內(nèi)容提要：國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的制度主要包括“優(yōu)惠”、“支持”、“扶持”、“照顧”、“扶助”、“援助”等。這既源于憲法確認(rèn)的全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家的實(shí)際需要，也是繼續(xù)加強(qiáng)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系的法律保障。國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的憲法義務(wù)，以法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和規(guī)范性文件等法律支持體系的實(shí)施為保障，并通過轉(zhuǎn)移支付、援藏援疆、對口支援、專項(xiàng)扶貧等具體措施，促進(jìn)少數(shù)民族平等參與、共享政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但也應(yīng)當(dāng)看到，國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)也面臨著精準(zhǔn)扶貧任重道遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)艱巨、各民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等問題。
關(guān)鍵詞：國家?guī)椭∶褡宓貐^(qū) 發(fā)展權(quán) 憲法責(zé)任
一、引言
1986年聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》通過以來的制度實(shí)踐表明，國家促進(jìn)各民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，要以健全的國家?guī)椭褡宓貐^(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律實(shí)施支持體系為保障。國家實(shí)施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施滯后的民族地區(qū)的傾斜性扶持政策，是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的必要條件。
我國民族地區(qū)的發(fā)展水平與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比存在較大差距。國務(wù)院劃定的14個連片特困地區(qū)共有680個縣，其中371個地處民族地區(qū)，占54.6%。國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重要內(nèi)容?；诿褡宓貐^(qū)的客觀條件限制，單純依靠其自身進(jìn)行“造血式”發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)，此時“輸血式”的國家?guī)椭愠蔀閷?shí)現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)的重要路徑。
圍繞著少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論與實(shí)踐問題，學(xué)界進(jìn)行了深入探討。這些探討主要集中于從理論、規(guī)范和實(shí)證層面對少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及憲法定位進(jìn)行論證，分析少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的法制化保障，但對于國家?guī)椭贁?shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要方式仍缺乏獨(dú)立的理論論證。基于此，本文從國家?guī)椭囊暯牵瑥默F(xiàn)有的法律規(guī)范與社會實(shí)踐的視角，討論國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的中國理念和經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其憲法背景及相應(yīng)的法律實(shí)踐，并分析當(dāng)前國家在幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)過程中所面臨的挑戰(zhàn)。
二、國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的理論分析
國家在實(shí)現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)方面擔(dān)當(dāng)什么角色？需要在現(xiàn)有規(guī)范及實(shí)踐的基礎(chǔ)上對國家?guī)椭@一重要方式進(jìn)行理論分析，包括國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及其法理基礎(chǔ)。
(一)國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的含義
《發(fā)展權(quán)利宣言》第1條第1款規(guī)定：“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)。”依照該規(guī)定，參與、促進(jìn)、享受發(fā)展是發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，理論界也據(jù)此推導(dǎo)出發(fā)展權(quán)的定義：“發(fā)展權(quán)是全體個人及其集合體有資格自由地向國內(nèi)和國際社會主張參與、促進(jìn)和享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會各方面全面發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本權(quán)利。”
本文認(rèn)為，可以將民族地區(qū)發(fā)展權(quán)定義為，各少數(shù)民族參與和促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會各方面發(fā)展并享受發(fā)展成果的一種資格或權(quán)能。國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的含義正是基于少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的定義而產(chǎn)生的，要明確該項(xiàng)定義，有必要對幫助的權(quán)利主體、義務(wù)主體、內(nèi)容等有一個準(zhǔn)確的理解。
其一，發(fā)展權(quán)是集體權(quán)利與個人權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)也應(yīng)基于發(fā)展權(quán)的主體歸屬這一中心要素，堅持集體人權(quán)與個人人權(quán)的統(tǒng)一。從《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《城市民族工作條例》、各省城市民族工作條例、各地方少數(shù)民族權(quán)益保障條例及現(xiàn)行實(shí)踐來看，國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體具有廣泛性。既包括少數(shù)民族集體，也包括少數(shù)民族個人和企業(yè)；既包括民族自治地方的少數(shù)民族，也包括非民族自治地方散居的少數(shù)民族。其二，從義務(wù)主體來看，誰應(yīng)該履行幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法定義務(wù)？前述法律規(guī)范中對義務(wù)主體的規(guī)定也不盡一致。總體上看，國家是實(shí)施幫助的法定義務(wù)主體，但是具體到各地的少數(shù)民族來說，實(shí)施幫助的義務(wù)主體則是多元的，既包括上級人民政府、上級國家機(jī)關(guān)，也包括各地人民政府及有關(guān)主管部門等。現(xiàn)行法律規(guī)范中多規(guī)定“上級國家機(jī)關(guān)”為幫助的義務(wù)主體，但國家機(jī)關(guān)中的立法機(jī)關(guān)、法院并不存在上下級關(guān)系，而檢察機(jī)關(guān)實(shí)際又不能履行幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的義務(wù)，因此本文認(rèn)為，履行幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)法定義務(wù)的只能是各級人民政府及其有關(guān)的行政機(jī)關(guān)。其三，如同少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的內(nèi)容一樣，幫助的內(nèi)容也是一個綜合性體系。對于民族地區(qū)而言，其發(fā)展是全方位的，并不只是謀求某一項(xiàng)具體權(quán)利，而是少數(shù)民族享有的基本權(quán)利與特殊權(quán)利的綜合與概括，包括對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會多方面的發(fā)展主張和需要，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性的權(quán)利。因此，國家?guī)椭膬?nèi)容也應(yīng)基于少數(shù)民族發(fā)展權(quán)內(nèi)容的特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會各方面全方位、綜合性地實(shí)施幫助。
結(jié)合國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的主體與內(nèi)容，本文認(rèn)為，國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)是指，依照憲法和法律規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)行政機(jī)關(guān)為少數(shù)民族集體和個人在參與和促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會各方面發(fā)展并享受發(fā)展成果等方面提供幫助。這里“幫助”的涵義是寬泛的，應(yīng)包括“優(yōu)惠”、“支持”、“扶持”、“照顧”、“扶助”、“援助”，等等。
(二)國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法理
1.基于國家尊重和保障人權(quán)的憲法義務(wù)
國家義務(wù)與公民權(quán)利關(guān)系已成為國家與公民憲法關(guān)系的主軸，但二者地位是不對等的。理論界通說認(rèn)為公民權(quán)利處于根本性或決定性的地位，國家義務(wù)直接來源于公民權(quán)利。憲法上的公民基本權(quán)利的多重性也決定了國家義務(wù)的多重屬性。公民基本權(quán)利具有“雙重性質(zhì)”，即公民得以請求國家為之的“主觀法”和基本權(quán)利是國家應(yīng)當(dāng)遵守的“客觀法”。②前者表示賦予個人請求權(quán)要求相對人作為、不作為或容忍。后者表示國家及其權(quán)力機(jī)關(guān)積極主動地通過立法、行政、司法尊重和保障公民基本權(quán)利，不再只是公民向國家請求意義上的，而是國家機(jī)關(guān)或國家權(quán)力一切運(yùn)作過程中必須遵守的規(guī)則。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)作為各少數(shù)民族的權(quán)利，需要通過國家的積極干預(yù)而得以尊重和保障來實(shí)現(xiàn)，即國家應(yīng)當(dāng)積極采取措施來糾正因歷史上的原因?qū)е碌拿褡宓貐^(qū)與非民族地區(qū)在社會發(fā)展方面的客觀差距。這種基本權(quán)利與傳統(tǒng)憲法基本權(quán)利不同，其行使有賴于國家履行積極義務(wù)即作為義務(wù)，創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)權(quán)利的環(huán)境和條件?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》第2條第3款規(guī)定：“國家有權(quán)利和義務(wù)制定適當(dāng)?shù)膰野l(fā)展政策，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個人的福利。”第3條第1款規(guī)定：“各國對創(chuàng)造有利于實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)利的國家和國際條件負(fù)有主要責(zé)任。”因此，國家積極履行給付責(zé)任，通過對口支援、專項(xiàng)扶持、區(qū)域合作等國家?guī)椭绞?，確保少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅是憲法實(shí)質(zhì)平等原則的制度保障，還是對公民基本權(quán)利的“客觀法”價值的確認(rèn)與遵守，是履行國家義務(wù)的具體體現(xiàn)。
2.基于國家促進(jìn)發(fā)展權(quán)平等實(shí)現(xiàn)的原則
憲法平等原則要求國家通過全國不同地方，包括農(nóng)村與城鎮(zhèn)、民族地區(qū)與非民族地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間自行調(diào)整，或通過國家權(quán)力采取必要的宏觀調(diào)節(jié)手段對各地方的利益進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)全國各地都有平等的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展成果的平等享有，推動各地物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把國家建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》第8條第1款規(guī)定：“各國應(yīng)在國家一級采取一切必要措施實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)利，并確保除其他事項(xiàng)外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面機(jī)會均等。”
《憲法》也明確規(guī)定了“各民族一律平等”。因此，基于平等性保障原則，國家通過相應(yīng)政策的制定保障少數(shù)民族平等地享有發(fā)展機(jī)會及發(fā)展成果。然而，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同以及全國各地區(qū)自身的客觀條件不同，利益分配的不平衡性與不對稱性日益加劇，平等性保障原則已不能實(shí)現(xiàn)對利益關(guān)系的有效調(diào)節(jié)。這時需要結(jié)合自行調(diào)節(jié)和強(qiáng)制干預(yù)的方式，通過法律規(guī)范的修訂和政策制定對某一類發(fā)展主體利益進(jìn)行傾斜性保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)各主體利益關(guān)系的平衡。民族地區(qū)由于自然環(huán)境、地理位置、歷史沿革等客觀條件，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距，在同等保護(hù)所有發(fā)展主體享有發(fā)展權(quán)利的基礎(chǔ)上，國家對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的民族地區(qū)給予傾斜性優(yōu)惠政策幫助其實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，是實(shí)行政策性平衡原則以及最終實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要，如西部大開發(fā)戰(zhàn)略。部分國外憲法也規(guī)定了國家?guī)椭浜蟮貐^(qū)加快發(fā)展的原則，如也門《憲法》第28條規(guī)定：“為了逐步消滅共和國各地生活水平的差別，國家努力提高落后地區(qū)的水平。”意大利《憲法》第44條規(guī)定：“法律規(guī)定各種有利于山區(qū)發(fā)展的措施。”可以說，我國《憲法》第122條關(guān)于“ 國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”之規(guī)定，通過法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和規(guī)范性文件等法律措施，促進(jìn)國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，是發(fā)展權(quán)平等性保障原則與政策性平衡原則相結(jié)合的集中體現(xiàn)，且已經(jīng)成為國家調(diào)節(jié)不同發(fā)展?fàn)顩r地區(qū)、民族地區(qū)與非民族地區(qū)、貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)利益關(guān)系的主要原則。
3.基于民族區(qū)域自治制度多民族國家的憲法要求
中國是統(tǒng)一的多民族的社會主義國家。國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，并遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。表明各地方政府行使的權(quán)力是由中央政府依據(jù)憲法授予的，這也成為中央與地方政府行政權(quán)限劃分的依據(jù)。其一，中央人民政府負(fù)責(zé)涉及全國或數(shù)個省區(qū)市的行政事務(wù)，地方人民政府負(fù)責(zé)僅涉及該地方的行政事務(wù)。其二，行政事務(wù)所需人力、財力、物力等僅需要地方人民政府調(diào)整的，歸地方人民政府負(fù)責(zé)；地方人民政府無法負(fù)擔(dān)或需數(shù)個地方人民政府共同負(fù)擔(dān)的，由中央人民政府調(diào)整。③具體到國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)上，民族地區(qū)的限制性條件決定了其行政事務(wù)所需的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支持條件，僅靠民族地區(qū)的人民政府無法承擔(dān)，而需要中央人民政府和上級人民政府的幫助。從縱向來看，中央政府依據(jù)法律、政策措施統(tǒng)一指導(dǎo)各民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會等各方面發(fā)展，幫助其實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，形成中央政府與數(shù)個民族地區(qū)政府的行政領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；從橫向來看，中央的命令和要求，是各省、市的地方各級政府對民族地區(qū)的發(fā)展實(shí)施幫助的最大動力，如對口支援政策，正是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各地方政府之間形成的區(qū)域間政府合作關(guān)系。而在聯(lián)邦制國家，一般情況下聯(lián)邦不可能也沒有權(quán)力強(qiáng)制州與州之間進(jìn)行支援?？梢哉f，正是基于單一制國家結(jié)構(gòu)形式下中央與地方政府權(quán)限劃分的原理，國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)才得以有效實(shí)施。
三、國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的立法支持
憲法規(guī)定了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的憲法義務(wù)，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等法律文件規(guī)定了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的法律職責(zé)。國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的憲法、法律規(guī)定，從最初的政策主張與法律政策，已經(jīng)制度化和法律化，并且形成了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法律支持體系。
(一)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的基本原則和基本內(nèi)容
新中國成立前夕，作為臨時憲法的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第六章第53條就規(guī)定：“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)。”我國關(guān)于國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綄?shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的規(guī)定，最早出現(xiàn)在1952年制定的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第六章“上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則”中，其中第33條規(guī)定，“上級人民政府應(yīng)幫助各民族自治區(qū)發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和衛(wèi)生事業(yè)。”期間，我國成立了第一個省級民族地區(qū)，即內(nèi)蒙古自治區(qū)。1954年《憲法》肯定了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的義務(wù)，第72條規(guī)定：“各上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，并且?guī)椭魃贁?shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)。”國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)首次具有憲法依據(jù)。該條關(guān)于“各民族自治區(qū)發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和衛(wèi)生事業(yè)”的規(guī)定，包括了民族自治地方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、文化、教育和衛(wèi)生事業(yè)等發(fā)展的具體內(nèi)容。1954年《憲法》施行后，依次成立了新疆、廣西、寧夏、西藏自治區(qū)，同時實(shí)施了一些具體的國家?guī)椭髅褡遄灾蔚胤桨l(fā)展的措施。
1978年《憲法》第40條規(guī)定：“各上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，大力培養(yǎng)各少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進(jìn)行社會主義革命和社會主義建設(shè)，發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)和文化。”該規(guī)定將幫助對象由原來的“民族自治地方”修改為與漢族相對應(yīng)的“少數(shù)民族”，重點(diǎn)是“發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)和文化”，無疑受到“文化大革命”的某些影響。1982年《憲法》第4條第2款規(guī)定，“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。”第122條規(guī)定，“國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。”以上規(guī)定確定的原則是：其一，原則上應(yīng)按照實(shí)際需要幫助，不是所有民族自治地方都需要由國家提供幫助，即“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要”；其二，幫助的重點(diǎn)是財政、物資、技術(shù)等方面；其三，幫助的對象是各少數(shù)民族；其四，幫助的目的是加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)，提高民族自治地方的發(fā)展能力，因?yàn)楦魃贁?shù)民族地方總體上滯后于其他地方。1982年《憲法》確立了國家?guī)椭贁?shù)民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的原則、基本內(nèi)容和重點(diǎn)，明確了國家?guī)椭贁?shù)民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的憲法義務(wù)，為國家?guī)椭贁?shù)民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)提供了根本法保障。1984年《民族區(qū)域自治法》進(jìn)一步重申了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的憲法規(guī)定，2001年《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改，將專門規(guī)定國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的第六章的標(biāo)題由“上級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”改為了“上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，語言的轉(zhuǎn)換表明國家?guī)椭砟畹霓D(zhuǎn)變，立法機(jī)關(guān)旨在強(qiáng)調(diào)幫助民族地區(qū)發(fā)展的國家義務(wù)性，而非權(quán)力性，有助于法律政策貫徹實(shí)施的效果。同時，關(guān)于國家?guī)椭臈l文也由1984年的13條增加到19條，進(jìn)一步豐富和完善了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展的原則與內(nèi)容。如第55條第1款規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。”可以看出，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)提供了基本指導(dǎo)思想、原則、內(nèi)容，為少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)提供了根本法與基本法律保障。
(二)法律、行政法規(guī)規(guī)定了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的具體內(nèi)容
為了貫徹實(shí)施《憲法》與《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，《教育法》、《公務(wù)員法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律以及行政法規(guī)，在教育、就業(yè)、文化、醫(yī)療等具體方面規(guī)定了國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。其特點(diǎn)是：其一，幫助民族地區(qū)居民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)?！督逃ā返?0條第1款規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)。”第57條規(guī)定：“國務(wù)院及縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立教育專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。”其二，公務(wù)員錄取照顧錄取少數(shù)民族居民。《公務(wù)員法》第21條第2款規(guī)定：“民族自治地方依照前款規(guī)定錄用公務(wù)員時，依照法律和有關(guān)規(guī)定對少數(shù)民族報考者予以適當(dāng)照顧。”其三，禁止就業(yè)中的民族歧視?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》第21條第2款規(guī)定，“國家支持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)。”第28條規(guī)定，“各民族勞動者享有平等的勞動權(quán)利。用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧。”為了實(shí)施《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，保障民族發(fā)展權(quán)，2005年國務(wù)院發(fā)布了實(shí)施民族區(qū)域自治法的第一部行政法規(guī)，即《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，提出了一系列的具體措施和優(yōu)惠政策，把《民族區(qū)域自治法》關(guān)于幫助少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的內(nèi)容更加具體化。
(三)完善國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的政策支持體系
其一，制定法律指導(dǎo)文件促進(jìn)國家?guī)椭x務(wù)的實(shí)施。2005年發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2005〕10號)，提出“把加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展擺到更加突出的戰(zhàn)略位置。支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，是中央的一項(xiàng)基本方針，也是推進(jìn)西部大開發(fā)的首要任務(wù)。”其二，制定民族地區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)計劃。2011年制定的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，提出要把對少數(shù)民族的扶貧開發(fā)納入規(guī)劃，同等條件下優(yōu)先安排，加大支持力度。2016年12月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2016〕79號)明確了“十三五”時期民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的發(fā)展規(guī)劃，確立多項(xiàng)政策支持。其三，對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度化。2015年《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》強(qiáng)調(diào)，要“加大對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”。2016年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，加大對民族地區(qū)的支持力度，實(shí)施邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)人才支持計劃，推動經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、人民生活明顯改善，并專門用一節(jié)內(nèi)容規(guī)定如何推動民族地區(qū)健康發(fā)展。
四、國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的實(shí)踐
鄧小平說，“我們幫助民族地區(qū)發(fā)展的政策是堅定不移的。”④在根本法保障、法律政策支持的背景下，國家通過一系列法律實(shí)踐加大對民族地區(qū)的幫助力度，以參與、促進(jìn)、享受為核心，保障少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面的發(fā)展權(quán)。
(一)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)發(fā)展基礎(chǔ)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是民族發(fā)展權(quán)的核心，可以說發(fā)展權(quán)中的主要內(nèi)核或基礎(chǔ)性要求首先是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展。因此，我國主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、援疆援藏計劃、專項(xiàng)扶貧、多口支援等多種方式幫助民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
1.財政轉(zhuǎn)移支付
民族地區(qū)由于自然和歷史的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財政自給能力弱，公共服務(wù)水平低。中國中央政府把在財政上幫助民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平，作為幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。2000年起，中央財政設(shè)立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，支持民族地區(qū)加快發(fā)展，這是專門對民族自治地方的優(yōu)惠政策性轉(zhuǎn)移支付。2000-2005年，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付對象為五個自治區(qū)和財政體制上視為民族地區(qū)對待的青海、云南、貴州省，以及8個非民族省區(qū)管轄的民族自治州。⑤2006年，重慶酉陽土家族苗族自治縣等53個非民族省區(qū)及非民族自治州管轄的民族自治縣，也被納入民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。截止到2015年，全國共有5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣(旗)納入到轉(zhuǎn)移支付范圍，實(shí)現(xiàn)了對所有民族地區(qū)的全覆蓋，并建立了轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長機(jī)制。20112015年，中央財政支持民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分別為370億元、420億元、464億元、520億元、582億元，分別比上年增長12.1%、13.5%、10.5%、12.1%、11.9%。2000年至2015年，中央財政累計下達(dá)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付3，955億元。另外，民族地區(qū)各省區(qū)以下財政轉(zhuǎn)移支付一般依照中央轉(zhuǎn)移支付模式，在中央轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力情況，再安排一部分資金對下進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。
2.援藏援疆計劃
1980年以來，中央召開西藏工作座談會，對全國幫助西藏加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建設(shè)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)各民族發(fā)展權(quán)作出整體規(guī)劃。1984年中央召開第二次西藏工作座談會，明確提出“國家直接投資項(xiàng)目、中央政府財政補(bǔ)貼、全國人民對口支援西藏”的援助方針，標(biāo)志著全國性的援藏工程的開始。從1994年第三次西藏工作座談會開始，中央實(shí)施對口支援西藏的政策，安排60個中央國家機(jī)關(guān)、18個省市和17家中央企業(yè)對口支援西藏。20多年來，先后有七批4，496名干部、1，466名專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)藏工作，實(shí)施援藏項(xiàng)目7，615個，投入援藏資金260億元，主要用于改善民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。1965年西藏地方財政收入僅為2，239萬元，2014年達(dá)到16475億元，年均增長高達(dá)14.46%。⑥
2010年和2014年，中央先后召開新疆工作座談會，部署全國對口支援新疆維吾爾自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的工作。2010年3月，第一次全國對口援疆工作會議召開，中央決定全國19個省市對口支援新疆12個地(州)的82個縣(市)以及新疆建設(shè)兵團(tuán)12個師。截止至2014年，19個援疆省市共撥付援疆資金536億元，實(shí)施援疆項(xiàng)目4，906個，依托援疆省市累計引進(jìn)各類合作項(xiàng)目6，482個，到位資金8，277億元。2010-2014年，中央對新疆財政補(bǔ)助達(dá)到10，616.5億元，為19552009年國家對新疆各項(xiàng)財政補(bǔ)助6，301.5億元的1.68倍。60年來，國家對新疆的財政補(bǔ)助合計16，918億元。⑦
3.對口支援工作
1979年全國邊防工作會議提出全國支援西藏的方針，開啟了各省市幫助民族自治地方實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法律實(shí)踐。各省市與民族自治地方是憲法規(guī)定的法律地位平等的地方行政區(qū)劃，在憲法和法律上沒有幫助的職責(zé)，故采用支援的法律方式。1979年4月召開的全國邊防工作會議，提出“國家將加強(qiáng)邊境地區(qū)和民族地區(qū)的建設(shè)，增加資金和物資的投入，并組織內(nèi)地省、市對口支援邊境地區(qū)和民族地區(qū)”，并確定了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省對口支援民族八省區(qū)的具體方案。這標(biāo)志著對口支援首次以國家政策的形式正式確定下來。
1984年的《民族區(qū)域自治法》第61條首次以國家基本法律的形式明確規(guī)定了上級國家機(jī)關(guān)組織和支持對口支援的法律原則。1982年10月，國家計委、國家民委召開經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市同民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作座談會，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《座談會紀(jì)要》進(jìn)一步指明了對口支援的工作方向。1984年國家新增加了上海支援新疆、西藏，廣東支援貴州，沈陽、武漢支援青海。從組織形式上看，普遍采取東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的各地市分別與民族地區(qū)的地市結(jié)成對口支援城市關(guān)系的形式。從支援內(nèi)容來看，主要包括經(jīng)濟(jì)、人才、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等多種類型。“十二五”期間，東部省市共向西部貧困地區(qū)提供財政援助資金56.9億元，動員社會力量捐款3.8億元，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資1.2萬億元；東部派往西部掛職扶貧的黨政干部684人次，西部到東部掛職1，150人次；為西部地區(qū)開展勞動力輸出培訓(xùn)77.8萬人次，輸出勞務(wù)240.3萬人次。⑧
4.專項(xiàng)扶貧幫助
我國把民族地區(qū)、邊疆地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，并在這些地區(qū)確定了部分國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣給予重點(diǎn)扶持。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》將全國14個集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，其中分布在民族自治地方的就有11個。592個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，分布在民族自治地方的有263個；扶貧開發(fā)整村推進(jìn)“十二五”規(guī)劃確定的3萬個貧困村中，分布在民族自治地方的有13，158個。⑨少數(shù)民族貧困地區(qū)居民生存條件差，貧困程度深，脫貧難度大，是國家?guī)椭贁?shù)民族實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)和扶貧攻堅的“硬骨頭”。⑩“十二五”期間，中央財政累計安排專項(xiàng)扶貧資金1，898.4億元，年均增長14.5%，主要投向14個連片特困地區(qū)和扶貧重點(diǎn)縣、貧困村，其中新增部分主要用于連片特困地區(qū)，資金分配堅持向西部地區(qū)、貧困民族地區(qū)、貧困邊境地區(qū)和貧困革命老區(qū)傾斜。?2016年11月15日國務(wù)院審議通過了《全國“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，提出堅持精準(zhǔn)扶貧脫貧與整體推進(jìn)相結(jié)合，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特困地區(qū)為重點(diǎn)，加快實(shí)施一批增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的重大工程，破解發(fā)展瓶頸制約，確保實(shí)現(xiàn)2020年脫貧攻堅目標(biāo)，為民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)提出了具體規(guī)劃。
(二)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，保障各民族人民群眾當(dāng)家做主
民族區(qū)域自治制度是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法律制度保障?！稇椃ā肥谟杳褡遄灾蔚胤桨l(fā)展自主權(quán)，保證民族自治地方制定的自治法規(guī)，政策措施的制定符合本民族、本地方的實(shí)際情況，從而促進(jìn)各少數(shù)民族社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的全面發(fā)展。在全國55個少數(shù)民族中，有44個建立了自治地方，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%。各少數(shù)民族均有代表本民族的全國人大代表，十一屆、十二屆全國人大均有400名左右的少數(shù)民族代表，約占代表總?cè)藬?shù)的14%。全國各民族自治地方的行政首長全部由實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族公民擔(dān)任。同時，民族自治地方的各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子及其職能部門中均配有一定數(shù)量的少數(shù)民族干部，保證少數(shù)民族公民的政治參與權(quán)。截至2015年，少數(shù)民族公務(wù)員已達(dá)76.5萬人，比1978年增長了近3倍。在全國公務(wù)員隊(duì)伍中，少數(shù)民族占10.7%，其中縣處級以上的少數(shù)民族公務(wù)員占同級公務(wù)員總數(shù)的8.3%。截至2016年7月底，共制定和修改現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例967件，完善了少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律制度。?
(三)推進(jìn)少數(shù)民族文化繁榮發(fā)展，維護(hù)各民族文化權(quán)益
文化發(fā)展權(quán)是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的主要組成部分，國家大力支持民族地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展。其一，有效保護(hù)少數(shù)民族語言文字。在部分民族地區(qū)開展雙語教學(xué)，如目前西藏學(xué)前、中小學(xué)現(xiàn)有雙語教師30，642人，中小學(xué)校有藏語專任教師約5，800人。同時，推進(jìn)少數(shù)民族語言文字的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息處理，建設(shè)中國少數(shù)民族瀕危語言數(shù)據(jù)庫，設(shè)立并實(shí)施“中國語言資源保護(hù)工程”。截至2015年，全國有54個少數(shù)民族使用80余種本民族語言，21個少數(shù)民族使用28種本民族文字，11個少數(shù)民族語言電影譯制中心可進(jìn)行17個少數(shù)民族語種、37種少數(shù)民族方言的譯制，20122015年共完成3，000余部(次)電影的少數(shù)民族語言譯制；2015年，出版少數(shù)民族文字圖書9，192種、6，912萬冊(張)，報紙19，609萬份，期刊1245萬冊。?其二，有效保護(hù)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)。多項(xiàng)民族地區(qū)的自然、文化遺產(chǎn)被列入《世界文化遺產(chǎn)名錄》，在民族地區(qū)建成10個文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)，全國共有479項(xiàng)少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目。其三，完善民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系。國家通過實(shí)施萬里邊疆文化長廊建設(shè)、文化信息資源共享工程等予以保障，如截至2014年，新疆共建成117個文化館、107個公共圖書館、82個博物館(紀(jì)念館)和1，147個文化站，廣播電視村村通、戶戶通用戶共346萬戶，基本建成區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)四級公共文化服務(wù)體系。?
(四)加快民族地區(qū)社會發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境
其一，民族地區(qū)衛(wèi)生、教育事業(yè)不斷發(fā)展。以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建立健全。通過國家政策性輸送與民族地區(qū)引進(jìn)相結(jié)合，衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)不斷增強(qiáng)。2015年13類45項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)在民族地區(qū)得到全面落實(shí)。國家加大對民族地區(qū)教育資源投入，形成了包括民族小學(xué)、中學(xué)、職業(yè)院校、高等學(xué)校在內(nèi)的民族教育體系。少數(shù)民族享受高等教育發(fā)展權(quán)利的水平逐步提高、范圍日益擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)對所有少數(shù)民族從本科教育到研究生教育的全覆蓋。其二，就業(yè)與社會保障不斷完善。國家實(shí)施積極的就業(yè)政策，加強(qiáng)民族地區(qū)的職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，對下崗失業(yè)人員再就業(yè)采取適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。如在西藏，各援藏省市和中央企業(yè)共提供就業(yè)崗位5，335個，通過公益性崗位安置就業(yè)26，018人。社會保障方面，基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，困難群眾基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，大力支持民族地區(qū)興辦各類社會福利機(jī)構(gòu)，覆蓋民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民的社會保障體系全面建立。
五、國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)所面臨的挑戰(zhàn)
盡管通過國家的大力扶持、幫助和民族地區(qū)自身的努力，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會各項(xiàng)事業(yè)得以快速發(fā)展，但阻礙民族地區(qū)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的客觀環(huán)境的各種限制性因素依然存在，國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。
(一)精準(zhǔn)扶貧任重道遠(yuǎn)
民族地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，與全國特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距很大，且呈繼續(xù)拉大的趨勢。民族自治地方是我國農(nóng)村貧困人口最集中、貧困程度最深、反貧困難度最大、返貧率最高的地區(qū)，國家?guī)椭褡宓貐^(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性。2015年民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為1，813萬人，占全國32.5%，比上年(31.4%)略有增加；貧困發(fā)生率為12.1%，高于全國(5.7%)；但民族八省區(qū)減貧率為17.8%，低于全國同期減貧率(20.6%)，減貧速度慢于全國。?2014年，民族八省中貴州、西藏、云南農(nóng)村居民人均可支配收入分別為6，671.2元、7，359.2元、7，456.1元，最低僅為上海(21，191.6元)的31.5%。?醫(yī)療方面，以2014年為例，西藏、寧夏、青海全省醫(yī)院總數(shù)分別是112個、161個、185個，最低數(shù)不足廣東(1，260個)的1/10。?另外，一些與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、電、路、氣(沼氣)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較薄弱，還有相當(dāng)一部分人口未解決飲水安全問題。民族自治地方總體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、教育水平較低、就業(yè)不足等問題均加劇了實(shí)現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)的嚴(yán)峻性。幫助民族地區(qū)脫貧致富，是當(dāng)前和未來相當(dāng)長的時期內(nèi)國家在幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)時面臨的巨大挑戰(zhàn)。
(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)艱巨
人口、資源、環(huán)境之間的矛盾尖銳，嚴(yán)重制約了民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。2000年《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》(國發(fā)［2000］38號)提出建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。?民族八省(區(qū))均屬于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍。有效維護(hù)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境狀況，充分發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源優(yōu)勢，促進(jìn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)所需要解決的重要問題之一。大部分民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對脆弱，環(huán)境容量十分有限。如新疆綠洲面積僅占國土總面積的5%，全國牧區(qū)仍有90%的草原存在不同程度退化，牲畜超載過牧現(xiàn)象普遍。甘肅省沙漠戈壁和受風(fēng)沙危害的土地占全省土地總面積的 40% 以上；甘肅省武威市民勤縣位于騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠的交接地帶，該地區(qū)荒漠化面積已占土地面積的 94%，荒漠邊緣平均以每年3-4米的速度向綠洲推進(jìn)，而且近年有加快趨勢。脆弱的生態(tài)導(dǎo)致民族地區(qū)水土流失、荒(石)漠化現(xiàn)象嚴(yán)重、自然災(zāi)害頻發(fā)、環(huán)境污染等問題，如云南持續(xù)干旱、“4·25”西藏地震災(zāi)害、“7·3”新疆皮山地震災(zāi)害、貴州山體滑坡等自然災(zāi)害，災(zāi)貧疊加使得災(zāi)害影響加重。因此，幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的過程中存在著生態(tài)環(huán)境日益惡化的風(fēng)險。
(三)各民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展
民族地區(qū)與非民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化存在較大差異，大力推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是幫助其實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的重要路徑，但不是唯一內(nèi)容，還要注意其文化、社會等均衡性發(fā)展。民族地區(qū)由于其特殊的地理位置和歷史背景，形成了獨(dú)特的歷史、宗教、語言、地域文化，少數(shù)民族文化是中國文化的重要組成部分?！稇椃ā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》中均有關(guān)于保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化的規(guī)定。以民族語言文字為例，語言文字是一個民族獨(dú)特的藝術(shù)與風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)與載體，是民族文化的靈魂。然而，受經(jīng)濟(jì)全球化、強(qiáng)勢消費(fèi)文化、跨區(qū)域交往和人口流動等多種因素的影響，中國一些少數(shù)民族的語言，特別是一些人口較少、無文字的語言正面臨著衰微、甚至消亡的困境。當(dāng)前民族地區(qū)的文化保護(hù)形勢不容樂觀?！渡贁?shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》提出，著力加大對少數(shù)民族文化事業(yè)的支持力度，進(jìn)一步促進(jìn)少數(shù)民族文化繁榮發(fā)展。因此，有效支持民族優(yōu)秀文化的傳承、發(fā)展、創(chuàng)新，提高民族地區(qū)發(fā)展軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)均衡化發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)下一步努力的方向。
(四)少數(shù)民族人口現(xiàn)代化
2014年第四次中央民族工作會議提出要做好城市民族工作。改革開放以來，我國進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動的活躍期，農(nóng)村富余勞動力大量進(jìn)城務(wù)工，20112014年年均新增農(nóng)民工793萬人。?由于特殊的地理位置、宗教信仰、生活環(huán)境、文化差異(包括語言)等因素的影響，來自貧困民族地區(qū)的務(wù)工人員往往存在與城市生活不相適應(yīng)的衛(wèi)生習(xí)慣、交往方式等，進(jìn)入城市后不能很好地適應(yīng)與融入城市。這些問題在他們進(jìn)入到城市的早期表現(xiàn)得尤為明顯，有相當(dāng)數(shù)量的人群適應(yīng)性較差，適應(yīng)周期過長，給其在城市環(huán)境中的就業(yè)和生活帶來了負(fù)面影響。如少數(shù)民族女性由于知識和能力的欠缺，部分衛(wèi)生習(xí)慣、生活方式不能適應(yīng)城市生活，很難進(jìn)入到城市的家政等行業(yè)。而少數(shù)民族男性進(jìn)入城市后，對城市生活感到陌生，諸如酗酒、鋪張浪費(fèi)等問題日益凸顯?？偟膩碚f，少數(shù)民族人口流入城市缺乏足夠的融入渠道和支持性社會環(huán)境。因此，建立少數(shù)民族流動人口支持性體制機(jī)制，形成城市更好地接納少數(shù)民族群眾、少數(shù)民族群眾更好地融入城市的局面，是幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。
?。ㄖ軅?，四川大學(xué)法學(xué)院教授，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心主任；曹舒，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。本文是在國務(wù)院新聞辦公室和外交部舉辦的“紀(jì)念《發(fā)展權(quán)利宣言》通過30周年國際研討會”發(fā)言基礎(chǔ)上修改完成的。）
注釋：
?、偻袅?xí)根：《法治社會的基本人權(quán)——發(fā)展權(quán)法律制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第60頁。
?、趨⒁姀埾瑁骸痘緳?quán)利的雙重性質(zhì)》，載《法學(xué)研究》2005年第3期。
?、蹍⒁娎盍郑骸蹲呦驊椪牧⒎ā?，法律出版社2003年版，第52頁。
?、堋多囆∑轿倪x》，第3卷，人民出版社1993年版，第246頁。
?、?個非民族省區(qū)管轄的民族自治州：吉林延邊、湖北恩施、湖南湘西、四川阿壩、四川甘孜、四川涼山、甘肅臨夏、甘肅甘南。
?、迏⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室：《民族區(qū)域自治制度在西藏的成功實(shí)踐》，載《人民日報》，2015年9月7日。
?、邊⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室：《新疆各民族平等團(tuán)結(jié)發(fā)展的歷史見證》，載《人民日報》，2015年9月25日。
?、鄥⒁姟吨袊臏p貧行動與人權(quán)進(jìn)步》，載《人權(quán)》2016年第6期。
⑨參見注①。
?、鈼罹В骸秶鴦?wù)院關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作情況的報告》，載中國人大網(wǎng)，2016年11月10日訪問。
?參見《2015年中央財政加大對革命老區(qū)等地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度》，載新華網(wǎng)，2016年11月6日訪問。
?參見國務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》，載《人民日報》，2016年12月2日。
?參見注①。
?參見國務(wù)院新聞辦公室：《新疆各民族平等團(tuán)結(jié)發(fā)展的歷史見證》，載《人民日報》2015年9月25日。
?參見《2015年民族地區(qū)農(nóng)村貧困情況》，載國家民族事務(wù)委員會網(wǎng)站，2016年11月10日訪問。
?參見數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2015》，第299頁。
?參見數(shù)據(jù)來源：《西藏統(tǒng)計年鑒2015》、《寧夏統(tǒng)計年鑒2015》、《青海統(tǒng)計年鑒2015》、《廣東統(tǒng)計年鑒-2015》。
?參見《國務(wù)院批復(fù)我委〈關(guān)于調(diào)整國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍的請示〉》，載國家發(fā)展與改革委員會網(wǎng)站，2016年11月10日訪問。
?參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國的減貧行動與人權(quán)進(jìn)步》，載《人權(quán)》2016年第6期。
Abstract：On the State's Support for the Minority Areas to Realize the Right to Development
The major machinery of the State to help the minority areas realizing the right to development includes preference，help，support，care，assistance，aid and so on.This originated the real need confirmed by the Constitution of a united and multinational state which was built by all the people in the World.It is also a legal protection to continue strengthening equality，unity and mutual assistance of socialist national relationshipThe constitutional duty of the State to help realize the right to development is safeguarded by the implementation of a legal support system of law，administrative regulations，rules of departments and normative documents，by such specific measures as transfer payment，support of Tibet and Xinjiang，specific support，specific aid of the poor in order to promote coordinate development of the minorities to participate and share politics，economy，culture，and social affairs.But it should be noted that the State the help of the State for the minority to realize the right to development is also facing different issues as the important but difficult precision alleviation of the poor，hard task of eco-protection and coordinate development of each minority area.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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