內(nèi)容提要：保障人民的居住權(quán)是實(shí)現(xiàn)居住正義的要求，也體現(xiàn)國(guó)際人權(quán)公約關(guān)于適足住房權(quán)的要求。本文比較中國(guó)臺(tái)灣與大陸的居住權(quán)法律保障措施，尤其注重分析了臺(tái)灣住宅法的基本理念及其存在的問題。臺(tái)灣保障居住權(quán)的法律對(duì)中國(guó)大陸的相關(guān)立法或可具有啟發(fā)意義。
關(guān)鍵詞：居住權(quán) 適足居住權(quán) 大陸保障房政策 臺(tái)灣“住宅法”
一、前言
2009年間臺(tái)灣“行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)”為進(jìn)一步了解當(dāng)前臺(tái)灣民眾認(rèn)為的臺(tái)灣行政部門應(yīng)優(yōu)先處理之施政項(xiàng)目，進(jìn)行了“十大民怨”網(wǎng)絡(luò)票選活動(dòng)。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣人民的前三大民怨分別為“都會(huì)地區(qū)房?jī)r(jià)過高”、“電話及網(wǎng)絡(luò)詐騙泛濫”、“求職不易及失業(yè)問題”等，其中，“房?jī)r(jià)偏高”則為十大民怨之首。
究其原因，乃因房?jī)r(jià)漲太多、薪水卻沒漲，造成房?jī)r(jià)所得比偏高。除此之外，所有房?jī)r(jià)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)皆由業(yè)者提供，民眾常因房市信息的不對(duì)等而居于信息弱勢(shì)，這種房市交易不透明的情況，對(duì)購(gòu)屋族相對(duì)不利。此種情形，引發(fā)臺(tái)灣行政部門對(duì)于合理房?jī)r(jià)的重視。其“住宅政策”中，除推出符合不同經(jīng)濟(jì)族群所需的住宅以外，還加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)的稅賦課征。其中，“奢侈稅”便是因勢(shì)力導(dǎo)之下所形成的產(chǎn)物。
2014年5月20日臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九發(fā)表就職六周年演說，以“傾聽青年心聲，實(shí)現(xiàn)世代正義”為題回應(yīng)青年所關(guān)心的議題，其中提到將“加速實(shí)現(xiàn)居住正義，讓青年住得起臺(tái)灣”。政府期待藉由公有土地活化及民間資金的導(dǎo)入，致力于改善所得分配，縮減貧富差距，并針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)者，給予特別的扶助與關(guān)懷，讓年輕人及低收入戶在都市中也能獲得良好的居住照顧。
中國(guó)大陸因經(jīng)濟(jì)改革政策開放，有部分人先富起來，致近來貧富差距也逐漸擴(kuò)大，而“住房”也成為目前中國(guó)大陸的社會(huì)問題。如何保障人民的“居住權(quán)”已成為兩岸共同的重要議題，因?yàn)樨毟徊罹噙^大，貧者無立錐之地，將破壞社會(huì)和諧。唯有保障人民的居住權(quán)，“使人人有屋住”，才能化解社會(huì)的貧富對(duì)立。
二、居住正義與居住權(quán)的概念
(一)居住正義的概念
針對(duì)人民居住權(quán)之所以需要保障，需先談到“居住正義”。“居住正義”的內(nèi)容，可從居住權(quán)的公平正義與居住正義兩方面來說明①：
1.公平正義。這包括：(1)分配正義(Distributive justice)，著重強(qiáng)調(diào)在人群間適當(dāng)分配諸事項(xiàng)，如財(cái)富、權(quán)力、報(bào)酬、尊敬等。(2)應(yīng)報(bào)正義(Retributive justice)，著重強(qiáng)調(diào)對(duì)惡行的適當(dāng)響應(yīng)。
2.居住正義。居住正義至少應(yīng)該合乎居住公平，即在現(xiàn)代社會(huì)中，每一人不論其所得、身心機(jī)能、性別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都應(yīng)該獲得平等對(duì)待，且能住得有尊嚴(yán)；也就是說社會(huì)上不應(yīng)有人無處棲身，或住在不合乎最低居住標(biāo)準(zhǔn)的住宅內(nèi)。
所謂“居住正義”應(yīng)包含兩個(gè)主要目標(biāo)：(1)健全房屋市場(chǎng)并抑制房?jī)r(jià)飆漲，讓一般家庭在合理負(fù)擔(dān)下能夠租屋、買屋、換屋。(2)興辦社會(huì)住宅并補(bǔ)貼照顧弱勢(shì)，讓青年與底層弱勢(shì)者的基本居住權(quán)益可以得到保障。
(二)聯(lián)合國(guó)關(guān)于“居住權(quán)”的規(guī)范
敘述“居住正義”之后，接著探討“居住權(quán)”的規(guī)范。
國(guó)際上早已把公民居住的權(quán)利作為一種基本的人權(quán)而進(jìn)行了明確的規(guī)范。在國(guó)際人權(quán)公約中，通常的表述是“居住的權(quán)利”，或稱住房權(quán)、住宅權(quán)。如聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》第13條第一款規(guī)定：“人人都享有在其國(guó)境內(nèi)自由遷徙及居住的權(quán)利”。這里所指的“居住的權(quán)利”是指空間意義上在什么地方停留的問題，其系與遷徙相對(duì)應(yīng)的在某一地方常住的狀態(tài)，對(duì)這種權(quán)利的保護(hù)是人身自由的重要內(nèi)容。
《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”。此指作為生存權(quán)這一基本人權(quán)意義上的居住的權(quán)利(又稱住房的權(quán)利)。
《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在第1條中也指出：“所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財(cái)富和資源，……在任何情況下不得剝奪一個(gè)人民自己的生存手段”。
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏剑ㄗ銐虻氖澄?、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿同意的國(guó)際合作的重要性”。
1991年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)還專門發(fā)表了《關(guān)于獲得適足住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見》。其第1條規(guī)定：“適足的住房之人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏街畽?quán)利，對(duì)享有所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是至關(guān)重要的。”這里所說的居住的權(quán)利是指為生存而必須提供的住房方面的保障。
《住宅人權(quán)宣言》也明確提出“具有良好的環(huán)境并適宜于人類居住的住所，是所有居民的基本人權(quán)”②。
(三)居住權(quán)的內(nèi)涵
“居住權(quán)”內(nèi)涵十分豐富，在國(guó)際人權(quán)公約、憲法、行政法等公法領(lǐng)域以及物權(quán)法等私法領(lǐng)域含義并不相同。有關(guān)居住權(quán)與適足住房權(quán)的內(nèi)涵，可分為下列三個(gè)部分來說明③：
一般而言，居住權(quán)具有多種涵義，其主要的觀念是，居住權(quán)是人權(quán)的一種，是一項(xiàng)社會(huì)保障和福利制度。居住與遷徙自由是同等的概念，把居住權(quán)當(dāng)作承租權(quán)，以及國(guó)際移民法上的居留權(quán)等。因此，居住權(quán)有狹義與廣義之分，即：
1.狹義居住權(quán)。狹義居住權(quán)為私權(quán)，是指居住權(quán)人對(duì)他人房屋以及其他附著物享有占有、使用的權(quán)利。
2.廣義居住權(quán)。若居住權(quán)有時(shí)被定位為私權(quán)、公權(quán)、福利權(quán)，有時(shí)被定位為人權(quán)，甚或被定位為其他的權(quán)利，則屬?gòu)V義的居住權(quán)。因此，若從公權(quán)、人權(quán)、居留權(quán)等的觀點(diǎn)，則有關(guān)居住權(quán)的認(rèn)定，可能要從適足住房權(quán)來加以考慮。
國(guó)際人權(quán)公約和各國(guó)憲法中的居住權(quán)與物權(quán)法中的居住權(quán)在適用范圍上明顯不同。國(guó)際人權(quán)公約中的居住權(quán)是要求締約國(guó)承認(rèn)和保護(hù)的基本人權(quán)，其適用的主體是國(guó)家。憲法作為公民權(quán)利的保障書，其中的居住權(quán)主要是調(diào)整國(guó)家和公民之間的住房財(cái)產(chǎn)關(guān)系，以保護(hù)公民的居住權(quán)利，防止遭受公權(quán)和他人的侵害。物權(quán)法中的居住權(quán)則是用于調(diào)整平等民事主體之間的房屋用益關(guān)系。
(四)適足住房權(quán)的內(nèi)涵
按照居住正義的要求，居住權(quán)并非僅是以具有房地產(chǎn)所有權(quán)為主，而是進(jìn)一步考慮保障“適足住房權(quán)”。
根據(jù)于1991 年公布之《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》(International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights，ICESCR)之第 4 號(hào)與第7號(hào)《一般性意見》(General Comments)的解釋，所謂“適足住房權(quán)”(the right to adequate housing)是指任何人都有和平、安全而有尊嚴(yán)地居住在某處的權(quán)利。換句話說，國(guó)家的義務(wù)，不僅僅是讓每個(gè)人都有房子住就可以了，還必須讓每個(gè)人都住得安心、自在。另外，即使某些人缺乏某塊土地的所有權(quán)，他的住房權(quán)仍然不應(yīng)該被侵犯?；旧?，“適足住房權(quán)”是一種凌駕所有權(quán)的基本權(quán)利。
“適足住房權(quán)”相關(guān)內(nèi)涵主要見于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條第1款，其中提到“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏?rdquo;；而1991年頒布、用以闡釋該條的《第四號(hào)一般性意見》(General Comment No4)開宗明義即揭示“適足的住房人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏街畽?quán)利”(第1段)。
此外，《第四號(hào)一般性意見》明確指出“適足住房權(quán)”涵納對(duì)象適用于“每個(gè)人”(第6段)；對(duì)居住權(quán)利的保障不應(yīng)狹隘地把住所視作商品，而是安全、和平與尊嚴(yán)地居住某地的權(quán)利(第7段)。從這個(gè)觀點(diǎn)具體延伸，只要有“使用權(quán)”，租用住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)居住區(qū)等，都應(yīng)受一定程度的保障(第8段第a點(diǎn))。
適足居住權(quán)近10年來的重大演進(jìn)，是逐漸將適足居住權(quán)與還返權(quán)，也就是返回原始住居、土地與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利合并?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》確立適足的居住權(quán)為基本人權(quán)。依照當(dāng)代國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展與趨勢(shì)，適當(dāng)足夠的居住權(quán)不只是提供一座遮風(fēng)蔽雨的屋頂而已的狹義解釋，也不是被等同于住屋商品的狹義價(jià)值，而是被視為安全并有尊嚴(yán)地居住權(quán)利。
三、大陸的保障房政策
了解“居住正義”與“居住權(quán)”之后，兩岸對(duì)于住房政策，如何實(shí)現(xiàn)“人人有屋住”的理想，各有不同的做法，首先談?wù)勚袊?guó)大陸保障房的政策。
大陸實(shí)行社會(huì)主義，將“居住權(quán)”也放在突出的位置，并由第十一屆全國(guó)人大常委員會(huì)將《住房保障法》納入立法規(guī)劃。大陸在目前未完成《住宅保障法》立法之前，已有各項(xiàng)住房保障的措施和政策。其中主要包括：
(一)經(jīng)濟(jì)適用房
在大陸的保障房政策中，首先要談到“經(jīng)濟(jì)適用住房”，其簡(jiǎn)稱為“經(jīng)濟(jì)適用房”。它是指政府提供政策優(yōu)惠，限定“套型面積”和“銷售價(jià)格”，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市“低收入住房困難家庭”供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的住房政策。國(guó)務(wù)院于1991年6月就在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中提出要“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”④。經(jīng)濟(jì)適用住房單套的建筑面積控制在60平方來左右(參見《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第15條前段)。
(二)廉租住房
了解“經(jīng)濟(jì)適用住房”之后，接下來要談到“廉租住房”，其簡(jiǎn)稱為“廉租房”。城鎮(zhèn)廉租住房是指政府(單位)在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有“本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭”和“其他需要保障的特殊家庭”提供“租金補(bǔ)貼”或者以“低廉租金”配租的具有“社會(huì)保障性質(zhì)的住宅”。中國(guó)大陸于2006年5月17日召開了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，其中有關(guān)針對(duì)樓市提出的整改措施中有一條明確要求各地加快“城鎮(zhèn)廉租房制度”建設(shè)，規(guī)范發(fā)展“經(jīng)濟(jì)適用房”，有步驟地解決“低收入家庭”的住房困難。⑤依《廉租住房保障辦法》第5條前段規(guī)定，廉租住房保障方式實(shí)行“貨幣補(bǔ)貼”與“實(shí)物配租”相結(jié)合。現(xiàn)分述之如下：
(1)貨幣補(bǔ)貼方式。采取貨幣補(bǔ)貼方式的，補(bǔ)貼額度按照城市低收入住房困難家庭現(xiàn)住房面積與保障面積標(biāo)準(zhǔn)的差額、每平方米租賃住房標(biāo)準(zhǔn)確定。
(2)實(shí)物配租方式。配租面積為城市低收入住房困難家庭現(xiàn)住房面積與保障面積標(biāo)準(zhǔn)的差額(參見《廉租住房保障辦法》第7條第1款、第8條第1款)。
(三)限價(jià)商品房
“限價(jià)商品房”，其簡(jiǎn)稱為“限價(jià)房”，又稱“兩限房”。它是指經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，在限制“套型比例”、限定“銷售價(jià)格”的基礎(chǔ)上，以競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)的方式，招標(biāo)確定住宅項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位，由“中標(biāo)單位”按照約定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，按照約定價(jià)位面向符合條件的居住銷售的“中低價(jià)位、中小型普通商品住房”。因?yàn)樗拗频貎r(jià)，也限制房?jī)r(jià)，所以，又稱之為“兩限房”。限價(jià)商品住房政策不同于“經(jīng)濟(jì)適用住房”，但同樣都屬于大陸城鎮(zhèn)住房保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。⑥以北京市為例，其訂有《北京市限價(jià)商品住房管理辦法(試行)》，藉此規(guī)定，做為推動(dòng)此政策的依據(jù)。
(四)公共租賃住房
“公共租賃房”，簡(jiǎn)稱為“公租房”。大陸住房和城鎮(zhèn)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，盼能立足國(guó)情，加快發(fā)展公共租賃住房，推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)，以適應(yīng)民眾基本住房需求。⑦以北京市為例，其為此訂有《北京市公共租賃住房管理辦法》，該辦法第2條第2款定義“公共租賃住房”，指政府提供政策支持，限定戶型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平，面向本市“中低收入住房困難家庭等群體”出租的住房。
(五)棚戶區(qū)改造安置住房
棚戶區(qū)是城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。對(duì)這些區(qū)域?qū)嵤┡飸魠^(qū)改造安置住房，是城鎮(zhèn)實(shí)物性住房保障改革中的一項(xiàng)。
(六)住房公積金
國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。大陸已于1999年頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》。
四、臺(tái)灣地區(qū)“居住正義”的政策理念
臺(tái)灣地區(qū)為落實(shí)保障人民之居住權(quán)業(yè)已有所作為。臺(tái)灣在“居住正義”理念實(shí)踐方面，以建立符合社會(huì)公義之整體住宅政策，減輕公民居住負(fù)擔(dān)及營(yíng)造具有美感及永續(xù)觀念之城鄉(xiāng)環(huán)境，提升公民居住質(zhì)量為目標(biāo)。其策略如下：
1.提供中低收入戶及弱勢(shì)者住宅補(bǔ)貼
主要措施包括：(1)賡續(xù)辦理“整合住宅補(bǔ)貼資源實(shí)施方案”、“青年安心成家方案”及“青年安心成家購(gòu)屋優(yōu)惠貸款”，提供租金補(bǔ)貼、購(gòu)置住宅貸款利息補(bǔ)貼及修繕住宅貸款利息補(bǔ)貼。(2)不增加自用住宅稅率，合理調(diào)整公告地價(jià)及房屋評(píng)定現(xiàn)值。
2.平衡都會(huì)地區(qū)住宅供需
主要措施包括：(1)興建合宜及社會(huì)住宅等，紓緩住宅供需失衡地區(qū)居住問題及協(xié)助公民居住于適居小區(qū)。(2)針對(duì)房?jī)r(jià)偏高地區(qū)可建而未建之閑置土地，推動(dòng)限期建筑及課征空地稅；加速開發(fā)都會(huì)外圍地區(qū)，增加住宅土地供給。
3.推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)交易信息透明化
主要措施包括：(1)建構(gòu)不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)價(jià)登錄制度。(2)配合不動(dòng)產(chǎn)實(shí)價(jià)登錄制度之建置，逐步落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)價(jià)課稅。(3)推廣與輔導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)租賃服務(wù)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并建置成交案件資料庫(kù)。
4.實(shí)現(xiàn)土地征收以市價(jià)補(bǔ)償
主要措施包括：(1)確保土地征收符合公益性及必要性，并加強(qiáng)優(yōu)良農(nóng)地保護(hù)。(2)建立符合正義之土地征收補(bǔ)償制度，明定以市價(jià)進(jìn)行協(xié)議價(jià)購(gòu)及市價(jià)補(bǔ)償。
5.提升城鄉(xiāng)居住環(huán)境質(zhì)量
主要措施包括：(1)加速都市更新，每年輔導(dǎo)25件以上更新案核定實(shí)施，改善都會(huì)居住質(zhì)量。(2)推動(dòng)原住民族意象造景，并經(jīng)由文化場(chǎng)域及景觀塑造、傳統(tǒng)住屋興建，強(qiáng)化部落認(rèn)同感及辨識(shí)性，促進(jìn)部落永續(xù)發(fā)展。(3)均衡城鄉(xiāng)文化發(fā)展，活化演藝場(chǎng)館，協(xié)助縣(市)政府充實(shí)文化設(shè)施，以提升藝文活動(dòng)參與總?cè)舜芜_(dá)30%以上；推動(dòng)文化資產(chǎn)歷史環(huán)境整合示范點(diǎn)20處及美學(xué)計(jì)劃，以提升生活空間、環(huán)境之美感新意象。
五、臺(tái)灣“住宅法”中的“居住權(quán)”保障理念
(一)臺(tái)灣為實(shí)現(xiàn)“居住權(quán)”，已頒行“住宅法”
臺(tái)灣有鑒于住宅供需失調(diào)，價(jià)格起伏波動(dòng)過大，住宅市場(chǎng)信息匱乏，以及民眾對(duì)于提升居住環(huán)境質(zhì)量與各項(xiàng)居住需求有殷切的期望，臺(tái)灣于2011年12月13日，經(jīng)“立法院”三讀通過“住宅法”，并于同年12月30日公布。該法第1條明揭立法目的在于：“為健全住宅市場(chǎng)，提供居住質(zhì)量，使全體公民居住于適宜之住宅且享有尊嚴(yán)之居住環(huán)境。”此乃基于臺(tái)灣“憲法”保障公民基本人權(quán)之精神，結(jié)合政府與民間資源，在健全的住宅市場(chǎng)、合宜居住質(zhì)量之規(guī)劃下，達(dá)到依公民所得水平、身心機(jī)能、性別、年齡、家戶組成、族群文化等不同條件，均能擁有適宜且有尊嚴(yán)之居住環(huán)境之目標(biāo)。
“住宅法”總計(jì)分為7章，第1章為“總則”，揭示本法的立法意旨、各級(jí)主管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分與住宅計(jì)劃研擬及審議程序。第2章“住宅補(bǔ)貼”，明定住宅補(bǔ)貼的種類、申請(qǐng)條件、辦理方式及定期查核機(jī)制。第3章“社會(huì)住宅”，明定關(guān)于“社會(huì)住宅”的辦理方式、核準(zhǔn)程序、民間興辦者的獎(jiǎng)勵(lì)及優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)管理、收費(fèi)及得終止租約等情形。第4章“居住質(zhì)量”，明定基本居住水平與住宅性能評(píng)估制度，及補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)提升住宅環(huán)境質(zhì)量事項(xiàng)。第5章“住宅市場(chǎng)”，明定住宅市場(chǎng)與其他相關(guān)信息的搜集，及對(duì)于住宅供需失衡地區(qū)得采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)措施。第6章“居住權(quán)利平等”，明定“住宅歧視”的情況、申訴處理機(jī)制及相關(guān)處罰。第7章“附則”，明定主管機(jī)關(guān)依本法就公有土地及建筑物所為的處分、設(shè)定負(fù)擔(dān)或超過10年期間的租賃，排除相關(guān)公產(chǎn)管理法令的適用及政府原辦理之各類住宅補(bǔ)貼的后續(xù)處理方式。
(二)臺(tái)灣“住宅法”的四大目的
1.對(duì)弱勢(shì)者的住宅補(bǔ)貼
為協(xié)助一定所得及財(cái)產(chǎn)以下的家庭或個(gè)人獲得適居的住宅，政府部門得視財(cái)務(wù)狀況，辦理“補(bǔ)貼住宅的貸款利息、租金或修繕費(fèi)用”，包括“自建住宅貸款利息”、“自購(gòu)住宅貸款”、“承租住宅租金”、“修繕住宅貸款利息”及“簡(jiǎn)易修繕住宅費(fèi)用”等補(bǔ)貼。⑧
2.興辦社會(huì)住宅
所謂“社會(huì)住宅”是指由政府部門興辦或鼓勵(lì)民間興辦，專供“出租”之用，并應(yīng)提供至少10%以上比例出租予具“特殊情形或身分者”⑨的住宅。政府必須自行興建或鼓勵(lì)民間興建“社會(huì)住宅”⑩。
3.健全住宅市場(chǎng)的發(fā)展
政府部門應(yīng)定期搜集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場(chǎng)、交易價(jià)格及其他相關(guān)信息，并定期公布住宅與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及指數(shù)等信息。（11）
4.維護(hù)公平的居住權(quán)利
“居住”既為基本人權(quán)，政府部門必須保障任何人皆享有公平的居住權(quán)利、不受歧視對(duì)待。（12）“住宅使用人”如為下列行為時(shí)，任何人不得拒絕或妨礙：(1)自費(fèi)從事必要的居住或公共空間無障礙修繕；(2)因協(xié)助視覺功能障礙者的需要飼養(yǎng)導(dǎo)盲犬；(3)合法使用住宅的“專有部分”及非屬約定專用的“共享部分”空間、設(shè)備及相關(guān)服務(wù)（13）。
(三)臺(tái)灣“住宅法”預(yù)期可達(dá)之效果
1.將只租不售的“社會(huì)住宅”法制化
由于臺(tái)灣“住宅法”明定由政府興辦或鼓勵(lì)民間興辦之“社會(huì)住宅”，確認(rèn)“只租不售”的基本原則，至少要提供10%比例給特殊情形或身份者，包括低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、65歲以上老人、身心障礙者、受家暴者等弱勢(shì)團(tuán)體居住，偏向社會(huì)福利政策。
2.提供住宅補(bǔ)貼方式
政府提供一定所得及財(cái)產(chǎn)以下民眾，可申請(qǐng)自建住宅貸款利息、自購(gòu)住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息及簡(jiǎn)易修繕住宅費(fèi)用等補(bǔ)貼。同一年度僅得擇一辦理，一定年限內(nèi)以申請(qǐng)一次為限，避免資源重復(fù)使用，也促使所需民眾均可獲得適當(dāng)補(bǔ)貼。
3.激勵(lì)民間主動(dòng)興辦社會(huì)住宅
臺(tái)灣有關(guān)主管機(jī)關(guān)為穩(wěn)定住宅市場(chǎng)，在供需失衡的地區(qū)，得視實(shí)際情形采取興建住宅或其他必要的市場(chǎng)調(diào)節(jié)措施，招商方式、售價(jià)與租金方式、申請(qǐng)資格等，由“中央主管機(jī)關(guān)”訂定（14），且鼓勵(lì)民間興辦社會(huì)住宅，主管機(jī)關(guān)提供優(yōu)惠，例如：臺(tái)灣“住宅法”第17條至第20條規(guī)定，藉此鼓勵(lì)民間興辦社會(huì)住宅。
4.訂定基本居住水平
臺(tái)灣有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)該參考國(guó)外的作法，依照單位面積居住人數(shù)、家庭各成員私有空間(臥房數(shù))、家庭公共空間(衛(wèi)浴、廚房、餐廳數(shù))，來訂定基本居住水平，并大力推動(dòng)無障礙住宅，另外促進(jìn)整體住宅景觀之營(yíng)造，得補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)興建具有客家、閩南、原住民等地方特色住宅。
5.住宅市場(chǎng)信息健全化
為引導(dǎo)住宅市場(chǎng)健全發(fā)展，政府應(yīng)定期搜集、分析住宅市場(chǎng)、交易價(jià)格等其他相關(guān)信息，并定期公布數(shù)據(jù)供民眾查詢，給予住宅及不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)信息揭露的法源。
6.確保民眾居住權(quán)利
確認(rèn)居住為基本人權(quán)，任何人皆應(yīng)享有公平居住權(quán)利，對(duì)于住宅的承租戶承買戶或借款人不得有歧視對(duì)待，包括無障礙修繕、導(dǎo)盲犬之飼養(yǎng)等，均不得有拒絕之行為，違者可處新臺(tái)幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰。（15）
(四)臺(tái)灣“住宅法”所存在的問題
(1)“扶助弱勢(shì)”是社會(huì)住宅的核心價(jià)值。臺(tái)灣“住宅法”于草案階段，民間團(tuán)體希望推動(dòng)社會(huì)住宅比例應(yīng)達(dá)至少“30%”，但于臺(tái)灣“立法院”三讀時(shí)卻遭行政部門“刪減”保障弱勢(shì)比例為10%。因此，已通過的“住宅法”能否能發(fā)揮社會(huì)福利政策目的，值得觀察。
(2)社會(huì)住宅不應(yīng)只是鼓勵(lì)民間興建硬件建設(shè)而已，弱勢(shì)族群遷入后，小區(qū)未來要如何規(guī)劃與管理更值得重視。依據(jù)臺(tái)灣“住宅法”第27條，直轄市、縣(市)興辦社會(huì)住宅，得自行或委托經(jīng)營(yíng)管理，但是由哪個(gè)單位管理或者委托哪個(gè)民間單位經(jīng)營(yíng)管理，住宅法并未規(guī)范，且未來經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的來源何在，臺(tái)灣“住宅法”并未規(guī)定。
(3)為促進(jìn)住宅市場(chǎng)信息透明化，臺(tái)灣“住宅法”第39條至第44條，對(duì)于業(yè)者隱匿、不提供乃至于提供不正確市場(chǎng)信息，欠缺規(guī)范“罰則”，因此能否發(fā)揮實(shí)質(zhì)效果，仍有待觀察。
(4)針對(duì)人民的居住權(quán)利，現(xiàn)行常發(fā)生居住歧視行為。例如身體或精神障礙、老年養(yǎng)護(hù)中心等，最容易遭受房東拒絕出租，甚或鄰居擔(dān)心房?jī)r(jià)下跌而群起驅(qū)出小區(qū)，甚或銀行擔(dān)心這些身心障礙之人無力支付利息而拒絕貸款，諸多歧視問題在“住宅法”中均未加以保護(hù)，卻僅針對(duì)無障礙空間、導(dǎo)盲犬等明文保障，因此是否能確實(shí)落實(shí)“反居住歧視”政策，亦是觀察重點(diǎn)。
六、結(jié)語
臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九在2014年5月20日的就職六周年演說中強(qiáng)調(diào)“要讓臺(tái)灣成為年輕人住得起的地方”；臺(tái)灣“內(nèi)政部”也表示，將透過各種積極手段，新增只租不售的“社會(huì)住宅”數(shù)量，并希望增加社會(huì)住宅的供給，補(bǔ)助地方政府興辦社會(huì)住宅，并優(yōu)先補(bǔ)助閑置建筑修建為社會(huì)住宅、運(yùn)用引進(jìn)民間資金、促進(jìn)民間參與、推動(dòng)都市更新及研議調(diào)整容積等方式，加入社會(huì)住宅的推動(dòng)。另外，也將請(qǐng)臺(tái)灣“財(cái)政部”及“國(guó)防部”配合檢討釋出閑置土地及房舍，提供地方政府興辦社會(huì)住宅。種種政策顯示臺(tái)灣各界已逐漸重視“社會(huì)住宅”的問題及住宅政策的重要性。
落實(shí)“居住正義”并非只是一個(gè)口號(hào)，臺(tái)灣“住宅法”關(guān)乎社會(huì)住宅、住宅補(bǔ)貼、住宅市場(chǎng)、居住質(zhì)量及居住歧視，猶如“環(huán)境基本法”、“教育基本法”一般，是臺(tái)灣住宅政策的中樞神經(jīng)?，F(xiàn)今臺(tái)灣一些居住不正義現(xiàn)象乃因沒有落實(shí)臺(tái)灣“住宅法”之故。臺(tái)灣行政機(jī)構(gòu)應(yīng)一方面倡導(dǎo)“住宅法”的規(guī)定，另一方面應(yīng)落實(shí)“社會(huì)住宅”的建設(shè)計(jì)劃，并透過民眾參與及各界專家學(xué)者的相互對(duì)話，一同思考并建構(gòu)出適宜健全的配套制度，如此才是真正保障人民的“居住權(quán)”！
中國(guó)大陸目前已有相關(guān)的保障房政策，擬議中的住房保障法對(duì)于進(jìn)一步保障人民的居住權(quán)，促進(jìn)社會(huì)和諧，無疑會(huì)具有積極意義。
(李永然，臺(tái)灣中華人權(quán)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、兩岸經(jīng)貿(mào)交流權(quán)益促進(jìn)會(huì)理事長(zhǎng)。)
(責(zé)任編輯馮媛)
關(guān)鍵詞：居住權(quán) 適足居住權(quán) 大陸保障房政策 臺(tái)灣“住宅法”
一、前言
2009年間臺(tái)灣“行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)”為進(jìn)一步了解當(dāng)前臺(tái)灣民眾認(rèn)為的臺(tái)灣行政部門應(yīng)優(yōu)先處理之施政項(xiàng)目，進(jìn)行了“十大民怨”網(wǎng)絡(luò)票選活動(dòng)。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣人民的前三大民怨分別為“都會(huì)地區(qū)房?jī)r(jià)過高”、“電話及網(wǎng)絡(luò)詐騙泛濫”、“求職不易及失業(yè)問題”等，其中，“房?jī)r(jià)偏高”則為十大民怨之首。
究其原因，乃因房?jī)r(jià)漲太多、薪水卻沒漲，造成房?jī)r(jià)所得比偏高。除此之外，所有房?jī)r(jià)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)皆由業(yè)者提供，民眾常因房市信息的不對(duì)等而居于信息弱勢(shì)，這種房市交易不透明的情況，對(duì)購(gòu)屋族相對(duì)不利。此種情形，引發(fā)臺(tái)灣行政部門對(duì)于合理房?jī)r(jià)的重視。其“住宅政策”中，除推出符合不同經(jīng)濟(jì)族群所需的住宅以外，還加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)的稅賦課征。其中，“奢侈稅”便是因勢(shì)力導(dǎo)之下所形成的產(chǎn)物。
2014年5月20日臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九發(fā)表就職六周年演說，以“傾聽青年心聲，實(shí)現(xiàn)世代正義”為題回應(yīng)青年所關(guān)心的議題，其中提到將“加速實(shí)現(xiàn)居住正義，讓青年住得起臺(tái)灣”。政府期待藉由公有土地活化及民間資金的導(dǎo)入，致力于改善所得分配，縮減貧富差距，并針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)者，給予特別的扶助與關(guān)懷，讓年輕人及低收入戶在都市中也能獲得良好的居住照顧。
中國(guó)大陸因經(jīng)濟(jì)改革政策開放，有部分人先富起來，致近來貧富差距也逐漸擴(kuò)大，而“住房”也成為目前中國(guó)大陸的社會(huì)問題。如何保障人民的“居住權(quán)”已成為兩岸共同的重要議題，因?yàn)樨毟徊罹噙^大，貧者無立錐之地，將破壞社會(huì)和諧。唯有保障人民的居住權(quán)，“使人人有屋住”，才能化解社會(huì)的貧富對(duì)立。
二、居住正義與居住權(quán)的概念
(一)居住正義的概念
針對(duì)人民居住權(quán)之所以需要保障，需先談到“居住正義”。“居住正義”的內(nèi)容，可從居住權(quán)的公平正義與居住正義兩方面來說明①：
1.公平正義。這包括：(1)分配正義(Distributive justice)，著重強(qiáng)調(diào)在人群間適當(dāng)分配諸事項(xiàng)，如財(cái)富、權(quán)力、報(bào)酬、尊敬等。(2)應(yīng)報(bào)正義(Retributive justice)，著重強(qiáng)調(diào)對(duì)惡行的適當(dāng)響應(yīng)。
2.居住正義。居住正義至少應(yīng)該合乎居住公平，即在現(xiàn)代社會(huì)中，每一人不論其所得、身心機(jī)能、性別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都應(yīng)該獲得平等對(duì)待，且能住得有尊嚴(yán)；也就是說社會(huì)上不應(yīng)有人無處棲身，或住在不合乎最低居住標(biāo)準(zhǔn)的住宅內(nèi)。
所謂“居住正義”應(yīng)包含兩個(gè)主要目標(biāo)：(1)健全房屋市場(chǎng)并抑制房?jī)r(jià)飆漲，讓一般家庭在合理負(fù)擔(dān)下能夠租屋、買屋、換屋。(2)興辦社會(huì)住宅并補(bǔ)貼照顧弱勢(shì)，讓青年與底層弱勢(shì)者的基本居住權(quán)益可以得到保障。
(二)聯(lián)合國(guó)關(guān)于“居住權(quán)”的規(guī)范
敘述“居住正義”之后，接著探討“居住權(quán)”的規(guī)范。
國(guó)際上早已把公民居住的權(quán)利作為一種基本的人權(quán)而進(jìn)行了明確的規(guī)范。在國(guó)際人權(quán)公約中，通常的表述是“居住的權(quán)利”，或稱住房權(quán)、住宅權(quán)。如聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》第13條第一款規(guī)定：“人人都享有在其國(guó)境內(nèi)自由遷徙及居住的權(quán)利”。這里所指的“居住的權(quán)利”是指空間意義上在什么地方停留的問題，其系與遷徙相對(duì)應(yīng)的在某一地方常住的狀態(tài)，對(duì)這種權(quán)利的保護(hù)是人身自由的重要內(nèi)容。
《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”。此指作為生存權(quán)這一基本人權(quán)意義上的居住的權(quán)利(又稱住房的權(quán)利)。
《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在第1條中也指出：“所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財(cái)富和資源，……在任何情況下不得剝奪一個(gè)人民自己的生存手段”。
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏剑ㄗ銐虻氖澄?、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿同意的國(guó)際合作的重要性”。
1991年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)還專門發(fā)表了《關(guān)于獲得適足住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見》。其第1條規(guī)定：“適足的住房之人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏街畽?quán)利，對(duì)享有所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是至關(guān)重要的。”這里所說的居住的權(quán)利是指為生存而必須提供的住房方面的保障。
《住宅人權(quán)宣言》也明確提出“具有良好的環(huán)境并適宜于人類居住的住所，是所有居民的基本人權(quán)”②。
(三)居住權(quán)的內(nèi)涵
“居住權(quán)”內(nèi)涵十分豐富，在國(guó)際人權(quán)公約、憲法、行政法等公法領(lǐng)域以及物權(quán)法等私法領(lǐng)域含義并不相同。有關(guān)居住權(quán)與適足住房權(quán)的內(nèi)涵，可分為下列三個(gè)部分來說明③：
一般而言，居住權(quán)具有多種涵義，其主要的觀念是，居住權(quán)是人權(quán)的一種，是一項(xiàng)社會(huì)保障和福利制度。居住與遷徙自由是同等的概念，把居住權(quán)當(dāng)作承租權(quán)，以及國(guó)際移民法上的居留權(quán)等。因此，居住權(quán)有狹義與廣義之分，即：
1.狹義居住權(quán)。狹義居住權(quán)為私權(quán)，是指居住權(quán)人對(duì)他人房屋以及其他附著物享有占有、使用的權(quán)利。
2.廣義居住權(quán)。若居住權(quán)有時(shí)被定位為私權(quán)、公權(quán)、福利權(quán)，有時(shí)被定位為人權(quán)，甚或被定位為其他的權(quán)利，則屬?gòu)V義的居住權(quán)。因此，若從公權(quán)、人權(quán)、居留權(quán)等的觀點(diǎn)，則有關(guān)居住權(quán)的認(rèn)定，可能要從適足住房權(quán)來加以考慮。
國(guó)際人權(quán)公約和各國(guó)憲法中的居住權(quán)與物權(quán)法中的居住權(quán)在適用范圍上明顯不同。國(guó)際人權(quán)公約中的居住權(quán)是要求締約國(guó)承認(rèn)和保護(hù)的基本人權(quán)，其適用的主體是國(guó)家。憲法作為公民權(quán)利的保障書，其中的居住權(quán)主要是調(diào)整國(guó)家和公民之間的住房財(cái)產(chǎn)關(guān)系，以保護(hù)公民的居住權(quán)利，防止遭受公權(quán)和他人的侵害。物權(quán)法中的居住權(quán)則是用于調(diào)整平等民事主體之間的房屋用益關(guān)系。
(四)適足住房權(quán)的內(nèi)涵
按照居住正義的要求，居住權(quán)并非僅是以具有房地產(chǎn)所有權(quán)為主，而是進(jìn)一步考慮保障“適足住房權(quán)”。
根據(jù)于1991 年公布之《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》(International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights，ICESCR)之第 4 號(hào)與第7號(hào)《一般性意見》(General Comments)的解釋，所謂“適足住房權(quán)”(the right to adequate housing)是指任何人都有和平、安全而有尊嚴(yán)地居住在某處的權(quán)利。換句話說，國(guó)家的義務(wù)，不僅僅是讓每個(gè)人都有房子住就可以了，還必須讓每個(gè)人都住得安心、自在。另外，即使某些人缺乏某塊土地的所有權(quán)，他的住房權(quán)仍然不應(yīng)該被侵犯?；旧?，“適足住房權(quán)”是一種凌駕所有權(quán)的基本權(quán)利。
“適足住房權(quán)”相關(guān)內(nèi)涵主要見于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條第1款，其中提到“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏?rdquo;；而1991年頒布、用以闡釋該條的《第四號(hào)一般性意見》(General Comment No4)開宗明義即揭示“適足的住房人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏街畽?quán)利”(第1段)。
此外，《第四號(hào)一般性意見》明確指出“適足住房權(quán)”涵納對(duì)象適用于“每個(gè)人”(第6段)；對(duì)居住權(quán)利的保障不應(yīng)狹隘地把住所視作商品，而是安全、和平與尊嚴(yán)地居住某地的權(quán)利(第7段)。從這個(gè)觀點(diǎn)具體延伸，只要有“使用權(quán)”，租用住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)居住區(qū)等，都應(yīng)受一定程度的保障(第8段第a點(diǎn))。
適足居住權(quán)近10年來的重大演進(jìn)，是逐漸將適足居住權(quán)與還返權(quán)，也就是返回原始住居、土地與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利合并?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》確立適足的居住權(quán)為基本人權(quán)。依照當(dāng)代國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展與趨勢(shì)，適當(dāng)足夠的居住權(quán)不只是提供一座遮風(fēng)蔽雨的屋頂而已的狹義解釋，也不是被等同于住屋商品的狹義價(jià)值，而是被視為安全并有尊嚴(yán)地居住權(quán)利。
三、大陸的保障房政策
了解“居住正義”與“居住權(quán)”之后，兩岸對(duì)于住房政策，如何實(shí)現(xiàn)“人人有屋住”的理想，各有不同的做法，首先談?wù)勚袊?guó)大陸保障房的政策。
大陸實(shí)行社會(huì)主義，將“居住權(quán)”也放在突出的位置，并由第十一屆全國(guó)人大常委員會(huì)將《住房保障法》納入立法規(guī)劃。大陸在目前未完成《住宅保障法》立法之前，已有各項(xiàng)住房保障的措施和政策。其中主要包括：
(一)經(jīng)濟(jì)適用房
在大陸的保障房政策中，首先要談到“經(jīng)濟(jì)適用住房”，其簡(jiǎn)稱為“經(jīng)濟(jì)適用房”。它是指政府提供政策優(yōu)惠，限定“套型面積”和“銷售價(jià)格”，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市“低收入住房困難家庭”供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的住房政策。國(guó)務(wù)院于1991年6月就在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中提出要“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”④。經(jīng)濟(jì)適用住房單套的建筑面積控制在60平方來左右(參見《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第15條前段)。
(二)廉租住房
了解“經(jīng)濟(jì)適用住房”之后，接下來要談到“廉租住房”，其簡(jiǎn)稱為“廉租房”。城鎮(zhèn)廉租住房是指政府(單位)在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有“本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭”和“其他需要保障的特殊家庭”提供“租金補(bǔ)貼”或者以“低廉租金”配租的具有“社會(huì)保障性質(zhì)的住宅”。中國(guó)大陸于2006年5月17日召開了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，其中有關(guān)針對(duì)樓市提出的整改措施中有一條明確要求各地加快“城鎮(zhèn)廉租房制度”建設(shè)，規(guī)范發(fā)展“經(jīng)濟(jì)適用房”，有步驟地解決“低收入家庭”的住房困難。⑤依《廉租住房保障辦法》第5條前段規(guī)定，廉租住房保障方式實(shí)行“貨幣補(bǔ)貼”與“實(shí)物配租”相結(jié)合。現(xiàn)分述之如下：
(1)貨幣補(bǔ)貼方式。采取貨幣補(bǔ)貼方式的，補(bǔ)貼額度按照城市低收入住房困難家庭現(xiàn)住房面積與保障面積標(biāo)準(zhǔn)的差額、每平方米租賃住房標(biāo)準(zhǔn)確定。
(2)實(shí)物配租方式。配租面積為城市低收入住房困難家庭現(xiàn)住房面積與保障面積標(biāo)準(zhǔn)的差額(參見《廉租住房保障辦法》第7條第1款、第8條第1款)。
(三)限價(jià)商品房
“限價(jià)商品房”，其簡(jiǎn)稱為“限價(jià)房”，又稱“兩限房”。它是指經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，在限制“套型比例”、限定“銷售價(jià)格”的基礎(chǔ)上，以競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)的方式，招標(biāo)確定住宅項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位，由“中標(biāo)單位”按照約定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，按照約定價(jià)位面向符合條件的居住銷售的“中低價(jià)位、中小型普通商品住房”。因?yàn)樗拗频貎r(jià)，也限制房?jī)r(jià)，所以，又稱之為“兩限房”。限價(jià)商品住房政策不同于“經(jīng)濟(jì)適用住房”，但同樣都屬于大陸城鎮(zhèn)住房保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。⑥以北京市為例，其訂有《北京市限價(jià)商品住房管理辦法(試行)》，藉此規(guī)定，做為推動(dòng)此政策的依據(jù)。
(四)公共租賃住房
“公共租賃房”，簡(jiǎn)稱為“公租房”。大陸住房和城鎮(zhèn)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，盼能立足國(guó)情，加快發(fā)展公共租賃住房，推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)，以適應(yīng)民眾基本住房需求。⑦以北京市為例，其為此訂有《北京市公共租賃住房管理辦法》，該辦法第2條第2款定義“公共租賃住房”，指政府提供政策支持，限定戶型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平，面向本市“中低收入住房困難家庭等群體”出租的住房。
(五)棚戶區(qū)改造安置住房
棚戶區(qū)是城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。對(duì)這些區(qū)域?qū)嵤┡飸魠^(qū)改造安置住房，是城鎮(zhèn)實(shí)物性住房保障改革中的一項(xiàng)。
(六)住房公積金
國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。大陸已于1999年頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》。
四、臺(tái)灣地區(qū)“居住正義”的政策理念
臺(tái)灣地區(qū)為落實(shí)保障人民之居住權(quán)業(yè)已有所作為。臺(tái)灣在“居住正義”理念實(shí)踐方面，以建立符合社會(huì)公義之整體住宅政策，減輕公民居住負(fù)擔(dān)及營(yíng)造具有美感及永續(xù)觀念之城鄉(xiāng)環(huán)境，提升公民居住質(zhì)量為目標(biāo)。其策略如下：
1.提供中低收入戶及弱勢(shì)者住宅補(bǔ)貼
主要措施包括：(1)賡續(xù)辦理“整合住宅補(bǔ)貼資源實(shí)施方案”、“青年安心成家方案”及“青年安心成家購(gòu)屋優(yōu)惠貸款”，提供租金補(bǔ)貼、購(gòu)置住宅貸款利息補(bǔ)貼及修繕住宅貸款利息補(bǔ)貼。(2)不增加自用住宅稅率，合理調(diào)整公告地價(jià)及房屋評(píng)定現(xiàn)值。
2.平衡都會(huì)地區(qū)住宅供需
主要措施包括：(1)興建合宜及社會(huì)住宅等，紓緩住宅供需失衡地區(qū)居住問題及協(xié)助公民居住于適居小區(qū)。(2)針對(duì)房?jī)r(jià)偏高地區(qū)可建而未建之閑置土地，推動(dòng)限期建筑及課征空地稅；加速開發(fā)都會(huì)外圍地區(qū)，增加住宅土地供給。
3.推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)交易信息透明化
主要措施包括：(1)建構(gòu)不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)價(jià)登錄制度。(2)配合不動(dòng)產(chǎn)實(shí)價(jià)登錄制度之建置，逐步落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)價(jià)課稅。(3)推廣與輔導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)租賃服務(wù)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并建置成交案件資料庫(kù)。
4.實(shí)現(xiàn)土地征收以市價(jià)補(bǔ)償
主要措施包括：(1)確保土地征收符合公益性及必要性，并加強(qiáng)優(yōu)良農(nóng)地保護(hù)。(2)建立符合正義之土地征收補(bǔ)償制度，明定以市價(jià)進(jìn)行協(xié)議價(jià)購(gòu)及市價(jià)補(bǔ)償。
5.提升城鄉(xiāng)居住環(huán)境質(zhì)量
主要措施包括：(1)加速都市更新，每年輔導(dǎo)25件以上更新案核定實(shí)施，改善都會(huì)居住質(zhì)量。(2)推動(dòng)原住民族意象造景，并經(jīng)由文化場(chǎng)域及景觀塑造、傳統(tǒng)住屋興建，強(qiáng)化部落認(rèn)同感及辨識(shí)性，促進(jìn)部落永續(xù)發(fā)展。(3)均衡城鄉(xiāng)文化發(fā)展，活化演藝場(chǎng)館，協(xié)助縣(市)政府充實(shí)文化設(shè)施，以提升藝文活動(dòng)參與總?cè)舜芜_(dá)30%以上；推動(dòng)文化資產(chǎn)歷史環(huán)境整合示范點(diǎn)20處及美學(xué)計(jì)劃，以提升生活空間、環(huán)境之美感新意象。
五、臺(tái)灣“住宅法”中的“居住權(quán)”保障理念
(一)臺(tái)灣為實(shí)現(xiàn)“居住權(quán)”，已頒行“住宅法”
臺(tái)灣有鑒于住宅供需失調(diào)，價(jià)格起伏波動(dòng)過大，住宅市場(chǎng)信息匱乏，以及民眾對(duì)于提升居住環(huán)境質(zhì)量與各項(xiàng)居住需求有殷切的期望，臺(tái)灣于2011年12月13日，經(jīng)“立法院”三讀通過“住宅法”，并于同年12月30日公布。該法第1條明揭立法目的在于：“為健全住宅市場(chǎng)，提供居住質(zhì)量，使全體公民居住于適宜之住宅且享有尊嚴(yán)之居住環(huán)境。”此乃基于臺(tái)灣“憲法”保障公民基本人權(quán)之精神，結(jié)合政府與民間資源，在健全的住宅市場(chǎng)、合宜居住質(zhì)量之規(guī)劃下，達(dá)到依公民所得水平、身心機(jī)能、性別、年齡、家戶組成、族群文化等不同條件，均能擁有適宜且有尊嚴(yán)之居住環(huán)境之目標(biāo)。
“住宅法”總計(jì)分為7章，第1章為“總則”，揭示本法的立法意旨、各級(jí)主管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分與住宅計(jì)劃研擬及審議程序。第2章“住宅補(bǔ)貼”，明定住宅補(bǔ)貼的種類、申請(qǐng)條件、辦理方式及定期查核機(jī)制。第3章“社會(huì)住宅”，明定關(guān)于“社會(huì)住宅”的辦理方式、核準(zhǔn)程序、民間興辦者的獎(jiǎng)勵(lì)及優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)管理、收費(fèi)及得終止租約等情形。第4章“居住質(zhì)量”，明定基本居住水平與住宅性能評(píng)估制度，及補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)提升住宅環(huán)境質(zhì)量事項(xiàng)。第5章“住宅市場(chǎng)”，明定住宅市場(chǎng)與其他相關(guān)信息的搜集，及對(duì)于住宅供需失衡地區(qū)得采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)措施。第6章“居住權(quán)利平等”，明定“住宅歧視”的情況、申訴處理機(jī)制及相關(guān)處罰。第7章“附則”，明定主管機(jī)關(guān)依本法就公有土地及建筑物所為的處分、設(shè)定負(fù)擔(dān)或超過10年期間的租賃，排除相關(guān)公產(chǎn)管理法令的適用及政府原辦理之各類住宅補(bǔ)貼的后續(xù)處理方式。
(二)臺(tái)灣“住宅法”的四大目的
1.對(duì)弱勢(shì)者的住宅補(bǔ)貼
為協(xié)助一定所得及財(cái)產(chǎn)以下的家庭或個(gè)人獲得適居的住宅，政府部門得視財(cái)務(wù)狀況，辦理“補(bǔ)貼住宅的貸款利息、租金或修繕費(fèi)用”，包括“自建住宅貸款利息”、“自購(gòu)住宅貸款”、“承租住宅租金”、“修繕住宅貸款利息”及“簡(jiǎn)易修繕住宅費(fèi)用”等補(bǔ)貼。⑧
2.興辦社會(huì)住宅
所謂“社會(huì)住宅”是指由政府部門興辦或鼓勵(lì)民間興辦，專供“出租”之用，并應(yīng)提供至少10%以上比例出租予具“特殊情形或身分者”⑨的住宅。政府必須自行興建或鼓勵(lì)民間興建“社會(huì)住宅”⑩。
3.健全住宅市場(chǎng)的發(fā)展
政府部門應(yīng)定期搜集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場(chǎng)、交易價(jià)格及其他相關(guān)信息，并定期公布住宅與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及指數(shù)等信息。（11）
4.維護(hù)公平的居住權(quán)利
“居住”既為基本人權(quán)，政府部門必須保障任何人皆享有公平的居住權(quán)利、不受歧視對(duì)待。（12）“住宅使用人”如為下列行為時(shí)，任何人不得拒絕或妨礙：(1)自費(fèi)從事必要的居住或公共空間無障礙修繕；(2)因協(xié)助視覺功能障礙者的需要飼養(yǎng)導(dǎo)盲犬；(3)合法使用住宅的“專有部分”及非屬約定專用的“共享部分”空間、設(shè)備及相關(guān)服務(wù)（13）。
(三)臺(tái)灣“住宅法”預(yù)期可達(dá)之效果
1.將只租不售的“社會(huì)住宅”法制化
由于臺(tái)灣“住宅法”明定由政府興辦或鼓勵(lì)民間興辦之“社會(huì)住宅”，確認(rèn)“只租不售”的基本原則，至少要提供10%比例給特殊情形或身份者，包括低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、65歲以上老人、身心障礙者、受家暴者等弱勢(shì)團(tuán)體居住，偏向社會(huì)福利政策。
2.提供住宅補(bǔ)貼方式
政府提供一定所得及財(cái)產(chǎn)以下民眾，可申請(qǐng)自建住宅貸款利息、自購(gòu)住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息及簡(jiǎn)易修繕住宅費(fèi)用等補(bǔ)貼。同一年度僅得擇一辦理，一定年限內(nèi)以申請(qǐng)一次為限，避免資源重復(fù)使用，也促使所需民眾均可獲得適當(dāng)補(bǔ)貼。
3.激勵(lì)民間主動(dòng)興辦社會(huì)住宅
臺(tái)灣有關(guān)主管機(jī)關(guān)為穩(wěn)定住宅市場(chǎng)，在供需失衡的地區(qū)，得視實(shí)際情形采取興建住宅或其他必要的市場(chǎng)調(diào)節(jié)措施，招商方式、售價(jià)與租金方式、申請(qǐng)資格等，由“中央主管機(jī)關(guān)”訂定（14），且鼓勵(lì)民間興辦社會(huì)住宅，主管機(jī)關(guān)提供優(yōu)惠，例如：臺(tái)灣“住宅法”第17條至第20條規(guī)定，藉此鼓勵(lì)民間興辦社會(huì)住宅。
4.訂定基本居住水平
臺(tái)灣有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)該參考國(guó)外的作法，依照單位面積居住人數(shù)、家庭各成員私有空間(臥房數(shù))、家庭公共空間(衛(wèi)浴、廚房、餐廳數(shù))，來訂定基本居住水平，并大力推動(dòng)無障礙住宅，另外促進(jìn)整體住宅景觀之營(yíng)造，得補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)興建具有客家、閩南、原住民等地方特色住宅。
5.住宅市場(chǎng)信息健全化
為引導(dǎo)住宅市場(chǎng)健全發(fā)展，政府應(yīng)定期搜集、分析住宅市場(chǎng)、交易價(jià)格等其他相關(guān)信息，并定期公布數(shù)據(jù)供民眾查詢，給予住宅及不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)信息揭露的法源。
6.確保民眾居住權(quán)利
確認(rèn)居住為基本人權(quán)，任何人皆應(yīng)享有公平居住權(quán)利，對(duì)于住宅的承租戶承買戶或借款人不得有歧視對(duì)待，包括無障礙修繕、導(dǎo)盲犬之飼養(yǎng)等，均不得有拒絕之行為，違者可處新臺(tái)幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰。（15）
(四)臺(tái)灣“住宅法”所存在的問題
(1)“扶助弱勢(shì)”是社會(huì)住宅的核心價(jià)值。臺(tái)灣“住宅法”于草案階段，民間團(tuán)體希望推動(dòng)社會(huì)住宅比例應(yīng)達(dá)至少“30%”，但于臺(tái)灣“立法院”三讀時(shí)卻遭行政部門“刪減”保障弱勢(shì)比例為10%。因此，已通過的“住宅法”能否能發(fā)揮社會(huì)福利政策目的，值得觀察。
(2)社會(huì)住宅不應(yīng)只是鼓勵(lì)民間興建硬件建設(shè)而已，弱勢(shì)族群遷入后，小區(qū)未來要如何規(guī)劃與管理更值得重視。依據(jù)臺(tái)灣“住宅法”第27條，直轄市、縣(市)興辦社會(huì)住宅，得自行或委托經(jīng)營(yíng)管理，但是由哪個(gè)單位管理或者委托哪個(gè)民間單位經(jīng)營(yíng)管理，住宅法并未規(guī)范，且未來經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的來源何在，臺(tái)灣“住宅法”并未規(guī)定。
(3)為促進(jìn)住宅市場(chǎng)信息透明化，臺(tái)灣“住宅法”第39條至第44條，對(duì)于業(yè)者隱匿、不提供乃至于提供不正確市場(chǎng)信息，欠缺規(guī)范“罰則”，因此能否發(fā)揮實(shí)質(zhì)效果，仍有待觀察。
(4)針對(duì)人民的居住權(quán)利，現(xiàn)行常發(fā)生居住歧視行為。例如身體或精神障礙、老年養(yǎng)護(hù)中心等，最容易遭受房東拒絕出租，甚或鄰居擔(dān)心房?jī)r(jià)下跌而群起驅(qū)出小區(qū)，甚或銀行擔(dān)心這些身心障礙之人無力支付利息而拒絕貸款，諸多歧視問題在“住宅法”中均未加以保護(hù)，卻僅針對(duì)無障礙空間、導(dǎo)盲犬等明文保障，因此是否能確實(shí)落實(shí)“反居住歧視”政策，亦是觀察重點(diǎn)。
六、結(jié)語
臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九在2014年5月20日的就職六周年演說中強(qiáng)調(diào)“要讓臺(tái)灣成為年輕人住得起的地方”；臺(tái)灣“內(nèi)政部”也表示，將透過各種積極手段，新增只租不售的“社會(huì)住宅”數(shù)量，并希望增加社會(huì)住宅的供給，補(bǔ)助地方政府興辦社會(huì)住宅，并優(yōu)先補(bǔ)助閑置建筑修建為社會(huì)住宅、運(yùn)用引進(jìn)民間資金、促進(jìn)民間參與、推動(dòng)都市更新及研議調(diào)整容積等方式，加入社會(huì)住宅的推動(dòng)。另外，也將請(qǐng)臺(tái)灣“財(cái)政部”及“國(guó)防部”配合檢討釋出閑置土地及房舍，提供地方政府興辦社會(huì)住宅。種種政策顯示臺(tái)灣各界已逐漸重視“社會(huì)住宅”的問題及住宅政策的重要性。
落實(shí)“居住正義”并非只是一個(gè)口號(hào)，臺(tái)灣“住宅法”關(guān)乎社會(huì)住宅、住宅補(bǔ)貼、住宅市場(chǎng)、居住質(zhì)量及居住歧視，猶如“環(huán)境基本法”、“教育基本法”一般，是臺(tái)灣住宅政策的中樞神經(jīng)?，F(xiàn)今臺(tái)灣一些居住不正義現(xiàn)象乃因沒有落實(shí)臺(tái)灣“住宅法”之故。臺(tái)灣行政機(jī)構(gòu)應(yīng)一方面倡導(dǎo)“住宅法”的規(guī)定，另一方面應(yīng)落實(shí)“社會(huì)住宅”的建設(shè)計(jì)劃，并透過民眾參與及各界專家學(xué)者的相互對(duì)話，一同思考并建構(gòu)出適宜健全的配套制度，如此才是真正保障人民的“居住權(quán)”！
中國(guó)大陸目前已有相關(guān)的保障房政策，擬議中的住房保障法對(duì)于進(jìn)一步保障人民的居住權(quán)，促進(jìn)社會(huì)和諧，無疑會(huì)具有積極意義。
(李永然，臺(tái)灣中華人權(quán)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、兩岸經(jīng)貿(mào)交流權(quán)益促進(jìn)會(huì)理事長(zhǎng)。)
注釋：
①謝瑞明：《居住正義之探討》，載社團(tuán)法人臺(tái)灣中華人權(quán)協(xié)會(huì)《人權(quán)會(huì)訊》第111期，第28-30頁(yè)。
?、谇竦莱郑骸侗Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)的理論與實(shí)踐》，西南師范大學(xué)出版社出版發(fā)行，2012年版，第1頁(yè)。
?、壑x瑞明：《居住義與適足住房權(quán)─兼論我國(guó)居住正義》，國(guó)家政策研究基金會(huì)，2013年。
?、懿虡s生、吳崇宇：《中國(guó)保障性住房政策與法律實(shí)務(wù)應(yīng)用工具箱》，法律出版社，2010年版，第1頁(yè)。
?、輩⒁娮ⅱ?，第1頁(yè)。
⑥參見注④，第318-319頁(yè)。
⑦參見注②，第29頁(yè)。
?、鄥⒁娕_(tái)灣“住宅法”第8條第1項(xiàng)。
?、峋?ldquo;特殊情形或身分”，指下列規(guī)定之一者：低收入戶；特殊境遇家庭；育有未成年子女3人以上；于安置教養(yǎng)機(jī)構(gòu)或寄養(yǎng)家庭結(jié)束安置無法返家、未滿25歲者；六十五歲以上的老人；受家庭暴力或侵性害之受害者及其子女；身心障礙者；感染人類免疫缺令病毒或罹患后天免疫缺令癥候群者；原住民；災(zāi)民；游民；其他經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)認(rèn)定者。參見臺(tái)灣“住宅法”第3條第2項(xiàng)。
?、鈪⒁娕_(tái)灣“住宅法”第3章。
?。?1）參見臺(tái)灣“住宅法”第39條第1項(xiàng)。
?。?2）參見臺(tái)灣“住宅法”第45條。
?。?3）參見臺(tái)灣“住宅法”第46條。
?。?4）參見臺(tái)灣“住宅法”第40條。
（15）參見臺(tái)灣“住宅法”第57條。
?。?6）許翔茵：《我國(guó)當(dāng)前住宅政策概述》，載《主計(jì)月刊》第683期，2012年11月。
Abstract: Safeguarding people's right of habitation is to fulfill the justice of habitation and satisfy the right to an adequate standard of housing under International Covenants on Human Rights.This paper compares legal measures on the right of habitation in Taiwan Province and Mainland China，with specific focus on the basic notion in the Housing Law of Taiwan Province and its existing problem.Taiwan Province‘s law to safeguard the right to habitation may shed light on relevant legislation of Mainland China.(責(zé)任編輯馮媛)
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