內(nèi)容提要：受教育權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。我國積極實(shí)施落實(shí)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的國際條約，為保障其初等教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供制度支持。在實(shí)踐中，由于地區(qū)差異、財(cái)政能力等原因，流動(dòng)兒童受教育狀況的改善還需要解決不平等對待、教育資源不均衡等問題。對此，本文建議可從加深國際條約在國內(nèi)的實(shí)施程度，增加義務(wù)教育資源供給，提高教育質(zhì)量和調(diào)整政策等角度思考解決方案。
關(guān)鍵詞：流動(dòng)兒童 初等教育權(quán) 義務(wù)教育
受教育權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，是一項(xiàng)增長才能的權(quán)利。教育是一個(gè)基本工具，在經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上處于邊緣地位的成人和兒童接受教育之后，才可能擺脫貧困，取得充分參與社區(qū)生活的手段。①初等教育權(quán)作為受教育權(quán)的重要內(nèi)容，在《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和《兒童權(quán)利公約》等國際條約中被確認(rèn)和保障，同時(shí)也在大多數(shù)國家的憲法和法律中有所體現(xiàn)。流動(dòng)兒童是社會(huì)弱勢群體之一，其初等教育權(quán)問題更應(yīng)受到關(guān)注。
我國在保護(hù)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)方面作出了大量工作，得到國際社會(huì)的贊譽(yù)。2012年至2015年，中央財(cái)政累計(jì)投入資金346億元，近90%的進(jìn)城務(wù)工人員得到政府財(cái)政支持，其符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)。2015年，全國義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女為1367.10萬人，80%在公辦學(xué)校就讀。各地還通過政府購買服務(wù)等形式積極安排進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校就讀。②
一、國際條約中的初等教育權(quán)
目前，我國參加并生效的、與初等教育權(quán)相關(guān)的國際人權(quán)文件主要包括《世界人權(quán)宣言》、《兒童權(quán)利公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》。作為公約締約國，中國切實(shí)履行公約義務(wù)，確保國民享受包括初等教育權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利，積極為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。
《世界人權(quán)宣言》第26條明確規(guī)定“人人都有受教育的權(quán)利”，“教育的目的在于充分發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重”。該條規(guī)定成為“所有人民和所有國家努力實(shí)現(xiàn)的共同標(biāo)準(zhǔn)”。盡管《世界人權(quán)宣言》是聯(lián)合國大會(huì)通過的決議，本身不具有直接的法律約束力，但其內(nèi)容已成為人權(quán)領(lǐng)域的國際習(xí)慣法，其道義力量和深遠(yuǎn)影響是無法忽視的，關(guān)于受教育權(quán)的規(guī)定對各國都產(chǎn)生了制約和督促作用。
《兒童權(quán)利公約》第28條第1款界定了締約國在建立教育體系和確保教育準(zhǔn)入方面的義務(wù)，明確締約國應(yīng)“實(shí)現(xiàn)全面的免費(fèi)義務(wù)小學(xué)教育”的義務(wù)。盡管由于國情差異，公約允許各締約國逐步實(shí)現(xiàn)第28條下的各種教育義務(wù)，但提供免費(fèi)的小學(xué)義務(wù)教育及平等的受教育機(jī)會(huì)是締約國最低限度的條約義務(wù)。③中國于1996年和2003年分別向聯(lián)合國提交了履約情況報(bào)告。
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》在第13條和14條具體規(guī)定了確保免費(fèi)義務(wù)初等教育和采取措施爭取實(shí)現(xiàn)免費(fèi)中等和高等教育的義務(wù)。④經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化權(quán)利委員會(huì)對受初等教育權(quán)作出了具體規(guī)定，認(rèn)為初等教育是基本教育中最重要的組成部分，具有“義務(wù)性質(zhì)”并“一律免費(fèi)”的特征；⑤同時(shí)還對“義務(wù)性”和“免費(fèi)”進(jìn)行了解釋。“義務(wù)性”要求無論家長、監(jiān)護(hù)人還是國家都無權(quán)把兒童是否應(yīng)受初級教育的決定視為可選擇性的，禁止教育中的性別歧視，且所提供的教育必須有質(zhì)量保證，適合兒童而且能促進(jìn)兒童其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。⑥ “免費(fèi)”則要確保在不向兒童、家長和監(jiān)護(hù)人收費(fèi)的情況下提供初級教育，直接和間接費(fèi)用均不得收取。⑦中國于2004年和2012年共向聯(lián)合國提交了兩次履約報(bào)告。
二、我國有關(guān)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的立法及政策
(一)流動(dòng)兒童之界定
國際社會(huì)通常有“人口遷移”和“遷移人口”的概念⑧，而“人口流動(dòng)”和“流動(dòng)人口”則是我國基于戶籍制度而存在的特有現(xiàn)象。在我國，流動(dòng)人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上，不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。⑨
基于現(xiàn)有的戶籍制度，人群在我國境內(nèi)空間(跨省、跨市、跨縣、縣內(nèi)跨鄉(xiāng))發(fā)生位置變動(dòng)，會(huì)出現(xiàn)戶口變動(dòng)或不變動(dòng)兩種情況，即：“人口遷移”和“遷移人口”伴隨有戶口的相應(yīng)變動(dòng)，“人口流動(dòng)”和“流動(dòng)人口”則沒有戶口的相應(yīng)變動(dòng)。
隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入，在“人口流動(dòng)”的洪流中，產(chǎn)生了大量進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女。根據(jù)教育部2015年發(fā)布的《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，隨遷子女是指戶籍登記在外省(區(qū)、市)、本省外縣(區(qū))的鄉(xiāng)村，隨務(wù)工父母到輸入地的城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)(同住)并接受義務(wù)教育的適齡兒童。這些兒童就是本文討論的流動(dòng)兒童。
(二)法律法規(guī)
20世紀(jì)80年代以后，我國教育事業(yè)進(jìn)入了法制化、系統(tǒng)化、制度化時(shí)期?！稇椃ā返?6條規(guī)定，公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。以憲法為依據(jù)，全國人大及其常委會(huì)開始了全面的受教育權(quán)立法工作，先后頒布《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等一系列教育法律法規(guī)，一個(gè)相對完整的教育法體系初步形成。其中，涉及流動(dòng)兒童義務(wù)教育的法律。主要包括：
《憲法》?！稇椃ā返?6條第1款規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。為了保證公民的受教育權(quán)，國家應(yīng)承擔(dān)必要的義務(wù)，這些義務(wù)包括國家發(fā)展教育事業(yè)，舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育及學(xué)前教育，發(fā)展各種教育設(shè)施，對勞動(dòng)者進(jìn)行技術(shù)業(yè)務(wù)教育等。⑩但就如何保障國民的初等受教育權(quán)，除了前述原則性規(guī)定外，還需有具體法律的細(xì)化及支撐。
《義務(wù)教育法》?！读x務(wù)教育法》以保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民族素質(zhì)為目的，對保障流動(dòng)兒童初等教育權(quán)意義重大。該法第一章(總則)對我國義務(wù)教育制度進(jìn)行了總體性規(guī)定。該法第2條規(guī)定國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度，將義務(wù)教育定義為國家統(tǒng)一實(shí)施的，所有適齡兒童、少年必須接受的公益性事業(yè)，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。第4條“平等原則”?亦屬“義務(wù)性”規(guī)定。第11條對接受義務(wù)教育兒童的年齡作出了規(guī)定，凡年滿六周歲兒童應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。第12條?則明確了我國目前實(shí)行以戶籍所在地確定兒童接受義務(wù)教育的資格，兒童戶籍所在地政府應(yīng)當(dāng)為兒童提供義務(wù)教育的條件。當(dāng)兒童與父母或其他法定監(jiān)護(hù)人一起流動(dòng)到非戶籍所在地時(shí)，由其經(jīng)常居住地政府提供義務(wù)教育的條件。?對于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)支持——教育經(jīng)費(fèi)的來源，《義務(wù)教育法》第42、44條?明確了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府共同承擔(dān)，具體分配比例授權(quán)國務(wù)院規(guī)定。
此外，《國家通用語言文字法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《未成年人保護(hù)法》以及《殘疾人教育條例》等，對保障公民平等的受教育權(quán)，尊重學(xué)生人格和個(gè)性發(fā)展、尊重人權(quán)和保護(hù)學(xué)生正當(dāng)權(quán)益等作出了規(guī)定。這些法律法規(guī)的制定和實(shí)施，保障了流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
(三)國家政策
為保障流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，國家制定了一系列教育發(fā)展綱要、規(guī)劃和政策措施。
1998年教育部和公安部聯(lián)合發(fā)布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，提出解決流動(dòng)兒童入學(xué)的新對策，“以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主”，并授權(quán)流入地學(xué)校收取借讀費(fèi)；但在同年，《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知》中提到“嚴(yán)控大城市人口”的任務(wù)，《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》的實(shí)施遇到阻力。?2001年國務(wù)院先后發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要(2001－2010)》和《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“兩為主”基本策略，即“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主” ?，保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。隨后，國家又發(fā)布了一系列文件重申“兩為主”政策，包括2003年《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)的通知》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》、2005年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》等。?
2010年，國務(wù)院通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》，為未來十年的教育發(fā)展提供了基本思路及規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育，研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。?2015年《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，惠及1.4億學(xué)生，其中包括1300多萬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女。?該通知要求，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩免一補(bǔ)和生均公用費(fèi)用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶”，具體費(fèi)用小學(xué)為600-650元，初中為800-850元，這可以說是流動(dòng)兒童義務(wù)教育發(fā)展的一大進(jìn)步。
三、我國實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況
(一)流動(dòng)兒童受教育的總體情況
我國在2013年向聯(lián)合國提交的第二輪定期報(bào)告中提到，中國現(xiàn)有1，393.87萬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城市接受義務(wù)教育，占義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)約9.7%，其中80.2%在公辦學(xué)校就讀；中國政府采取允許他們在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試等措施，逐步解決該人群在城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)乩^續(xù)升學(xué)的問題。?實(shí)際上，從受教育權(quán)的四個(gè)基本特征角度分析，我國流動(dòng)兒童的初等教育權(quán)實(shí)現(xiàn)仍存在一些問題。
就可提供性而言，締約國要在管轄范圍內(nèi)設(shè)置足夠多的教育機(jī)構(gòu)和方案。2000年至2010年期間，中國城市小學(xué)學(xué)校數(shù)從32，154所下降至16，400所，初中學(xué)校數(shù)從12，723所下降至7，283所。從數(shù)量來看，城市在增加義務(wù)教育資源供給方面的努力相對有限，義務(wù)教育資源的供給能力也在持續(xù)縮小?！?1】
就可獲取性而言，在締約國管轄范圍內(nèi)，人人都應(yīng)該能夠利用教育機(jī)構(gòu)和方案，不受任何歧視。但目前我國流動(dòng)兒童在獲取義務(wù)教育方面面臨很多問題。2016年4月，北京市教委發(fā)布了該年義務(wù)教育入學(xué)政策，非京籍適齡兒童入學(xué)仍需“五證”——居住證明、計(jì)生證明、就業(yè)證明、流出地?zé)o監(jiān)護(hù)條件證明以及連續(xù)繳納社保證明。而在嚴(yán)控大城市常住人口激增的任務(wù)和教育經(jīng)費(fèi)無法流轉(zhuǎn)的綜合壓力下，各區(qū)教委實(shí)際要求的證件甚至更多。2017年2月，教育部公布了本年工作要點(diǎn)，其中包括制訂以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)政策，指導(dǎo)各地做好義務(wù)教育學(xué)生免試就近入學(xué)工作，落實(shí)和完善進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)考試政策，督促有關(guān)省市特別是特大型城市結(jié)合戶籍制度改革和本地實(shí)際，進(jìn)一步完善隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉恼?。工作要點(diǎn)如能得到落實(shí)，無疑將大大提升流動(dòng)兒童義務(wù)教育的實(shí)際可獲取性。
除了實(shí)際可獲取性，經(jīng)濟(jì)上的可獲取性也是評價(jià)要素之一。初等教育應(yīng)“一律免費(fèi)”。2010年，教育部公布《教育部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》，刪除了《小學(xué)管理規(guī)程》第12條中的“并可按有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)”；同時(shí)，也將“集資辦學(xué)”從《普及義務(wù)教育評估驗(yàn)收暫行辦法》中刪除掉。另外，因已經(jīng)明顯不適應(yīng)教育改革發(fā)展要求或者已經(jīng)被新的規(guī)章所代替，《國家教育委員會(huì)直屬高等學(xué)校科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》、《義務(wù)教育收費(fèi)管理暫行規(guī)定》、《國家助學(xué)貸款管理操作規(guī)程(試行)》等規(guī)章也陸續(xù)被廢止?！?2】
就可接受性和可調(diào)適性而言，教育的形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容必須能為學(xué)生接受，靈活變動(dòng)以符合各種社會(huì)和文化環(huán)境中的學(xué)生需求，并且不得違反教育目標(biāo)和最低教育標(biāo)準(zhǔn)?！吨袊鲃?dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告(2016)》稱，截止到2014年底，城市義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童在公辦學(xué)校就讀比例為79.5%，有超過200萬的流動(dòng)兒童未能進(jìn)入城市公辦學(xué)校，只好在民辦學(xué)?；蛘邨l件簡陋的打工子弟學(xué)校就讀?！?3】民辦學(xué)校和打工子弟學(xué)校在軟硬件、教學(xué)質(zhì)量方面都與公辦學(xué)校存在較大差距，很難達(dá)到初等教育“義務(wù)性”規(guī)定所要求的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
(二)幾個(gè)地區(qū)的實(shí)踐情況
近年來，面對現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程對城鄉(xiāng)教育的挑戰(zhàn)，中央和地方各級政府及教育部門在實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童受教育權(quán)方面采取了多項(xiàng)措施，落實(shí)“兩為主”政策，取得了積極的成效。對此，以下列幾個(gè)城市和地區(qū)為例進(jìn)行說明。
面對不斷增長的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，北京市制定了《關(guān)于貫徹國務(wù)院做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作文件精神的意見》、《關(guān)于認(rèn)真做好來京務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)登記和宣傳工作的通知》、《2010年度市對區(qū)縣教育補(bǔ)助重點(diǎn)投入指南》、《北京市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年)》等相關(guān)文件，積極解決外來務(wù)工人員隨遷子女在京接受義務(wù)教育問題，實(shí)現(xiàn)從“差別待遇”向“同城待遇”的轉(zhuǎn)變。【24】
上海、重慶兩直轄市在解決流動(dòng)兒童教育問題時(shí)，結(jié)合自身?xiàng)l件和制約因素，采取了不同措施。上海市教委于2008年啟動(dòng)了進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年(2008-2010)行動(dòng)計(jì)劃，取得顯著成效。至2010年秋季開學(xué)，全市42萬余名進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女全部在公辦學(xué)校或政府委托的民辦小學(xué)免費(fèi)接受義務(wù)教育，其中30萬余人在公辦學(xué)校就讀，占總數(shù)的70%?！?5】重慶市自2011年實(shí)施《重慶市義務(wù)教育條例》后，按照國家“兩為主”、“兩納入”要求，設(shè)立流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)專項(xiàng)資金，全市接受隨遷子女的公辦學(xué)校由2012年的657所增加到2014年的1967所，接收隨遷子女就讀由27.8萬人增加到34萬人。【26】2015年全市實(shí)施進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)“零門檻”政策，進(jìn)一步保護(hù)流動(dòng)兒童的受教育權(quán)。
武漢市針對流動(dòng)人口以本省人口為主的情況，通過發(fā)展擴(kuò)大公辦學(xué)校辦學(xué)能力解決流動(dòng)兒童教育問題。自2000年始，武漢市按照“相對就近”原則劃片安排，接納進(jìn)城農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校；2010年取消義務(wù)教育階段借讀費(fèi)。武漢市公辦學(xué)校接納農(nóng)民工子女比例由2000年的30%提高到2011年的95.1%，成為最早有效解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的城市。【27】
珠三角地區(qū)流動(dòng)人口以吸納的外來務(wù)工人員為主，流動(dòng)人口與戶籍人口倒掛現(xiàn)象突出，對此，積分入學(xué)政策與發(fā)展民辦學(xué)校成為珠三角城市解決流動(dòng)兒童教育問題的主要途徑。2009年，中山市在廣東省內(nèi)首創(chuàng)流動(dòng)人口積分制管理辦法；到2013年，有超過25，500名流動(dòng)人員子女通過積分取得公辦小學(xué)、初中一年級的入讀資格。2016年，中山市調(diào)整積分制度后，該市積分入學(xué)指標(biāo)達(dá)比2015年增長18.12%?！?8】在民辦教育方面，2008年至2014年，廣州市、區(qū)兩級財(cái)政共投入民辦教育11.9億元。東莞市僅2015年在扶持民辦學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量和學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼兩方面的經(jīng)費(fèi)支出就超過了30億元?！?9】
四、關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的建議
“流動(dòng)兒童”這一群體的背后，是無法和其他同齡人同等獲得公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的尷尬現(xiàn)實(shí)。他們可能被現(xiàn)行的戶籍制度和城市管理部門排斥在外，無法平等享有受教育權(quán)利。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)第11號一般性意見中指出，失去受教育機(jī)會(huì)的兒童經(jīng)常受到其他方面侵犯人權(quán)行為的危害，如這些兒童可能生活在赤貧之中而且生活方式不健康，由此他們就特別容易從事強(qiáng)迫勞動(dòng)或受其他形式的剝削?！?0】喪失教育機(jī)會(huì)的兒童產(chǎn)生越軌行為的可能性相較接受教育的兒童更大。中國預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)主持的一項(xiàng)全國未成年犯抽樣調(diào)查顯示，未成年犯中沒有完成九年義務(wù)教育的比例為75.9%，城市未成年人犯罪中“達(dá)到法定入學(xué)年齡、不在學(xué)、無職業(yè)”的閑散未成年人犯罪比例高達(dá)64.7%?！?1】保障兒童的受教育權(quán)，不僅事關(guān)每一個(gè)兒童的未來，也影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。如何加強(qiáng)對流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的保障？我們認(rèn)為可從以下幾個(gè)途徑加以考量：
(一)進(jìn)一步加強(qiáng)國際人權(quán)公約的國內(nèi)實(shí)施
國際人權(quán)公約在中國的實(shí)施可以分為兩類，一類是直接實(shí)施，一類是間接實(shí)施。直接實(shí)施，即將公約在國內(nèi)直接適用。就此而言，目前國內(nèi)無論是《憲法》還是基本法律《立法法》都沒有就國際條約與國內(nèi)法的關(guān)系與國際條約如何在國內(nèi)適用進(jìn)行專門規(guī)定。國際條約在我國主要采用直接適用和轉(zhuǎn)化適用兩種方式。直接適用的方式目前在《民法通則》中關(guān)于“涉外民事法律關(guān)系”有規(guī)定。間接實(shí)施，即將公約的精神、國際標(biāo)準(zhǔn)等通過國內(nèi)立法、司法、行政等途徑予以落實(shí)。我國通過《義務(wù)教育法》等，建立了比較完備的對流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的法律法規(guī)體系，但就具體落實(shí)方面，仍需細(xì)化。如，中央和地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的具體分配比例尚需以法律形式明確，“以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)政策”需提升至法律層面等。
(二)增加義務(wù)教育資源供給，提高打工子弟學(xué)校教育質(zhì)量
針對當(dāng)前我國當(dāng)前學(xué)位數(shù)(學(xué)校數(shù)量)持續(xù)下降的現(xiàn)狀，應(yīng)加大義務(wù)教育資源供給，增加公辦學(xué)校數(shù)量，提高流動(dòng)兒童義務(wù)教育的可提供性。同時(shí)，全國仍約有205萬流動(dòng)兒童入讀打工子弟學(xué)校。因此，也應(yīng)有效提升此類學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，完善相應(yīng)的教學(xué)設(shè)施。政府對此可更加積極作為，協(xié)調(diào)各部門力量，綜合調(diào)控和治理，針對不同地區(qū)和社區(qū)的具體現(xiàn)實(shí)，滿足各種社會(huì)和文化環(huán)境中的流動(dòng)兒童的需求。
(三)降低流動(dòng)兒童初等教育權(quán)門檻，減少歧視
以北京為例，2014年北京市《政府工作報(bào)告》中提出，要加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控，降低常住人口增速，控制流動(dòng)人口總量。這無疑對外來人口子女入學(xué)造成了相應(yīng)的影響。對此，政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)整政策方向，降低流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)門檻，取消不合理的適齡流動(dòng)兒童入學(xué)所需的資格限制；明確義務(wù)教育的公益性質(zhì)，取締不合理、不合法收費(fèi)。通過調(diào)整政策，努力消除對流動(dòng)兒童的歧視，保障流動(dòng)兒童的教育公平，同時(shí)增進(jìn)其對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的認(rèn)同感和歸屬感。
教育問題十分復(fù)雜，保障受教育權(quán)是一項(xiàng)關(guān)系到社會(huì)各個(gè)方面的系統(tǒng)工程。我們提出的這幾點(diǎn)建議，目的在于增進(jìn)保護(hù)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)措施的公平性和可操作性。中國政府在《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)實(shí)施評估報(bào)告》、《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》白皮書以及《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》等多個(gè)文件中，都寫入了落實(shí)流動(dòng)兒童初等教育權(quán)的部分?？梢源_定的是，我國持續(xù)關(guān)注流動(dòng)兒童的初等教育權(quán)，完善初等教育制度及配套措施，采取各種可行措施，正不斷促進(jìn)流動(dòng)兒童的初等教育權(quán)得到普遍、全面和充分的實(shí)現(xiàn)。
?。ㄐ焖?，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院副教授；趙晨，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院碩士研究生。）
注釋：
?、賲⒁娐?lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)：《第13號一般性意見：受教育的權(quán)利》(《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第13條)，第1段。
②參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(20122015年)實(shí)施評估報(bào)告》，載新華網(wǎng)，2017年4月27日訪問。
③參見王慧：《國際人權(quán)公約中平等受教育權(quán)在我國的實(shí)施——以農(nóng)村流動(dòng)兒童義務(wù)教育為切入點(diǎn)》，《反歧視評論》2014年第一輯，第138頁。
?、軈⒁娦焖幹骸度藱?quán)指南》，法律出版社2011年版，第10頁。
?、輩⒁娮ⅱ伲?-10段。
?、迏⒁娐?lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利委員會(huì)第11號一般性意見：初級教育行動(dòng)計(jì)劃(《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化權(quán)利國際公約》第14條)，第6段。
⑦同上注，第7段。
?、喔鶕?jù)美國人口咨詢局編印的《人口手冊》(Handbook of Population)，“人口遷移”指的是“以改變定居地為目的，跨越邊界的人口移動(dòng)行為”。
?、岫x參考中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局2011年4月28日發(fā)布的《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號)》。
?、鈪⒁娢覈稇椃ā罚?9條。
?《義務(wù)教育法》第4條，“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”
?《義務(wù)教育法》第12條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
?參見注③，第143頁。
?《義務(wù)教育法》第42條，“國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障。
國務(wù)院和地方各級人民政府將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按照教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、工資標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，及時(shí)足額撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，確保學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和校舍安全，確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放。
國務(wù)院和地方各級人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義務(wù)教育費(fèi)用逐步增長，保證教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。”
第44條，“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。各級人民政府對家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。
義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
?參見李楠：《隨遷子女入學(xué)難，問題出在哪兒？》，載知乎網(wǎng)戶改觀察專欄，2017年4月10日訪問。
?參見中華人民共和國教育部：《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，2017年4月27日訪問。
?參見閆廣芬、許衍琛：《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利的政策保障》，載李君如主編：《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2012)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第178頁。
?參見中華人民共和國教育部：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，2017年4月27日訪問。
?參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》(2016年12月)。
?參見2013年根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第16/21號決議附件第5段提交的國家報(bào)告，A/HRC/WG.6/17/CHN/1，2013年8月5日，第38段。
【21】參見新公民計(jì)劃：《中國流動(dòng)兒童數(shù)據(jù)報(bào)告(2014年)》，2014年9月版，第13頁。
【22】參見《教育部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》。
【23】參見楊東平：《中國流動(dòng)兒童教育的發(fā)展和政策演變》，載楊東平主編：《中國流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告(2016)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第4頁。
【24】參見注【17】。
【25】《上海市實(shí)施進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年行動(dòng)計(jì)劃帶來五大變化》，2017年4月28日訪問。
【26】《重慶市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈重慶市義務(wù)教育條例〉實(shí)施情況的報(bào)告》，載《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第6期。
【27】《武漢：四年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女上公辦學(xué)?！?，中國教育新聞網(wǎng)，2017年4月28日訪問，
【28】參見吳開?。骸吨槿堑貐^(qū)隨遷子女義務(wù)教育現(xiàn)狀、問題與政策建議》，載楊東平主編：《中國流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告(2016)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第158-160頁。
【29】參見上注。
【30】參見注⑥，第4段。
【31】具體分析可參見關(guān)穎、劉娜：“未成年人犯罪主體特征跨年度比較——以兩次全國未成年犯調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)”，《預(yù)防青少年犯罪研究》2012年第6期。轉(zhuǎn)引自注③，第149頁。
Abstract：The right to education is a basic human right.China attaches great importance to the realization of the right of primary education of migrant children groups，actively implements the international treaties concerning the right of primary education of migrant children，and provides institutional support for the realization of their rights to primary education.However，in practice，due to various reasons，such as regional differences and financial capacity，there are issues in the education of migrant children still need to be addressed，such as the unequal treatment，resource imbalance and others.In this regard，we can seek solutions from the perspective ofdeepening the implementation of international treaties in China，increasing the supply of compulsory education resources，improving the quality of education，and adjusting the policy，etc.
(責(zé)任編輯劉更銀)
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