行政法中存在大量行政立法以外的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件由各級行政主體制定，數(shù)量眾多、效力不一，在行政法中占據(jù)重要地位。但長期以來，這些規(guī)范性文件一直不被看作是“法”，對其性質(zhì)、地位、作用、效力等在行政執(zhí)法和行政訴訟實踐中都存在不同看法。而從軟法理論來看，很多行政立法以外的規(guī)范性文件就屬于軟法范疇。軟法在制定和實施過程中體現(xiàn)了對社會多元主體的尊重，強調(diào)平等協(xié)商、自律互律，對法治政府建設具有重要作用。
依法行政、建設法治政府是全面推進依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。長期以來，在法治政府建設中，我們更多關(guān)注硬法對政府權(quán)力的規(guī)制與監(jiān)督，但不容忽視的是，軟法在法治政府建設的各個環(huán)節(jié)同樣起著重要作用。從制度設計層面看，國務院2004年發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》；2010年發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設的意見》，確立了法治政府建設的目標和基本要求。黨的十八屆四中全會《決定》確立了法治政府建設的標準和具體措施。這些都是重要的軟法性規(guī)范文件。從制度實施層面看，深化行政執(zhí)法體制改革，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，都要求各級政府和行政機關(guān)盡快完善自身各項制度，完善執(zhí)法標準流程和紀律規(guī)范等，這些也都離不開軟法。在這個過程中，各部門積累了一些有益經(jīng)驗，如環(huán)保部2014年5月發(fā)布《環(huán)保部約談暫行辦法》，建立一個約談體系來監(jiān)督政府和企業(yè)，對責任主體進行誡勉和警示，隨之跟進區(qū)域限批、掛牌督辦、媒體披露等相關(guān)措施。
區(qū)域合作是經(jīng)濟發(fā)展和政府轉(zhuǎn)型的新領域。區(qū)域合作必須遵循法治路徑，這給地方立法提出了新的課題和要求。區(qū)域一體化中的很多合作發(fā)生在沒有上下級隸屬關(guān)系的政府主體之間，不能采用行政命令方式。有關(guān)合作意向通常需要相關(guān)政府主體通過平等協(xié)商，采取合作宣言、框架協(xié)議、議定書、綱要等軟法形式來達成，以此劃定合作范圍、確定合作項目、建立合作組織、選擇合作模式、構(gòu)建合作框架。而具體的組織機制、協(xié)商機制、激勵機制、責任機制、糾紛解決機制等也都有賴于軟法規(guī)范的運用和功能的發(fā)揮。應注重有關(guān)區(qū)域合作地方立法的體制機制創(chuàng)新，既重視發(fā)揮硬法的基礎性、框架性作用，又充分利用軟法的延伸性、輔助性功能，推動實現(xiàn)硬法軟法協(xié)同治理。
實踐的發(fā)展要求我們打破舊的條條框框，更新思想觀念，關(guān)注現(xiàn)實生活中的法，關(guān)注多樣化規(guī)范。當然，在正確認識軟法、重視和發(fā)揮軟法作用的同時，也要加強軟法研究，確保軟法制定、實施等各個環(huán)節(jié)規(guī)范有序進行。一是對協(xié)商民主與軟法進行研究。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，也是軟法發(fā)揮作用的重要領域。在這方面，一些地方進行了有益探索。如2010年，廣東頒布全國首部省級政治協(xié)商規(guī)程《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程(試行)》。二是對“互聯(lián)網(wǎng)+”與軟法進行研究。當前，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的互聯(lián)網(wǎng)與各領域融合發(fā)展呈現(xiàn)廣闊前景，成為時代潮流。如何在法治建設中樹立“廣泛參與、協(xié)商共治”的互聯(lián)網(wǎng)思維，運用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新和改進工作，推動法學研究和法治發(fā)展，是一個新課題。三是完善規(guī)范沖突審查機制。隨著多元立法、地方立法的發(fā)展，規(guī)范沖突、規(guī)范打架現(xiàn)象不時出現(xiàn)。對此，應加強備案審查制度，針對硬法規(guī)范和軟法規(guī)范的不同特點，設立區(qū)別審查機制，確保無論硬法還是軟法，都統(tǒng)一納入備案審查范圍，都統(tǒng)一在憲法之下，切實維護憲法尊嚴、維護法治統(tǒng)一。
(羅豪才 作者為中國人權(quán)研究會會長)
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