整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)在變，政府治國(guó)理政的策略也在變，而每個(gè)地方的小小社區(qū)，也在這時(shí)代潮流中求變、求發(fā)展，力圖以新的治理模式（法治）保障所有人的基本權(quán)利，容納每個(gè)社區(qū)參與者對(duì)幸福生活的夢(mèng)想。近年來(lái)，在普遍流行的關(guān)于國(guó)家、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之關(guān)系的討論外，社區(qū)也開(kāi)始成為決策者和公民社會(huì)行動(dòng)者的重要議題。社區(qū)與社會(huì)、市場(chǎng)、國(guó)家的關(guān)系逐漸顯露，社區(qū)發(fā)展在社會(huì)生活與國(guó)家法治中扮演越來(lái)越重要的角色，“微不足道”的社區(qū)已處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策議程和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的中心。
風(fēng)起于青萍之末。在波瀾壯闊的變革潮流中，中國(guó)大地上千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)不同的基層社區(qū)開(kāi)展治理、保障人權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，可以折射出整個(gè)時(shí)代、國(guó)家、社會(huì)的演進(jìn)趨勢(shì)，以及本土人權(quán)文化的發(fā)展方向。每個(gè)普通的社區(qū)居民、行政權(quán)力末梢的工作者也在貢獻(xiàn)自己的智慧與經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城市化的沖擊，實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)與有尊嚴(yán)的生活。正是從基層社區(qū)的治理與建設(shè)開(kāi)始，為了讓每個(gè)人安居樂(lè)業(yè)，我們才重新建立起對(duì)法律之治和穩(wěn)定秩序的信心，共同走入權(quán)利的時(shí)代。本文基于當(dāng)前諸多社區(qū)開(kāi)展的網(wǎng)格化管理等創(chuàng)新做法，比照臺(tái)灣地區(qū)長(zhǎng)期進(jìn)行社區(qū)營(yíng)造及小鎮(zhèn)文創(chuàng)的經(jīng)驗(yàn)，沿著社區(qū)治理與賦能發(fā)展的路徑展開(kāi)分析，以嘗試為宏大歷史進(jìn)程中的法治建設(shè)、人權(quán)保障和社會(huì)治理創(chuàng)新提供微末而有益的視角。
一、法治與社區(qū)治理
中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)迅速變遷，主要是由現(xiàn)代化所推動(dòng)，表現(xiàn)在城市化、工業(yè)化、管理科層化，還伴隨著人口老齡化、通訊網(wǎng)絡(luò)一體化，生活方式個(gè)人化、人際關(guān)系理性化等趨勢(shì)。就整個(gè)社會(huì)的治理方式而言，這個(gè)變遷的方向是法治，意味著法律權(quán)威、限制公權(quán)力以及保障每個(gè)人的基本權(quán)利。在法治建設(shè)過(guò)程中，法律還成為執(zhí)政者加強(qiáng)和改善治理的工具，將基層社區(qū)這樣的“法律不如之地”、“人情社會(huì)”、“邊緣地帶”納入到國(guó)家權(quán)力的技術(shù)化管理體系中。這種社會(huì)的變遷、治理方式的改革，影響到基層社區(qū)的管理體系、公共服務(wù)、社區(qū)自組織等方面的發(fā)展路徑。
1. 社會(huì)、社區(qū)與治理
社會(huì)，舊指于春秋社日迎賽土神的當(dāng)?shù)孛癖娂瘯?huì)，今指由于共同利益而互相聯(lián)系起來(lái)的人群，以及由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體。社會(huì)是人在長(zhǎng)期的使用-制造勞動(dòng)工具的實(shí)踐操作中，形成的人際關(guān)系、組織、結(jié)構(gòu)、秩序、系統(tǒng)的總和，體現(xiàn)了人的本質(zhì)屬性。廣義的社會(huì)，包括經(jīng)濟(jì)、政治、道德、文化、宗教、科技等領(lǐng)域，甚至還可以包括人與環(huán)境的關(guān)系。
社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的集合。社會(huì)變遷意味著一大群人參與到群體活動(dòng)和關(guān)系之中，而這些活動(dòng)和關(guān)系不同于他們先輩的經(jīng)歷。社會(huì)變遷是由諸多因素（包括這些因素之間的內(nèi)在關(guān)系）綜合作用的結(jié)果。社會(huì)變遷體現(xiàn)為現(xiàn)代化、人口變遷、災(zāi)病等引起的種種社會(huì)變化，既包括生活世界和人的變化，也包括人的規(guī)范文本、語(yǔ)言理解、行為依據(jù)的變化。
社會(huì)變遷來(lái)自社區(qū)總體的變化，離不開(kāi)其基層社區(qū)的有機(jī)反應(yīng)。社區(qū)由社會(huì)中更小的人群、活動(dòng)空間以及地方習(xí)俗構(gòu)成。自滕尼斯于1887年提出社區(qū)概念后，社區(qū)的內(nèi)涵也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度變遷而逐漸豐富。按學(xué)術(shù)界一般定義，社區(qū)指由長(zhǎng)期定居于某地的人們組成的多種社會(huì)關(guān)系和區(qū)域共同體。作為一種人們參與社會(huì)生活的載體，社區(qū)具備政治經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的聚合功能，也是當(dāng)代社會(huì)治理、公共參與的基本單元。
無(wú)論是大尺度的社會(huì)，還是小規(guī)模的社區(qū)，都不是個(gè)體的簡(jiǎn)單聚合，而總是運(yùn)化出相應(yīng)的公共領(lǐng)域（例如社區(qū)的廣場(chǎng)、布告欄以及各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)）、行為規(guī)則（例如地方鄰里之間的相處習(xí)俗）和治理結(jié)構(gòu)（例如街道辦和居委會(huì)）。就抽象概念而言，治理指各種公私領(lǐng)域的個(gè)人和機(jī)構(gòu)運(yùn)用公共權(quán)威，實(shí)現(xiàn)和維持秩序，管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是一個(gè)使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的秩序安排。
在當(dāng)前社會(huì)矛盾復(fù)雜而多發(fā)的形勢(shì)下，中國(guó)政府的執(zhí)政理念已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，更加注重治理而非統(tǒng)治。如果說(shuō)統(tǒng)治的合法性在于“打江山、坐天下”，帶領(lǐng)人民擺脫極端貧困與壓迫，實(shí)現(xiàn)溫飽，進(jìn)入小康，解決吃飯活命的問(wèn)題。那么治理的合法性在于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)公平正義，落腳到每個(gè)人固有的尊嚴(yán)與權(quán)利，滿(mǎn)足更多樣、更高層次的個(gè)人發(fā)展需求。進(jìn)一步概括二者的基本區(qū)別在于：第一，治理的權(quán)威包括政府，但不必一定是政府；而統(tǒng)治的權(quán)威只是政府。第二，治理的權(quán)力運(yùn)行是多元而雙向，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行則是單向的自上而下。 這意味著專(zhuān)門(mén)的治理技術(shù)（例如通過(guò)法律來(lái)治理）以及更開(kāi)放的治理體系。
近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等主要領(lǐng)域和社會(huì)秩序維護(hù)等關(guān)鍵問(wèn)題上，中國(guó)政府已經(jīng)具備了較強(qiáng)的治理能力。但與政府治理能力相比，中國(guó)社會(huì)力量發(fā)育程度依然弱小，社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)程相對(duì)緩慢。 一個(gè)強(qiáng)大的政府管理長(zhǎng)期處于壓制中的發(fā)育不良的社會(huì)，如何轉(zhuǎn)換其全能型角色？治大國(guó)如烹小鮮，政府如何尊重和培育社區(qū)的能力，精巧地化解各種社會(huì)矛盾，以發(fā)展求團(tuán)結(jié)，向著理想中的社會(huì)秩序邁進(jìn)？
為此，十八屆三中全會(huì)將政府治理體系和能力提到了改革總目標(biāo)的高度：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這意味著政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)向善治的轉(zhuǎn)變，而善治首先是法治，依據(jù)法律權(quán)威，通過(guò)公共參與，在社會(huì)管理中使公共利益最大化，并且實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障。 在社會(huì)變遷與轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下，執(zhí)政者講求道路自信、理論自信、制度自信，應(yīng)該了解新的治理體系在基層社區(qū)所面臨的實(shí)際挑戰(zhàn)，特別是社區(qū)自組織（或稱(chēng)公民社會(huì)組織）的迅速發(fā)展對(duì)政府職能定位和治理能力的要求。因此，新的治理體系在處理政府與社會(huì)、社區(qū)的關(guān)系時(shí)，至少應(yīng)該實(shí)現(xiàn)以下兩方面的轉(zhuǎn)變：
其一，明確從全能型政府到強(qiáng)力主導(dǎo)型政府定位的轉(zhuǎn)變。政府從很多領(lǐng)域撤出，不再直接提供高等教育、職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療、殘障康復(fù)、養(yǎng)老、糾紛解決等方面的服務(wù)，一方面讓市場(chǎng)自主配置資源，另一方面讓公民社會(huì)及其自組織發(fā)展出自我服務(wù)、管理的秩序。同時(shí)集中力量，政府在核心領(lǐng)域推動(dòng)改革，注重對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的引導(dǎo)，促成各既得利益群體之間的妥協(xié)。這也意味著，中國(guó)的社會(huì)治理不太容易照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“小政府-大社會(huì)”模式，而更像是一種實(shí)用主義的“大政府-大社會(huì)”路徑。
其二，實(shí)現(xiàn)治理者從父母官到技術(shù)服務(wù)官僚的轉(zhuǎn)變。中國(guó)長(zhǎng)期的官本位傳統(tǒng)，使得無(wú)論是統(tǒng)治者還是老百姓，都容易將為官者當(dāng)成父母官——希望其頭頂青天、為民做主，道德品格優(yōu)先，并不追求治理能力的分化和專(zhuān)業(yè)化。治理者本身也缺乏一定之規(guī)，未能發(fā)展通過(guò)規(guī)則（法律）實(shí)現(xiàn)治理的權(quán)威和技術(shù)。例如積弊深重的上訪(fǎng)問(wèn)題，一個(gè)重要原因在于，老百姓將政府本身，而不是各個(gè)職能部門(mén)當(dāng)作解決問(wèn)題的最終渠道。結(jié)果，民間調(diào)解與行政調(diào)處不分，行政復(fù)議與司法救濟(jì)不分，行政處罰與刑事檢控不分。老百姓面對(duì)多頭管理、解決無(wú)門(mén)的治理體系，就只能向行政主管（不是司法或相應(yīng)的職能部門(mén)）討個(gè)一錘定音的說(shuō)法，而政府職能部門(mén)自己也沒(méi)有分清楚，誰(shuí)也給不了這個(gè)說(shuō)法。民覺(jué)得官推諉，官覺(jué)得民搗亂，互不相信，互有委屈。于是小民聚眾行動(dòng)，以增強(qiáng)自己的聲音，而官僚無(wú)解，只能動(dòng)用國(guó)家暴力鎮(zhèn)壓。官民雙方缺乏一致同意的、清晰的交流機(jī)制與溝通程序，由此導(dǎo)致治理秩序的混亂，也無(wú)助于奠定安穩(wěn)生活與人權(quán)文化的根基。
2. 社會(huì)變遷對(duì)依法治理的挑戰(zhàn)
中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)變遷所帶來(lái)的深刻社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，影響到整個(gè)社會(huì)依法治理的策略，也滲透到人權(quán)文化正在形成的肌理之中。在基層社區(qū)，以城市街道辦和居（村）委會(huì)為代表的治理體系，其實(shí)現(xiàn)分配資源、提供服務(wù)、解決糾紛的職能，以及營(yíng)造契合于法治精神和人權(quán)原則的大眾文化，也面臨著以下幾方面的挑戰(zhàn)：
首先，單一的治理主體不再足夠。社會(huì)的總體結(jié)構(gòu)本身越來(lái)越復(fù)雜，要解決各方面的問(wèn)題，滿(mǎn)足不同人群的需求，保障社會(huì)弱者的人權(quán)，不再是政府、單位或者市場(chǎng)等單一的體系能夠承擔(dān)的職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和事業(yè)單位改制打破了企業(yè)或事業(yè)辦社會(huì)的舊制，國(guó)企改制后下崗工人增多、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)性增強(qiáng)、城市化加速導(dǎo)致社區(qū)異質(zhì)化、社會(huì)資本衰退，城市人口老齡化使社會(huì)服務(wù)需求激增，等等。這些問(wèn)題使得以行政控制為基礎(chǔ)的街道辦、居委會(huì)不可避免地遭遇職能超載、權(quán)力有限、角色尷尬的困境，社區(qū)治理危機(jī)日趨嚴(yán)峻。
其次，新的行動(dòng)力量正在崛起。社會(huì)組織不斷增長(zhǎng)，開(kāi)始成為獨(dú)立的行動(dòng)力量，在政府和公民個(gè)人之間發(fā)揮著樞紐作用。社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、人群的異質(zhì)化，進(jìn)一步體現(xiàn)為社會(huì)組織的多元化。這需要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)治理手法，以開(kāi)放公共領(lǐng)域，促進(jìn)社區(qū)居民共同參與治理過(guò)程，分享治理成果，在經(jīng)濟(jì)力量增加的同時(shí)，創(chuàng)造共有、共治以及公正的社區(qū)文化。
社會(huì)組織在社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中應(yīng)該占有一席之地，其主要原因在于：政府失靈與市場(chǎng)失靈都可能存在，而社區(qū)治理的根本目標(biāo)是要建立多中心治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過(guò)不斷擴(kuò)展完善社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，以彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)雙重失靈可能帶來(lái)的秩序混亂。當(dāng)社區(qū)治理系統(tǒng)依靠自治主體（主要是社會(huì)組織）的合作與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標(biāo)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者發(fā)展才能相得益彰，治理危機(jī)才能得到有效解決。原本看起來(lái)抽象、疏遠(yuǎn)的公民權(quán)利和政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利，才能在豐富多樣、“自導(dǎo)自演”的社區(qū)活動(dòng)中，化入百姓日用，從治理話(huà)語(yǔ)或策略變成本土的生活方式。
第三，社區(qū)實(shí)現(xiàn)依法治理，不只是制度設(shè)計(jì)或政治管理方面的問(wèn)題，而還應(yīng)當(dāng)注重實(shí)現(xiàn)社區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的綜合功能。例如在本地創(chuàng)造就業(yè)保障，消除貧困，實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員經(jīng)濟(jì)上的生存與發(fā)展，其根基在于社區(qū)決策——如何最好地使用土地、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展教育、提供醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)等。但這離不開(kāi)整個(gè)國(guó)家治理體系中對(duì)基本資源和權(quán)力的分配。國(guó)家治理大系統(tǒng)的變化要求改革基層治理子系統(tǒng)與之相匹配。全能政府理念逐漸被服務(wù)型政府理念所替代。政府必須還權(quán)于社區(qū)，通過(guò)基層民主政治建設(shè)不斷地培育社會(huì)組織與力量，提高社會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)之能力。 除了社區(qū)層面的公共參與和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需要文化上的努力，才可以充分發(fā)掘社區(qū)活力，令其成為可期待的生活棲居之地。這包括營(yíng)造尊重人的氛圍，讓兒童、老人以及各種社會(huì)邊緣人群，都有人關(guān)注其固有尊嚴(yán)和平等夢(mèng)想。譬如鼓勵(lì)各種形式的社區(qū)自組織，建立社區(qū)自己的志愿者團(tuán)隊(duì)，開(kāi)拓公共交流的空間，書(shū)寫(xiě)本地人的口述歷史，形塑共同的回憶和愿景，吸引青年人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)扎根本土的產(chǎn)業(yè)等。
二、社區(qū)治理中的權(quán)力與能力
上文試圖厘清社區(qū)治理的社會(huì)變遷背景和政府倚重法治、培育社會(huì)、保障人權(quán)的策略框架。下文將進(jìn)一步討論社區(qū)治理所必需的明晰、開(kāi)放的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及如何增強(qiáng)社區(qū)組織和居民等治理主體的能力。這是社區(qū)治理促進(jìn)人權(quán)文化的基礎(chǔ)。
1. 多元主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)
依法治理不僅是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，還需要讓人民有尊嚴(yán)地生活，享有公平正義。為此，國(guó)家應(yīng)建立新的社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以尊重、保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)。“尊重”人權(quán)意味著政府首先要限制自身公權(quán)力的發(fā)動(dòng)，不得亂作為，不能專(zhuān)斷地侵入私人自治領(lǐng)域。“保障”人權(quán)要求政府扮演守夜人的角色，預(yù)防每個(gè)人的權(quán)利受到侵害，并以公權(quán)力為后盾提供救濟(jì)。而“實(shí)現(xiàn)”各項(xiàng)人權(quán)則需要政府積極有所作為，動(dòng)員社區(qū)力量，確保公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。
由此落入社區(qū)層面，其治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)也關(guān)乎國(guó)家公權(quán)力在基層能否依法運(yùn)作，切實(shí)尊重和保障人權(quán)。治理結(jié)構(gòu)的建立保證了各個(gè)治理主體的分工合作，防止治理主體的獨(dú)大與壟斷，使得各個(gè)治理主體充分利用自己的組織資源，發(fā)揮自己的組織優(yōu)勢(shì)，在復(fù)合、開(kāi)放的治理中形成合力，共同促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和福利提升。
就限制公權(quán)力而言，新的社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，首先要理順社區(qū)與外部、上層權(quán)力的關(guān)系。例如新的城市基層體制雛形與原有城市宏觀(guān)管理體制（即國(guó)家權(quán)力與社區(qū)自治權(quán)力）的銜接， 應(yīng)在避免“基層政權(quán)懸浮”的情況下，有序撤出國(guó)家公權(quán)力的干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)到國(guó)家提供財(cái)政支持、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而社區(qū)自己組織實(shí)施管理。
其次，社區(qū)內(nèi)部的管理體系，要能夠容納社區(qū)內(nèi)部各個(gè)群體的代言人，形成平等、民主、參與的決策監(jiān)督機(jī)制。不同階層、不同文化背景的社區(qū)居民認(rèn)同社區(qū)的建設(shè)思路，才是社區(qū)有效動(dòng)員和持續(xù)發(fā)展的力量所在。在社區(qū)內(nèi)的多元主體中，無(wú)論是社區(qū)黨組織、政府（街道辦事處）、居民委員會(huì)、社區(qū)營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織乃至社區(qū)居民，都無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)良好的治理。因?yàn)槊總€(gè)主體都只具備有限的資源、權(quán)力及動(dòng)員能力。因此，多元主體必須在一個(gè)憲法性的框架內(nèi)相互信任，形成彼此之間持續(xù)的互動(dòng)與合作才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的共同目標(biāo)。
在社區(qū)治理創(chuàng)新的初期階段，國(guó)家有必要發(fā)揮中央集權(quán)的影響力，確立一個(gè)剛性的行動(dòng)框架（比如人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)作為一種最低限度的標(biāo)準(zhǔn)），促動(dòng)社會(huì)改革，促成社區(qū)不同主體之間的協(xié)商與妥協(xié)程序。與此同時(shí)，新的社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)要確保社區(qū)建設(shè)的獨(dú)立性和靈活性。就此而言，確立規(guī)則治理與人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威，將是國(guó)家與社區(qū)開(kāi)展互動(dòng)的有效途徑。法律不僅是安排行政架構(gòu)、分權(quán)制衡、確?；鶎由鐓^(qū)自治，以及解決糾紛、維持社區(qū)秩序的權(quán)威依據(jù)，也成為國(guó)家權(quán)力以技術(shù)化的方式整合各階層、各群體之行為預(yù)期的治理工具。正如有論者指出，過(guò)去幾十年中，“送法下鄉(xiāng)”是國(guó)家建立局部支配性權(quán)力關(guān)系的一種可行方式，甚至可能是在既定制約下惟一可行的方式。 與此類(lèi)似，當(dāng)前許多社區(qū)正在嘗試的“網(wǎng)格化建設(shè)”同樣是一種頗具智慧的國(guó)家及社區(qū)權(quán)力的組織架構(gòu)形式。當(dāng)然，這種中國(guó)本土社區(qū)生長(zhǎng)出來(lái)的治理方法，還有完善的余地。例如在職能上從街道辦轉(zhuǎn)化為社區(qū)居民服務(wù)中心，加強(qiáng)以司法保障化解糾紛，以行政程序規(guī)范公權(quán)力的行使等。
2. 社會(huì)組織與社區(qū)賦能
隨著社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革，社會(huì)組織參與治理出現(xiàn)了新的契機(jī)。在當(dāng)代，社會(huì)治理涉及社會(huì)生活（公民社會(huì)）的各個(gè)方面，關(guān)系到社會(huì)不同階層、不同團(tuán)體的利益；而社會(huì)治理的主體構(gòu)成也從傳統(tǒng)的國(guó)家或政府（立法、司法和行政機(jī)關(guān)）擴(kuò)展到了所有的公共部門(mén)（國(guó)家或政府、第三部門(mén)、非盈利組織或中介組織等）以及公民個(gè)人，社會(huì)治理變成一種包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)的開(kāi)放進(jìn)程。在法治框架下，推動(dòng)“多中心主體”的社會(huì)治理，建立政府與社會(huì)的平等合作伙伴關(guān)系，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代社會(huì)治理發(fā)展變化的一個(gè)基本趨勢(shì)。政府并不是最好的公共服務(wù)的提供者，而應(yīng)該“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系”。
當(dāng)前社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織多種多樣，能力參差不齊。其來(lái)源既包括當(dāng)?shù)兀ǖ赜蚝腿藛T）內(nèi)生的組織，例如社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等，也包括外部組織，例如老年人服務(wù)、殘障人服務(wù)以及其他社區(qū)參與類(lèi)的公民社會(huì)組織，呈現(xiàn)出一種開(kāi)放的模式。但是，在迅速城市化的過(guò)程中，以及政府主導(dǎo)的背景下，中國(guó)的（城市）社區(qū)并不是自然形成的所謂共同體，而是行政劃分的治理單元，功能很不完整。 而在農(nóng)村，2003年稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)后撤，傳統(tǒng)村落的組織動(dòng)員能力不斷衰落，陷入新的治理困境。
因此，前述社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化只是限制了公權(quán)力的濫用，留下了社區(qū)組織的活動(dòng)空間，而社區(qū)組織必須經(jīng)由法律賦能，才可以真正擔(dān)起參與社區(qū)治理的重任，撐起這個(gè)法治秩序演進(jìn)的必要框架。
賦能（empower，或譯培力）是社會(huì)工作領(lǐng)域“助人自助”這一悠久理念的體現(xiàn)，旨在激發(fā)和培育行動(dòng)主體的能力，意味著人們做出選擇和行動(dòng)之自由的提升。將法律和賦能結(jié)合起來(lái)，則是聯(lián)合國(guó)在比較晚近才提出并大力倡導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展理念。法律賦能，即處于不利地位（powerless）的人變得有能力運(yùn)用法律手段，提升其做出選擇和行動(dòng)的自由。這體現(xiàn)為社區(qū)成員重拾信心，獲得人際和本土秩序?qū)用娴闹С?，通過(guò)訴訟、調(diào)解、集體協(xié)商等法律途徑，保護(hù)基本權(quán)利，提升生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。 法律賦能可以通過(guò)多種多樣的渠道，從糾紛調(diào)解、公益訴訟、制度倡導(dǎo)到集體行動(dòng)，乃至公共法律教育、信息公開(kāi)與社區(qū)動(dòng)員，都意味著跨領(lǐng)域的社區(qū)治理與發(fā)展視角。
參與社區(qū)治理，開(kāi)展法律賦能，意味著各類(lèi)社區(qū)行動(dòng)者（治理主體）不僅要為人們提供服務(wù)，滿(mǎn)足他們的法律需求，而且要增加人們的自主、自信，使他們有能力親身參與解決問(wèn)題。這是社區(qū)行動(dòng)者爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)新的社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。其有賴(lài)于穩(wěn)定的制度框架、密切的人際關(guān)系和團(tuán)結(jié)的社區(qū)文化。單個(gè)的社區(qū)行動(dòng)者，不論是來(lái)自國(guó)家部門(mén)、基層自治體系，還是社區(qū)自組織，都需要為自己的行動(dòng)界定主題、領(lǐng)域與動(dòng)員策略，爭(zhēng)取合法化的話(huà)語(yǔ)資源、經(jīng)濟(jì)資源。這與當(dāng)前諸多社區(qū)開(kāi)始嘗試的“網(wǎng)格化”管理有相當(dāng)程度的契合之處，下文將進(jìn)一步展開(kāi)分析。
三、社區(qū)治理促進(jìn)人權(quán)文化的可能路徑
要在國(guó)家權(quán)力的繁密之網(wǎng)中，撐起一片本土的人權(quán)保障空間，法律關(guān)于社區(qū)自治的憲制規(guī)定已經(jīng)是一種明確保障，中央政府關(guān)于治理策略改革的話(huà)語(yǔ)也是政策上的強(qiáng)大推動(dòng)力。接下來(lái)，如何在復(fù)雜的社區(qū)行動(dòng)者中間，整理出一套生成、維系公共參與的程序，培育社區(qū)組織，形成兼具傳統(tǒng)美德與現(xiàn)代人權(quán)理念的地方知識(shí)，將成為社區(qū)治理亟待解決的實(shí)際問(wèn)題。這方面的探索與試點(diǎn)要取得成效，可能主要依靠基層社區(qū)行動(dòng)者在日?；?dòng)所積淀的實(shí)踐智慧，而不是直接訴諸頂層設(shè)計(jì)、普遍推開(kāi)的宏大舉措。有了許多不同社區(qū)的嘗試經(jīng)驗(yàn)，再品評(píng)得失，抽象、提升出一套做法，由頂層批準(zhǔn)，以新的立法、政策形式確認(rèn)和推廣，這樣更合乎社區(qū)治理創(chuàng)新的邏輯。因此，基層社區(qū)在治理策略上的探索，既帶有“立憲”、“行憲”的宏偉高度，也充滿(mǎn)了以人為本、扎根鄉(xiāng)土、在地深耘的人權(quán)文化氣息。
1. “小寫(xiě)”的社區(qū)，“大寫(xiě)”的人：網(wǎng)格化與人際關(guān)系重建
社會(huì)劇烈變遷，城鄉(xiāng)的社區(qū)都更加脆弱，社區(qū)居民的人際網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本處在破壞和喪失之中。原有的人際信任、規(guī)范、共識(shí)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)都失落了， 而新的相互支持的人際關(guān)系尚未演化出來(lái)。有鑒于此，當(dāng)前許多社區(qū)嘗試的網(wǎng)格化管理，其潛在功能即是通過(guò)本土青年網(wǎng)格員的走街串巷，以人為媒介，將較小范圍內(nèi)的社區(qū)居民聯(lián)系起來(lái)。
所謂網(wǎng)格化管理，是在傳統(tǒng)科層制基礎(chǔ)之上借助信息化手段，對(duì)基層社會(huì)的一種整合性的管理服務(wù)新模式。它發(fā)端于城市，也主要應(yīng)用于城市，并在社會(huì)控制和公共服務(wù)等方面顯示出較強(qiáng)的制度潛力，已被一些地方應(yīng)用到基層黨建、治安、社保、衛(wèi)生、工會(huì)、婦聯(lián)等工作領(lǐng)域。 在此意義上，通過(guò)網(wǎng)格化管理，可以在更小的地域內(nèi)重建基于權(quán)利的互惠、信任、協(xié)作與團(tuán)結(jié)關(guān)系。例如，來(lái)自本社區(qū)的網(wǎng)格員更加了解各個(gè)社區(qū)成員的需求，能夠及時(shí)提供咨詢(xún)，協(xié)調(diào)解決相關(guān)困難。此外，筆者熟悉的一些網(wǎng)格員甚至?xí)椭鐓^(qū)居民收發(fā)信件，解決廚房油煙熏到隔壁的問(wèn)題，在意外狀況下幫助接小孩子放學(xué)等等。這些人際互動(dòng)，也算一種日常的社區(qū)治理“工作”。雖然看起來(lái)有些雞毛蒜皮式的瑣碎，出自私人的情誼，但網(wǎng)格員本身畢竟帶有公共服務(wù)的色彩。如果網(wǎng)格員也接受過(guò)基本的人權(quán)培訓(xùn)，掌握法律賦能視角，那么在他們這樣的“倫常日用”中，一種根植于本土公民社會(huì)的人際溫情將逐漸放射出雋永的光芒。
2. 那么遠(yuǎn)，這么近：新媒體與社區(qū)公共領(lǐng)域
有經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市居民在與自己生活關(guān)聯(lián)密切且比較具體的社區(qū)事務(wù)方面參與程度較高，但在其他方面較低，社區(qū)參與意識(shí)還沒(méi)有達(dá)到社區(qū)主人的應(yīng)有水平。從城市社區(qū)居民構(gòu)成來(lái)看，年輕一代的社區(qū)參與積極性不高，較高教育程度群體的社區(qū)參與意識(shí)也并不比較低教育群體更強(qiáng)烈，甚至相反。 就社區(qū)治理而言，這意味著公共領(lǐng)域的缺乏。
在此背景下，社區(qū)網(wǎng)格員通過(guò)運(yùn)用新媒體渠道，不只是微博、微信這樣的網(wǎng)絡(luò)社交媒體，還包括基于智能手機(jī)和個(gè)人電腦的各種應(yīng)用程序，營(yíng)造出一種移動(dòng)的、在線(xiàn)的公共空間。各種公共事務(wù)的信息，可以及時(shí)傳遞到每一個(gè)終端（居民），并收集反饋意見(jiàn)。這種以網(wǎng)格員的熟人（及“公家人”）信譽(yù)擔(dān)保的新媒體平臺(tái)，對(duì)于人們參與社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，更加便捷而有吸引力。
不過(guò)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，在社區(qū)治理中，從個(gè)人的私交聯(lián)絡(luò)發(fā)展為共同商量社區(qū)公共事務(wù)，仍然離不開(kāi)面對(duì)面的交流，以及扎根社區(qū)的人的志愿服務(wù)——網(wǎng)格員這類(lèi)社區(qū)能人的協(xié)調(diào)組織與動(dòng)員由此顯得十分必要。如今，人們?cè)诩夹g(shù)上已經(jīng)卷入了后現(xiàn)代大潮，但在交流習(xí)慣上，特別是要培養(yǎng)全新的公共領(lǐng)域的交流方式，依然需要“傳統(tǒng)”的底子。在網(wǎng)絡(luò)空間的頭像、表情和文字之外，人們?cè)俾?lián)想到生活中的當(dāng)面溝通、照應(yīng)、商量等情形，才能切實(shí)消除“對(duì)門(mén)不識(shí)”的遙遠(yuǎn)距離，一起進(jìn)入可親近的社區(qū)公共領(lǐng)域。
3. 新故鄉(xiāng)：自組織與社區(qū)公共服務(wù)
前文所述“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的人際關(guān)系與討論社區(qū)事務(wù)的公共空間，在廣泛參與、我為大家的社區(qū)公共服務(wù)中最能夠相互促進(jìn)、升華。通過(guò)社區(qū)網(wǎng)格化管理，社區(qū)行動(dòng)者可以更深入地關(guān)注社區(qū)居民的迫切需求，不斷拓展社區(qū)服務(wù)的多樣主體、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量。社區(qū)網(wǎng)格員并非公務(wù)員，而更偏向于政府購(gòu)買(mǎi)的社工服務(wù)的提供者。這種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資源，通過(guò)網(wǎng)格員的觸角散播出去，可以進(jìn)一步培育出多種多樣的社區(qū)自組織。以政府提供財(cái)政支持為主，社區(qū)在網(wǎng)格內(nèi)大力培植服務(wù)主體，還可以建立長(zhǎng)期、常規(guī)的社區(qū)志愿者服務(wù)項(xiàng)目。 網(wǎng)格化之后，一些通常被忽視的社區(qū)弱勢(shì)群體，也可以進(jìn)入公眾的視野，發(fā)出自己的聲音，引起關(guān)注，影響相關(guān)社區(qū)建設(shè)的決策。例如通過(guò)輪椅或拐杖出行的居民，他們對(duì)各種無(wú)障礙通道建設(shè)的需求，就可以通過(guò)網(wǎng)格員或者殘障人、老人的自組織傳達(dá)出來(lái)。再比如自閉癥兒童及其家長(zhǎng)（或精神障礙者及其家長(zhǎng)、社區(qū)矯正人員），也可以通過(guò)這類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目，讓社區(qū)居民理解其處境，尊重其平等參與社會(huì)生活的權(quán)利，爭(zhēng)取在社區(qū)內(nèi)的活動(dòng)空間。因此，在社區(qū)內(nèi)發(fā)展網(wǎng)格員和自組織提供公共服務(wù)，對(duì)于充分協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量，針對(duì)不同人群提供不同服務(wù)，擺脫政府辦社會(huì)的困境，提高社區(qū)服務(wù)效率， 提升社區(qū)工作的人權(quán)品質(zhì)具有現(xiàn)實(shí)意義。
此外，社區(qū)網(wǎng)格化的組織活動(dòng)可以增加社區(qū)參與和培養(yǎng)社區(qū)歸屬感，尤其是參與社區(qū)基層選舉和一系列文體活動(dòng)，十分有助于激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。因此，大力發(fā)展以志愿參與為基礎(chǔ)的社區(qū)自組織，本身即是培育居民的參與和奉獻(xiàn)意識(shí)，使更多居民主動(dòng)參與到社區(qū)建設(shè)與治理中來(lái)。從其參與深度來(lái)講，還體現(xiàn)為民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，這為社區(qū)走向自治打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。 在此背景下，社區(qū)網(wǎng)格員這樣的青年人，回到他們熟悉的地方，服務(wù)于社區(qū)治理，在建立法律秩序的同時(shí)，重建公民社會(huì)的美德，使之融合為一種本土的人權(quán)文化。這也正是足以容納新一代青年之理想、情懷、職業(yè)與個(gè)人發(fā)展的法治社會(huì)的“新故鄉(xiāng)”，可堪期待。
四、結(jié)語(yǔ)
禮失而求諸野。 當(dāng)此巨變時(shí)代，建立法治社會(huì)、保障人權(quán)的宏大遠(yuǎn)景目標(biāo)，仍然要落腳到民間，從萬(wàn)千新生的、萌動(dòng)中的社區(qū)開(kāi)始。以人權(quán)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好的治理，這是一個(gè)訴諸社群感（a sense of community）而建立現(xiàn)代社會(huì)成員之常識(shí)（common sense）的過(guò)程。由此，每個(gè)社區(qū)成員可以開(kāi)展“生命行動(dòng)”，積勞積慧，重拾對(duì)更高級(jí)人性與生活方式的向往，以及重建對(duì)生命之真、善、美的體驗(yàn)。
在全部社區(qū)治理的行動(dòng)與嘗試中，每個(gè)人的基本權(quán)利始終是最根本的出發(fā)點(diǎn)。追求公平正義，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的公共參與和說(shuō)理（public reasoning）程序，從基層開(kāi)始實(shí)踐民主，形塑公權(quán)力走向善治的路徑，這是社區(qū)治理創(chuàng)新對(duì)法治建設(shè)與人權(quán)保障的回應(yīng)與貢獻(xiàn)。
此外，在新的社區(qū)治理模式中，通過(guò)社區(qū)能人（例如網(wǎng)格員）和自組織的媒介，社區(qū)復(fù)興了傳統(tǒng)熟人社會(huì)中的互惠支持網(wǎng)絡(luò)與人際溫情關(guān)系，同時(shí)兼容城市化生活的節(jié)奏。社會(huì)居民邊做邊學(xué)，在生活中將情理法融為一體，形成自己的有尊嚴(yán)、有生趣、值得追求的生活方式。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的美德以及現(xiàn)代法治社會(huì)的公民道德，融合在新的社區(qū)團(tuán)結(jié)之中。這是社區(qū)治理創(chuàng)新對(duì)于道德、文化建設(shè)的積極意義，也是在變革之中，讓社會(huì)秩序充滿(mǎn)韌性，朝著人們期待的方向演進(jìn)所必需的深厚底蘊(yùn)。人權(quán)文化由此生發(fā)于社區(qū)治理與建設(shè)，再匯入中華文明復(fù)興的浩蕩潮流。
（丁鵬 武漢大學(xué)公益與發(fā)展法律研究中心）
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