人權(quán)是現(xiàn)代各國憲法的構(gòu)成要素之一。2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”寫入中國憲法修正案,將原有的公民基本權(quán)利和自由統(tǒng)納于“人權(quán)原則”之下，明確宣示實現(xiàn)人權(quán)是我們國家和人民共同追求的憲法目標，這一舉措無疑是中國憲法發(fā)展與人權(quán)建設(shè)歷程中的重要里程碑。2004年迄今，“人權(quán)入憲”已經(jīng)跨越十個年頭。十年間，執(zhí)政黨和政府為推進人權(quán)保障采取了哪些措施？我們的人權(quán)事業(yè)除了兼容國際標準以外，還具有什么樣的自身特點？未來的人權(quán)建設(shè)又需注意哪些問題？本文將針對這些問題展開分析。
一、“人權(quán)入憲”十年與“中國夢”
繼2004年修憲以后，“人權(quán)”一詞又分別載入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及中國共產(chǎn)黨章程。2009年和2012年，國務(wù)院先后發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃》(2009—2010年)、(2012—2015年)兩個文件，這兩個人權(quán)行動計劃的頒布和實施，是我國為保護和促進公民的人權(quán)而采取的系統(tǒng)化、專門化的國家行動。迄今為止，全球只有不到30個國家和政府采取了類似方式來實施國家一級的人權(quán)發(fā)展政策。此外，經(jīng)過多年努力，到2010年底，中國特色社會主義法律體系基本形成。這一法律體系立足中國國情、適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，為人權(quán)保障提供了總體性的制度支撐。2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會，將“人權(quán)得到切實尊重和保障”確立為全面建成小康社會的奮斗目標之一。
回顧人權(quán)入憲這十年，中國的社會現(xiàn)實一直在快速變化，我們的人權(quán)事業(yè)正穩(wěn)步推進。2013年3月23日，國家主席習近平在莫斯科國際關(guān)系學(xué)院發(fā)表講演時說，“中國夢”的基本內(nèi)涵是“實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福”。①“人民幸福”是中國夢的重要組成部分，也是執(zhí)政黨和政府所追求的人權(quán)理想的中國式表達。在十八屆中共中央政治局常委與中外記者見面會上，習近平總書記說，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”②這番話實際上具體而務(wù)實地詮釋了“人民幸福”這一概念。習近平還強調(diào)，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。這宣示了執(zhí)政黨和政府為尊重和保障人權(quán)所承擔的國家義務(wù)。事實上，實現(xiàn)前述一系列人民的期盼正是中國黨和政府為“創(chuàng)造全體人民更加美好的生活”、最大限度實現(xiàn)人權(quán)所作出的鄭重承諾及實際行動?！?/p>
二、人權(quán)發(fā)展的普遍性與“中國性”
1993年維也納世界人權(quán)大會提出“全部人權(quán)當是為每一個人的”，這表明人權(quán)所具有的普遍性。《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》這三個主要人權(quán)國際文件所列出的基本人權(quán)，為世界各國提供了一套普遍而不可分的國際標準。將其與以中國憲法為統(tǒng)帥、基本法律部門為主干的社會主義法律體系相比照，我們不難發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)行法律體系關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，基本已全面覆蓋了國際人權(quán)條約提出的核心人權(quán)。這種一致性也是人權(quán)本身具有普遍性、平等性和不可分性的體現(xiàn)。
當然，雖然現(xiàn)行法律體系中的人權(quán)在基本內(nèi)容上與國際標準呈現(xiàn)出一致性，但各國的人權(quán)問題與人權(quán)保障途徑仍然取決于本國所面臨的現(xiàn)實問題與具體國情。在《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》中，并沒有特別強調(diào)某一種或幾種人權(quán)。通常的觀點認為“一切人權(quán)均為普遍、不可分割、相互依存、相互聯(lián)系”③。但在人權(quán)實踐中，各項具體人權(quán)之間的平等地位與實現(xiàn)人權(quán)的時間先后畢竟是有所區(qū)別的。相較于一體化地看待人權(quán)，中國現(xiàn)行法律體系與政治文化對于實現(xiàn)人權(quán)卻有比較明顯的“輕重之分”。我們始終強調(diào)并且致力于首先實現(xiàn)的人權(quán)主要集中在以下三項：第一是人民自決權(quán)，這指的是國家獨立，也就是從1840年鴉片戰(zhàn)爭到1949年新中國成立實現(xiàn)的任務(wù)；第二是參政權(quán)，指的是主權(quán)在民的實現(xiàn)，也就是近代中國的反封建任務(wù)；第三項是相當生活水準，即社會轉(zhuǎn)型前后，中國政治家與普通百姓最為關(guān)注的民生問題，也就是我們反復(fù)強調(diào)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的問題，鄧小平同志用“小康”這個概念來表述這一項人權(quán)。而現(xiàn)時，它又成為了我們共同追求的“中國夢”的重要組成部分。
我們之所以看重這三大人權(quán)，并非領(lǐng)導(dǎo)人的偏好或宣傳策略，而是由中國社會發(fā)展歷程與現(xiàn)實需要所決定的。晚清以來的中國革命和中國憲政，為實現(xiàn)此三項權(quán)利而采取的行動，不僅決定了近代中國的具體面目，也決定了其他各項人權(quán)的實現(xiàn)情況。④
1949年，國家贏得獨立和解放，標志著我們的人民自決權(quán)已經(jīng)實現(xiàn)。第二項參政權(quán)表達的是民主概念，對應(yīng)于《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》所規(guī)定的“自由權(quán)”。已經(jīng)踐行30多年的村民自治被看作基層的“民主訓(xùn)練班”。⑤根據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2010年，大多數(shù)省份都已完成了至少第七輪村民委員會選舉。⑥2013年全國又將迎來新一輪大范圍的村民委員會換屆選舉?！洞迕裎瘑T會組織法》的修訂以及民政部新頒布的《村民委員會選舉規(guī)程》為基層民主實踐提供了更大的空間和規(guī)范化指導(dǎo)，在農(nóng)民占絕對多數(shù)的我國廣大農(nóng)村地區(qū)的民主自治不斷積累經(jīng)驗，成為中國民主制度的堅實基礎(chǔ)。近年來，在及時總結(jié)人大代表選舉經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《選舉法》也作出了相應(yīng)修訂，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，不斷增強代表的廣泛性，采取具體措施保障公民不分地區(qū)、民族等差別平等享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。歷史是人民創(chuàng)造的，民主是一種需要循序漸進、不斷訓(xùn)練才能得到的工具。我們要在游泳中學(xué)會游泳，在訓(xùn)練中實現(xiàn)民主的增量。第三項相當生活水準對應(yīng)了民眾生活的富裕與文明，從個人層面講，基本可歸于《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》概括的“社會權(quán)”。對于公民社會權(quán)的保障，將是我國立法工作未來很長一段時間的重點。近年來，在中國特色社會主義法律體系的構(gòu)建過程中，全國人大及其常委會日益重視對公民社會權(quán)益的法律保障，新近形成了“社會法”部門，涉及教育、住房、租金的控制、健康福利設(shè)施、撫恤金以及其他社會保障各方面，具有普遍的社會意義。⑦在十二屆全國人大常委會正在制定的新一期五年立法規(guī)劃中，已將“社會立法”納入工作重點。
從立法以及政治層面縱觀這十年間人權(quán)發(fā)展的軌跡，人們不難看出中國人權(quán)發(fā)展的時代性與本土性。域外一些國家常對中國的人權(quán)建設(shè)提出種種評判，認為應(yīng)該怎樣怎樣。事實上，中國的人權(quán)邏輯并非來自任何超驗的權(quán)利學(xué)說，而是直接根源于實實在在的客觀現(xiàn)實與社會需要。社會生活日益進步，必然會帶來相應(yīng)的人權(quán)要求的變化——比如住房改善、公平教育、醫(yī)療保健、環(huán)境保護，這些都是現(xiàn)在涌現(xiàn)的新問題——國家必須滿足公眾已經(jīng)提高了的各種不同預(yù)期，并在立法機制及社會管理中回應(yīng)這些需求，從而使人民的人權(quán)享有水平逐步提升。每個國家都有自身的國情與歷史，對于人權(quán)實現(xiàn)，也會有不同的現(xiàn)實需要和發(fā)展道路。因此，我國的人權(quán)清單不可能、也不需要和歐美國家一樣，必定會反映出自身特色，這一點，雖然常常被誤讀，卻正是我們理解中國憲法與人權(quán)的理論和實踐支點。
三、未來的人權(quán)建設(shè)
在現(xiàn)代社會，一國法律體系往往是為人權(quán)保障提供最主要最系統(tǒng)支撐的途徑之一。如果“放寬歷史的視野”，跳出法律條文，要持續(xù)提高人權(quán)水平，則必須保證人權(quán)建設(shè)有一個穩(wěn)定的外部環(huán)境，這也可以視為國家為促進人權(quán)改善的所采取的保障性措施。
人權(quán)說到底是一個國家對其社會成員的自我實現(xiàn)所作出的承諾，政府有義務(wù)為每個社會成員的發(fā)展創(chuàng)造應(yīng)有條件和寬松環(huán)境。從歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗看，為保障人權(quán)發(fā)展，筆者認為，國家未來的建設(shè)應(yīng)特別注意以下幾個問題：
1、自主性
人權(quán)問題涉及國民生活水準，也涉及中國社會發(fā)展與西方政治文化之間的關(guān)系。關(guān)于后一問題，存在著兩種表述，看上去差別甚微，實際卻至關(guān)重要。一種表述是“西方政治文化到中國發(fā)生了變異”，另一種表述是“中國政治文化發(fā)展受到了西方的影響”。眾所周知，人權(quán)通常被視為西方政治文化的產(chǎn)物。人權(quán)之于中國，這兩種表述的實質(zhì)區(qū)別在于是否承認中國社會發(fā)展的自主性。前一種表述實際暗含了一個假定，即清朝滅亡時，中國傳統(tǒng)政治文明已經(jīng)宣告失敗，中國這個“容器”已經(jīng)空了，西方政治文明入主中國，于是中國社會為了適應(yīng)新的主導(dǎo)思想而發(fā)生變動，并且以是否“像西方”來作為轉(zhuǎn)型成功的標準。
然而，歷史的進程并非如此。對于文化和政治傳統(tǒng)，我們需要有所分別。中國當代學(xué)者杜維明曾說，在中國文化的發(fā)展過程中，有兩種儒家相互沖突，那就是被現(xiàn)實政治利用的儒家和希望通過道德理想來轉(zhuǎn)化現(xiàn)實政治的儒家。清朝政權(quán)的崩潰，是對純粹為現(xiàn)實政治服務(wù)的儒家一個致命的打擊，但是這并不表示，中國人的文化認同和中華民族的集體記憶，完全和儒家沒有關(guān)系了。儒家仍然是中國人的文化認同，而在這個基礎(chǔ)上，怎樣重新建構(gòu)出一個現(xiàn)代的政治制度，是一個最嚴肅的大問題；⑧這也是我們所講的國家建設(shè)的自主性。
我們的傳統(tǒng)文化不死，失效的只是傳統(tǒng)政治的手段，因而需要依據(jù)新的情況選擇適合此目標的手段。但在此過程中，特別要強調(diào)的是，不能放棄國家建設(shè)、社會發(fā)展的自主性。按照“中國夢”的構(gòu)想，也就是要守住我們的文化自信。
人權(quán)的進步并非一蹴而就，需要政府與社會各方面的合力共建；同時，人權(quán)永遠只能是某一具體群體的人權(quán)，中國在促進人權(quán)發(fā)展的過程中必然使人權(quán)建設(shè)具有了強烈的中國性。言論自由如此，法律面前的平等、男女平等、人身自由、受教育權(quán)、工作權(quán)等亦莫不如此。
發(fā)源于西方的人權(quán)文化是一個從理念、制度到實踐層面的整體。這好比一臺巨大的機器，以“成果”形式體現(xiàn)并由簡短文字表述的人權(quán)理念，只是此精密機器的宣傳材料，而機器制造過程與現(xiàn)實運作才是其技術(shù)核心。人權(quán)理想在中國的實現(xiàn)涉及中國社會的改造，而此種改造又不能擺脫傳統(tǒng)中國在“思想與物”這兩方面的制約，這就是人權(quán)建設(shè)的中國性。從長遠結(jié)果上看，中國的人權(quán)建設(shè)會吸收歐美文化，但我們的人權(quán)建設(shè)不會變成西方人權(quán)文化的復(fù)制品。我們參與全球人權(quán)建設(shè)，必然會在吸納西方人權(quán)理念后，結(jié)出人權(quán)的善果；同時會使現(xiàn)有的人權(quán)理念變得更豐富、更多樣和更具包容性。西方雖然提出了“民主、自由、人權(quán)”，但并不能永久地壟斷解釋權(quán)；惟于理有未窮，故知其有不盡。這些概念在中國，也會被注入中國內(nèi)涵，獲得更加強大的生命力。
2、政治局勢的平穩(wěn)
從歷史來看，無政府主義雖然一直有人提倡，卻不能行之有效。國民的人權(quán)，需要政府創(chuàng)造條件來實現(xiàn)，比如人身自由和逮捕程序，如果沒有政府的控制，那么只能是私力救濟，雖然避免了政府濫用權(quán)力的情況，但人權(quán)仍然得不到實現(xiàn)。又比如少數(shù)人的權(quán)利、兒童之權(quán)利、禁止宣傳戰(zhàn)爭和鼓吹岐視、社會保障、初等教育免費等，或者說，幾乎所有人權(quán)的實現(xiàn)，都離不開政府。
政府是否履行它在人權(quán)方面的國家義務(wù)，固然有態(tài)度方面的原因，但也和政府的注意力有關(guān)。設(shè)想政權(quán)不穩(wěn)的情況下，理所當然地，政府會把注意力放在鞏固政權(quán)上，它會更關(guān)心軍隊建設(shè)、與反對派做政治斗爭、加大稅收、強化警察體制等；國民權(quán)利在政府注意的視域內(nèi)必然被排在靠后序列。尤其是局勢動蕩，國家進入緊張狀態(tài)，這對人權(quán)的影響是致命的。
中國政治有其自身的需求。以近代憲法的發(fā)展為例，從清末立憲到北洋時期，中央政權(quán)一直受到威脅，這一時期的憲法條文集中于權(quán)力分配，對公民權(quán)利則無顧及。及至國民政府時期，國家在形式上完成了統(tǒng)一，中央政權(quán)對國家的控制力增強，此時，國家建設(shè)便可以漸次展開，對少數(shù)人的權(quán)利、工作權(quán)與工作條件、教育之權(quán)利、相當生活水準等人權(quán)也開始在憲法中加以規(guī)定。而新中國建立以后，對于人權(quán)的保障，1954年憲法和1982年憲法的規(guī)定是較為充分的；《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、1975年與1978年憲法規(guī)定則較少。究其原因，《共同綱領(lǐng)》制定時期，解放戰(zhàn)爭還未徹底結(jié)束，局勢仍然很緊張，軍事斗爭仍是必須，這時講求普遍人權(quán)，沒有條件。至1954年，政權(quán)鞏固，國內(nèi)團結(jié)，政府制定的宏觀戰(zhàn)略放到了改善國民的政治、經(jīng)濟、社會與文化生活方面。1954年憲法在第三章“公民基本權(quán)利和義務(wù)”中，用了14個條文來規(guī)定中國公民享有的廣泛的權(quán)利、自由，這些基本權(quán)利自由的規(guī)定，對于中國這樣一個有著幾千年文明史、其中封建傳統(tǒng)和思想意識又比較強大的國家來講，應(yīng)當說具有劃時代意義。后來，國家進入“文革”時期，想象中的階級斗爭使得局勢又趨嚴峻，打擊階級敵人成了政治生活的主題。及至撥亂反正，改革開放，重回到正常的社會生活，我們把社會主要矛盾確定為“人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，以發(fā)展社會生產(chǎn)力和最大限度實現(xiàn)公民基本權(quán)利為價值取向，人權(quán)事業(yè)才得以再次起步。所以，人權(quán)事業(yè)需要一個“安定團結(jié)的政治局面”。一方面，人權(quán)的實現(xiàn)尚需要更為廣泛的政治、經(jīng)濟、社會層面的變革；另一方面，所謂“牽一發(fā)而動全身”，人權(quán)問題就是一發(fā)，解決它卻需要全盤重新布局。在平穩(wěn)中求改進，才能真正符合中國人權(quán)事業(yè)的“務(wù)實推進原則”⑩
3、經(jīng)濟方面的進步
經(jīng)濟進步對人權(quán)的影響同時存在于經(jīng)濟和政治兩個方面。
首先，國民的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的實現(xiàn)，多數(shù)以國家經(jīng)濟狀況的良好為前提。比如工作權(quán)，這是政府無法通過政治手段來保障的，只有依靠良性發(fā)展的國民經(jīng)濟本身來創(chuàng)造足夠多的就業(yè)機會。又如社會保障、對家庭之援助、初等教育免費、享受最高的體質(zhì)和心理健康、參加文化生活的權(quán)利，皆以大量的國家財政支出為前提。2010年數(shù)次公開征求意見的《社會救助法》(草案)最終擱淺，很大程度即因為國家財力難以支持。而國家的財政支出來源于稅收，由于稅率不可能無節(jié)制地提高，所以只能依靠國內(nèi)生產(chǎn)總值本身的增長來實現(xiàn)稅收的增加，進而促進相關(guān)人權(quán)的實現(xiàn)。
其次，如果經(jīng)濟落后只有經(jīng)濟方面的影響的話，也只是依賴財政支持的部分人權(quán)得不到保障；但是，在總產(chǎn)出有限的前提下，由于國家消費與國民消費的競爭關(guān)系，“經(jīng)濟落后所導(dǎo)致的政治后果”對中國近代的人權(quán)建設(shè)產(chǎn)生了更為深刻的影響。回顧近代的危局，國家需要大量稅收來滿足國家消費的需求，但是，由于總產(chǎn)出有限，只能通過削減國民消費來實現(xiàn)這一目標。為了實現(xiàn)有效的征收，不斷強化對國民的控制，政治、經(jīng)濟制度亦隨之發(fā)生根本性變化，此種變化對于國民公民權(quán)利與政治權(quán)利的實現(xiàn)負面影響深遠。“中國夢”就是“要實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福”，這實際上也顯示出國家經(jīng)濟發(fā)展與國民權(quán)利之間的關(guān)聯(lián)，國力強大是實現(xiàn)人民福祉的物質(zhì)基礎(chǔ)。離開經(jīng)濟進步談人權(quán)的實現(xiàn)，只能是空談。
人權(quán)入憲十年，在歷史長河中不過短暫的一瞬，但從社會發(fā)展的必然趨勢看，毋寧說是漫長演進的開端，亦是此后進步的基礎(chǔ)。我們已經(jīng)邁出了堅定的步子，就絕不會走回頭路。
(作者系中國政法大學(xué)人權(quán)研究院副教授)
注釋：
?、?ldquo;什么是中國夢，怎樣理解中國夢”，《人民日報》2013年4月26日版。
?、诹暯皆谥醒胝尉殖Ｎ娒鏁系难葜v(全文)。
?、?《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》，于1993年6月25日在世界人權(quán)大會上通過。
?、苄焖骸吨匦抡J識中國憲法中的人權(quán)條款》，《環(huán)球法律評論》，2012年第6期。
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?、?中華人民共和國國務(wù)院網(wǎng)站政府公報(英文)。
?、邊⒁娡鮼喥?，“社會領(lǐng)域立法的基本問題：概念、定位、重點和難點”，《人大研究》，2007年第11期。
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?、釃鴦?wù)院新聞辦公室：《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》，人民出版社，2012年，第3頁。
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