一、國家人權機構研討會和研究課題
我國大陸地區(qū)學術界對國家人權機構的關注和研究起始于2003年2月。2004年10月16至17日，中國政法大學在山東青島市舉辦了題為“國家人權保障機構研究”國際研討會。會議邀請了澳大利亞、南非和加拿大的專家介紹了亞太地區(qū)以及南非和加拿大國家人權委員會的基本情況。在討論階段，中方專家對在中國設立國家人權機構進行了分析和探討。
從2004年青島研討會上的發(fā)言來看，當時大家對國家人權機構的性質(zhì)存在一些誤解。比如，一些專家將此類機構與議會下屬的人權委員會看作是同一類機構。但對照“巴黎原則”(關于促進和保護人權的國家機構的地位的原則)，我們發(fā)現(xiàn)議會下屬的人權委員會的職能會受到很大的局限，不具有廣泛的促進和保護人權的職權。比如，這類機構肯定不從事人權教育工作。此外，某些政府部門內(nèi)設的人權保護機構也不是“巴黎原則”所指的國家機構，因為這些機構不能獨立于政府之外。在理想的狀態(tài)下，如果政府內(nèi)部有專設機構，議會當中還有專門的委員會，同時還有依法設立的國家人權機構，那么人權保護工作肯定會得到長足的發(fā)展。
在瑞典國際發(fā)展署的資助下，從2004年到2008年期間，中國政法大學在北京舉辦了數(shù)次類似在青島舉辦的研討會，聽取各方專家和學者對設立國家人權機構的意見。2007年至2008年間，課題組成員還專門參訪了泰國和韓國國家人權委員會。在這些活動的基礎上，中國政法大學校長徐顯明教授帶領課題組撰寫了《中國設立國家人權機構的可行性報告》及其相關立法草案。2007年10月，課題組全體成員在瑞典羅爾?瓦倫堡人權與人道主義法研究所全面討論了上述報告和立法草案，雙方?jīng)Q定向瑞典國際發(fā)展署正式申報國家人權機構的課題。2008年初課題獲得正式批準。
在項目的申報階段，雙方用了三個月，反復研討計劃的各個環(huán)節(jié)，確保所有活動安排之間具有連續(xù)性，并能夠取得一定的成效。首先，結合大學科研的特點，組成專家講師團，重點推進國家人權機構的推廣工作。課題組在西北、華東、華南、華北地區(qū)選取了六所高校，舉辦有關國家人權機構的系列講座。講師團由徐顯明帶隊，邀請國內(nèi)外專家學者，向廣大師生普及人權的國際和國內(nèi)保護的基礎理論，并介紹國家人權機構的基本情況。此外，課題組還從2009年開始，在中國政法大學舉辦為期兩周的人權暑期班，免費向國內(nèi)40多所高校師生開放。至今，已經(jīng)有上千名大學生接受上述培訓，對國家人權機構的基本情況有所了解。自2011年始，課題組將此類培訓引進了山東、河南兩省法院的培訓課堂。三級人民法院的法官在了解了國家人權機構的運轉(zhuǎn)情況介紹后，普遍認為如果中國設立國家人權機構，將能夠與司法機構之間產(chǎn)生良性互動，推動司法文明發(fā)展。
在宣講國家人權機構的同時，課題組對國家人權機構與政府、議會、司法機關等其它國家機關之間的關系進行了梳理和界定；詳細地研究了國家人權機構應該具備的職能和權力；分析了國家人權機構與聯(lián)合國、非政府組織之間可能存在的關系；考察了國家人權機構國際和區(qū)域協(xié)調(diào)機制的運轉(zhuǎn)模式等。在上述研究中，課題組發(fā)現(xiàn)國家人權機構可以在現(xiàn)有人權保護機制的基礎上，更進一步推動和促進人權事業(yè)的發(fā)展。這種機構不是替代原有的機制，而是對現(xiàn)有機制的補充和完善。獨立的國家人權機構與現(xiàn)有的政黨制度之間不存在矛盾，因為國家人權機構依據(jù)各國批準和加入的國際人權條約，向國內(nèi)的立法、行政和司法機關提供建議和咨詢。它的所有活動由產(chǎn)生該機構的法律授權，完全在憲法和法律規(guī)定的框架下運轉(zhuǎn)。
二、國內(nèi)學術界對國家人權機構的研究成果
近年來，我國學術界對國家人權機構的研究從無到有、由淺至深逐漸發(fā)展，相關研究課題覆蓋國家人權機構萌生以及發(fā)展歷程、國家人權機構職能及作用、國家人權機構與其他國家職能部門間關系、國際人權機構的國內(nèi)立法依據(jù)，以及對其他國家及地區(qū)人權機構的比較性研究等方面。
主要研究成果包括：萬鄂湘教授所著的《論國家人權機構與司法機關之間的關系》，徐顯明教授所著《試論設立國家人權機構的必要性》，韓大元教授所著《國家人權保護義務以及國家人權機構的功能》，齊延平教授所著《國家人權保障責任與國家人權機構的建立》、《亞太各國國家人權機構人權侵害申訴調(diào)查職能比較分析》等文，張偉教授所著《試論國家人權機構特征》、《試析設立國家人權機構的國內(nèi)法依據(jù)》等。這些論文對國家人權機構的產(chǎn)生及發(fā)展歷史、相關立法依據(jù)、人權保護職能以及與相關國家機構的關系進行了系統(tǒng)論述。中國人權研究會2007年編纂出版的《人權與和諧世界》一書，徐顯明教授編纂的《人權研究》第4、6、7卷中相關文章以及中國政法大學2010年出版發(fā)行的《國家人權機構研究》，對國家人權機構的淵源、發(fā)展歷程、職能作用以及對于人權保護的重要意義進行了全面介紹。
中國人權研究會2011年組織編撰的《國家人權機構總覽》一書，是我國第一本全面介紹各國國家人權機構情況的權威工具書，也是現(xiàn)今世界上對各國國家人權機構進行全景式介紹的最完整的著作。目前，全世界已有116個國家和地區(qū)建立了國家人權機構，《國家人權機構總覽》收錄了其中已向聯(lián)合國國家人權機構認證小組申請認證的89個國家和地區(qū)的人權機構?！秶胰藱鄼C構總覽》不僅對每一個國家人權機構的歷史、設置、職能、類型、認證等情況進行了具體介紹，而且對全球國家人權機構的發(fā)展歷史及各大洲國家人權機構的發(fā)展狀況進行了全面的述評，對于從事人權領域研究具有重要的參考價值。
此外，北京大學、人民大學、山東大學、中國政法大學等高校涌現(xiàn)出了一批以國家人權機構為研究對象的博士和碩士論文。
三、關于設立國家人權機構的幾點建議
總體來講，目前國內(nèi)學術界對國家人權機構的研究持肯定態(tài)度。但是，是否需要設立以及怎么設立中國的國家人權機構則需要最高層面的政治考量。從已經(jīng)設立國家人權機構國家的經(jīng)驗來看，國際社會對其實際表現(xiàn)也評價不一。其中，最難辦的是如何協(xié)調(diào)國家人權機構與政府之間的關系，這個問題在兩黨制和多黨制國家中尤其突出。國家人權機構如果對政府提出批評，會極大地影響政府選票。當權的政府因而會對國家人權機構本身或是其相關領導采取措施，迫使其減少對政府的監(jiān)督。
聯(lián)合國“巴黎原則”鼓勵各國從本國的實際情況出發(fā)，規(guī)劃和設計國家人權機構。在此基礎上，筆者建議中國在考慮設立國家人權機構的過程中，應特別注意以下五個方面的問題。
認真對待籌備工作。設立國家人權機構的過程對于保障機構的合法性和成功運轉(zhuǎn)尤其重要。也就是說，設立國家人權機構的過程與機構本身一樣重要，應當由政府的最高機關負責牽頭領導。整個過程必須是透明和公開的，并且吸收非政府組織成員、律師、教育工作者、學者、政府官員、法官、人大代表、各黨派等各方面人士的參與和協(xié)商。民眾廣泛參與立法不僅能贏得政府和民眾對國家人權機構的信任，而且能夠為其以后的日常運作提供良好的社會基礎和支持。一般來講，政府某個部門可以被授權幫助成立由各方面人士組成的指導委員會，組織立法的協(xié)商活動，促進對活動的宣傳以及激發(fā)設立國家人權機構的動機等。立法咨詢活動應涉及與國家人權機構相關的所有重大問題，不僅包括國內(nèi)人權狀況、國家人權機構的立法基礎、機構的職權和功能，而且還應涉及機構成員的構成情況以及選拔任用的方式，乃至機構的內(nèi)部組織管理模式和辦公場所的選擇等。從亞太地區(qū)各國家人權機構設立的歷史經(jīng)驗來看，不充分的協(xié)商一般會導致設立的機構缺乏足夠的法定職能，機構成員的組成沒有廣泛的社會代表性以及資源的匱乏。此外，如果機構的設立沒有充分征詢社會各團體意見，那么廣大公眾會感覺這樣的機構只是代表個別人或團體的利益，而不是在沒有任何歧視的基礎上促進和保護每一個人的權利。顯然，一個沒有獲得廣泛的社會支持和信任的國家人權機構是不能有效地履行職能的。
依憲法或基本法設立國家人權機構。以作為國家根本大法的憲法為基礎設立國家人權機構是最佳的選擇。它不僅為國家人權機構提供了最高的法律保障，而且彰顯了中國人民的根本人權價值取向，有助于獲得國際社會的廣泛認同和好評。為保持憲法的穩(wěn)定性，可以考慮采取憲法修正案的形式，在憲法中規(guī)定設立促進和保護人權的國家機構，然后再制定單行法律就有關機構成立的各項事宜做出具體的規(guī)定。其次的選擇是，依據(jù)“巴黎原則”，起草一部專門的單行法律，設立國家人權機構，如“國家人權委員會法”；或者考慮通過一部“人權法案”，在總結、歸納要依法促進和保護的人權的同時，規(guī)定依據(jù)“巴黎原則”設立一個國家人權機構。不論最終采取上述哪種立法方式，設立國家人權機構的各項法律都應符合“巴黎原則”的要求。
盡可能擴大受保護“人權”的范圍。在設立國家人權機構之前，另一個關鍵要素是明確國家人權機構所要促進和保護的人權的范圍。“人權”的概念被設定的范圍越廣泛，國家人權機構的職權就越全面，也就更能彰顯國家促進和保護人權的決心和價值觀。《中華人民共和國憲法》第二章明確規(guī)定了“公民的基本權利和義務”。除此之外，中華人民共和國中央政府依據(jù)其所批準、加入的國際人權條約，承擔保護居住在中國境內(nèi)的所有人依據(jù)條約規(guī)定所應享有權利的國際義務。上述國內(nèi)法律和國際人權條約所保護的權利共同構成了我國現(xiàn)有人權的總和。國家人權機構應該被授權保護上述所有權利。
重視對國家人權機構人事、財務等獨立性的保障。國家人權機構必須是獨立的，不受制于政府、任何社會團體和個人。這是該機構能夠正常地履行促進和保護人權工作的重要前提。為此，在籌劃機構的設立過程中，必須在立法框架中明確規(guī)定能夠確保機構獨立運轉(zhuǎn)的要素，這主要集中在財、物的分配和管理，成員和組織機構工作人員的選拔和任免，機構與人大、政府、司法機關、非政府組織之間的關系等方面。機構本身是一個抽象的概念，其運轉(zhuǎn)的狀況完全取決于其工作人員的素質(zhì)高低。因此，必須認真地對待機構成員和工作人員的選拔任用，選拔任用的程序應該公開、透明、具有廣泛的社會參與性，以便為機構贏得良好的聲譽和人事基礎。機構領導人的選任也是一個需要慎重對待的問題，其社會聲望和人權價值取向?qū)⒅苯佑绊憴C構的形象和聲譽。
授予國家人權機構廣泛的職權。在職權的劃分上，賦予國家人權機構開展教育、研究、咨詢等方面的職權都是沒有爭議的，但是否賦予機構調(diào)查侵犯人權事件以及接受個人申訴的職權，仍存有異議。在亞太地區(qū)，所有國家人權機構都被賦予了調(diào)查和接受申訴的職權。這一點得到了國際社會普遍的贊許。在考慮機構職能的設置時，應以機構能夠真正有效地履行其職權為出發(fā)點。在機構設立之初，其職權可以只設定在宣傳、教育、研究和咨詢等方面，不接受和處理來自個人的人權申訴等。在此基礎上，機構可以通過扎實地履行現(xiàn)有職能而獲得社會認可。隨著人權文化環(huán)境日漸養(yǎng)成，國家人權機構可以被賦予新的促進和保護人權的職權。賦予機構很多現(xiàn)實中無法或無力實現(xiàn)的職能將會降低其社會信任度，應盡量避免出現(xiàn)這種狀況。
(張偉 中國政法大學人權研究院常務副院長、副教授)
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