內容提要：我國已建立起了以《憲法》和《殘疾人保障法》等為核心的殘疾人權益保障的法律體系，但隨著社會的文明進步、科技發(fā)展和殘疾人事業(yè)的發(fā)展，這些法律法規(guī)逐步顯現(xiàn)出與殘障人士日益增長的社會融合需求不相適應的地方。殘疾人權益保護精準化立法成為當務之急，創(chuàng)立具有更強可操作性的殘疾人權益保障的法律法規(guī)和實施細則是時代的要求。
關鍵詞：殘障人士 社會融合 權益保障
我國正處于社會轉型時期，殘疾人權益保障相關法律的制定和實施不僅對充分保障殘疾人的各項權利，而且對實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧，乃至共筑中國夢都具有很重要的現(xiàn)實意義。我國殘疾人事業(yè)起步較晚，基礎相對薄弱。從黨的十一屆三中全會以來，我國在加強殘疾人社會保障體系和服務體系建設的同時，不斷完善相關的法律法規(guī)，致力于為殘疾人事業(yè)發(fā)展提供良好的法律保障。自國務院有關部委于1984年出臺《關于殘疾人個體開業(yè)給予免征營業(yè)稅》后，有關殘疾人保護的法律法規(guī)陸續(xù)頒布，1990年通過了《殘疾人保障法》(以下簡稱《殘保法》) ①，1994年頒布了《殘疾人教育條例》，2012 年頒布了《無障礙環(huán)境建設條例》，2017年國務院常務會議修訂通過了《殘疾人教育條例》。迄今為止已初步形成了一個比較完整的殘疾人權益保障法律法規(guī)體系。另外，輔以地方法規(guī)規(guī)章，構成了一個實施性的立法框架。例如，《上海市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》(以下簡稱《辦法》)就是一部上海版的殘障權益保障地方性法規(guī)，也是全國首部將“機關、事業(yè)單位優(yōu)先招錄殘疾人”入法的地方性法規(guī)。該《辦法》自1993年實施以來，在2014年新修訂之前，已經歷過兩次修訂，成為上海市有關機關、部門、組織和個人推進上海殘疾人事業(yè)，處理殘疾人問題的重要指針和重要法律依據。②
我國雖然已經初步形成了一個以憲法為核心，符合國情的殘疾人權利保障的法律框架，但針對不同殘疾類型如殘障人士群體中更為特殊的智力殘疾和精神殘疾人員特點的立法則顯粗糙。因此，堅持與時俱進，進一步加快包括智力和精神殘疾人員在內的不同對象的權益保護精準化專門立法，針對已有法律法規(guī)在實施中所遇到的新情況、新問題，進行相應的立法修改、補充和完善，提升殘疾人保護法律法規(guī)立法質量和精準性，成為當務之急。本文擬從促進殘疾人社會融合的角度，就進一步推進并完善殘障人士權益保障法律法規(guī)的立法作些探究。
一、從慈善到人權：殘障人士權益保障立法基礎的變遷
自古以來，殘疾人都是被排斥在主流社會之外的。隨著社會的進步和殘疾人福利事業(yè)的開展，他們逐漸被社會接納，社會地位和生活水平有了一定的提高。然而，社會對殘疾人的幫助在相當長時期是慈善性質的，是由一些樂善好施者或仁人志士們出于同情和憐憫而對殘疾人進行施舍性的幫助和安置。在這樣的社會現(xiàn)實下，殘疾人權益保障的立法基礎當然是非常薄弱的。依靠少數人的慈善和憐憫，對于龐大的殘疾人群體而言，這種幫助和救濟無疑是杯水車薪。因此，在慈善模式下，殘障人士所得到的幫助是有限、非普惠而沒有保障的，最終結果難免使得其中的一部分人生活無著落、流落街頭而陷于絕望的境地，更枉論實現(xiàn)社會融合。
(一)習俗偏見：殘障人士社會融合的現(xiàn)實障礙
在現(xiàn)實生活中，人們雖然同情殘疾人，但真正接納和包容很難，環(huán)境對于殘疾人社會融合存在阻力。現(xiàn)實生活中，人們對于殘疾人的看法還存在不少誤區(qū)，排斥、歧視殘障人士的現(xiàn)象還比較常見。在社會生活中，殘障人即便并不奢望和健全人同等地享有各項權利，有時卻連基本權利都受侵害。真正尊重、包容殘障人士的社會環(huán)境尚未形成，殘疾人和正常人之間似乎仍然存在一條難以逾越的鴻溝。
據新京報報道，2016年9月，盲人石志剛在廣發(fā)銀行長沙紅星支行辦理信用卡時，被對方以存在視力障礙，“無法閱讀風險提示”為由拒絕。直到被銀行明確拒絕，石志剛才第一次意識到，自己其實是“特殊”的。③像石志剛這樣在社會生活中因殘疾而被歧視的現(xiàn)象并非孤案。盡管，《殘保法》有明確規(guī)定不能歧視殘疾人，但遇到這種狀況，石志剛要維權還是比較艱難。因為，他所依據的法律——《殘保法》，只是原則性地提到“禁止基于殘疾的歧視”，銀行的所為并不在第38條“在職工的招用、轉正、晉級、職稱評定、勞動報酬、生活福利、休息休假、社會保險等方面，不得歧視殘疾人”之列，而且石志剛要起訴銀行存在歧視殘疾人嫌疑，舉證也比較困難。
無獨有偶，橫山縣一位叫崔鑫的母親為讓患有先天性智力障礙的孩子接受正常教育，5年來陪著兒子先上完幼兒園，又開始上小學。為了不影響其他孩子上課，崔鑫和兒子被安排到教室的最后一排。剛開始，還是讓很多上課老師感覺到“尷尬和別扭”。班主任郭海霞告訴記者，其他家長擔心會影響其他學生的正常上課，曾陸續(xù)到學校反映，學校一度面臨巨大壓力。但隨著時間的推移，崔鑫和兒子已慢慢融入到班集體中。④雖然《殘保法》明確規(guī)定“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權利”，但若無這位母親執(zhí)著的堅持，恐怕結果并非如此圓滿。
因創(chuàng)辦愛心小院收教殘疾兒童而被評為2012年感動中國年度人物的全國人大代表高淑珍的心愿是，有專門的學校接收殘疾兒童，有更好的醫(yī)療條件幫助孩子們康復，還有能夠有效解決殘疾人就業(yè)的窗口，社會不再歧視殘疾人群體⑤。另據南京日報報道，南京市福利院600多名孤兒只有9人能上學，絕大部分因殘疾被拒之于學校門外。⑥毋庸諱言，目前殘疾人上學難和在社會上被歧視的現(xiàn)象仍然比較常見。
前些年，甚至有侵害智障學生人身權利的事件發(fā)生。據東方早報報道，因嫌智障少女經期“麻煩”，江蘇省南通市兒童福利院竟然將兩名弱智少女送到醫(yī)院切除子宮。⑦或許純粹從醫(yī)學角度看，與其讓智障少女受痛經的折磨，不如由院方做主為其作切除子宮手術，不僅免除其每月例行之苦，還能減輕福利院護理的麻煩，似乎是做了件好事。但是，從人權的角度觀之，福利院侵犯了殘障孩子的人權，是以粗暴的方式，在本人毫不知情的情況下侵害了其身體權并剝奪了其生育權。作為接納、救助殘障孤兒的專門機構——兒童福利院的工作人員，對于殘障孩子人權的如此漠視，折射出殘疾人真正要被社會接納任重道遠。
(二)人權觀念：殘障人士權益保障的立法基石
隨著《世界人權宣言》和《殘疾人權利公約》等人權保障綱領性文獻的推出以及我國成為這一公約的締約國，權利保障模式取代慈善模式成為社會對待殘障人士的新視角，立法基礎也由原先的慈善模式轉變?yōu)槿藱嗄Ｊ健Ｎ覈F(xiàn)行《憲法》在“國家尊重和保障人權”原則之下，又在第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”這標志著殘疾人得到社會幫助是一種權利，而不是施舍。《憲法》的明確規(guī)定成為我國殘疾人權利保障的依據，也是制定一切相關法律法規(guī)的基石。
在慈善模式下對于殘疾人權利保障的理解是狹隘的，通常只是對他們生存權的關注，而忽視了其他權利。然而，一切人權和基本自由都是不可分割并且是相互依存的；對于公民權利和政治權利，以及經濟、社會和文化權利的執(zhí)行、增進和保護，應當給予同等的注意和迫切的考慮，正如 1968年《德黑蘭宣言》所確認的，若不同時享有經濟、社會和文化權利，則公民及政治權利決無充分實現(xiàn)之日。摒棄慈善模式而從保障人權的角度看待殘疾人權益保障問題是社會進步的重要標志。
在人權保障視角下，殘疾人權益保障的內容是全方位的。包括殘疾人受教育的權利，勞動的權利，婚姻自由的權利，得到扶養(yǎng)、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)的權利，人格尊嚴受法律保護和不受侮辱的名譽權，不受虐待和殘害的身體健康權等，都是《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》和其他法律明確規(guī)定的公民權利。尊重并維護殘疾人的這些合法權利已經上升為法律上的權利義務。但是，僅僅上升為法律上的權利義務并不意味著就有足夠法律保障要使殘疾人的上述合法權利真正得到法律保障，還必須有一系列可供操作的其他法律保障措施。⑧沒有相應的可供操作的法律法規(guī)保障，即使在國家根本法和法律中規(guī)定了殘疾人的權益，在實際生活中仍有可能難以得到有效保障和落實。
二、從隔離到融合：殘障人士權益保障立法理念的超越
根據第六次全國人口普查及第二次全國殘疾人抽樣調查中我國殘疾人占全國總人口的比例和各類殘疾人占殘疾人總人數的比例推算，2010年末我國殘疾人總人數已達到8，502萬人。⑨面對如此眾多的一個群體，是排斥、隔離還是接納、融合，反映出一個國家的文明程度，接納和融合是現(xiàn)代化先進行列國家在殘障人士權益保護立法方面的潮流。
(一)注重對殘障人士權益保障的普惠性
從陳舊的殘疾觀來看，殘疾是個人的問題。但從更加人性化的社會殘疾觀來看，除了遺傳和某些自然疾病所導致的殘疾外，殘疾現(xiàn)象是人類社會發(fā)展過程中不可避免的必要代價。殘疾人為社會發(fā)展承擔了在經濟不斷繁榮的過程中因生產和交通事故、環(huán)境污染等原因造成的殘疾代價，例如污染致病、傷殘、矽肺等。殘疾人是人類文明和社會進步的奉獻者。⑩所以，從該意義而言，保障殘疾人的權益是社會義不容辭的責任，而讓每一個殘疾人受惠是確保立法普惠性的重要前提。
基于《世界人權宣言》和全納教育(Inclusive Education)全納教育(Inclusive Education) ?的理念，殘疾人立法要凸顯“普惠性”和“促進融合”的理念。如救助與服務首先要考慮殘障人士的普遍需要，要最大限度滿足底層廣大殘障人士的需要，而不是忽視大眾“低水平全體要求”以片面追求個別人的“高質量個體愿望”。只有把立法目標放在廣大殘障人士群體上，才能最大程度真正解決殘疾人最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。另一方面，要從促進殘障人士的社會融合而不是將他們和主流社會隔離的角度來修訂相關法律法規(guī)，立法理念的核心應當是接納(Acceptance)、歸屬感(Belongs)、共同感(Community)、發(fā)展(Development)和公平(Equity)。
立法的重要目的是創(chuàng)造一種平等、共贏的良好環(huán)境，發(fā)揮每一個成員盡其所能對國家和社會的貢獻。同時，要惠及包括智力、精神和多重殘疾在內的所有殘疾人。要根據殘疾人的特點和需要為其提供豐富多彩的情感溝通、娛樂感化和技能訓練服務。完成這些項目不能僅靠殘疾人家屬、親友或殘聯(lián)機構，而要依賴整個社會的關注和參與。為確保目標實現(xiàn)，殘疾人保護立法除了明文規(guī)定殘疾人，特別是智力殘疾和精神殘疾者的社會地位、權利(特別是人格權、平等權等)之外，還要特別強調所有社會成員對他們的尊重、保護與支援的法定義務化，立法具體規(guī)定政府與社會(含企業(yè)、社會團體、中介組織等)的法定保護責任和救助義務。
(二)強化對殘障人士權益保障的精準性
對殘障人士權益保障的法律法規(guī)，只有做到精準化，才能真正起到保障殘障人士的合法權益。否則，法官在審判相關案件時有太大的自由裁量權或者沒有適用的相關法律條款，便導致即便對殘障人士心懷同情卻愛莫能助的情形發(fā)生。目前，特別是智力殘疾和精神殘疾者在社會生活和法律問題中權益受到侵害的事件時有發(fā)生。所以，修訂法律時應加大對智力和精神殘疾者的人格關注與愛護。長期以來，某些人一方面歧視、甚至虐待智力和精神殘疾者，另一方面又對他們懷著強烈的恐懼心理。而智力和精神殘疾者的親屬常常想方設法讓其與社會隔離，力求保護他們免受可能的傷害，也避免他們干擾正常的社會生活。然而，殊不知這樣的擔心事實上反而可能將他們隔離在主流社會之外。修訂法律或地方性實施細則時就應從人權保障、社會融合、人人平等、相互尊重的角度出發(fā)，在預防機制、監(jiān)護制度，以及醫(yī)療救助和心理輔導服務等方面創(chuàng)制出新規(guī)范、新規(guī)定。
修訂法律法規(guī)時應突出對智力和精神殘疾者的權利保護?，F(xiàn)行法律法規(guī)對智力和精神障礙者權利、反對歧視的規(guī)定，仍停留在公民“一般權利”的含義上，對反對歧視的呼吁也只是文字上停留在抽象、形式上的要求。其實，一般公民權利與殘疾人權利的內涵及側重點有所不同，特別是智力和精神殘疾者。對于一般公民而言，可能更看重人格，希望獲得尊重，而對于殘疾人而言，他們當然也希望得到平等對待，痛恨歧視，但他們更希望通過提高和保證他們的經濟和社會地位來獲得平等和尊重。普通人與殘疾人、特別是智力和精神殘疾者不在同一起跑線上，后者無能力與普通人一起競爭職業(yè)，獲得生活保障，也無法與普通人一樣社會融合。如果只是在立法中原則性地強調對殘障人士的權益保障，而沒有精準化的法律法規(guī)作保障，智力和精神殘疾者要提高經濟和社會地位，實現(xiàn)社會融合則只能是鏡花水月。
(三)突顯對殘障人士權益保障的人本化
要注重“以人為本”的人性化立法。在調研中我們發(fā)現(xiàn)，包括《辦法》在內的相關法律法規(guī)、規(guī)章和其它法律性文件，對殘疾人的保障內容籠統(tǒng)，如殘疾人、特別是智障者如何社會參與未有更具體的規(guī)定。有專家認為，這有可能是立法者和修訂者沒有考慮智力和精神殘疾者的特點和具體情況，未掌握他(她)們的基本信息和實際需求。因此，應該通過立法修改或補充性立法，力求做到有別于將智力和精神殘障與一般殘障籠統(tǒng)看待，爭取使新法“保障全”、“服務實”的目標具體化，依法促使各級各類部門提供的各項社會保障以及全社會提供的服務與殘疾人的多元而實際的需求真正對接。
以促進殘障人士社會融合為目的的立法，必須力求避免在保護他們權益的同時造成社會隔離。在以往殘疾人相關權益保障的立法中，往往比較片面地考慮了殘障人士在社會生活中不要受到侵害，不自覺地給殘疾人尤其是智力殘疾和精神殘疾者貼上了標簽，把他們放大成難以被主流社會包容的異類，致使正常人看到他們便望而生畏。加上在一些法制宣傳節(jié)目中，過分夸大了精神殘疾人犯法不負刑事責任等現(xiàn)象，引起人們對精神殘疾和智力殘疾者的恐慌，平添了他們社會融合的障礙。在強調殘障人士社會融合的前提下，觀念將發(fā)生深刻的變化，立法的理念亦將發(fā)生相應的變化。在原先的慈善模式下，殘障人士中尤其是智力和精神殘疾者權利容易被窄化至基本生活領域，而忽視其他方面權益的保障。在權利模式下，殘障人士的權利應全方位的得到的尊重，即在立法中更加體現(xiàn)人性化。
在社會融合背景下，包括智力和精神殘疾者在內的殘疾人參與社會生活的需求日益增長，他們要求和正常人一樣擁有對自己就業(yè)、就學、財產、戀愛、婚姻、生育、就醫(yī)等事務的自主權和處分權，但這些有時卻又和主流社會的習俗和利益不一致。例如，如何看待智力和精神殘疾者的生育權？從人口質量的視角一般應當加以限制，但從保障人權的角度則不應對其干涉。諸如此類兩難的問題考驗新的歷史時期立法者的智慧和人權意識。另一方面，智障是一個籠統(tǒng)的概念，其中還有不同程度的差異，若只要是智障人士，便認為其不具備行為能力，這無疑是對他們社會融合設置障礙。同樣，對于精神疾患者而言，有發(fā)病期和痊愈期，不同期間也應區(qū)別對待。因此，在相關法律法規(guī)的規(guī)定中也應當體現(xiàn)出在不同程度和期間上的區(qū)別，使這些法律法規(guī)更加體現(xiàn)出對殘障人士的人文關懷，有利于他們的社會融合。
三、從“軟法”到“硬法”：殘障人士權益保障立法質量的提升
立法者本著實事求是的精神，即現(xiàn)在能做到而且必須做到的，應采取強制性的、具有剛性的立法；現(xiàn)在暫時難以完全做到，但符合國家根本利益和發(fā)展方向、能夠逐步做到的，則采取倡導性的、具有彈性的立法；立法既包括剛性條款，又包括彈性條款。從目前的殘疾人權益保護立法來看，屬于彈性條款的“軟法”較多，而屬于剛性條款的“硬法”不多。提高立法的針對性、有效性和科學性，是變“軟法”到“硬法”的有效途徑，也是殘障人士權益保障立法的進步方向。
(一)加強殘障人士權益保障法律的針對性
立法雖不要求事無巨細，但也應盡其細致、明晰，提高針對性。如，由于智力和社會適應能力的限制往往阻礙了智障人士的社會融合，或影響到其受教育及就業(yè)的機會，加上一些用人單位由于在智障者就業(yè)認識上存在不同程度的偏差，所以就出現(xiàn)了調研中我們所發(fā)現(xiàn)的“寧要聾啞，不要戇傻”、“肢廢多少還能用，智殘實在沒法用”等觀念和現(xiàn)象。另外，在調研中我們還發(fā)現(xiàn)用人單位寧愿繳納殘保金也不愿安排包括智障者在內的殘疾人就業(yè)的現(xiàn)象還比較普遍。還有，有些智障人士雖在某單位就業(yè)，但單位寧可給其工資，卻不愿意讓他們上班。凡此種種，都影響了智障人士的社會融合。針對這些現(xiàn)象，上海的《辦法》也是無能為力的。例如，《辦法》的第一章(總則)和第五章(勞動就業(yè))未能根據不同殘疾、不同障礙等實際狀況，對不同人群特點作出有針對性立法規(guī)定和特殊要求。再者，以上海《辦法》為代表的相關法律性文件及實施政策，雖就用人單位繳納殘保金做了一些規(guī)定，卻均未對寧愿繳納殘保金、也不愿安排智障人員入職的現(xiàn)象提出具體的責任要求以及不盡責的懲罰條款，缺乏明確依法處理的規(guī)定，導致了該法規(guī)條文的柔性有余、剛性不足，針對性也不強。相比較肢體、言語和聽力障礙等人士，視力障礙和智力障礙者在就學、婚姻，乃至就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面都處于更不利地位，面臨更多困難和問題。而上海《辦法》僅在第三章就殘疾人的健康與康復作了相應的規(guī)定，但對殘疾人，特別是有后遺癥現(xiàn)象風險較大的特殊殘疾人群體(如智障者群體)的婚姻、生育保健、后果救助等方面制度保障、救濟機制的條款有所欠缺。因此，未來上?！掇k法》第三章的修訂，或其它補充立法，或新立法，就應該針對這些問題有所回應，在指導辦法、法律援助等方面補上相關規(guī)定和要求。
從殘疾人事業(yè)整體而言，要兼顧包括智障者在內的不同殘疾對象特殊性權利，出臺更適于不同群體的、更為細化和更具科學性和針對性的法律法規(guī)，完善整個殘疾人譜系的保護法律法規(guī)體系和制度政策體系。而殘疾人中，智障者、特別是精神殘疾者的情況最為復雜和特殊，也是最受歧視的一個群體，現(xiàn)行的殘疾人保護相關法律法規(guī)對于該群體尚未有特殊的保障規(guī)定。應針對其特殊性，盡快進行相應的專門性立法，或在以《殘保法》和地方性法規(guī)為基礎的現(xiàn)行法律法規(guī)框架里，充實、加強針對智障者權益保障的相關條款和內容。如在上?！掇k法》的第三章到第八章充實和加強針對智障人士保障推進措施、提高辦法和保障內容等方面的專門條款，尤其是增加社會團體、家庭以及志愿者(如心理咨詢師等)的精神關愛、感情聯(lián)系、心理輔導等的組織架構、活動機制以及制度保障等方面的規(guī)范與促進性法律條款。
(二)增強殘障人士權益保障法律的操作性
從以上案例可以看出，社會上歧視、排斥殘疾人，侵害未成年殘疾人合法權益的現(xiàn)象仍有存在，殘疾人要獲得與正常人同等的待遇往往更為艱辛，實現(xiàn)平權任重道遠。這更加反映出從法律層面保障殘障人士、特別是智力和精神障礙人士合法權益的迫切性。為了確?！稇椃ā泛汀稓埍７ā返雀痉ê头芍幸?guī)定的對殘疾人權益的實現(xiàn)，不僅要在更具體的法律或地方性的法規(guī)中明確殘疾人和相關對象的權利義務關系，還要加強這些法律的可操作性。這就是說，在地方性法規(guī)制定中要突出憲法所強調的人人平等的理念，以法的形式賦予殘疾人在就業(yè)、就學等各種社會生活中享受和正常人平等的待遇，不受歧視。同時，也要在地方性法規(guī)制定中體現(xiàn)促進殘疾人社會融合的功能，為殘疾人社會融合排除障礙。
例如，上海的《辦法》第25條明確規(guī)定：“普通學前教育機構應當接收能適應其生活的殘疾兒童就讀，保障殘疾兒童接受學前教育的權利”，在第27條中更具體地指出：“市人民政府及其教育部門應當采取措施，支持和鼓勵普通高級中學、職業(yè)學校和高等學校創(chuàng)造條件，增加殘疾學生的入學機會，擴大招收殘疾學生的專業(yè)和規(guī)模。普通高級中學、職業(yè)學校和高等學校對具備學習能力且生活能夠自理、達到錄取要求的殘疾考生，同等條件下優(yōu)先錄取，不得因其殘疾而拒絕招收；職業(yè)學校、高等學校對適合殘疾人學習的專業(yè)，可以安排一定比例的招生名額，招收殘疾學生，并可以根據專業(yè)特點適當降低對身體條件的要求。普通高級中學、職業(yè)學校和高等學校應當根據殘疾學生的身心特點，制定相應的教育計劃和教學方案，開發(fā)殘疾學生的潛能，提供相應服務，幫助殘疾學生完成學業(yè)、適應社會”。這些條款充分體現(xiàn)了《憲法》和《殘保法》所強調的平等和促進殘疾人社會融合的理念和針對性，還具有很強的可操作性。
但是，法律法規(guī)中也存在剛性不足而導致可操作性不強的問題。例如，《辦法》第三章第14條、第四章第21條、第五章第31條以及第七章第41條和第42條分別就康復補貼、教育資助、稅收優(yōu)惠和家庭補貼等作了若干規(guī)定，但這些規(guī)定和要求似乎與社會實際發(fā)展和殘障人士的實際需求不相吻合，無法進行法律適用和操作實施。以智障學生的義務教育為例，由于有關部門對殘疾人教育經費投入捉襟見肘，與優(yōu)質學校，重點學校，甚至一般學校相比，特殊教育學校基礎設施建設及辦學經費明顯不足，難以滿足特殊教育相對教育經費所需更多的要求，特別是智障學生的特殊性所需費用相對較高的需求。所以，《辦法》中的相關要求和若干規(guī)定，貫徹落實的難度較大，這導致一些教育機構資源教室的經費投入不足，影響了特殊學?；驓堈蠈W生隨班就讀的質量。
又如，《殘保法》第55條明確規(guī)定：“公共服務機構和公共場所應當創(chuàng)造條件，為殘疾人提供語音和文字提示、手語、盲文等信息交流服務，并提供優(yōu)先服務和輔助性服務”。根據這一條款規(guī)定，前文中提到的盲人石志剛在銀行辦理信用卡時被對方以“無法閱讀風險提示”為由拒絕一事，顯然銀行屬于違法，但該條款只是以“應然”的語氣闡述這一要求，但在第八章法律責任中并未列出違反這一條款所應承擔的責任。因此，這一法律條款在性質上明顯屬于“軟法”，石志剛要依照這一法律條款維權前景不容樂觀。事實上，石志剛最終已經敗訴。因此，要真正保護“石志剛們”的權益免受侵犯，就要有一些相對較“硬”的法律法規(guī)或實施細則。
《辦法》高度強調要社會共同維護包括智障者在內的殘疾人的權益，反對歧視。然而，諸如一些部門以各種理由和借口變相忽視或取消為智障這一特殊人群提供照顧或方便等問題還是存在，如果不在其它領域或部門的相關法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定中加以規(guī)范和限制，歧視殘障人士、侵犯他們合法權益的事件將無法得到根除，憲法法律所規(guī)定的殘疾人權利保護條款也難以落實。除此以外，還要注重《辦法》與社會、經濟和文化現(xiàn)狀，與有關部門的政策和措施相融合，真正提高其有效性。
(三)提高殘障人士權益保障立法的科學性
法律法規(guī)的內容需要增強科學性和可操作性。而不少地方性“實施辦法”的一些條款、某項規(guī)定還比較籠統(tǒng)和抽象。如上?！掇k法》的第二章雖對殘疾評定機構和途徑做了原則規(guī)定，但缺乏標準或標準不科學。尤其是對于精神殘疾和智力殘疾中的自閉癥患者，國務院制定的五類殘疾標準對于前者而言過于宏觀，對后者則未專門涉及，僅作為一般智障對待。然而，測量智力障礙的韋克斯勒兒童智力量表(Wechsler Intelligence Scale for Children)對于自閉癥患者信效度有時并不高。由于缺乏科學的標準，在實踐中導致因殘障程度難以準確把握而產生相應法律問題。又如第三章(預防與康復)第14條和第15條、第四章第27條，以及第五章32條雖對殘疾人社會融合能力培育和擇業(yè)培訓等作出相關的規(guī)范和規(guī)定，對肢體障礙者和言語和聽力障礙者而言可能有一些幫助，但對智障者和視盲者而言就不具可操作性了，由于部分智障者(如腦癱)的精神、智力、知能、心理等原因，簡單的培養(yǎng)和培訓是解決不了根本問題的。因此，籠統(tǒng)的實施辦法其實際效果受到影響。
在強調殘障人士社會融合的大背景下，殘疾人參與社會生活的機會日益增多，在此過程中他們和社會其他人或機構之間的權利義務關系也愈加密切。同時，隨著科學技術的發(fā)展，技術滲透到人們社會生活的方方面面，也給殘障人士社會融合帶來了挑戰(zhàn)。為了確保殘障人士在公共場所不受技術困擾，相關法律法規(guī)要明確規(guī)定，在建設公共場所的自動化設備時要設置無障礙通道和采用無障礙技術。譬如，為了便于盲人使用相關無人值守的自動化設備，必須在相關設備上設置紅外遙感、人臉識別和語音提示等各種技術來幫助盲人定位和操作。要將中國殘聯(lián)公布的關于網站設計的國際標準《WCAG2.0》及國內標準《網站設計無障礙技術要求》所規(guī)定的無障礙網頁設計，適用于盲用讀屏軟件等標準作為相關公共設施建設時所遵循的法定標準，使其上升到立法層面。還有，隨著通訊技術和社交軟件的迅猛發(fā)展，電信詐騙案頻頻發(fā)生。相對而言，殘障人士在運用新型技術和獲得信息方面處于弱勢，容易成為這類案件中的受害者。為了確保殘障人士的合法權益，有必要在《刑法》中增設針對殘障人士的侵害作為法定的從重情節(jié)的條文?？傊?，在科學技術日新月異的背景下，殘疾人權益保障立法要體現(xiàn)科學技術的新發(fā)展，要保證殘疾人共享科技進步的成果，同時免受技術設施的困擾。
四、結語
殘疾人是一個特殊群體，從個人模式的視角看，殘疾是他們自身的問題，但從社會模式看卻是全社會的事。在社會融合背景下，殘障人士在社會生活中所面臨的問題愈發(fā)突出，這都需要法律法規(guī)來調節(jié)。于是，加強并完善針對該群體的專門立法，使之成為殘障者權益有力保障的必要性與重要性日益體現(xiàn)。從立法意義上看，針對不同類型殘障人士特點的精準化專門立法，可以實現(xiàn)立法目標的提升，不斷完善我國殘疾人的立法保護體系，增強包括智障人士在內的殘疾人權益保護實效，適應構建和諧社會、實現(xiàn)中國夢的現(xiàn)實需求。期待我國殘疾人保護的立法理念不斷更新，視野更加拓展，手段愈發(fā)多樣，加快從過去主要面對宏觀層面、傳統(tǒng)意義上的權益保障向也同樣關注微觀層面、非傳統(tǒng)意義上的權益保障的轉型，實現(xiàn)從法律角度保障殘障人士權益和社會公平正義的目標。
（董奇，上海市教育科學研究院研究員；柳心歡，中國民航上海高等職業(yè)技術學院副教授；黃金衛(wèi)，上海對外貿易大學法學院副教授。本文系國家社會科學基金課題“促進殘障學生就業(yè)和社會融合的實踐研究”(項目批準號：BJA120084)的階段性研究成果。）
注釋：
?、佟稓埣踩吮Ｕ戏ā酚?990年12月28日頒布、1991年5月15日起實施，并于2008年4月由第十一屆全國人大常委會第二次會議進行了修訂。
?、谏虾Ｊ袣埪?lián)：《上海市殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》，載http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai30813.html，2017年5月2日訪問。
?、坌扃娀郏骸睹と宿k卡遭拒起訴 銀行是否涉嫌歧視殘疾人》，載《新京報》，2017年2月19日。
④李長江：《為讓先天智障兒受正常教育 母親與兒同桌上課5年》，載《西安晚報》，2013年6月30日。
⑤趙妍：《全國人大代表高淑珍：希望殘疾人不再受歧視》，載國際在線，http：//gbcri.cn/42071/2015/03/13/8011s4901176.htm，2017年5月2日訪問。
?、迏⒁婑R道軍：《南京600多孤兒只有9人能上學 大部分因殘疾被拒絕》，載《南京日報》，2013年6月2日。
?、邊⒁姉钊A云、簡光洲：《福利院切除少女子宮續(xù)：此前至少有七起先例》，載《東方早報》，2005年6月1日。
?、鄥⒁娊剑骸丁粗腥A人民共和國殘疾人保障法〉的法律保障》，載《法學雜志》1991年第3期。
?、釁⒁姎埣踩嘶緺顩r年度數據：載中國殘疾人聯(lián)合會網站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/sjcx/ndsj/，2017年5月2日訪問。
⑩參見王逸吟：《保護殘疾人權利，對每個社會成員都有意義——全國政協(xié)委員、中國殘聯(lián)維權部主任薄紹曄談〈殘疾人權利公約〉》，載《光明日報》，2008年9月8日。
?是1994年在西班牙的薩拉曼卡世界特殊需求大會上提出的教育理念，從保障人權的視角強調維護每一個公民受教育的權利，其核心是平等、包容、無歧視和“零拒絕”。
Abstract：China has established a legal system for the protection of the rights and interests of persons with disabilities，which regards Constitution of the People's Republic of China and Law of the People's Republic of China on the Protection of Disabled Persons as the core.However，along with the progress of social civilization，science and technology development and the development of undertakings for the disabled，it's gradually reveals that these laws and regulationsare not adapted to the increasing social integration demandsof the disabled.Accurate legislation for theprotection of therights and interests of the disabled isbecomingan urgent matter，and it's the requirements of the times to amend laws，regulations and detailed rules with stronger operability for the protection of the rights and interests of persons with disabilities.
(責任編輯朱力宇)
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