內(nèi)容提要：國(guó)際勞工組織是聯(lián)合國(guó)一個(gè)旨在保障勞工權(quán)益、鼓勵(lì)體面勞動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)。從1919年成立至今，國(guó)際勞工組織共制定了8個(gè)核心勞工公約，它們構(gòu)成了國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的基本淵源。國(guó)際勞工組織關(guān)于童工問題的核心公約主要是指1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》(C138)和1999年《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》(C182)。本文介紹C138和C182的制定及其背景、主要內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)制，以及中國(guó)對(duì)這兩個(gè)公約的履行情況。
關(guān)鍵詞：國(guó)際勞工組織 童工核心公約 兒童權(quán)利
一、引言
童工問題由來已久，雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，童工的使用規(guī)模逐漸減小，但目前，全球范圍內(nèi)童工問題依然很嚴(yán)峻。童工勞動(dòng)嚴(yán)重危害兒童身心健康，引起了包括國(guó)際勞工組織在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的嚴(yán)重關(guān)切。國(guó)際勞工組織發(fā)布的《2015世界童工報(bào)告》指出，“全球目前約有168億名童工，其中8，500萬名童工所從事的是一些嚴(yán)重傷害兒童身心健康的工作”。①2002年6月，國(guó)際勞工組織將每年的6月12日定為“世界無童工日”，當(dāng)年主題為“終結(jié)供應(yīng)鏈中的童工勞動(dòng)：事關(guān)每一個(gè)人”。②可見，國(guó)際勞工組織在消除童工問題事項(xiàng)上的
作用非常重要。那么，國(guó)際勞工組織是怎樣一個(gè)國(guó)際組織呢？
國(guó)際勞工組織是聯(lián)合國(guó)一個(gè)旨在保護(hù)勞工權(quán)益、促進(jìn)體面勞動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)(a specialized agency of the United Nations)，目前，共有187個(gè)會(huì)員國(guó)。從1919年成立至今，國(guó)際勞工組織共制定了399個(gè)國(guó)際勞工文件，其中，公約(Conventions)共有189個(gè)(含8個(gè)核心國(guó)際勞工公約)，建議書(Recommendations)共有204個(gè)。③這些國(guó)際勞工文件構(gòu)成了國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的基本淵源。
多年來，國(guó)際勞工組織在消除童工勞動(dòng)、保護(hù)兒童基本人權(quán)事項(xiàng)上做出了巨大努力。一個(gè)很重要的表現(xiàn)就是國(guó)際勞工組織先后制定了關(guān)于童工問題的兩個(gè)核心公約(以下簡(jiǎn)稱“關(guān)于童工問題的核心公約”)，分別是1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和1999年《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》。
二、關(guān)于童工問題的核心公約的制定及其背景
在人類社會(huì)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，兒童都是作為成人世界的附屬物、國(guó)家和家庭的私有財(cái)產(chǎn)，也就是作為權(quán)利的客體而非獨(dú)立的權(quán)利主體而存在。成人可以根據(jù)自己的需要恣意地處置、買賣兒童，把他們當(dāng)作勞動(dòng)工具使用，甚至武斷地剝奪他們的生命。
“兒童權(quán)利”、“童工權(quán)利”是伴隨著資本主義工業(yè)革命、資產(chǎn)階級(jí)革命和啟蒙運(yùn)動(dòng)而被提出的。在這一時(shí)期，啟蒙思想家提出了“天賦人權(quán)”、“人人生而自由平等”等思想，促進(jìn)了一系列政治、法律制度的變革，在思想意識(shí)領(lǐng)域，使得“人權(quán)”觀念逐漸興起和發(fā)展。人類開始反思對(duì)待兒童的態(tài)度和方式，并逐漸把“兒童”作為獨(dú)立的權(quán)利主體而不是成人的附屬物來加以對(duì)待和保護(hù)。1802年，英國(guó)通過了人類歷史上第一部保護(hù)童工權(quán)利的立法《學(xué)徒健康及道德法案》。④
第一次世界大戰(zhàn)后，為了維護(hù)社會(huì)正義、保持持久和平，人類社會(huì)于1919年建立了國(guó)際勞工組織。這是一個(gè)獨(dú)特的、建立在三方(政府、國(guó)際組織、勞工或雇主團(tuán)體)框架下的國(guó)際機(jī)構(gòu)，其目的和宗旨在于對(duì)廣大勞工進(jìn)行社會(huì)保護(hù)、促進(jìn)勞工體面地勞動(dòng)，以及鼓勵(lì)政府、勞工、雇主在勞動(dòng)相關(guān)事項(xiàng)上進(jìn)行積極、有效對(duì)話。
兒童是人類社會(huì)中最為脆弱的群體。由于一些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)原因，他們被迫從事繁重勞動(dòng)，基本人權(quán)得不到尊重和保障。童工問題引起了國(guó)際勞工組織的嚴(yán)重關(guān)切。國(guó)際勞工組織以經(jīng)濟(jì)部門為依據(jù)，先后通過了1919年《(工業(yè))最低年齡公約》、1920年《(海上)最低年齡公約》、1921年《(農(nóng)業(yè))最低年齡公約》、1921年《(扒炭工和司爐工)最低年齡公約》、1932年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約》、1936年《(海上)最低年齡公約(修訂)》、1937年《(工業(yè))最低年齡公約(修訂)》、1937年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約(修訂)》等勞工公約，為廢除童工提供了專門國(guó)際法依據(jù)。
第二次世界大戰(zhàn)是人類歷史上的又一次劫難。漫長(zhǎng)的戰(zhàn)爭(zhēng)使得包括廣大兒童在內(nèi)的人類的尊嚴(yán)遭到嚴(yán)重踐踏，無數(shù)人喪失了生命。為了避免悲劇再次發(fā)生，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1948年12月10日在巴黎以第217 A(III)號(hào)決議的形式通過了《世界人權(quán)宣言》，第一次規(guī)定了基本人權(quán)應(yīng)得到普遍保護(hù)，⑤以及“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全”。⑥這表明人權(quán)的主體具有普遍性，兒童作為人類的組成部分，理應(yīng)享有成人享有的人權(quán)，有權(quán)享有生命、自由和人身安全。
在《世界人權(quán)宣言》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)大會(huì)又于1966年12月通過了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》。這兩項(xiàng)公約與《世界人權(quán)宣言》共同構(gòu)成“國(guó)際人權(quán)憲章”，成為人權(quán)國(guó)際法保護(hù)的基本依據(jù)。“國(guó)際人權(quán)憲章”確認(rèn)了兒童作為人類共同體的一部分所享有的一般權(quán)利，也確認(rèn)了其所特有的權(quán)利。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》就規(guī)定每一兒童都有權(quán)平等地享受家庭、社會(huì)和國(guó)家為其未成年地位給予的必要保護(hù)措施。⑦又如，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定兒童有權(quán)接受免費(fèi)的義務(wù)教育。⑧“國(guó)際人權(quán)憲章”是制定童工保護(hù)專門國(guó)際法文件的法律基礎(chǔ)和背景。
隨著人類社會(huì)生產(chǎn)力水平的不斷提高，越來越多的經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)生了。以往以經(jīng)濟(jì)部門為標(biāo)準(zhǔn)而制定的公約不全面的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來。為給“全面”廢除童工工作提供國(guó)際法依據(jù)，國(guó)際勞工組織大會(huì)在“國(guó)際人權(quán)憲章”的背景下，在吸收、修訂以往各經(jīng)濟(jì)部門最低年齡公約的基礎(chǔ)上，于1973年6月26日通過了作為全面廢除童工總依據(jù)的《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》。
然而，人類社會(huì)的童工問題并沒有因?yàn)椤稖?zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》的通過而消失。在世界的某些地區(qū)，最惡劣形式的童工勞動(dòng)仍然存在，嚴(yán)重侵害了兒童的固有尊嚴(yán)和基本人權(quán)。為了更好地保護(hù)兒童權(quán)利，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1989年11月20日通過了《兒童權(quán)利公約》，確認(rèn)了兒童享有包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)在內(nèi)的廣泛的權(quán)利。針對(duì)最惡劣形式的童工勞動(dòng)問題，國(guó)際勞工組織大會(huì)在吸收、借鑒《兒童權(quán)利公約》、《國(guó)際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利的宣言及其后續(xù)措施》、《強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》和聯(lián)合國(guó)1956年《廢止奴隸制、奴隸販賣及類似奴隸制的制度與習(xí)俗補(bǔ)充公約》等國(guó)際人權(quán)文件的基礎(chǔ)上，于1999年6月17日通過了《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》。
截至目前，共有169個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》(C138)、共有180個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了1999年《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》(C182)。⑨
三、關(guān)于童工問題的核心公約的主要內(nèi)容
(一)《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》的主要內(nèi)容
1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》由“引言”和正文18條組成。
在“引言”部分，《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》回顧了1919年《(工業(yè))最低年齡公約》、1920年《(海上)最低年齡公約》、1921年《(農(nóng)業(yè))最低年齡公約》、1921年《(扒炭工和司爐工)最低年齡公約》、1932年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約》、1936年《(海上)最低年齡公約(修訂)》、1937年《(工業(yè))最低年齡公約(修訂)》、1937年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約(修訂)》、1959年《(漁民)最低年齡公約》和1965年《(井下工作)最低年齡公約》的有關(guān)勞工最低年齡的條款，并明確1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》的目的在于全部廢除童工。
《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》第1條明確了締約國(guó)的總體義務(wù)，即締約國(guó)應(yīng)有效地廢除童工，并將就業(yè)最低年齡提高到足以保證年輕人身心最充分發(fā)展的水平。第2條第3款明確，一般情況下就業(yè)最低年齡不得低于15歲(完成義務(wù)教育的一般年齡)。但是，考慮到一些締約國(guó)的經(jīng)濟(jì)和教育設(shè)施欠發(fā)達(dá)，執(zhí)行15歲的標(biāo)準(zhǔn)存在困難，公約允許經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的國(guó)家變通地執(zhí)行第2條第3款的規(guī)定，允許它們初步將一般就業(yè)最低年齡定為14歲(第2條第4款)。但是，將最低年齡定為14歲的締約國(guó)應(yīng)該在履約報(bào)告中說明這么做的理由(第2條第5款)。⑩
《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》第3條規(guī)定，對(duì)于某些很可能有害于年輕人健康、安全或道德的高危職業(yè)或工作，最低就業(yè)年齡不得低于18歲。哪些職業(yè)或工作屬于這樣的高危職業(yè)或工作，由締約國(guó)通過法定或與工人組織協(xié)商的方式確定。如果締約國(guó)準(zhǔn)許從16歲起年輕人即可從事這些高危職業(yè)或工作，那么應(yīng)該充分保護(hù)有關(guān)年輕人的健康、安全和道德，并確保這些年輕人接受過適當(dāng)?shù)膶ｉT指導(dǎo)或職業(yè)訓(xùn)練。?
第4條規(guī)定，有限幾種職業(yè)或工作如果適用《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》會(huì)產(chǎn)生特殊和重大問題，則可以豁免適用該公約。但是，第3條中的高危職業(yè)或工作不能豁免。第5條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、行政設(shè)施欠發(fā)達(dá)的締約國(guó)可以根據(jù)其本國(guó)實(shí)際在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)該公約做變通的執(zhí)行，限制公約在該國(guó)某些行業(yè)和部門的適用(不含基礎(chǔ)行業(yè)和部門)。第6條明確了該公約不適用的范圍，主要是指在學(xué)?；蚺嘤?xùn)機(jī)構(gòu)中的兒童和年輕人為完成一定課程或培訓(xùn)計(jì)劃而從事的工作。?第7條規(guī)定了法律或條例允許年齡為13至15歲的人在從事輕工作的情況下就業(yè)或工作的條件。第8條是對(duì)藝術(shù)表演等工作就業(yè)最低年齡的特殊規(guī)定。第9條規(guī)定了締約國(guó)當(dāng)局的履約義務(wù)。第10條規(guī)定了《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》與以往以經(jīng)濟(jì)部門為標(biāo)準(zhǔn)而制定的各個(gè)公約之間的效力關(guān)系。第11條規(guī)定了正式批準(zhǔn)書送請(qǐng)國(guó)際勞工局長(zhǎng)登記制度。第12條規(guī)定了該公約的生效對(duì)象和生效方式。第13條規(guī)定了締約國(guó)的解約權(quán)及其行使方式。第14條、第15條規(guī)定了國(guó)際勞工局長(zhǎng)的通知、提請(qǐng)注意和送請(qǐng)登記職責(zé)。第16條規(guī)定了國(guó)際勞工局理事會(huì)的權(quán)限與職責(zé)。第17條規(guī)定了該公約的修訂情形和后果。第18條規(guī)定了該公約的作準(zhǔn)語言：英文和法文。
(二)《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》的主要內(nèi)容
《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》是1999年6月17日在國(guó)際勞工組織大會(huì)第87屆會(huì)議上通過的。大會(huì)首先回顧了該公約制定的法律背景以及制定該公約的目的，并指明了童工勞動(dòng)產(chǎn)生的原因。該公約正文共分為16條。
第1條在整體上明確了締約國(guó)的義務(wù)，即將禁止和消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)作為一項(xiàng)緊迫事務(wù)。?第2條給“兒童”下了一個(gè)定義，即18歲以下的所有人員，這與《兒童權(quán)利公約》對(duì)“兒童”的定義是一致的。
第3條明確了什么是“最惡劣形式的童工勞動(dòng)”。在該公約中，“最惡劣形式的童工勞動(dòng)”一詞包括：“(a)所有形式的奴隸制或類似奴隸制的作法，如出售和販賣兒童、債務(wù)勞役和奴役，以及強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)，包括強(qiáng)迫或強(qiáng)制招募兒童用于武裝沖突；(b)使用、招收或提供兒童賣淫、生產(chǎn)色情制品或進(jìn)行色情表演；(c)使用、招收或提供兒童從事非法活動(dòng)，特別是生產(chǎn)和販賣有關(guān)國(guó)際條約中界定的毒品；(d)在可能對(duì)兒童健康、安全或道德有傷害性的環(huán)境中工作。”?
第4條規(guī)定締約國(guó)有義務(wù)通過法律的形式明確什么是可能對(duì)兒童健康、安全或道德有傷害的工作。第5條規(guī)定締約國(guó)有義務(wù)建立或指定公約實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第6條明確了締約國(guó)應(yīng)該制定和實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃，以消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)。第7條規(guī)定締約國(guó)有義務(wù)采取有效措施以實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行公約的生效條款，并列舉了實(shí)際和強(qiáng)制執(zhí)行該公約的具體目標(biāo)。第8條規(guī)定了通過國(guó)際合作、援助方式對(duì)公約的執(zhí)行。
第9條規(guī)定了正式批準(zhǔn)書登記制度。第10條規(guī)定了公約的生效方式和對(duì)象。第11條是有關(guān)締約國(guó)解約權(quán)的規(guī)定。第12條至第15條是一些程序性規(guī)定。第16條規(guī)定了該公約的作準(zhǔn)語言。
四、關(guān)于童工問題的核心公約的監(jiān)督機(jī)制
(一)概述
為了督促締約國(guó)切實(shí)履行國(guó)際勞工公約義務(wù)，實(shí)施公約中規(guī)定的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際勞工組織建立了一整套監(jiān)督機(jī)構(gòu)和程序(supervisory bodies and procedures)。建立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括“實(shí)施公約和建議書專家委員會(huì)”(Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations，CEACR)、“(勞工)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施大會(huì)委員會(huì)”(Conference Committee on the Application of Standards，CAS)，以及“結(jié)社自由委員會(huì)”(Committee on Freedom of Association，CFA)。建立的監(jiān)督程序包括年度履約報(bào)告提交、審議程序與申訴、控告程序等。這是一套涵蓋締約國(guó)自我監(jiān)督、締約國(guó)相互監(jiān)督以及外部專家監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督公約與國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的機(jī)制。
國(guó)際勞工組織建立的勞工公約的實(shí)監(jiān)督程序主要包括三類——一般監(jiān)督程序(regular supervision)、爭(zhēng)議解決程序和特殊監(jiān)督程序。一般監(jiān)督程序主要是指締約國(guó)政府向國(guó)際勞工組織提交年度履約報(bào)告(annual reports on ratified Conventions)，國(guó)際勞工組織“實(shí)施公約和建議書專家委員會(huì)”和“(勞工)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施大會(huì)委員會(huì)”這兩個(gè)機(jī)構(gòu)審議各締約國(guó)政府提交的履約報(bào)告并給出意見、建議的機(jī)制。爭(zhēng)議解決程序是指當(dāng)事方發(fā)生爭(zhēng)議與糾紛時(shí)訴諸申訴與控訴程序的機(jī)制(Representations and Complaints of nonobservance)。特殊監(jiān)督程序主要是指對(duì)結(jié)社自由公約實(shí)施情況的監(jiān)督程序。?
一般監(jiān)督程序和爭(zhēng)議解決程序被規(guī)定在《國(guó)際勞工組織章程》的第二章中，當(dāng)然適用于作為核心國(guó)際勞工公約的《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》。
(二)一般監(jiān)督程序
一般監(jiān)督機(jī)制被規(guī)定在《國(guó)際勞工組織章程》第22條和第23條中。根據(jù)第22條，《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》的締約國(guó)應(yīng)該按照國(guó)際勞工組織理事會(huì)(the Governing Body)的格式和內(nèi)容要求撰寫年度履約報(bào)告，陳述締約國(guó)政府在履行上述兩項(xiàng)公約規(guī)定的義務(wù)上采取了那些措施。
實(shí)踐中，大多數(shù)締約國(guó)都能認(rèn)真地履行報(bào)告義務(wù)。國(guó)際勞工組織“實(shí)施公約和建議書專家委員會(huì)”和“(勞工)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施大會(huì)委員會(huì)”這兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠通過審議締約國(guó)報(bào)告、進(jìn)行討論、給出建議等方式，促進(jìn)締約國(guó)發(fā)現(xiàn)、解決其在履行這兩項(xiàng)公約上存在的問題，以便今后通過采取立法、執(zhí)法、政策實(shí)施等方式更好地履行公約義務(wù)。
然而，通過提交報(bào)告、審議報(bào)告進(jìn)行的一般監(jiān)督機(jī)制也存在著不足之處。第一，國(guó)際勞工組織并不是凌駕于各主權(quán)國(guó)家之上的“超國(guó)家組織”，其所通過的公約雖然是國(guó)際法，但是，公約的實(shí)施并沒有類似于國(guó)內(nèi)法那樣的強(qiáng)制性的實(shí)施機(jī)制來保障。“實(shí)施公約和建議書專家委員會(huì)”和“(勞工)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施大會(huì)委員會(huì)”所做出的評(píng)價(jià)、給出的建議很多情況下依賴于締約國(guó)的自覺履行。兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并無向締約國(guó)施加強(qiáng)制性懲罰措施的權(quán)力。第二，一般監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行需要通過書面材料來進(jìn)行，對(duì)證明材料的要求和撰寫報(bào)告的質(zhì)量要求很高，如果締約國(guó)不能提供確鑿的證明材料，其履行公約義務(wù)的情況很難向國(guó)際勞工組織證明。也就是說，在這種情況下，履約報(bào)告不能客觀、準(zhǔn)確地反映締約國(guó)的履約情況。?
(三)爭(zhēng)議解決程序
爭(zhēng)議解決機(jī)制包括兩類：一類是雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團(tuán)體在其認(rèn)為某締約國(guó)沒有切實(shí)遵守公約時(shí)，向國(guó)際勞工組織提出的申訴(representation by an industrial association of employers or of workers)，體現(xiàn)在《國(guó)際勞工組織章程》的第24條和第25條，體現(xiàn)了國(guó)際勞工組織的三方性；另一類是國(guó)際勞工組織的締約國(guó)相互之間進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，表現(xiàn)為一個(gè)締約國(guó)向另一個(gè)締約國(guó)提出的控訴(complaints of nonobservance)體現(xiàn)在《國(guó)際勞工組織章程》第26條至34條中。
根據(jù)《國(guó)際勞工組織章程》第24條和第25條，如果甲國(guó)是《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》兩項(xiàng)公約的締約國(guó)，假設(shè)某雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團(tuán)體認(rèn)為，甲國(guó)沒有很好地履行這兩項(xiàng)公約中的義務(wù)，則該雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團(tuán)體可以向國(guó)際勞工組織的勞工局提出針對(duì)甲國(guó)的申訴。國(guó)家勞工組織的理事會(huì)可將該雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團(tuán)體的申訴送交甲國(guó)政府，并可請(qǐng)甲國(guó)政府對(duì)此事做出聲明。如果理事會(huì)在適當(dāng)期限內(nèi)沒有收到甲國(guó)的聲明，或?qū)讎?guó)的聲明不滿意，則理事會(huì)有權(quán)公布該申訴。?
根據(jù)《國(guó)際勞工組織章程》第26至34條，如果甲國(guó)和乙國(guó)都批準(zhǔn)了《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》，而甲國(guó)認(rèn)為乙國(guó)沒有切實(shí)遵守、履行以上兩公約，則甲國(guó)可以向國(guó)際勞工組織勞工局提出針對(duì)乙國(guó)的控訴。國(guó)際勞工組織理事會(huì)在認(rèn)為適當(dāng)?shù)那闆r下，應(yīng)該通知被訴的乙國(guó)的政府。如果理事會(huì)認(rèn)為不需要通知被控訴的政府，可設(shè)立一個(gè)調(diào)查委員會(huì)來審議該項(xiàng)控訴并提出報(bào)告。報(bào)告應(yīng)該包括對(duì)相關(guān)事實(shí)問題的裁決和調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為的處理控訴中問題所需要的步驟和期限。國(guó)際勞工局局長(zhǎng)應(yīng)該將調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告送交被訴的乙國(guó)，并公布報(bào)告的內(nèi)容。如果乙國(guó)政府不接受報(bào)告的內(nèi)容，可擬將該案件提交國(guó)際法院。國(guó)際法院的判決為終審判決。如果乙國(guó)不執(zhí)行調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告或國(guó)際法院的判決，理事會(huì)可提請(qǐng)國(guó)際勞工組織大會(huì)對(duì)乙國(guó)采取“明智”和“適宜”的行動(dòng)。?
如果說一般監(jiān)督程序的實(shí)施主要依賴于各個(gè)締約國(guó)的自我監(jiān)督和國(guó)際勞工組織專家的監(jiān)督，那么爭(zhēng)議解決程序(申訴和控訴)則更多地體現(xiàn)了締約國(guó)之間的監(jiān)督和來自工人或雇主團(tuán)體的監(jiān)督。來自工人或雇主團(tuán)體的監(jiān)督體現(xiàn)了國(guó)際勞工組織不同于其他公約的特點(diǎn)，那就是三方性。在國(guó)際組織和主權(quán)國(guó)家之外，這些第三方的非政府組織在國(guó)際勞工公約的實(shí)施過程中發(fā)揮著日益重要的作用。這也體現(xiàn)了非政府組織在國(guó)際法律關(guān)系中地位的提升。
五、中國(guó)對(duì)關(guān)于童工問題的核心公約的履行
中國(guó)是國(guó)際勞工組織的創(chuàng)始成員國(guó)之一。我國(guó)于1983年恢復(fù)參加國(guó)際勞工組織的活動(dòng)。從那以后，中國(guó)積極參加國(guó)際勞工組織的活動(dòng)，在職業(yè)安全、社會(huì)保障、弱勢(shì)群體保護(hù)等事項(xiàng)上與國(guó)際勞工組織進(jìn)行了建設(shè)性的積極合作，根據(jù)自身實(shí)際共批準(zhǔn)了26個(gè)國(guó)際勞工組織公約。?
在國(guó)際勞工組織大會(huì)通過的8個(gè)核心勞工公約中，中國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)的有4個(gè)，分別是1951年《男女工人同工同酬公約》(第100號(hào))?、1958年《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》(第111號(hào))(21)、1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》(第138號(hào))(22)，以及1999年《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》(第182號(hào))(23)?；趪?guó)家利益等因素考慮，中國(guó)尚未批準(zhǔn)的核心勞工公約也有4個(gè)，分別是1930年《強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》(第29號(hào))(24)、1948年《結(jié)社自由與保護(hù)組織權(quán)利公約》(第87號(hào))（25）、1949年《組織權(quán)利與集體談判權(quán)利公約》(第98號(hào))（26）、1957年《廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》(第105號(hào))（27）。
中國(guó)非常重視保護(hù)兒童的合法權(quán)益、尊重和保護(hù)兒童的基本人權(quán)，對(duì)童工問題極為關(guān)切。中國(guó)政府對(duì)童工勞動(dòng)持堅(jiān)決的否定態(tài)度，表現(xiàn)為“三個(gè)禁止”：“一是禁止使用，二是禁止介紹，三是禁止允許。”（28）在國(guó)際法層面，中國(guó)簽署并批準(zhǔn)了聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，積極履行該公約，也批準(zhǔn)了國(guó)際勞工組織通過的關(guān)于童工問題的核心公約。
1998年12月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約〉的決定》，決定“批準(zhǔn)《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》；同時(shí)，聲明如下：一、在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土內(nèi)及中華人民共和國(guó)注冊(cè)的運(yùn)輸工具上就業(yè)或者工作的最低年齡為16周歲；二、在中華人民共和國(guó)政府另行通知前，《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》暫不適用于中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)”。（29）
2002年6月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約〉的決定》，決定“批準(zhǔn)于1999年6月17日經(jīng)第87屆國(guó)際勞工大會(huì)通過、2000年11月19日生效的《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》。”（30）
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的以上兩項(xiàng)決定使中國(guó)成了這兩項(xiàng)公約的締約國(guó)。按照國(guó)際勞工組織的日程，中國(guó)應(yīng)該在2017年和2020年向國(guó)際勞工組織提交關(guān)于中國(guó)履行《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》兩項(xiàng)公約情況的履約報(bào)告。
向國(guó)際勞工組織提交年度履約報(bào)告只是中國(guó)履行關(guān)于童工問題的核心國(guó)際公約的工作之一。除此之外，中國(guó)政府的履約行動(dòng)更多地體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)層面。在中國(guó)，童工問題并不以大規(guī)模的形式出現(xiàn)，而表現(xiàn)為個(gè)例。中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到貧困問題是產(chǎn)生童工問題的一個(gè)重要原因，因此，多年來大力發(fā)展生產(chǎn)力，積極致力于消除貧困事業(yè)，從而從經(jīng)濟(jì)根源上減少童工勞動(dòng)。中國(guó)政府還認(rèn)識(shí)到義務(wù)教育對(duì)于消除童工的重要作用，不斷加大對(duì)教育事業(yè)的投入，改善教育設(shè)施，提升義務(wù)教育的質(zhì)量，以防止兒童輟學(xué)淪為童工。此外，中國(guó)還通過立法和執(zhí)法措施積極地消除童工，自覺地履行《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》。現(xiàn)行主要立法如下：
第一，《未成年人保護(hù)法》第13條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。這條規(guī)定以具有國(guó)家強(qiáng)制力的“法律”的形式肯定了未成年人的監(jiān)護(hù)人在保障未成年人接受義務(wù)教育上有積極作為義務(wù)。如果監(jiān)護(hù)人在其子女想要輟學(xué)時(shí)消極不作為，則其行為構(gòu)成違法行為。實(shí)踐證明，義務(wù)教育大大減少了童工的數(shù)量。該法第38條第1款規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得招用未滿16周歲的未成年人，國(guó)家另有規(guī)定的除外”。這是一條禁止性的法律規(guī)則，明確了用人單位的法律義務(wù)。
第二，《勞動(dòng)法》第15條規(guī)定，一般情況下禁止用人單位招用未滿16周歲的未成年人。特殊行業(yè)如文藝、體育和特種工藝單位確需招用未滿16周歲的未成年人，必須依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，履行審批手續(xù)，并保障其接受義務(wù)教育的權(quán)利。（31）該法第94條規(guī)定了非法招用未成年工的處罰措施：“用人單位非法招用未滿16周歲的未成年人的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令改正，處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。（32）
第三，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《禁止使用童工規(guī)定》已經(jīng)于2002年12月1日起施行。該法在第2條禁止各用人單位招用不滿16周歲的未成年人(童工)，禁止任何單位或者個(gè)人為不滿16周歲的未成年人介紹就業(yè)，禁止不滿16周歲的未成年人開業(yè)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)(“三禁止”)。
未來中國(guó)可以從以下幾個(gè)方面努力，更好地履行《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》：第一，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，為消除因貧困而導(dǎo)致的童工問題提供物質(zhì)基礎(chǔ)；第二，及時(shí)糾正義務(wù)教育實(shí)施過程中出現(xiàn)的未成年人輟學(xué)問題，追究輟學(xué)未成年人的監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任，減少乃至消除未滿16周歲未成年人輟學(xué)、打工的現(xiàn)象；加強(qiáng)《未成年人保護(hù)法》、《勞動(dòng)法》以及《禁止使用童工規(guī)定》等的有效實(shí)施，依法加大處罰力度。
六、結(jié)語
本文評(píng)述了國(guó)際勞工組織關(guān)于童工問題的核心公約——《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》(C138)和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》(C182)的制定及其背景、主要內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制，也簡(jiǎn)要說明了中國(guó)對(duì)這兩項(xiàng)核心公約的履行情況。童工問題是人類社會(huì)的頑疾，國(guó)際勞工組織的這兩個(gè)核心公約是國(guó)際社會(huì)在消除童工工作上的重大探索，為保障兒童固有尊嚴(yán)和基本人權(quán)做出了重大貢獻(xiàn)。然而，消除童工勞動(dòng)的重任最終還是要?dú)w結(jié)于締約國(guó)對(duì)這兩項(xiàng)公約的切實(shí)履行。中國(guó)作為C138和C182的締約國(guó)，通過消除貧困、保障未滿16周歲未成年人接受義務(wù)教育、制定較完善的立法等措施，積極地履行了消除童工勞動(dòng)的條約義務(wù)。未來，中國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)既有立法的實(shí)施，從而使得法律在消除童工事業(yè)上發(fā)揮更強(qiáng)大的作用。2017年和2020年是中國(guó)向國(guó)際勞工組織提交關(guān)于履行《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》報(bào)告的時(shí)間，我國(guó)也應(yīng)做好準(zhǔn)備。
（隋燕飛，聊城大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士。）
注釋：
①《世界無童工日：把童年還給孩子》，載《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》，2016年6月23日。
?、谕献?。
③參見國(guó)際勞工組織官方網(wǎng)站。
?、軈⒁娍电鳎骸锻栴}法律治理研究》，西南大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第9頁。
?、輩⒁姟妒澜缛藱?quán)宣言》“序言”。
?、蕖妒澜缛藱?quán)宣言》第3條。
?、邊⒁姟豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第24條第1款。
?、鄥⒁姟督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條第2款。
⑨參見國(guó)際勞工組織官方網(wǎng)站。
?、鈪⒁?973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》第1條、第2條。
?參見1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》第3條。
?參見1973年《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》第6條。
?參見《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》第1條。
?參見《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》第3條。
?參見佘云霞、王祎編著：《國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第132-134頁。
?參見佘云霞、王祎編著：《國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第137頁。
?參見《國(guó)際勞工組織章程》(中譯本)第26－34條。
?參見《國(guó)際勞工組織章程》(中譯本)第24-25條。
?見國(guó)際勞工組織官方網(wǎng)站。
?C100-Equal Remuneration Convention，1951(No.100).
?。?1）C111-Discrimination(Employment and Occupation)Convention，1958(No.111).
（22）C138-Minimum Age Convention，1973(No.138).
?。?3）C182-Worst Forms of Child Labor Convention，1999(No.182).
?。?4）C029-Forced Labor Convention，1930(No.29).
?。?5）C087-Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention，1948(No.87).
?。?6）C098-Right to Organize and Collective Bargaining Convention，1949(No.98).
?。?7）C105-Abolition of Forced Labor Convention，1957(No.105).
（28）劉文軍、王祎主編：《國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)案例評(píng)析》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2009年版，第226頁。
?。?9）《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約〉的決定》。
?。?0）《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約〉的決定》。
（31）參見《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第15條。
（32）《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第94條。
Abstract: The International Labor Organization（ILO）is a specialized agency of the United Nations，an agency which aims to promote rights at work and to encourage decent employment opportunities.Since it was founded in 1919，the ILO has adopted 8 fundamental labor conventions，which function as basic sources of international labor standards.The ILO fundamental conventions on child labor refer to C138-Minimum Age Convention，1973（No.138）and C182-Worst Forms of Child Labor Convention，1999（No.182）.This paper will study the making of C138 and C182 and the backgrounds against which they were made，as well as their main contents，implementing mechanisms and China's enforcement of these two conventions.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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