內容提要：人們對殘疾的認知已經逐漸從傳統(tǒng)的“醫(yī)學模式”過渡到“社會模式”。聯(lián)合國大會于2006年12月通過的《殘疾人權利公約》重申殘疾的“社會模式”理念，并把殘疾人事務全面納入人權保障的范疇。我國作為該公約的締約國，應當在殘疾人立法和相關政策制定方面，采納正確的殘疾模式，并且通過宣傳活動，提高公眾認識，樹立正確的殘疾觀念。在殘疾人保障制度方面，應當實現(xiàn)從福利救濟到權利保障的轉變，貫徹反歧視的理念，以切實保障殘疾人平等權利和平等機遇為重點；并努力使“紙上的權利”成為現(xiàn)實權利，真正改變殘疾人在社會上的不利處境，實現(xiàn)殘疾人的全面社會融合。
關鍵詞：《殘疾人權利公約》 殘疾人人權 殘疾模式 反歧視
一、引言
歷史上，人類從未停止試圖消除殘疾的努力。在早期社會，人們甚至想通過拋棄、隔離殘疾人來達到這一目的。隨著醫(yī)學的發(fā)展，如何預防和治愈殘疾一度成為醫(yī)學領域關注的重要問題。但是，人們逐漸認識到，殘疾是人類固有的、社會自生的現(xiàn)象，無法消除。殘疾人作為一個最大的少數(shù)群體，是人類社會的必然組成部分。而且，殘疾是人類的多樣性和差異性的表現(xiàn)，為人類認知本身、探索個體價值、追尋全面發(fā)展提供了重要的途徑。20世紀60、70年代，國際殘疾人權利運動向傳統(tǒng)的“醫(yī)學模式”提出了挑戰(zhàn)，殘疾的“社會模式”登上歷史舞臺，并迅速得到人們的普遍認可，由此開辟了世界范圍內殘疾人立法的新時代。殘疾人保障制度的重心逐步從福利救濟向權利保障轉變。2006年12月，第61屆聯(lián)合國大會通過了《殘疾人權利公約》(以下簡稱《公約》)。這是國際社會在21世紀通過的第一個人權公約，標志著殘疾人事務被全面納入人權的范疇。截至2014年初，該《公約》有159個簽署國，152個締約國。①殘疾人權利時代的到來為殘疾人實現(xiàn)平等參與和全面融合帶來了曙光。
中國是世界上最早倡議并積極推動、支持聯(lián)合國制定殘疾人權利保護國際公約的國家之一。自2002年8月起，中國參與了《公約》談判、起草的全過程，并且為《公約》順利出臺發(fā)揮了建設性的作用。②2007年3月，《公約》開放簽署后，我國又是首批簽署國之一。2008年6月，全國人大常委會批準了《公約》，《公約》在我國正式生效。我國的殘疾人保障體系又增加了重要的屏障。按照《公約》的精神和原則，我國修訂了《殘疾人保障法》并于2008年4月通過。2012年8月，《無障礙環(huán)境建設條例》正式實施。2013年2月，修訂完成的《殘疾人教育條例》公開征求意見。通過一系列舉措，我國加大對殘疾人權益的保障力度，不斷為殘疾人切實、充分參與社會創(chuàng)造更好的條件。
根據(jù)世界衛(wèi)生組織和世界銀行的最新報告，全球有超過10億殘疾人，約占總人口的15%。③中國殘疾人聯(lián)合會提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年末我國殘疾人總人數(shù)已達8502萬，約涉及全國1/5的家庭。④大量調查顯示，在發(fā)展中國家，殘疾人相較健全人，受教育程度往往更低，失業(yè)率更高，生活質量更差，貧困率更高。在一些發(fā)展中國家，殘疾兒童的入學率介于1%~5%之間。⑤世界上最貧困的人口有20%存在某種程度的殘疾⑥即使在發(fā)達國家，殘疾人也往往面臨被“邊緣化”的處境。如在美國，殘疾人面臨許多經濟社會方面的問題，更易陷入貧困。⑦在我國，相較經濟社會發(fā)展的總體水平，殘疾人在生活質量、受教育程度、就業(yè)等方面仍然落后。如在我國，40%以上的農村殘疾人生活在貧困線以下。⑧2013年度，殘疾人家庭恩格爾系數(shù)比全國居民家庭恩格爾系數(shù)高出12.3個百分點，生活質量明顯落后于全國水平。學齡殘疾兒童接受義務教育比例為72.7%，與全國適齡兒童凈入學率99.9%相比，仍有很大差距。同年度城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率是全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的2.5倍之多。⑨綜上所述，無論從全球范圍抑或國內來看，殘疾人都面臨極其不利的境況。
殘疾人的生存樣態(tài)以及他們的人權狀況，不僅關系著殘疾人的命運，更是一個社會文明程度的晴雨表，是一個國家人權保障水平的標尺。⑩因此，切實提高殘疾人的生活質量、保障平等權利、促進社會參與是世界各國普遍面臨又亟需解決的問題。就我國來說，殘疾人事業(yè)的發(fā)展狀況關系著全面建設小康社會、構建和諧社會目標能否得以充分的實現(xiàn)。殘疾人權益的保障問題是社會主義法治國家、現(xiàn)代人權國家應當密切關注的重大課題。
二、殘疾人權益保障模式的發(fā)展：從殘疾的醫(yī)學模式到社會模式
殘疾模式是指人們關于什么是殘疾及如何看待殘疾人的思維模式。（11）殘疾的醫(yī)學模式，顧名思義，即從醫(yī)學的視角，按照醫(yī)學的標準把身體、精神和智力等方面的殘缺或功能損傷視為殘疾，把身體健全的人視為正常的人，把殘疾人視為非正常的人，即醫(yī)學治療和矯正的對象。醫(yī)學模式關注醫(yī)學概念上人的功能缺陷，認為這種缺陷是造成殘疾人不能充分參與社會的惟一原因，強調殘疾人的“內在”特征而完全忽略“外部”的社會環(huán)境的影響。因此，人們往往把殘疾當作一種個人悲劇。（12）
殘疾的醫(yī)學模式與過去一個世紀醫(yī)學的迅猛發(fā)展密切相關。醫(yī)學的進步、醫(yī)療資源的增多，大大改善了人們的健康狀況。人們可以治愈多種致殘疾病，甚至通過防疫手段永久消滅了某些可致殘疾病。兩次世界大戰(zhàn)之后，康復技術和輔助技術的發(fā)展，也降低了某些功能缺陷對個體的影響。于是，人們期望醫(yī)學來消除殘疾。但是，醫(yī)學的發(fā)展永遠無法達成這個目標。再先進的醫(yī)療手段都不能治愈所有的殘疾。而且，在工業(yè)化時代，工傷、車禍頻發(fā)，人口老齡化壓力凸顯，殘疾人群體愈加龐大。在醫(yī)學模式盛行的時代，殘疾人因為某項功能的損傷，被視為是有缺陷的、不正常的、需要通過治療變得“正常”的群體。殘疾人喪失了哪些功能以及損傷的程度是他們被分類的標準，他們被貼上了各類標簽，與健全人加以區(qū)別。醫(yī)學模式的主要觀點即把殘疾人置于醫(yī)療的放大鏡之下來衡量，把殘疾人面臨的種種問題歸咎于殘疾人自身，把身體功能的損傷等同社會功能的減損。醫(yī)學模式把殘疾人泛化為“病人”，殘疾人是弱者的代名詞，是需要憐憫、同情的群體，是慈善、福利救濟的對象，似乎只有如此才能解決他們的問題。這種觀點更加強化了人們對殘疾人群體的消極認識，導致對殘疾人的歧視、偏見愈加嚴重，阻礙了殘疾人融入社會并享受平等的權利和待遇。（13）
長期以來，醫(yī)學模式主導了人們對殘疾人的認識，如哈佛大學Michael Stein教授所說，幾乎所有的社會都從醫(yī)學模式來看待殘疾人，認為他們是有缺陷的個體，從而將他們排除在主流文化之外。（14）醫(yī)學模式下，社會為殘疾人提供了兩種選擇，要么接受無法改變的命運，要么把自己托付醫(yī)生，尋求不可預知的醫(yī)治。每一種情形都意味著無盡的折磨和煎熬。對殘疾人來說，他們始終背負著社會強加的污點，面對社會帶來的重重阻礙。實質上，社會基于他們殘疾的事實否定了他們的人格和公民身份，而殘疾人卻必須盡自己最大的努力將殘疾的影響降到最低以能夠最大程度的參與社會活動，融入社區(qū)。（15）可見，醫(yī)學模式帶給殘疾人的挑戰(zhàn)和問題有多嚴重。
第二次世界大戰(zhàn)之后，作為對納粹“種族優(yōu)劣”論的反擊以及受逐漸興起的民權運動鼓舞，殘疾人權利運動走上了歷史舞臺。這場運動把獨立生活和完全承認殘疾人的權利作為目標。（16）殘疾人以自己的生活經驗為基礎，批判傳統(tǒng)的醫(yī)學模式帶給他們生活的負面影響，包括社會、文化對他們的誤解、歧視、輕視等錯誤態(tài)度。他們聲稱，殘疾人面臨的挑戰(zhàn)、困難并不是身體缺陷或者功能障礙的必然結果，很大程度上是由社會對待他們的錯誤方式造成的。（17）
英國和美國的殘疾人權利專家推動了殘疾的社會模式的產生。1976年，英國一個殘疾人組織(Union of the Physically Impaired Against Segregation)的一份文件比較系統(tǒng)地以“關于殘疾的基本原則”的形式表達了這一模式。（18）。1981年，殘疾人國際(Disabled Peoples International)在其世界峰會中發(fā)表了以下聲明：損傷是身體、精神或者感官長期或短期內功能的喪失或減損。殘疾是由于身體和社會的障礙，造成平等參與社會正常生活的機會的喪失或減損。（19）所以，殘疾的狀態(tài)是身體功能殘損與社會障礙共同造成的平等參與機會的缺失。20世紀90年代，Michael Oliver在其著作中又系統(tǒng)闡釋了這一理論。（20）
社會模式認為，殘疾是一種社會建構，為殘疾人設置種種障礙的社會同樣需要治療和矯正。根據(jù)殘疾人及一些殘疾人組織的說法，個體功能的損傷僅是造成殘疾的一個原因，其他三個障礙包括：有形的建筑障礙，如樓梯或者旋轉門；無形的建筑障礙，如不提供手語標示或者疏于提供其他表現(xiàn)形式的信息；態(tài)度障礙，如對殘疾人的貢獻或能力有消極的認知。這三種障礙是社會構建的阻礙殘疾人融入主流社會的原因，其中社會對殘疾人的偏見和消極認識是最主要的原因。（21）殘疾的社會模式，沖擊了以往的陳腐觀念，使人們意識到殘疾人享有與健全人完全平等的權利，而不僅局限于獲得“醫(yī)治”的權利。
社會模式的最直觀作用在于幫助改變醫(yī)學模式帶來的消極看法——殘疾是個人的悲劇。他們最需要的不是憐憫、同情，而是平等的權利和尊重，他們的生活內容不只是接受福利救濟，而是平等、全面參與社會的機會。此外，社會模式的核心內涵——從改變殘疾人適應這個不健全的世界和社會到通過改變人們的態(tài)度和消除障礙來實現(xiàn)殘疾人的發(fā)展，是社會模式較之醫(yī)學模式的最大不同。殘疾的社會模式不僅促進了與殘疾人相關的社會領域的改革，也為人們審視相對弱勢群體的生存狀態(tài)提供了新的思維路徑，并成為其他少數(shù)群體要求社會變革、主張自身平等權利的有力武器。殘疾人權利保護的國際文書——《公約》采納了殘疾的社會模式?！豆s》序言寫道：確認殘疾是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產生的結果。重申社會的態(tài)度障礙和環(huán)境障礙是造成殘疾的重要原因。
我們反對醫(yī)學模式，所主張的是，禁止單純從醫(yī)學的角度把殘疾人的功能缺陷等同于社會功能缺陷，而剝奪他們平等參與社會的權利；對殘疾人而言，醫(yī)學模式的這些缺陷并不意味著殘疾人不需要醫(yī)療資源，恰恰相反，獲得充足的、優(yōu)質的醫(yī)療服務，維持他們的生命、健康，最大程度降低損傷，得到最好的醫(yī)療支持，是他們生活以及權利的重要內容。（22）
殘疾的不同模式直接關系到與殘疾人權益相關的法律、政策的性質和效果。醫(yī)學模式因為殘疾人某項功能的損傷進而把他們定位為次等公民的消極觀念，深刻地影響了公共政策的制定和執(zhí)行。而這些政策或法律又強化、塑造了社會的消極的殘疾觀念。（23）采納醫(yī)學模式的殘疾人立法中，疾病、無能力和殘疾等術語常常是混淆使用的。立法目的通常是尋求把疾病和殘疾對公眾及社會的影響降到最低。除了積極向殘疾人提供醫(yī)療服務之外，隔離殘疾人的政策和措施也得到了廣泛實施。（24）同時，醫(yī)學模式把殘疾人視為需要同情、憐憫的群體，慈善和福利措施也普遍施行。這些立法和政策，忽略了改造社會的必要性和保障殘疾人平等權利的緊迫性，不僅沒有真正解決殘疾人面臨的問題，反而加劇了社會對殘疾人的消極看法，給他們融入社會帶來重重阻礙，使他們長期處于社會的邊緣。而社會模式關注社會給殘疾人帶來的障礙，把改造社會、消除障礙以及保障殘疾人平等權利和機遇作為改變殘疾人處境的關鍵。同時，社會模式挑戰(zhàn)了已有的慈善和福利政策。殘疾人不應當是醫(yī)療、慈善的客體，他們是權利主體，他們有權對自己的生活作出獨立決定，他們是平等的公民，有權跟健全人一樣平等地參與社會生活。（25）隨著殘疾的社會模式獲得普遍認可，在國際法領域，殘疾成為一個人權問題，一系列國際人權文書明確承認殘疾人的平等主體地位，保障其獲得平等的機遇，消除基于殘疾而對他們實施的隔離和排斥。而以美國《殘疾人法》為代表的國內立法，逐漸實現(xiàn)了由福利立法向權利立法的轉變。社會模式的確立是承認殘疾人人權的里程碑，越來越多的國家采取了這種立法模式。（26）
審視我國殘疾人保障法制，仍然沒有脫離醫(yī)學模式的窠臼。2008年修訂后的《殘疾人保障法》并沒有采納《公約》對“殘疾”和“殘疾人”的闡釋，仍強調殘疾人的“功能喪失或不正常”，只字未提社會障礙對殘疾人的消極影響。在聯(lián)合國殘疾人權利委員會就中國初次履約報告的結論性意見中，委員會認為中國對殘疾的定義、對殘疾人身份的論述中長期慣用的術語和行文中廣泛采用了殘疾的醫(yī)學模式，（27）為此敦促中國加以改進。
三、殘疾人權益保障理念的演變：從差別對待到反對歧視
現(xiàn)今，醫(yī)學模式仍然對人們有很大影響。這造成人們對殘疾人的歧視、偏見、誤解仍然根深蒂固。殘疾的社會模式提出社會存在的各種障礙，包括物質環(huán)境障礙和人們的態(tài)度障礙是造成殘疾的重要原因。《公約》明確規(guī)定了不歧視的原則。（28）反對歧視是《公約》的核心價值理念，促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由是《公約》的宗旨。（29）《公約》把“基于殘疾的歧視”定義為：基于殘疾而作出的任何區(qū)別、排斥或限制，其目的或效果是在政治、經濟、社會、文化、公民或任何其他領域，損害或取消在與其他人平等的基礎上，對一切人權和基本自由的認可、享有或行使?；跉埣驳钠缫暟ㄒ磺行问降钠缫?，包括拒絕提供合理便利。（30）“基于殘疾的歧視”比“對殘疾人的歧視”內涵更為豐富，外延更為廣闊，《公約》對此給出了詳盡的定義。“基于殘疾的歧視”，既包括直接歧視，如普通學校拒絕符合條件的殘疾兒童入學，也包括間接歧視，即形式上平等，但實際造成不平等的結果，如許多招聘單位嚴格的與崗位職責并不相關的體檢要求。此外，《公約》把拒絕提供合理便利也視為歧視，如普通學校不為殘疾兒童提供必需的學習支助，用人單位不為殘疾員工提供必要的工作輔助用具、服務等。現(xiàn)實生活中，“基于殘疾的歧視”還包括基于殘疾的不同種類、不同程度而造成的歧視，以及因殘疾對與殘疾人有聯(lián)系的人或組織，如殘疾人的配偶、親屬、同事、工作單位、殘疾人的照料者、殘疾人供養(yǎng)和托養(yǎng)機構、殘疾人組織等的歧視。（31）
傳統(tǒng)的對待殘疾人的偏見和歧視已經普遍根植于許多社會的文化觀念中，影響到社會制度的建構，成為阻礙殘疾人平等享有人權、平等參與社會的最嚴重的障礙。相比較而言，社會中的環(huán)境障礙比態(tài)度障礙更容易得到解決。歧視和偏見給殘疾人帶來的困難、痛苦要比有形的環(huán)境障礙大得多。例如，在教育領域，仍然推行隔離的特殊教育方式，普通學校即使接納殘疾兒童，也往往無視他們的特殊教育需求，不能提供有效的支助。（32）如今，許多公眾對殘疾人仍有嚴重的偏見，他們常以經濟發(fā)展水平不高、社會資源有限甚至以某些健全人的生存狀態(tài)不好為借口，質疑給殘疾人的資源，認為他們不配或不應索取更多，尤其對智力、精神障礙的殘疾人，認為他們是社會的負累，不值得投資。這種赤裸的歧視和偏見極具代表性，應當予以批判。
(1)這種觀念是對人類固有尊嚴和權利的嚴重踐踏。殘疾人與健全人同屬人類的組成部分，不尊重殘疾人，歧視殘疾人，即是蔑視全人類共同的尊嚴和人之為人的價值?！豆s》序言部分寫道：人類大家庭所有成員的固有尊嚴和價值以及平等和不可剝奪的權利，是世界自由、正義與和平的基礎，一切人權和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互關聯(lián)的，必須保障殘疾人不受歧視地充分享有這些權利和自由。因此，我們必須旗幟鮮明并堅決抵制任何基于殘疾的歧視。
(2)這種觀念公然挑戰(zhàn)人類多樣性的意義。人類多樣的存在形態(tài)，白人、有色人種，殘疾人、非殘疾人抑或男人、女人，正是人類不斷發(fā)展進步的動力之源。人類多樣性還表現(xiàn)在個體的差異性，每個人都是獨一無二的個體，有自己異于別人的特質，而殘疾只是個體差異的一種表現(xiàn)?！豆s》的基本原則即包括尊重差異，承認殘疾人是人的多樣性的一部分和人類的一份子，還確認殘疾人的多樣性。（33）“殘疾人”不應成為這個群體的同一“標簽”，他們是有差異性的不同個體。貶低殘疾人，就是不尊重每個人獨特的、獨有的、獨立的價值，否認我們本身個性發(fā)展的意義。
(3)殘疾人有權不受任何歧視地享有法律給予的平等保護和平等權益，這是由國際人權文書和國內法律明確規(guī)定的。殘疾人是平等的權利主體，殘疾人獲得法律保障是其權利使然，而不是“施舍”。進而，國家有義務保障殘疾人各項權利的充分實現(xiàn)?！豆s》明確要求締約國確保并促進充分實現(xiàn)所有殘疾人的一切人權和基本自由，使其不受任何基于殘疾的歧視。（34）為此，締約國應當采取一切適當措施來實現(xiàn)殘疾人的社會保障權、受教育權、就業(yè)權、參與政治和公共生活的權利，以及與其特別相關的健康權和康復的權利等等?！豆s》將保障殘疾人充分和切實地參與和融入社會作為一項基本原則，（35）把促使殘疾人有平等機會參與公民、政治、經濟、社會和文化生活作為目標之一。（36）
(4)任何一個少數(shù)群體被隔離在社會邊緣，被剝奪平等參與的機遇，那么人們孜孜以求的公平、正義、文明、和諧的美好社會愿景就永遠無法實現(xiàn)。忽視殘疾人群體這樣一個最大的少數(shù)群體的合法權益，甚至犧牲他們的權益來談公平正義，是對公平正義的褻瀆，是建設和諧社會、和諧世界的不和諧因素。現(xiàn)代社會的公民應當對平等有著自覺的追求和向往，對待殘疾和殘疾人的觀念也反映著個人的價值觀和文明素質。
(5)一部分健全人因優(yōu)越感或無知而武斷地否認殘疾人能力，構成了歧視，更形成了一種社會壓迫。以殘疾與否來判斷有無能力或能力大小，其實反映了健全人主導的社會文化機制給殘疾人帶來的極其深重的壓迫。它使殘疾人處于弱勢地位、社會底層的事實得以制度化，很難突破這樣的“銅墻鐵壁”獲得發(fā)展空間。事實上，殘疾人群體是一個很大的人才庫。只要給殘疾人公平的機遇和參與途徑，促進他們的全面發(fā)展，殘疾人便能在廣泛的領域貢獻他們的才干、技巧和天賦。研究顯示，殘疾人在工作中的表現(xiàn)至少和健全人一樣良好。他們的高留職率和低曠工率也是有目共睹的。（37）此外，在殘疾人受教育權方面，應當認識到所有的人都有學習的能力和潛力。教育領域的反歧視行動，首先應保障殘疾兒童在普通學校接受融合教育的權利，這是實現(xiàn)其他權利的基礎，也是促進殘疾人充分融入社會主流的必要途徑?！豆s》第24條明確規(guī)定，為了在不受歧視和機會均等的情況下實現(xiàn)殘疾人的受教育權利，締約國應當確保在各級教育實行包容性教育制度。
(6)殘疾人權益保障可以超越經濟發(fā)展之上。經濟發(fā)展必然都會有起伏，而殘疾人的權利是獨立的法定的基本權利，保障殘疾人權益的法律制度也是一項獨立的法定的基本制度。（38）社會經濟狀況如何，不得影響個人的權利主體地位，即使在經濟動蕩滑坡之時也不能因此而廢止或限制人們的法律權利。以資源有限為借口來剝奪殘疾人平等機遇和權利的行為是《公約》明確禁止的歧視行為。前聯(lián)合國人權事務高級專員阿爾布爾對此有過精辟論斷，她說：各國應阻礙殘疾人全面享受各項人權的最大障礙往往不是資源不足，而是態(tài)度不當，偏見與歧視是殘疾人面對的眾多障礙的根源。（39）
早在上世紀60年代殘疾人權利運動發(fā)端之初，殘疾人組織即批判充斥歧視、偏見的社會，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的立法和政策，要求平等的權利和待遇。這一時期，歐洲各國紛紛把保障殘疾人的反歧視立法提上日程。（40）從20世紀90年代起，反歧視立法成為主流，殘疾人立法進入新的年代。（41）如，澳大利亞1992年通過《禁止殘疾歧視法》，英國1995年通過《殘疾歧視法》，我國香港地區(qū)于1996年實施《殘疾歧視條例》，日本2004年修訂《殘疾人基本法》等。聯(lián)合國《殘疾人權利公約》是一部反對殘疾歧視的公約，更有力地推動了反歧視理念的普及以及反歧視立法的發(fā)展?！豆s》要求締約國確認人人有權平等地不受任何歧視地享有法律給予的平等保護和平等權益，禁止一切基于殘疾的歧視，保證殘疾人獲得平等和有效的法律保護，使其不受基于任何原因的歧視。（42）可見，《公約》還包含了針對殘疾人的除基于殘疾原因以外的任何歧視，例如，殘疾婦女可能遭受殘疾以及性別的雙重歧視，殘疾老年人也可能受到殘疾之外的年齡歧視?？梢哉f，《公約》為世界各國有關殘疾人法律和政策的制定提供了權威性參考。（43）我國也于2008年根據(jù)《公約》的原則和理念，在修訂的《殘疾人保障法》中明確規(guī)定殘疾人在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利，禁止基于殘疾的歧視。（44）
《公約》要求締約國立即采取有效和適當?shù)拇胧┨岣呱鐣埣踩说恼J識，促進對殘疾人權利和尊嚴的尊重；在生活的各個方面消除對殘疾人的定見、偏見和有害做法；提高對殘疾人的能力和貢獻的認識。為達此目的，《公約》要求締約國采取以下措施：(1)發(fā)起和持續(xù)進行有效的宣傳運動，提高公眾認識，以便培養(yǎng)接受殘疾人權利的態(tài)度；促進積極看待殘疾人，提高社會對殘疾人的了解；促進承認殘疾人的技能、才華和能力以及他們對工作場所和勞動力市場的貢獻；(2)在各級教育系統(tǒng)中培養(yǎng)尊重殘疾人權利的態(tài)度，包括從小在所有兒童中培養(yǎng)這種態(tài)度；(3)鼓勵所有媒體機構以符合本公約宗旨的方式報道殘疾人；(4)推行了解殘疾人和殘疾人權利的培訓方案。（45）
中國社會科學院發(fā)布的《法治藍皮書(2012)》指出，我國目前尚未在全社會范圍內普遍樹立起尊重和保護殘疾人平等權利的意識，對殘疾人的歧視還比較常見。我國應當根據(jù)《公約》的規(guī)定，采取一切適當措施在全社會樹立正確的殘疾觀念，消除基于殘疾的歧視，創(chuàng)建平等、尊重的環(huán)境；殘疾人保障措施應當突出反對歧視的理念，為殘疾人全面發(fā)展、全面參與提供充足的條件；殘疾人立法應當禁止任何歧視殘疾人的行為，明確規(guī)定相應的法律責任。
尊重殘疾人，即是尊重人類固有的尊嚴以及個體差異性和多元價值。維護殘疾人的人權，即是維護人權的普適性以及法治的正當性和權威。只有消除歧視、偏見并促進殘疾人平等權利的實現(xiàn)，才能走出殘疾人面臨的歧視—劣勢—弱勢的“莫比烏斯怪圈”，才能推動社會文明、人權法治繁榮進步，并最終惠及國家社會。
四、注重殘疾人權益保障的實效：從紙上權利到現(xiàn)實權利
目前，我國已經基本形成了完備的殘疾人保障制度，從制定五個殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃到各項優(yōu)惠政策，從專門的保障法律到地方性法規(guī)，幾乎涵蓋了殘疾人權益相關的全部重要內容。隨著國家對殘疾人事業(yè)的重視以及《公約》在我國生效，殘疾人立法逐步完善，涉及殘疾人權益保障的法律達50余部，確立了以《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》及《無障礙環(huán)境建設條例》等專門的殘疾人法律法規(guī)為核心，以刑事、民事、訴訟等法律為基礎，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為支撐的完備的殘疾人保障法律體系。（46）立法的成績固然值得贊賞和肯定，但是，權利不能停留在紙面上。聯(lián)合國前秘書長科菲·安南在第61屆聯(lián)合國大會致辭曾提醒人們要注意到，殘疾人常被作為同情和慈善的對象，他們的權利也僅限于紙上，在現(xiàn)實生活中，他們被剝奪了健全人當然享有的機遇。（47）
我國殘疾人相關保障法制的實施效果令人擔憂，許多政策得不到落實，殘疾人生存狀況、發(fā)展狀況、參與社會的環(huán)境狀況都有待提高。殘疾人保障法律法規(guī)有時被束之高閣，較少被援引為判決的依據(jù)。社會歧視、漠視還比較普遍，侵害殘疾人權利的現(xiàn)象仍常有發(fā)生。
2012年，全國人大常委會關于《殘疾人保障法》的執(zhí)法檢查報告指出，我國殘疾人保障法律貫徹實施存在許多亟待解決的問題。殘疾人總體生活水平與社會平均水平差距較大。多數(shù)地方最低生活保障標準仍然偏低，難以保障殘疾人的基本生活。殘疾人就業(yè)有關法律規(guī)定未能有效落實，殘疾人就業(yè)率低，失業(yè)率高，就業(yè)不穩(wěn)定。在已就業(yè)的殘疾人中，虛假就業(yè)、同工不同酬、強迫勞動的現(xiàn)象時有發(fā)生。按比例就業(yè)實施狀況差強人意，甚至有的省份僅有不到5%的單位符合規(guī)定。相當數(shù)量的單位拒繳殘疾人就業(yè)保障金，而就業(yè)保障金又存在嚴重的濫用、挪用的情況。殘疾人整體受教育水平較低。全國多數(shù)地方的社區(qū)提供康復服務的能力非常有限。特別是缺乏相應的針對殘疾兒童早期康復治療的扶助政策，導致大量兒童喪失最佳康復時機。（48）
任何法律、政策的生命都在于實踐。針對上述問題，我們應積極關注并促進殘疾人權益保障制度的實施效果。完善殘疾人權益保障制度，確保執(zhí)行環(huán)節(jié)的有力有效，加大對不法行為的制裁，提高違法成本。在各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，推動法律法規(guī)、政策的貫徹落實。提高公眾對殘疾人權益的尊重意識，營造對殘疾人權益保障相關制度自覺遵守的良好氛圍。
(一)完善殘疾人保障法律和政策
1.殘疾人保障立法應當是權利立法
按照《公約》的要求，采用殘疾的社會模式，改變法律規(guī)范中從醫(yī)學模式對殘疾和殘疾人身份的定義和描述。以反對歧視、保障殘疾人平等權利、平等機遇為立法宗旨。修改宣誓性的、寬泛的條文，尤其在法律責任章節(jié)，明確責任主體，加強司法實踐中的可操作性、可執(zhí)行性。殘疾人保障政策從傳統(tǒng)的福利救濟向權利保障過渡，細化各級地方政府和相關機構的責任、義務，制定完善的責任追查機制和監(jiān)督機制，確保政策落到實處，使殘疾人真正受益。
2.充分保障殘疾人群體在相關公共決策和實施中的參與權
在殘疾人保障法律、政策制定和實施過程中，充分保證殘疾人群體的參與。“沒有我們的參與，不能做出與我們有關的決定”(Nothing About Us Without Us)（49）作為世界殘疾人權利運動的標志性口號，極大鼓舞和推動了殘疾人事業(yè)的發(fā)展?！豆s》序言寫道，殘疾人應有機會積極參與政策和方案的決策過程，包括與殘疾人直接有關的政策和方案的決策過程。這是切實體現(xiàn)殘疾人參與權的重要內容，也是促進權利實現(xiàn)的關鍵步驟。尊重殘疾人對利益相關的法律、政策的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，如此，才能使相關制度反映殘疾人群體的真實意志，解決他們最關切的問題，也才能取得更好的實施效果。
(二)為落實殘疾人保障制度創(chuàng)造社會條件
1.增強尊重和保障殘疾人權益的社會大眾觀念
提高人們的認識，消除針對殘疾人的態(tài)度障礙，是貫徹實施殘疾人保障制度的重要條件。如前文所述，盡管相關法規(guī)禁止基于殘疾的歧視，但目前社會上存在的對殘疾人的歧視和偏見仍然嚴重。這成為殘疾人平等享有權利、參與社會的重大障礙。為此，應當積極履行《公約》關于提高人們對殘疾和殘疾人認識的要求，采取有效、適當?shù)拇胧?，通過宣傳、教育、傳媒等手段提高社會對殘疾人的認識，促進對殘疾人權利和尊嚴的尊重和對殘疾人能力、貢獻的認識。提高公眾依法維護殘疾人權益的法制觀念和殘疾人依法維權的意識和能力，推動殘疾人保障制度的落實。
2.建立長效的保障機制
(1)應當完善社會保障制度，提高殘疾人生活水平。這是殘疾人的一項基本人權，也是促進殘疾人平等參與社會生活的基礎條件。把殘疾人普遍納入社會保障體系，并給予重點保障和特殊扶持。（50）尤其保障殘疾人在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的基本需求，提供充足的醫(yī)療救助，提供他們亟需的幫助。除此之外，應當就殘疾人康復、教育、就業(yè)、交通等方面提供制度性保障。（51）
(2)推動殘疾人參與社區(qū)活動、獲得社區(qū)服務等機制的形成。社區(qū)是社會的基礎單位，社區(qū)生活是殘疾人生活的重要內容。社區(qū)學習、社區(qū)康復、社區(qū)參與的模式最有利于促進殘疾人的發(fā)展和社會融合?！豆s》強調殘疾人融入社區(qū)的重要性，要求締約國采取有效措施便利殘疾人充分融入和參與社區(qū)，避免同社區(qū)隔絕或隔離。（52）
(3)依法保障殘疾人通過法律途徑維護自身合法權益，獲得有效的司法救濟，應當建立殘疾人法律救助制度，做好殘疾人法律服務、法律援助、司法救助工作。（53）
3.建設無障礙的物質、信息環(huán)境，消除殘疾人面臨的環(huán)境障礙
1959年美國國家標準學會(American National Standards Institute，簡稱ANSI)推出A117.1號文件《促進建筑無障礙，便利肢體障礙者使用》，并于1961年正式公布。這是美國也是世界上第一部建筑無障礙標準。盡管這一標準是自愿性質的，但美國許多州和地方都賦予其法律效力，強制推行。（54）隨著全球殘疾人權利理念的高漲，無障礙環(huán)境成為殘疾人反對歧視、主張權利的重要內容。許多國家通過反歧視立法或者專門的無障礙法律規(guī)范來保障殘疾人的這項特殊權利?！豆s》在序言部分確認無障礙的物質、社會、經濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要?！豆s》把無障礙作為一項基本原則，又另專設一條就“無障礙”做出詳細規(guī)定?！豆s》敦促締約國重視、實現(xiàn)無障礙并積極采取措施查明和消除阻礙實現(xiàn)無障礙環(huán)境的因素。（55）參見《殘疾人權利公約》第9條。
我國《殘疾人保障法》對無障礙也有明確的規(guī)定。2012年8月，我國開始實施《無障礙環(huán)境建設條例》。該條例的主要內容包括無障礙設施建設，無障礙信息交流，無障礙社區(qū)服務等。此條例細化了責任內容，具有更強的可操作性，對全國無障礙環(huán)境建設的順利推進和發(fā)展具有重要意義。獲得無障礙的便利是殘疾人平等參與社會生活，平等享有人權的一項基礎性權利，（56）是最具體、最核心、最直接、最現(xiàn)實的利益，也是促進殘疾人切實、充分參與社會，實現(xiàn)其他權利的一個重要條件。無障礙也具有改善殘疾人生存條件、提高殘疾人生活質量的意義。另外，無障礙的環(huán)境還有助于殘疾人之外的老年人、傷病人及有特殊需求的人群參與社會生活權益。（57）無障礙環(huán)境建設的發(fā)展，既是殘疾人權益保障制度實施的重要內容，又為保障殘疾人其他權益創(chuàng)造有利條件。
4.為殘疾人提供合理便利
1973年，美國通過了《康復法案》。這是美國第一部保護殘疾人權利的聯(lián)邦法案，并且在世界殘疾人立法中首次提出了“合理便利”的概念。（58）《公約》采納了這一原則，把拒絕提供合理便利視為一種歧視。“合理便利”是指根據(jù)具體需要，在不造成過度或不當負擔的情況下，進行必要和適當?shù)男薷暮驼{整，以確保殘疾人在與其他人平等的基礎上享有或行使一切人權和基本自由。（59）獲得合理便利是殘疾人的一項基本權利和特殊權利，是保證殘疾人在平等基礎上實現(xiàn)權利的必要條件，是追求實質公平、消除歧視的重要手段。《公約》有6處提到“合理便利”(定義一則不計入)，足見其對殘疾人的重要性。在教育、就業(yè)領域，殘疾人對合理便利的需求尤為突出。以殘疾兒童接受融合教育為例，學校和教師應當提供合理便利，根據(jù)殘疾兒童的情況制定個別教育計劃(Individual Education Plan，簡稱IEP)，如適當調整課程內容，采用學生最容易接受的教學方法、提供教學輔助服務等。在就業(yè)領域，保證殘疾人能夠獲得合理便利，是促進殘疾人平等就業(yè)權的關鍵。例如，根據(jù)殘疾員工的需求，為其配備輔助設施、用具，如安裝語音操作系統(tǒng)的電腦、特殊的編輯軟件，甚至根據(jù)他們的特殊需求，安排靈活的工作時間等等。在實踐中，只有獲得合理便利，殘疾人才真正與健全人站在了平等的基礎上。反之，把“反歧視”、“平等”作為旗號，卻不為殘疾人提供合理便利，這樣只能是弛于空想、騖于虛聲。
5.促進國際合作
《公約》要求締約國間開展和促進國際合作以實現(xiàn)本公約的宗旨和目的。締約國在雙邊和多邊的范圍內采取適當和有效的措施，并酌情與相關國際和區(qū)域組織及民間社會，特別是與殘疾人組織合作。交流和分享殘疾人保障方面的技術、信息、經驗、培訓方案和最佳做法，促進相關研究方面的合作。（60）
中國殘疾人事業(yè)的進步與國際殘疾人運動的發(fā)展相得益彰。中國積極參與國際殘疾人事務、融入國際人權保障機制。（61）尤其是簽署《公約》后，我國采取了立法、行政等措施實施《公約》，不斷開拓、加強殘疾人事務方面的國際合作、交流。
2014年11月，亞太經合組織(APEC)領導人會議周首次舉辦了殘疾人主題的活動。會議發(fā)布了《促進殘疾人平等參與和融合發(fā)展的聯(lián)合倡議》，并倡議成立亞太經濟體“殘疾人事務之友”小組，這些工作為逐步將殘疾人事務納入APEC正式議題奠定了基礎。此次活動對促進APEC各經濟體成員提升對殘疾問題的關注和推動相關事務的合作有著深遠和積極的意義。（62）加強區(qū)域、國際交流合作，將大大推動殘疾人事業(yè)納入發(fā)展的主流，通過分享信息、經驗、培訓方案和最佳做法促進和支持《公約》的實施。
(三)加強殘疾人保障法律法規(guī)在司法中的適用
從司法實踐角度來看，像民法、刑法、勞動合同法等法律在法院的判決書中頻繁、反復地被援引適用，而殘疾人權益保障法律法規(guī)在司法審判中的援引率卻非常低。（63）司法實踐是實現(xiàn)殘疾人權利從“紙上權利”到“現(xiàn)實權利”轉換的橋梁。當前形勢下，殘疾人權益保障的法律法規(guī)在司法中的適用，是一個亟需解決的重要問題。
我們應當找出殘疾人權益保障法律規(guī)范較少在司法實踐中適用的原因。殘疾人保障法律目前未被認可為獨立的部門法，在法學教育體系中，也不是獨立的法學學科。這就導致了殘疾人法制處于整個法律體系的邊緣，不屬于“顯法”，也就相應限制了其在司法實踐中的適用。除殘疾人權益保障法制之外，諸如《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》等，均較少被法院判決直接援引。（64）這種現(xiàn)象也與傳統(tǒng)的特殊群體保障法制宣誓性較強、缺乏實際可操作性、難以落實法律責任的特點有關。此外，殘疾人保障法律體系沒有形成有機整體，作為特別法，與其他涉及公民權益保障的一般法，在法律效力高低方面沒有明確的判斷。而傳統(tǒng)的政府主導的福利保障之下，社會長期忽視殘疾人的法律權利，殘疾人群體也普遍缺乏維權意識，過度依賴行政權力的調控機制，較少訴諸司法。我國殘疾人保障法制起步較晚，因應相關訴訟率低，又導致了司法判例不充足，審判人員缺乏相關經驗，更易于援引其所熟悉的法律規(guī)范做出判決。
我們應當積極倡導并推動殘疾人權益保障法制的司法實踐。加強殘疾人保障法制理論研究，提高其在法學教育體系中的學科地位和影響，為殘疾人保障法律體系提供堅實的理論支撐。應當就殘疾人權益相關立法內容進行系統(tǒng)梳理，以權利保障為原則，及時修改不同法律法規(guī)之間有出入甚至矛盾的內容，確定以專門法為主體、相關法律規(guī)范為補充的立法體系。特別要完善殘疾人立法中的“法律責任”部分，明確責任主體和法律救濟。按照我國《立法法》的規(guī)定，確定法律規(guī)范的效力等級，并優(yōu)先適用殘疾人保障法律來裁判與殘疾人權益相關的案件。應當加深司法工作人員對殘疾人權益保障法制的了解，提高接受度?！豆s》指出，為確保殘疾人有效獲得司法保護，締約國應當促進對司法領域工作人員的適當培訓。（65）通過不限于上述所列舉的措施，推進殘疾人權益保障制度的貫徹落實，使殘疾人在人權、法治的框架下切實享有平等權利，充分獲得全面發(fā)展，真正實現(xiàn)社會融合。
?。▌⑽撵o，中國人民大學法學院博士研究生。）
注釋：
①參見聯(lián)合國網站。
?、趨⒁姟吨袊J真履行〈殘疾人權利公約〉改善殘疾人狀況》。
?、踂orld Health Organization，The World Bank：World report on disability 2011，p.29.
?、苤袊鴼埣踩寺?lián)合會網站。
?、軸usan J.Peters，“Inclusive Education：An EFA Strategy for All Children”，World Bank，November 2004，p.8.
?、轍andbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities，p.1.
⑦美國人口普查局網站，U.S.Census Bureau.
?、鄥⒁娎罱▏骸度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國殘疾人保障法〉實施情況的報告—2012年8月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上》。
?、釁⒁姟?013年度中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》，2014年11月1日訪問。恩格爾系數(shù)是居民食品支出總額占個人消費支出總額的比重，是衡量居民生活質量的重要標準之一，系數(shù)越低富裕程度提升，反之則貧困程度愈嚴重。
?、鈪⒁姀垚蹖帲骸秶H法對殘疾人的保護—兼評聯(lián)合國〈殘疾人權利公約〉》，載《政法論壇》2010年第4期。
（11）參見曲相霏：《〈殘疾人權利公約〉與中國的殘疾模式轉換》，載《學習與探索》2013年第11期。
?。?2）參見上注。
?。?3）Richard Rieser，Implementing Inclusive Education：A Commonwealth Guide to Implementing Article 24 of the UN Convention on the Rights of People with Disabilities，Commonwealth Secretariat，2008，p.15.
?。?4）Michael Ashley Stein，Penelope J.S.Stein,“Beyond Disability Civil Rights”，58 Hastings Law Journal(20062007)，p.1206.
?。?5）Jonathan C.Drimmer，“Cripples，Overcomers，and Civil Rights：Tracing the Evolution of Federal Legislation and Social Policy for People with Disabilities”，40 UCLA L.Rev.(19921993)，p.1359，.
?。?6）Lawrence O.Gostin，Henry A.Beyer，Implementing The Americans With Disabilities Act：Rights and Responsibilities of All Americans，Baltimore，Md：Paul H Brookes Publishing Co，1993，p.27.
?。?7）Wend E.Parmet，“Plain Meaning and Mitigating Measures：Judicial Interpretations of the Meaning of Disability”，21 Berkeley J.Emp & Ladb.L.(2000)，p.56。
?。?8）同注（11）。
（19）同注（13），p.16。
?。?0）Michael Oliver提出，社會模式“最基本的含義是不再僅僅關注特定個體的身體上的限制，而認為身體條件和社會環(huán)境共同作用，給一些特定人群造成了諸多限制。”參見Michael Oliver，Bob Sapey：Social Work with Disabled People 2nd ed，London：Palgrave Macmillan，1998，pp.22-23.
?。?1）Aart Hendriks，Theresia Degener，“The Evolution of a European Perspective on Disability Legislation”，1 Eur.J.Health L.(1994)，p.348.
（22）同注（13）。
?。?3）Claire H.Liachowitz，Disability as A Social Construct：Legislative Roots，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，1988，p.12.
?。?4）同注①。
?。?5）Peter Coleridge，Disability，Liberation and Development，Oxfam Professional，1993，p.53.
（26）Implementation of the World Program of Action Concerning Disabled Persons，A/54/388(1999).
?。?7）參見《殘疾人權利委員會就中國初次報告通過的結論性意見》，CRPD/C/CHN/CO/1(15 October 2012).
?。?8）參見《殘疾人權利公約》第3條。
?。?9）參見《殘疾人權利公約》第1條。
?。?0）參見《殘疾人權利公約》第2條。
?。?1）參見信春鷹主編：《中華人民共和國殘疾人保障法釋義》，法律出版社2008年版，第15頁。
?。?2）參見注⑩。
（33）參見注（28）。
?。?4）參見《殘疾人權利公約》第4條。
?。?5）參見《殘疾人權利公約》第5條。
?。?6）參見注（29）。
?。?7）聯(lián)合國新聞，《61屆聯(lián)大通過〈殘疾人權利公約〉 》2006年12月13日。
（38）黎建飛：《殘疾人權益保障法制建設的幾個問題》，《中國發(fā)展觀察 》2010年第7期。
?。?9）聯(lián)合國新聞，《人權高專：偏見是促進殘疾人權益的最大障礙》，2006年1月27日。
?。?0）參見同注（21），p.351.
（41）Theresia Degener，“International Disability Law—A New Legal Subject on The Rise：The Interregional Experts´ Meeting in HongKong，December13-17，1999”，18 Berkeley J.Int´l L.(2000)，p.184.
?。?2）參見注（35）。
?。?3）參見注⑩。
?。?4）參見《中華人民共和國殘疾人保障法》第3條。
?。?5）參見《殘疾人權利公約》第8條。
?。?6）《我國涉及殘疾人權益保障的法律已達50多部》，。
?。?7）參見注（13），p.1.
?。?8）參見注⑧。
?。?9）“沒有我們的參與，不能做出與我們有關的決定”(Nothing About Us Without Us)，是“殘疾人國際”(Disabled Peoples International)在1981年成立時確立的口號，這一口號明確了殘疾人的自主決定權和參與權，突出殘疾人的權利主體地位，深得殘疾人群體的共鳴和廣泛擁護。2004年12月3日國際殘疾人日將此作為主題。在《殘疾人權利公約》制定過程中，這一理念極大推動了殘疾人及其組織的積極參與。讓條約保障的特定對象充分參與制定過程，《殘疾人權利公約》開了歷史先河。
?。?0）參見注⑧。
?。?1）參見王治江：《尊重殘疾人，紙上權利要成現(xiàn)實權利》，載《法制日報》2012年12月1日。
?。?2）參見《殘疾人權利公約》第19條。
?。?3）參見《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》。
（54）參見美國交通部網站，U.S.Department of Transportation.
?。?5）參見《殘疾人權利公約》第9條。
?。?6）參見周志華：《殘疾人無障礙通行權實施現(xiàn)狀及對策研究——基于成都市的調查》，載《廣西政法管理干部學院學報》2009年第6期。
（57）參見《實施〈無障礙環(huán)境建設條例〉的重要意義》。
?。?8）See Rehabilitation Act of 1973，Pub.L.(1973)No.93-112.
（59）參見注（30）。
（60）參見《殘疾人權利公約》第32條。
（61）參見《走向世界不斷融合——寫在中國政府首次遞交聯(lián)合國〈殘疾人權利公約〉履約報告之際》，載《中國殘疾人》2010年第9期。
（62）《APEC會議周殘疾人主題活動舉辦》，載《中國青年報》，2014年11月10日。
?。?3）參見注（38）
?。?4）參見注（38）。
?。?5）參見《殘疾人權利公約》第13條。
Abstract: With the development of the society，the medical model approach of disability was gradually replaced by social model of disability.In December 2006，United Nations General Assembly passed the Convention on the Rights of Persons with Disabilities(the CRPD)，which reaffirms the notion of the social model of disability and places issues relating to the persons with disabilities within the framework of human rights.As a state party of the CRPD，China should take the right approaches in making disability legislation and relevant policy to raise social awareness and proper idea about disability by publicity.Accordingly，the mechanism of protecting rights and interests of persons with disabilities should make shift from charity to rights protection and carry out the notion of antidiscrimination，with focus on ensuring equal rights and opportunities for persons with disabilities.By taking all proper measures as required by the CRPD，we expect to make ‘rights in black and white' sound in practices，to improve the general disadvantaged situation of persons with disabilities and to achieve the goal of overall social harmony for persons with disability.
(責任編輯葉傳星)
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