信訪制度是具有鮮明中國特色的人權保護制度。中國信訪制度在促進和保護人權事業(yè)中取得了巨大的成就，積累了維護人權的豐富經(jīng)驗，并將在中國未來人權保護過程中繼續(xù)發(fā)揮獨特的作用。
一、中國信訪制度是保護人權的制度
自1948年聯(lián)合國大會通過《世界人權宣言》以來，全球人權保護事業(yè)方興未艾。信訪制度作為中國人權保障實踐的重大成果，在中國人權保障體系中有著不可替代的重要作用。
第一，信訪制度是中國積極履行國際人權保護義務的重要體現(xiàn)。中國于1998 年正式簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該公約作為保證《世界人權宣言》實現(xiàn)的基本人權公約，在第19條規(guī)定“人人有自由發(fā)表意見的權利。”根據(jù)中國2005年《信訪條例》第2條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。中國信訪制度恰恰體現(xiàn)了《公民權利和政治權利國際公約》的有關精神和內(nèi)容，是中國立足國情創(chuàng)制的履行國際人權保護義務的有效方法。
第二，信訪權利是中國公民基本權利的直接體現(xiàn)。中國憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。”而《信訪條例》第2條規(guī)定，公民、法人或其他組織有“提出建議、意見或者投訴請求”的權利。因此，信訪權利是憲法規(guī)定的公民基本權利在信訪制度中的體現(xiàn)。
第三，信訪制度是中國人權救濟的重要保障。信訪制度作為公民主導的救濟手段，與國家公權力主導的司法救濟相互配合，共同保證人權在受到侵害時能得到及時有效的救濟。司法救濟是一種自上而下的救濟途徑，其優(yōu)點在于以公權力為后盾的權威性，但由于訴訟程序需要投入大量的人力物力，其救濟成本往往是普通民眾難以承受的。同時，訴訟程序耗時較長，在亟待解決的問題上，權利被侵害主體往往得不到及時有效的救濟。在這種大背景下，信訪制度的存在顯得尤為重要。相比較司法救濟，信訪是一種自下而上的救濟途徑，其方式便捷，成本較低，而且權利被侵害主體在救濟過程中處于相對主動的地位，可以隨時把握救濟程序的進度，其訴求可以得到更加及時有效的反饋與解決。
二、中國信訪制度在保護人權中取得的主要成就
?。ㄒ唬┯嘘P信訪法規(guī)相繼出臺，人權保護法制化深入發(fā)展
一項制度要發(fā)揮其作用，不能缺少法律法規(guī)的規(guī)范和約束。這些年來，中國信訪制度一直在向法制方向邁進。
1957年第一次全國信訪工作會議通過《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個文件，第一次將信訪視為公民的民主權利。1995年國務院頒布《信訪條例》，這標志著信訪保護人權的工作走上法制化、規(guī)范化的軌道。2005年新《信訪條例》在諸多條文更充分體現(xiàn)了人權保護的理念。目前我國已經(jīng)初步形成了覆蓋各個方面和環(huán)節(jié)、科學嚴謹、協(xié)調(diào)配套的信訪工作規(guī)范體系，將信訪工作提高到了法制的高度，為公民尋求信訪救濟提供了良好的法制保障。
（二）信訪內(nèi)容不斷豐富，受保護的人權多樣化
20世紀50年代信訪制度建立之初，信訪內(nèi)容主要是有關革命和改革等階級斗爭的意見和建議。中共中央辦公廳1951年1至3月處理群眾來信的報告中曾提及：“這些來信反映的問題，是以有關抗美援朝、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命三大問題為最多。” 文革結束后，信訪內(nèi)容多集中在平反冤假錯案和落實政策上。20世紀90年代至今，“經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化。” 這既是一個發(fā)展機遇期，也是一個矛盾凸顯期。這期間信訪內(nèi)容擴展到各個方面，如企業(yè)改制、勞動及社會保障問題、“三農(nóng)”問題、涉法涉訟問題、城鎮(zhèn)拆遷安置問題、環(huán)境污染問題、干部作風不正和違法亂紀問題等等。信訪條例規(guī)定的信訪內(nèi)容包括國家機關及其工作人員的職權行為和與職權有關的其他行為，不論是違法行為還是合法行為，不論是批評、意見還是建議都涵蓋在內(nèi)。信訪內(nèi)容涉及廣泛的社會關系和多方面的利益，權利救濟的功能覆蓋面之廣、保護人權類型之多前所未有。
（三）創(chuàng)新信訪工作機制，形成信訪工作大格局
為進一步提高權利救濟的能力，更好的履行保護人權的職責，提高處理信訪事項的效率和效果，信訪工作機制不斷得到完善，從中央到地方全部建立了處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議機制，全國上下基本形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓、其他領導“一崗雙責”的信訪責任體系。按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，信訪部門在各司其職基礎上協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成了統(tǒng)一領導、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的信訪工作大格局，發(fā)揮了舉國上下共同做好信訪工作的合力效應。
?。ㄋ模└叨汝P注人權熱點，人權保護的難點屢獲突破
信訪工作長期關注人權熱點和難點問題，由民眾直接反映，信訪機構直接接觸利益相關方，在解決人權問題上成效顯著。近年來，農(nóng)民工討薪問題的改善很大一部分歸功于信訪工作。信訪機構針對資方欠薪事件不斷的情況，專門成立清欠辦公室，或引導涉事單位和農(nóng)民工協(xié)商解決，或?qū)讣平恢俨脵C構或者法院受理，并協(xié)助判決的最終執(zhí)行，全程保障農(nóng)民工權益得到實現(xiàn)。2012年，中國外出受雇農(nóng)民工，被雇主或單位拖欠工資的占比由2008年的4.1%下降到0.5%。從近幾年調(diào)查數(shù)據(jù)看，被欠薪農(nóng)民工比例逐年下降，信訪工作解決和遏制農(nóng)民工工資拖欠的一系列政策措施，取得明顯成效。
三、中國信訪制度保護人權的成功經(jīng)驗
?。ㄒ唬┎粩嘟∪旁L法制，確保信訪工作對人權的保護有法可依和依法開展
中國以依法治國為基本方略，信訪法制化不僅是依法治國的重要方面，也是信訪制度健康持續(xù)發(fā)展的重要條件，更是信訪工作有效保護人權的重要保障。通過對信訪制度相關立法進程的分析不難看出，中國信訪制度的立法規(guī)范呈現(xiàn)出內(nèi)涵多樣化、分工明確化、責任具體化的特點。在內(nèi)容上根據(jù)社會發(fā)展進程和中國具體國情，將更多的群眾合理訴求納入信訪工作之中；在分工上，明確各級主管部門的職權和職責，避免“踢皮球”的情況出現(xiàn)，保證信訪工作高效有序的開展；在責任層面，通過法規(guī)規(guī)制各級信訪部門的責任以及嚴格責任追究，加強了對信訪部門和人員的監(jiān)督。
?。ǘ┓e極構建信訪網(wǎng)絡，確保民眾上訪的便捷與暢通
隨著社會轉(zhuǎn)型加速，利益沖突加劇，信訪需求不斷擴大。在中央高度重視下，中國地方各級信訪部門積極配合，形成了從中央到地方、從人大到各國家機關的信訪組織網(wǎng)絡。這樣縱向深入與橫向展開的網(wǎng)絡結構，一方面可以統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌兼顧信訪工作，另一方面信訪人可以就近反映問題，基層信訪機構可以及時有效了解信訪人情況，將矛盾化解在屬地。在機構設置堅持便民原則的基礎上，信訪部門對書信、走訪等傳統(tǒng)信訪渠道不斷完善和改革，增加了電子郵件、傳真、視頻接訪等現(xiàn)代化的信息手段，使民眾足不出戶就能信訪，從方式上提高了信訪機構的可接近性，節(jié)約了上訪成本，同時減輕了信訪機構的接訪壓力。網(wǎng)絡化的組織設置以及靈活多樣的信訪方式確保了信訪人可以更加便捷的接觸信訪機構、更加暢通的表達訴求。
?。ㄈ┩苿勇鋵嵢藱嘈袆佑媱?，努力推動中國人權事業(yè)的大發(fā)展
為了認真履行中國參加的國際人權公約和進一步推動國內(nèi)人權事業(yè)的健康發(fā)展，2009年國務院發(fā)布了《國家人權行動計劃（2009—2010年）》，這是中國第一個國家綱領性的人權規(guī)劃。2012年國務院又發(fā)布了第二個國家人權行動計劃。信訪機構按照人權計劃所確立的“切實保障全體社會成員的經(jīng)濟、社會和文化權利”的宗旨，認真貫徹“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，強化行政執(zhí)法和司法中的人權保障”的指示，不斷健全信訪制度，增加上訪的形式和渠道，對行政執(zhí)法和司法工作進行監(jiān)督、提出意見和建議，及時推動糾正行政和司法工作中的錯誤，積極推動人權行動計劃的落實，切實保障人權的實現(xiàn)。
四、中國信訪制度保護人權的未來發(fā)展
?。ㄒ唬┦冀K堅持在法治框架內(nèi)開展工作，避免信訪中人治現(xiàn)象的發(fā)生
國家行政權在實現(xiàn)人權、保障人權的過程中必須并且能夠發(fā)揮積極主動的作用。但同時，由于這個權力過分強大，在社會管理過程中也完全可能被濫用，從而成為侵害人權、阻礙人權實現(xiàn)的禍害。由于信訪機構掌握國家資源和權力，加之中國信訪工作的機制強化了領導在信訪制度中的地位和作用，這些因素都將可能導致權利被濫用和人治的出現(xiàn)。而雖然現(xiàn)行的《信訪條例》對信訪的渠道、信訪事項的提出、受理、信訪事項的辦理和督辦以及法律責任作出了規(guī)定，但是這些規(guī)定大多只是對信訪工作的程序性規(guī)定，缺少對實體問題處理的依據(jù)，本質(zhì)上是一種還不完善的程序制度，給人治留下了很多空間。因此，一部真正的“信訪法”的出臺十分必要，將有利于提高信訪工作的權威性和發(fā)揮信訪保護人權的作用。
?。ǘ┘訌妼π旁L人的引導教育，規(guī)范信訪工作的秩序
信訪制度是為充分保障人民權利而設，但是這并不說明人民的權利在信訪中可以不受限制，當下集體上訪、聚眾鬧事、越級上訪的事件時有發(fā)生，不僅對信訪工作造成了很多困擾，也給社會穩(wěn)定帶來了不和諧因素。究其原因，除了相關法律法規(guī)欠缺和部分政府部門消極履行職責之外，人民的法律意識不強，對信訪工作的正規(guī)程序和渠道缺乏了解，極個別人缺乏理性和片面追求個人利益等也是重要的原因。信訪機構應在今后的工作中加大對信訪工作的宣傳力度，加強人民合法合理上訪的教育，引導人民遵循相關規(guī)定，營造良好信訪秩序，為信訪人問題的解決和整個社會的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造條件。
?。ㄈ┰O立人大信訪委員會，增強信訪機構的獨立性
目前，中國信訪局隸屬于國務院，各級地方信訪機構也大都設置在國家機關內(nèi)部，其運行很大程度上依賴于行政部門的支持，缺乏應有的獨立性。為了增強信訪機構的獨立性，筆者建議可將信訪機構從行政部門獨立出來，在人大設立信訪委員會，由各級人大產(chǎn)生各級信訪機構，從財政、職權等多方面賦予信訪機構更強的獨立性，其直接向人大匯報工作，接受人大的監(jiān)督。這樣設置雖可能因為缺少了行政權力的強制干涉而降低信訪工作的效率和執(zhí)行力，但從長遠來看，其利大于弊：第一，信訪機構向人大匯報工作，脫離行政權力的干涉，保持其獨立性，可以更加客觀公正地處理信訪人反映的問題。第二，人大是我國權力機關，其他國家機關包括行政機關由人大選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。將信訪機構設在人大，無疑有利于加強對其他國家機關尤其是行政機構的監(jiān)督。第三，在人大設立信訪委員會，既便于人大了解中國人權保護的情況和問題，也便于人大廣泛收集人民群眾的意見和建議，從而有利于推動人權保護法律法規(guī)的修改和完善，不斷提高人權保護法制水平。
（四）轉(zhuǎn)變成為國家人權機構，適應人權事業(yè)未來發(fā)展需要
國家人權機構（National Human Rights Institution）是指由一國根據(jù)憲法或者法律設立的旨在促進和保護人權的專門國家機構。目前，世界上已有近120個國家設立了國家人權機構，中國的許多鄰國如蒙古、印度、泰國、馬來西亞、菲律賓、韓國等均設立了國家人權機構。中國許多國家機關或部門承擔了促進和保護人權的職責，但目前還沒有專司人權保護的國家人權機構。
根據(jù)1992年《關于促進和保護人權的國家機構的地位的原則》（巴黎原則），國家人權機構的的主要職能是接收個人申訴、調(diào)查、調(diào)解、人權教育和提交人權報告。信訪機構作為中國人權保護和救濟的主力軍，其職能與巴黎原則的要求基本吻合，而且信訪機構遍及全國的網(wǎng)絡化組織結構，成熟健全的人權保護和救濟工作機制，都是其轉(zhuǎn)變?yōu)閲胰藱鄼C構的良好基礎。筆者認為，若能賦予中國信訪機構國家人權機構的職權和職能，不但可以增強信訪機構的權威性，而且可以為中國人權保護事業(yè)提供一個更高水平的專業(yè)平臺。
結語
中國信訪制度的建立、發(fā)展與完善與中國人權的促進和保護是密不可分，相輔相成的。一方面，信訪制度立足于中國國情，更有利于保障中國人民權利的實現(xiàn)；另一方面，人權保護的發(fā)展也使信訪制度的改革和完善任重而道遠。在完善中國信訪制度的過程中，保持與時俱進是基礎，堅持走法制化道路是前提，加強信訪知識和人權知識的宣傳是保障，增強信訪機構的獨立性是關鍵，賦予信訪機構國家人權機構的職能是愿景。我們相信，中國未來信訪制度會在保護人權的道路上越走越好。
（楊成銘 北京理工大學法學院人權中心主任、教授；易 卉 北京理工大學法學院碩士研究生）
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