意大利托斯卡納大區(qū)首府風(fēng)貌
為了保證良好行政和公平司法秩序，許多國(guó)家自20世紀(jì)70年代起紛紛開(kāi)始移植北歐的監(jiān)察專員制度。在這個(gè)過(guò)程中，各國(guó)依據(jù)本國(guó)國(guó)情以及政治制度，不同程度地改進(jìn)了北歐的監(jiān)察專員制度模式，賦予其保障基本權(quán)利的職能。①截至2003年，全世界共有110個(gè)國(guó)家設(shè)置了國(guó)家級(jí)人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。
在歐盟國(guó)家中,一共有29個(gè)國(guó)家在中央一級(jí)設(shè)置了不同類型的監(jiān)察專員，以保障法治、人權(quán)和行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)行政。②目前，監(jiān)察專員制度被普遍分為三種類型：（1）傳統(tǒng)模式的監(jiān)察專員制度：監(jiān)察專員具有廣泛的調(diào)查權(quán)，建議權(quán)和參與公共機(jī)關(guān)活動(dòng)的權(quán)力，但其調(diào)查結(jié)論不具有強(qiáng)制約束性；（2）法治模式的監(jiān)察專員制度：監(jiān)察專員重點(diǎn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，并且保障法律的有效實(shí)施；（3）人權(quán)保障模式：監(jiān)察專員在傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)之上更加關(guān)注對(duì)公民基本權(quán)利和自由的保護(hù)。與這些歐盟國(guó)家相比，意大利是唯一一個(gè)不存在全國(guó)性監(jiān)察專員的歐盟國(guó)家。同時(shí)根據(jù)意大利憲法所確立的地方自治與分權(quán)原則，全國(guó)議會(huì)無(wú)權(quán)在不修改憲法的情況下設(shè)立新的獨(dú)立于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，也無(wú)法強(qiáng)制性地要求各地方建立人權(quán)監(jiān)察專員制度，只能通過(guò)立法方式建議在省和市一級(jí)的行政單位內(nèi)設(shè)置護(hù)民官制度。③盡管意大利政府曾經(jīng)一度致力于按照《巴黎原則》的要求建立一個(gè)全國(guó)性的人權(quán)機(jī)構(gòu)，但是由于2008經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，這一計(jì)劃被迫流產(chǎn)，意大利議會(huì)甚至通過(guò)191/2009號(hào)法律，要求在市一級(jí)的行政單位取消護(hù)民官制度。目前，取締地方性護(hù)民官的趨勢(shì)還在繼續(xù)。根據(jù)最新的意大利的議會(huì)公報(bào)以及憲法法院第326/2010號(hào)判例，省級(jí)的護(hù)民官機(jī)構(gòu)也被列入了精簡(jiǎn)范圍之內(nèi)。
這也就意味著，意大利的護(hù)民官機(jī)制未來(lái)只存在于大區(qū)一級(jí)的行政單位中。托斯卡納大區(qū)是意大利歷史上第一個(gè)建立護(hù)民官制度的地方單位。相比于意大利其他地區(qū)，托斯卡納的護(hù)民官制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行方式也比較完善，是外國(guó)學(xué)者了解意大利監(jiān)察專員制度運(yùn)行情況的一個(gè)重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。
由于語(yǔ)言不通和尚無(wú)全國(guó)性護(hù)民官機(jī)制等原因，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)意大利人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)制的了解和研究尚處于空白期。因此，本文力求完整介紹護(hù)民官機(jī)制在保障人權(quán)過(guò)程的介入程序，護(hù)民官所具有的職權(quán)以及和其他部門(mén)之間的關(guān)系。從另一方面，筆者也力圖從“制度-社會(huì)影響”的視角對(duì)護(hù)民官機(jī)制在保障人權(quán)過(guò)程中的實(shí)際作用給予闡述和評(píng)價(jià)，使讀者全面了解護(hù)民官的在托斯卡納地區(qū)的運(yùn)行情況。
一、護(hù)民官機(jī)制的職責(zé)
由于護(hù)民官不具有憲法地位，因此意大利各地的護(hù)民官機(jī)制通常都是由各個(gè)行政區(qū)域通過(guò)最高立法的方式設(shè)置的。托斯卡納區(qū)早在1971年就在托斯卡納大區(qū)最高立法 (以下簡(jiǎn)稱《大區(qū)最高立法》)設(shè)置護(hù)民官機(jī)制以保障行政機(jī)構(gòu)的良好行政，并在1974年通過(guò)選舉的方式任命了意大利歷史上第一位護(hù)民官。從1974年至今，托斯卡納議會(huì)一共選出了6位護(hù)民官，3次以立法的方式頒布了《托斯卡納大區(qū)護(hù)民官制度條例》（以下簡(jiǎn)稱《護(hù)民官條例》）。托斯卡納大區(qū)現(xiàn)行的護(hù)民官機(jī)制是在2005年制定的《托斯卡納大區(qū)最高立法》和2009年托斯卡納大區(qū)議會(huì)通過(guò)的《托斯卡納大區(qū)護(hù)民官制度條例》基礎(chǔ)之上形成的。
現(xiàn)行的大區(qū)最高立法第56條規(guī)定，護(hù)民官有義務(wù)在行政主體不良行政的情況下對(duì)行政相對(duì)人或者利益相關(guān)人提供非司法性的保障，同時(shí)在必要的時(shí)候介入到行政主體和行政相對(duì)人的調(diào)解活動(dòng)之中。顯然，相比于伊比利亞模式人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)制以及東歐的國(guó)家人權(quán)委員會(huì)，建立托斯卡納的護(hù)民官機(jī)制的主要目的是制約不良行政。《護(hù)民官條例》第5條對(duì)“不良行政”內(nèi)容做了列舉式的說(shuō)明：（1）行政機(jī)關(guān)或者相應(yīng)的行政主體不履行或者無(wú)理由地延遲履行行政義務(wù)；（2）行政行為的構(gòu)成或者表現(xiàn)，或者行政活動(dòng)實(shí)施方式存在違法或者不合理的地方；（3）公共服務(wù)部門(mén)存在侵犯用戶權(quán)利的現(xiàn)象；（4）行政主體不回應(yīng)行政相對(duì)人的請(qǐng)求或者拒絕提供相應(yīng)的信息；（5）在其他的情況下，不能滿足良好行政的要求。同時(shí)，為了能夠更快地解決行政爭(zhēng)議，托斯卡納議會(huì)借鑒了其他歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，賦予護(hù)民官調(diào)解行政糾紛的職能。但是《護(hù)民官條例》沒(méi)有對(duì)護(hù)民官的調(diào)解程序做詳細(xì)的規(guī)定，只是在第10條中原則性規(guī)定了護(hù)民官在必要的時(shí)候可以對(duì)行政爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，在法律允許的范圍之內(nèi)促成行政爭(zhēng)議的雙方達(dá)成共識(shí)。
同時(shí)，《護(hù)民官條例》強(qiáng)調(diào)，為了確保社會(huì)弱勢(shì)群體在行政程序中實(shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)益，護(hù)民官有義務(wù)在行政程序過(guò)程中輔助弱勢(shì)群體，為其提供相應(yīng)的咨詢與服務(wù)，甚至在必要的時(shí)候?yàn)榱吮Ｕ先鮿?shì)群體的利益，護(hù)民官可以直接與行政單位相溝通?！蹲o(hù)民官條例》第13條明確規(guī)定了護(hù)民官必須“協(xié)助和保障移民者和弱勢(shì)群體”。在現(xiàn)實(shí)的生活中，“弱勢(shì)群體”的范圍會(huì)因界定標(biāo)準(zhǔn)的差異而不同。該條例的第13條第1款為弱勢(shì)群體的判定提供了標(biāo)準(zhǔn)，弱勢(shì)群體的確定要取決于“經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)融合”的狀況而定。盡管《護(hù)民官條例》對(duì)弱勢(shì)群體提供原則性標(biāo)準(zhǔn)，但是無(wú)論從意大利的憲法還是具體的議會(huì)立法都無(wú)法找到憲法或者法律上對(duì)弱勢(shì)群體的定義和特殊的保障機(jī)制。因此，在很大程度上，護(hù)民官需要對(duì)何種群體屬于弱勢(shì)群體或者某個(gè)人是否屬于弱勢(shì)群體中的一員做具體的裁量。值得注意的是該條例第13條第3款特別規(guī)定了殘障人弱勢(shì)群體的地位。
與以往的本地區(qū)護(hù)民官條例的內(nèi)容相比，護(hù)民官機(jī)制在托斯卡納大區(qū)最顯著的變化是新增了保障納稅人權(quán)利的功能：“根據(jù)該大區(qū)的法律規(guī)定，依據(jù)本區(qū)的稅收制度，護(hù)民官有保障納稅人權(quán)利的功能。”早在2005年，托斯卡納大區(qū)的地方性法律就根據(jù)一部關(guān)于保障納稅人權(quán)利的全國(guó)性法律的規(guī)定授予護(hù)民官保障納稅人權(quán)利的功能；四年后，托斯卡納議會(huì)通過(guò)另一部法律賦予護(hù)民官保障人身自由受到包括憲兵、警察以及巡警等警力機(jī)關(guān)嚴(yán)格限制的納稅人的權(quán)利。
二、護(hù)民官的介入程序
了解護(hù)民官的介入程序是研究托斯卡納人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)制的重要環(huán)節(jié)之一。這個(gè)環(huán)節(jié)包括：可介入調(diào)查的范圍、介入程序的啟動(dòng)方式以及在介入調(diào)查過(guò)程之中權(quán)限范圍。
《護(hù)民官條例》第3條第1款的規(guī)定，護(hù)民官可以介入針對(duì)以下機(jī)構(gòu)的行政行為的調(diào)查活動(dòng)：大區(qū)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)、大區(qū)范圍內(nèi)的依靠公共投資興建的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及獲得認(rèn)證的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和隸屬于大區(qū)的警力機(jī)關(guān)。其次，由于市一級(jí)的護(hù)民官制度已被取消，所以《護(hù)民官條例》有限度地賦予了大區(qū)的護(hù)民官介入調(diào)查市級(jí)行政公共機(jī)構(gòu)作出的行政行為的權(quán)力。在接到市級(jí)行政部門(mén)的調(diào)查請(qǐng)求或者在咨詢機(jī)關(guān)不予答復(fù)時(shí)，護(hù)民官可以依其介入的目的查閱相關(guān)文件或行政決定書(shū)，并且有權(quán)保有這些資料的復(fù)印件；護(hù)民官有權(quán)在第10條的基礎(chǔ)上召集行政爭(zhēng)議雙方進(jìn)行協(xié)商。再次，托斯卡納大區(qū)的護(hù)民官有權(quán)依照全國(guó)性法律規(guī)定的調(diào)查范圍和程序?qū)﹄`屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)所作出的行政行為進(jìn)行介入。同時(shí)第4條規(guī)定了護(hù)民官介入的對(duì)象不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)，護(hù)民官可以在按照大區(qū)法律的規(guī)定或者公共事務(wù)部門(mén)中有關(guān)管理和運(yùn)營(yíng)的規(guī)定，對(duì)負(fù)責(zé)公共事務(wù)部門(mén)的管理者和運(yùn)營(yíng)者的行政行為進(jìn)行介入。
調(diào)查程序的啟動(dòng)方式共有兩種。首先，根據(jù)《護(hù)民官條例》第7條規(guī)定，護(hù)民官在發(fā)現(xiàn)本條例第3條和第4條所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)或者公共事務(wù)部門(mén)存在不良行政或者侵犯行政相對(duì)人權(quán)利的情況下，可以依職權(quán)直接與行政主體相溝通。其次，本條例第6條規(guī)定行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人可以通過(guò)申請(qǐng)的方式要求介入到調(diào)查程序或者調(diào)解程序中來(lái)。根據(jù)第6條的規(guī)定，個(gè)人和組織都有權(quán)要求護(hù)民官介入行政機(jī)關(guān)或者公共服務(wù)部門(mén)所作出的不良行政之中，以保障個(gè)人和組織的權(quán)利和利益。同時(shí)《護(hù)民官條例》特別規(guī)定了社會(huì)公益性質(zhì)的委員會(huì)、團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及其他組織都可以參照一般性的模式請(qǐng)求護(hù)民官介入公共利益事務(wù)的保障活動(dòng)。在涉及公共利益和集體權(quán)利的事務(wù)時(shí)，護(hù)民官有義務(wù)通過(guò)現(xiàn)代通訊的方式（互聯(lián)網(wǎng)）發(fā)布信息，鼓勵(lì)更多個(gè)人和組織參與到維護(hù)公共利益的活動(dòng)中來(lái)。
《護(hù)民官條例》對(duì)申請(qǐng)的方式規(guī)定，申請(qǐng)人可以通過(guò)口頭或者書(shū)面的方式向護(hù)民官提出介入申請(qǐng)。在提起申請(qǐng)的過(guò)程中，護(hù)民官會(huì)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行初步評(píng)估，在認(rèn)為其不符合申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)直接告知被申請(qǐng)人。托斯卡納大區(qū)比薩省的護(hù)民官洛倫佐?史蒂芬尼在訪談中向筆者透露，護(hù)民官的審查標(biāo)準(zhǔn)普遍比較低，除了涉及嚴(yán)重的違法理由之外，護(hù)民官一般都會(huì)將申請(qǐng)內(nèi)容通知相應(yīng)的行政主體，并且?guī)椭暾?qǐng)人與行政機(jī)關(guān)或者公共事務(wù)部門(mén)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。例如同性戀婚姻和安樂(lè)死尚未被意大利的法律體系所認(rèn)可，然而至少?gòu)耐兴箍{地區(qū)的護(hù)民官機(jī)制實(shí)施過(guò)程中來(lái)看，地方性的護(hù)民官還是會(huì)與相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)以及地區(qū)議會(huì)相溝通，站在申請(qǐng)者的立場(chǎng)上與相關(guān)的行政部門(mén)協(xié)商解決問(wèn)題。
在介入過(guò)程中，護(hù)民官有權(quán)要求行政主體和行政相對(duì)人提供完整的信息以及清楚地說(shuō)明相應(yīng)的內(nèi)容。護(hù)民官可以依據(jù)其介入目的查詢相關(guān)的法律文件和資料，也有權(quán)從大區(qū)的信息系統(tǒng)中獲得相應(yīng)的信息。護(hù)民官查閱文件和檔案的權(quán)利不受保密事項(xiàng)的限制。然而，《護(hù)民官條例》第8條概括性地規(guī)定了“護(hù)民官保守秘密的義務(wù)”。第9條又要求護(hù)民官對(duì)相應(yīng)的個(gè)人信息保密。依據(jù)相關(guān)的法律，護(hù)民官對(duì)自己認(rèn)為不宜公開(kāi)的信息給予保密以及有義務(wù)保障行政相對(duì)人的信息不受侵害。這也就是說(shuō)，護(hù)民官只有在維護(hù)信息人利益的情況下才可以向有直接關(guān)系行政主體披露行政相對(duì)人的信息，以便在無(wú)法隱匿行政相對(duì)人信息的條件下保障其獲得救濟(jì)的可能性。
《護(hù)民官條例》將醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域作為護(hù)民官介入調(diào)查的重點(diǎn)領(lǐng)域。這在很大程度上是由醫(yī)療的重要性和其本省所具有的復(fù)雜性和技術(shù)性所決定的。相對(duì)于其它針對(duì)公共事務(wù)部門(mén)事務(wù)的介入，護(hù)民官對(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的介入更需要相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生專家的配合?！蹲o(hù)民官條例》授予了護(hù)民官?gòu)V泛介入不同種類的衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職能。除了有權(quán)介入公立的和獲得衛(wèi)生認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)外，同時(shí)也有權(quán)力監(jiān)督私立的衛(wèi)生系統(tǒng)，并將其違反各種法律的情況告知相應(yīng)的衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)，以便使后者在頒發(fā)醫(yī)療許可、行政命令以及醫(yī)療系統(tǒng)質(zhì)量考核時(shí)對(duì)上述的問(wèn)題進(jìn)行考慮。《護(hù)民官條例》要求護(hù)民官與醫(yī)療體系內(nèi)部的保障機(jī)構(gòu)建立有效的合作機(jī)制。該條例明確規(guī)定為了建立有效的配合制度，建立簡(jiǎn)便的介入機(jī)制，防止重復(fù)調(diào)查的發(fā)生，護(hù)民官應(yīng)將其所收到的有關(guān)于衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域的申訴送到相應(yīng)的醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的職權(quán)部門(mén),后者在接到申訴時(shí)應(yīng)該啟動(dòng)調(diào)查程序，并且應(yīng)該將調(diào)查的結(jié)果及時(shí)通知護(hù)民官本人。這種保障制度的程序設(shè)置導(dǎo)致護(hù)民官在醫(yī)療保障領(lǐng)域扮演著相對(duì)消極的角色。為了減少消極角色的負(fù)面影響，以及促進(jìn)內(nèi)部專業(yè)性的調(diào)查機(jī)制積極有效的運(yùn)行，該條例授權(quán)護(hù)民官在任何時(shí)候都有權(quán)向醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)查部門(mén)詢問(wèn)調(diào)查情況，或者在內(nèi)部調(diào)查部門(mén)不作為、延遲作為的情況下要求該部門(mén)立即啟動(dòng)調(diào)查程序。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有在護(hù)民官要求的期限內(nèi)答復(fù)或者沒(méi)有啟動(dòng)調(diào)查程序，或者申訴人不滿意醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)查部門(mén)針對(duì)醫(yī)療執(zhí)業(yè)人員的工作責(zé)任的調(diào)查結(jié)論，護(hù)民官可以直接介入調(diào)查。在這種情況之下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)該向護(hù)民官提供包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)與申訴者之間交流信件在內(nèi)的資料，以便于護(hù)民官進(jìn)一步協(xié)助調(diào)查。即便是在護(hù)民官直接介入的情況下，條例也要求護(hù)民官與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間建立合作而非對(duì)抗性的協(xié)商機(jī)制。在涉及醫(yī)療賠償?shù)氖聞?wù)中，護(hù)民官有義務(wù)與大區(qū)行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)療部門(mén)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)和執(zhí)業(yè)團(tuán)體進(jìn)行合作，以確定衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療受害者賠償數(shù)額、賠償范圍和賠償方式。
三、護(hù)民官與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系
根據(jù)《托斯卡納區(qū)最高立法》的立法體系，護(hù)民官與平等委員會(huì)和保障團(tuán)體一同構(gòu)成托斯卡納大區(qū)維護(hù)與保障權(quán)利的自治性機(jī)構(gòu)。
《護(hù)民官條例》規(guī)定，護(hù)民官是由大區(qū)議會(huì)在2/3以上議員出席的情況下從有資格的候選人名單中選舉產(chǎn)生的。勝選者應(yīng)獲得全體議員總數(shù)一半以上的支持。在護(hù)民官在履行職務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)了違法法律或者紀(jì)律的情形時(shí)，議會(huì)有權(quán)力啟動(dòng)護(hù)民官的彈劾程序。然而，現(xiàn)行的《護(hù)民官條例》對(duì)彈劾程序的規(guī)定并不完善，只是規(guī)定了在2/3多數(shù)議員出席情況下可以審議護(hù)民官的錯(cuò)誤以及進(jìn)行信任投票程序，并沒(méi)有規(guī)定彈劾通過(guò)的條件。筆者認(rèn)為，這就意味著大區(qū)議會(huì)可以通過(guò)閉門(mén)會(huì)議的方式對(duì)彈劾護(hù)民官的事項(xiàng)進(jìn)行審議，在這個(gè)過(guò)程中形成的統(tǒng)一意見(jiàn)或者多數(shù)意見(jiàn)將成為彈劾最終意見(jiàn)。盡管是由議會(huì)選舉產(chǎn)生，但是護(hù)民官在財(cái)政預(yù)算、人員選擇和資源需求領(lǐng)域中都具有獨(dú)立性和自治性，在履行職權(quán)的過(guò)程中可以獨(dú)立支配經(jīng)費(fèi)，不受議會(huì)的制約和限制。但是，獨(dú)立性與自治性并不代表護(hù)民官的行為不具有可控性。根據(jù)《護(hù)民官條例》，護(hù)民官每年應(yīng)在3月30日之前向大區(qū)議會(huì)做年度履職報(bào)告，并且接受和聽(tīng)取議員的詢問(wèn)和意見(jiàn)。
《護(hù)民官條例》確立了護(hù)民官應(yīng)該與其他的機(jī)關(guān)相互合作的原則。這一點(diǎn)也是由護(hù)民官在法律上與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系所決定的。在早期設(shè)立護(hù)民官機(jī)制的討論過(guò)程中，部分議會(huì)議員和政府官員認(rèn)為大區(qū)議會(huì)下設(shè)的委員會(huì)就具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)良好行政的功能，無(wú)需再設(shè)置一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)。在此后的一段時(shí)間內(nèi)，由于護(hù)民官在行政監(jiān)督的過(guò)程中與議會(huì)下設(shè)的部分委員會(huì)職權(quán)重合，導(dǎo)致了護(hù)民官機(jī)制在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法發(fā)揮預(yù)期的功能。然而，議會(huì)委員會(huì)無(wú)法取代護(hù)民官成為一個(gè)具有獨(dú)立性、便民性和靈活性的人權(quán)保障機(jī)關(guān)。隨著利益訴求的多樣性與細(xì)微性以及護(hù)民官職權(quán)從單一監(jiān)察行政向保障人權(quán)方向的擴(kuò)展，護(hù)民官制度的優(yōu)勢(shì)逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，已經(jīng)成為個(gè)人或者集體權(quán)利和利益快速救濟(jì)的途徑之一。
護(hù)民官與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系相對(duì)比較清晰。從法律視角分析，設(shè)置護(hù)民官的目的就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及公共事務(wù)部門(mén)的行政行為，從而為遭受不良行政的個(gè)人或者集體提供協(xié)助。在現(xiàn)有的法律體系之內(nèi)，護(hù)民官針對(duì)行政主體介入主要是通過(guò)與行政主體溝通和協(xié)商方式進(jìn)行的，同時(shí)也可以召集行政主體和行政相對(duì)人對(duì)相關(guān)的爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商。然而，護(hù)民官無(wú)權(quán)針對(duì)行政主體的行政行為作出具有法律效力的否定性裁決。比薩省政府秘書(shū)長(zhǎng)帕拉吉在訪談中向筆者表示，行政主體和護(hù)民官往往會(huì)按照“辦公室規(guī)則”的方式解決問(wèn)題。護(hù)民官無(wú)法也無(wú)權(quán)超越憲法的框架成為對(duì)行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制性約束力的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
由于護(hù)民官機(jī)制是憲法體系之外的替代性糾紛解決機(jī)制，因此其法律地位的重要性無(wú)法與憲法設(shè)立的法院系統(tǒng)相提并論。托斯卡納大區(qū)的《護(hù)民官條例》將護(hù)民官在現(xiàn)行的法律體系之內(nèi)設(shè)置為與司法機(jī)關(guān)并存解決行政糾紛的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，以此彌補(bǔ)司法機(jī)制的不足，提升解決問(wèn)題的速度。因此，本條例第8條第7款規(guī)定申請(qǐng)人向司法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)提出保障請(qǐng)求時(shí)，其向護(hù)民官請(qǐng)求介入的權(quán)利不受限制。然而，根據(jù)一部全國(guó)性的法律（Legge 7,241/1990,第25條第4款）護(hù)民官在信息獲得權(quán)介入保障程序因申請(qǐng)人以同一事項(xiàng)向法院提起訴訟而終止。比薩省的護(hù)民官史蒂芬尼在談?wù)撟o(hù)民官和法院的關(guān)系時(shí)對(duì)筆者說(shuō)，相比于司法制度，護(hù)民官保障機(jī)制可以解決更多的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。在意大利現(xiàn)有的法律體系內(nèi)，火車晚點(diǎn)、大學(xué)食堂飯菜衛(wèi)生不過(guò)關(guān)以及廣場(chǎng)噪音問(wèn)題都無(wú)法通過(guò)司法審判的方式加以解決，這個(gè)缺陷恰恰可以通過(guò)護(hù)民官保障機(jī)制加以彌補(bǔ)。
四、護(hù)民官機(jī)制運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)
盡管一種保障制度是否會(huì)達(dá)到預(yù)期的效果取決于多方面的原因，但是當(dāng)?shù)鼐用袷欠袷煜ぴ撝贫葻o(wú)疑會(huì)對(duì)該制度的效果產(chǎn)生重要的影響。筆者在與比薩地區(qū)的法律學(xué)者以及比薩省政府的幾位官員的交流中得知，只有少部分的托斯卡納大區(qū)的居民知道護(hù)民官制度的存在，即使知道存在這種保障機(jī)制的人大多也不了解這種機(jī)制的運(yùn)行程序。比薩省的護(hù)民官史蒂芬尼認(rèn)為，了解護(hù)民官機(jī)制的人數(shù)過(guò)少是導(dǎo)致護(hù)民官機(jī)制不受到國(guó)家法律體系重視的直接原因。針對(duì)這種情況，大區(qū)政府和省政府的官員以及托斯卡納地區(qū)的各級(jí)護(hù)民官都試圖通過(guò)講座、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙以及廣告的方式進(jìn)行宣傳，然而成效不大。
筆者訪談中了解到，當(dāng)?shù)鼐用裣虮人_省護(hù)民官提起申訴的案件每年不到50件，護(hù)民官可以成功解決申訴的比率只占50%；另一方面，筆者從托斯卡納大區(qū)護(hù)民官的官方網(wǎng)站了解到，在2013年全年托斯卡納地區(qū)共接收到了500個(gè)申訴請(qǐng)求，比2012年上升了200件，然而只有160個(gè)申請(qǐng)要求得到成功的解決，成功率僅為32%。
針對(duì)這一現(xiàn)象，筆者從機(jī)制本身和制度間的聯(lián)系進(jìn)行反思，以找到問(wèn)題的根源。首先，護(hù)民官權(quán)力范圍有限，介入調(diào)查過(guò)程受限較多。無(wú)論是《托斯卡納護(hù)民官條例》，還是即將被廢止的《比薩省護(hù)民官條例》，都將護(hù)民官主管的范圍僅僅局限于行政事務(wù)范圍中，不能涉及立法和司法事務(wù)。在介入過(guò)程中，護(hù)民官往往是充當(dāng)信使和調(diào)解人的角色，即通知行政主體問(wèn)題的存在，并向行政主體表明自己的觀點(diǎn)和看法。這就意味著護(hù)民官與行政機(jī)構(gòu)在解決行政爭(zhēng)議過(guò)程中是合作關(guān)系，而非對(duì)抗關(guān)系。在解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程中，護(hù)民官無(wú)法像北歐的監(jiān)察專員一樣具有作出針對(duì)行政行為有否定性效力的法律裁決。因此，這在很大程度上導(dǎo)致了意大利各地的護(hù)民官制度無(wú)法發(fā)揮像北歐國(guó)家監(jiān)察專員機(jī)制模式下的積極作用。
其次，受國(guó)家法律體系的限制和司法機(jī)構(gòu)的排斥。由于護(hù)民官僅僅是地方性人權(quán)保障機(jī)構(gòu)，不具有憲法性法律地位，其職權(quán)的范圍和行使的方式只能通過(guò)地方性的立法加以規(guī)定。當(dāng)全國(guó)性的法律沒(méi)有授權(quán)或者沒(méi)有明確授權(quán)地方護(hù)民官針對(duì)某種特定案件的調(diào)查時(shí)，地方護(hù)民官調(diào)查行為都可能會(huì)被憲法法院視為違憲。在憲法法院112/2004號(hào)判決中，憲法法院認(rèn)為馬爾凱大區(qū)的護(hù)民官在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下任命了特別調(diào)查小組調(diào)查光污染的行為違反了憲法第120條。此外，與其他國(guó)家的人權(quán)監(jiān)察專員相比，意大利地方的護(hù)民官在行政案件的司法程序中不具有證人的地位。
最后，財(cái)政問(wèn)題也是困擾護(hù)民官有效性原因。意大利目前仍然處在經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀況下。政府的財(cái)政開(kāi)支不斷縮減，公民的稅收負(fù)擔(dān)也不斷增加。由于護(hù)民官并非不可缺少的人權(quán)保障機(jī)制，所以托斯卡納區(qū)各級(jí)的護(hù)民官的預(yù)算甚至薪水在逐年減少。這必然會(huì)從根本上影響護(hù)民官工作的積極性。按照比薩省議會(huì)秘書(shū)總長(zhǎng)帕拉吉的話說(shuō)：“財(cái)政充足與否是護(hù)民官是否可以有效履行職能的一個(gè)根本性的問(wèn)題。”
?。ㄗ髡呦狄獯罄人_圣安娜大學(xué)博士研究生）
注釋：
?、貺inda C. Reif, Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman, Boston College Third World Law Journal (2011) 2, Vol.31, pp.271.
?、谶@29個(gè)國(guó)家監(jiān)察專員制度的具體信息詳見(jiàn)。
③根據(jù)意大利的憲法，意大利是由四級(jí)行政區(qū)域單位組成：市、省或者大城市、大區(qū)和國(guó)家。并且在各行政區(qū)域內(nèi)部實(shí)施區(qū)域自治的原則。筆者在本文中將意大利地方的人權(quán)監(jiān)察專員制度譯為“護(hù)民官”制度。需要說(shuō)明的是，在古羅馬時(shí)期也存在一種叫保民官的職位，在皇帝的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)保障當(dāng)時(shí)古羅馬公民的權(quán)利。但是，兩者之間存在巨大的差別?，F(xiàn)存于意大利各地護(hù)民官是一個(gè)獨(dú)立于立法，司法和行政部門(mén)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督行政，保障居民的權(quán)利和利益。
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