數(shù)監(jiān)察專員的權(quán)限是為了保證公共行政的公平和合法；而人權(quán)委員會主要關(guān)注人權(quán)以及非歧視。第二，一般來說，監(jiān)察專員關(guān)注處理個人申訴；人權(quán)委員會通常也具有這一功能，但它的權(quán)力范圍更寬，包括促進(jìn)教育活動以及進(jìn)行立法審查。第三，許多人權(quán)委員會或明或暗地將國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)作為工作基礎(chǔ)；而監(jiān)察專員工作的主要基礎(chǔ)是國內(nèi)法，雖然國內(nèi)法也體現(xiàn)了國際標(biāo)準(zhǔn)，但大多是一種間接關(guān)系。概括地說，監(jiān)察專員主要職責(zé)是保證公共行政部門的公正性和合法性，并受理針對官員或國家機(jī)構(gòu)的申訴，而人權(quán)委員會主要關(guān)注于侵犯人權(quán)的行為。
因此監(jiān)察專員制度與以人權(quán)委員會為代表的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有很多相似之處，二者均致力于保護(hù)人權(quán)，都無權(quán)作出具有約束力的決定。二者在功能上并不存在根本的不同，尤其是在一些國家設(shè)置的兼有監(jiān)察專員和人權(quán)委員會的雙重體系中，二者之間的界限越來越模糊，不少國家的監(jiān)察專員越來越承擔(dān)起《巴黎原則》中界定的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。有些國家出于經(jīng)濟(jì)因素的考慮，賦予監(jiān)察專員特定的人權(quán)權(quán)限以及通常由人權(quán)委員會履行的促進(jìn)和宣傳人權(quán)的功能。
四、監(jiān)察專員的新類型：人權(quán)監(jiān)察專員
隨著《巴黎原則》實施，監(jiān)察專員類型中衍生出一種新類型：人權(quán)監(jiān)察專員，也稱為公民權(quán)利監(jiān)察專員或“混合”監(jiān)察專員。“混合”的意思是在傳統(tǒng)的監(jiān)察專員對“不良行政”的管轄中加上“人權(quán)”維度。最新任命的監(jiān)察專員大都屬于這一類型，如中東歐、拉美、和一些非洲國家為了 “履行國際人權(quán)義務(wù)的國家機(jī)制”而設(shè)立的檢察專員。這些“混合”監(jiān)察專員所保護(hù)的人權(quán)范圍較寬，包括“第一代人權(quán)”——公民和政治權(quán)利，“第二代人權(quán)”——經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，“第三代人權(quán)”——集體性權(quán)利。
(一)西班牙模式
以監(jiān)察專員作為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，可以稱為西班牙模式，又可以稱為人權(quán)監(jiān)察專員。西班牙1978 年憲法第54條規(guī)定設(shè)立監(jiān)察專員，其后，國會于1981 年通過的《監(jiān)察專員組織法》規(guī)定，監(jiān)察專員由國會任命，任期五年，其職權(quán)為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。
《西班牙憲法》規(guī)定了范圍廣泛的各種權(quán)利和自由，監(jiān)察專員會同司法機(jī)構(gòu)保障對公民各種權(quán)利和自由的尊重。監(jiān)察專員的任務(wù)是雙重的：維護(hù)公民基本權(quán)利和監(jiān)督政府當(dāng)局。監(jiān)察專員這一機(jī)構(gòu)具有憲法性質(zhì)，但由于其法律地位而具有獨(dú)立性。監(jiān)察專員是議會所設(shè)立的，但監(jiān)察專員并不享有約束力的職權(quán)。監(jiān)察專員可以認(rèn)為頒布的某項法律不合憲法而提起訴訟。監(jiān)察專員任期為5年，比議會任期長1年，以確保其獨(dú)立性。監(jiān)察專員享有免受逮捕和法律訴訟的特權(quán)。
(二)危地馬拉模式
受到西班牙及葡萄牙殖民地影響，幾乎所有拉丁美洲國家都是采用傳統(tǒng)的西班牙“人權(quán)衛(wèi)士”監(jiān)察專員的人權(quán)保障機(jī)制，并演變成以危地馬拉監(jiān)察專員為代表的人權(quán)監(jiān)察專員模式?？梢哉f監(jiān)察專員制度，從北歐的瑞典傳到了南歐的西班牙，最后跨洋來到更南的拉丁美洲各國。危地馬拉是拉丁美洲第一個設(shè)立監(jiān)察專員的國家，此后設(shè)立監(jiān)察專員的國家有墨西哥、薩爾瓦多、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、巴拿馬、洪都拉斯、阿根廷、秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞。⑨
拉丁美洲的監(jiān)察專員都符合監(jiān)察專員制度的一般特征和標(biāo)準(zhǔn)，并且在發(fā)展中形成了自己獨(dú)特的模式。有學(xué)者將監(jiān)察專員傳入拉丁美洲之后衍生的、提倡促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)和基本自由的監(jiān)察專員模式稱為“人權(quán)監(jiān)察專員”。⑩拉丁美洲“人權(quán)監(jiān)察專員”制度最大的特點是其權(quán)限包括保護(hù)人權(quán)，在國家一級制定一個促進(jìn)、保護(hù)和教育人權(quán)的可靠機(jī)制，以幫助實現(xiàn)這個飽受人權(quán)侵害區(qū)域的民主化的進(jìn)程。遺憾的是，在拉丁美洲，絕大部分侵犯人權(quán)的行為是由政府實施的。
雖然拉丁美洲監(jiān)察專員制度是諸多對抗專斷行為機(jī)制的一種，但在拉丁美洲與侵犯人權(quán)行為對抗和保護(hù)人權(quán)的過程中，監(jiān)察專員發(fā)揮了真正的和不可比擬的作用，并作為人權(quán)保護(hù)者回應(yīng)了社會要求回歸民主、避免以往獨(dú)裁統(tǒng)治的要求。雖然絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的監(jiān)察專員的職責(zé)僅僅局限于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，但是拉丁美洲的監(jiān)察專員不得不面對大規(guī)模侵犯人權(quán)行為所帶來的傷害和惡果。現(xiàn)實決定了拉丁美洲各國政府要求監(jiān)察專員承擔(dān)起促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的職責(zé)。
(三)東歐模式
這里所謂東歐模式是1989年東歐發(fā)生巨變之后在前蘇聯(lián)加盟共和國和東歐國家建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)所逐步形成的一種類型。以波蘭為例，憲法明文設(shè)立“民權(quán)保護(hù)委員”。波蘭憲法第208 條規(guī)定，民權(quán)保護(hù)委員應(yīng)保障人民憲法及其它法律所規(guī)定的權(quán)利及自由，而民權(quán)保護(hù)委員的職權(quán)及其行使方式依法律規(guī)定；第80 條規(guī)定，人民可就公權(quán)力機(jī)關(guān)侵犯其權(quán)利或自由時向民權(quán)保護(hù)委員尋求協(xié)助。
其它東歐及前蘇聯(lián)加盟共和國也采用此模式建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，其中俄羅斯稱為“俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員”，匈牙利稱為“國家權(quán)利和少數(shù)民族議會專員”，斯洛維尼亞稱為“人權(quán)監(jiān)察專員”，而烏茲別克斯坦稱為“烏茲別克共和國人權(quán)專員”。
上述國家的共同特征是設(shè)立監(jiān)察專員比較晚，既使是西班牙也是20世紀(jì)80 年代以后，而東歐國家則是20世紀(jì)90 年代之后，也就是說這些國家是希望設(shè)立監(jiān)察專員以追尋過去國際上設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的模式，并在其后隨著國家人權(quán)機(jī)構(gòu)理念的逐漸成熟，進(jìn)一步將監(jiān)察專員認(rèn)定為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，不過其職權(quán)只限監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，而不包括《巴黎原則》所明列的其它國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職權(quán)，于是有人將其稱為是“監(jiān)察專員與人權(quán)申訴混合型”，或是“混合型人權(quán)監(jiān)察專員”，當(dāng)然以監(jiān)察專員作為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)利分立原則是與傳統(tǒng)監(jiān)察專員是一樣的。
經(jīng)過促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)國際會議協(xié)調(diào)委員會下屬的資格認(rèn)證小組委員會的認(rèn)證，截至2010年6月，91個機(jī)構(gòu)獲得了國際協(xié)調(diào)委員會的資格認(rèn)證，其中36個國家采用了監(jiān)察專員模式的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)模式，其中歐洲15國、美洲17國、非洲3國，亞太1國。11
總之，監(jiān)察專員制度已經(jīng)從初期對抗王權(quán)和神權(quán)的政治安排，逐步開始變?yōu)閲冶Ｕ先藱?quán)的一種有效機(jī)制。誕生200余年的監(jiān)察專員制度，堅守其獨(dú)立、公證的基本準(zhǔn)則，為“履行國際人權(quán)義務(wù)”(即《巴黎原則》)，以其獨(dú)特的“軟法”效力，積極發(fā)揮保障私利和限制公權(quán)的作用，彰顯了監(jiān)察專員制度的成熟與完善。
(作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院兼職副教授)
注釋：
?、倏紫槿剩?ldquo;行政監(jiān)察專員制度”，載《中國監(jiān)察》1999年第7期，第46頁。
?、蹍⒁娎柢姡?ldquo;瑞典議會督察專員制度簡介”，載《政治與法律》2002年第4期，第96—97頁。
⑤在某些國家，監(jiān)察專員是由行政機(jī)關(guān)(如政府、政府首腦)來任命，這危及該類機(jī)構(gòu)的基本準(zhǔn)則——獨(dú)立性。
?、迿z察專員職責(zé)履行方式可參見朱力宇、袁鋼：“歐盟檢察專員制度的產(chǎn)生及運(yùn)作”，載《歐洲研究》2007年第1期。
?、邊⒁娚蜍S東：《監(jiān)察專員制度研究》，中國人民大學(xué)博士論文2006年，第109—120頁。
?、鄥⒁娫摚骸稒?quán)利回歸：國家人權(quán)機(jī)構(gòu)研究》，中國法制出版社2011年版，第88頁。
?、崂∶乐薷鲊O(jiān)察專員的名稱各異，如在厄瓜多爾、玻利維亞、秘魯和哥倫比亞稱之為“人民衛(wèi)士”(Defensor del Pueblo)，在哥斯達(dá)黎加為“居民衛(wèi)士”(Denfensor de los Habitantes)，在危地馬拉為“人權(quán)檢察官”(Procurador de los Derechos Humanos)，在墨西哥和洪都拉斯為“人權(quán)委員會”(Comisionado Nacional de Derechos Humanos)，但都指稱一種通過不同方式和權(quán)力來控制公共行政的多元化的組織——監(jiān)察專員。
⑩參見曾祥華：“近年來各國行政監(jiān)察制度的完善及其借鑒意義”，載《行政與法》2006年第7期，第85頁。
? 依據(jù)聯(lián)合國第A/65/340號文件。該文件中關(guān)于監(jiān)察專員模式的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的數(shù)量統(tǒng)計有誤。
京公網(wǎng)安備 11010102003980號