內(nèi)容提要：1951年《關(guān)于難民地位的公約》及1967年《關(guān)于難民地位的議定書》是國際難民法的基礎(chǔ)性文件。從其制定的背景來看，這兩個文件是多方妥協(xié)的產(chǎn)物，帶有冷戰(zhàn)時期的一些痕跡。公約中規(guī)定的難民定義、難民享有的經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，以及難民在邊境不被推回的權(quán)利等內(nèi)容保障了難民基本的人權(quán)與基本自由，構(gòu)成了國際難民制度的基石。聯(lián)合國難民署履行為難民提供國際保護(hù)并監(jiān)督公約執(zhí)行的職能。中國作為締約國始終積極參與難民救助、履行國際人道主義責(zé)任。難民危機(jī)的解決不僅需要加強(qiáng)國際合作，更要各國秉持和平、發(fā)展與人權(quán)的理念，從根源上避免難民的產(chǎn)生。
關(guān)鍵詞：《關(guān)于難民地位的公約》 聯(lián)合國難民署 《難民和移民問題的紐約宣言》 中國
2015年以來，歐洲難民危機(jī)不僅困擾著中東等戰(zhàn)亂沖突國家和地區(qū)，也給全球帶來了一系列政治、安全及社會問題。據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，世界上約653萬人被迫離開家園，居無定所，其中213萬為難民，在這些難民中超過一半以上是未成年難民。由于沖突和迫害，世界上每天被迫流離失所的人數(shù)接近34,000人。①面對大規(guī)模難民涌入，有關(guān)國家紛紛收緊邊境管理措施，限制尋求庇護(hù)的難民入境。有關(guān)難民的國際治理機(jī)制早已受到各國的關(guān)注。目前，國際難民機(jī)制的一般性、根本性文件是聯(lián)合國大會1951年于日內(nèi)瓦通過的《關(guān)于
難民地位的公約》（1954年4月22日生效，以下簡稱《難民公約》）與1967年《關(guān)于難民地位的議定書》（1967年10月4日生效，以下簡稱《議定書》），這兩份國際文件構(gòu)成了國際難民保護(hù)的法律框架，是國際難民制度的基石，為確定難民地位、保障難民基本權(quán)利與自由提供了法律依據(jù)。截至2016年，共有148個國家簽署了《難民公約》及（或）《議定書》。
一、《難民公約》及其《議定書》的制定背景及起草過程
在20世紀(jì)早期，第一次世界大戰(zhàn)前后爆發(fā)的區(qū)域戰(zhàn)爭沖突造成了大規(guī)模難民逃亡，②主要由志愿性組織及個人力量為難民提供幫助。在國際紅十字會為首的人道主義組織的呼吁下，國際聯(lián)盟（以下簡稱國聯(lián)）于1921年創(chuàng)立了一個專門處理難民問題的機(jī)構(gòu)——國聯(lián)處理歐洲俄國難民問題高級專員。③隨后任命挪威外交官南森擔(dān)任高級專員，主要處理俄國難民問題，幫助其在俄國之外實現(xiàn)就業(yè)或遣返。這是國際社會致力于處理難民問題的第一次嘗試。南森任職期間，主導(dǎo)促成了1922年《關(guān)于俄國難民身份證件問題的協(xié)議》等一系列協(xié)議。④這些協(xié)議創(chuàng)立了通常所稱的“南森護(hù)照”體系，這些文件是難民國際旅行身份證明，也是難民在避難國獲得基本難民待遇所必需的文件。值得注意的是，由于當(dāng)時難民來源國有限，對難民只以國籍進(jìn)行簡單區(qū)分，如俄國難民及亞美尼亞難民。當(dāng)時判斷是否屬于難民只需滿足兩個條件，一是在原籍國之外，二是得不到原籍國政府的保護(hù)。⑤
1930年南森逝世后，國聯(lián)成立了南森國際難民辦公室。1933年10月26日至28日，關(guān)于難民問題的政府間會議在日內(nèi)瓦通過了《關(guān)于難民國際地位的公約》。⑥該公約作為第一份為難民提供法律保護(hù)的綜合性多邊法律文書，具有重要的開創(chuàng)性意義，為制定1951年《難民公約》奠定了一些基礎(chǔ)。
1945年聯(lián)合國成立。聯(lián)合國迫切需要解決的問題之一就是如何妥善安置戰(zhàn)后歐洲難民。這也加快了在聯(lián)合國框架內(nèi)處理難民問題的制度化進(jìn)程。1946年2月12日，聯(lián)大第一屆會議第十三次全會通過關(guān)于難民問題的決議?！峨y民公約》的起草從1948年2月2日聯(lián)合國大會決議8（1）開始，至1951年7月28日通過，起草的時間集中在1950年與1951年。起草的機(jī)構(gòu)包括大會秘書處、特設(shè)委員會，經(jīng)濟(jì)及社會理事會、聯(lián)合國大會第三委員會。起草過程中涉及到大量的問題，其中關(guān)于難民的定義討論最為深入。
1948年聯(lián)合國大會通過《世界人權(quán)宣言》第14條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)在其他國家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害。”該款成為制定《難民公約》的重要依據(jù)。1949年8月8日，經(jīng)濟(jì)及社會理事會通過第248B(IX)號決議，設(shè)立“無國籍人及有關(guān)問題特設(shè)委員會”（以下簡稱特設(shè)委員會），該委員會任命13國政府代表⑦，“考慮起草關(guān)于難民及無國籍人國際地位的公約的愿望，如果可能，并起草公約文本”。1949年12月3日，聯(lián)大依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第22條關(guān)于“大會得設(shè)立其認(rèn)為于執(zhí)行職務(wù)所必需之輔助機(jī)關(guān)。”聯(lián)合國大會以36票贊成、5票反對、11票棄權(quán)的表決通過了第319A(IV)號決議，建立聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處（以下簡稱難民署），接替國際難民組織，處理難民事務(wù)。并在該決議附件中規(guī)定了難民署采用的難民定義。12月4日，聯(lián)合國大會通過第428（V）號決議，通過決議附件《聯(lián)合國難民事宜高級專員辦事處章程》（以下簡稱難民署章程），該章程規(guī)定：“高級專員之工作純屬非政治性質(zhì)，以有關(guān)人道及社會為范圍，其對象通常為各類難民”。決議429（V）決定在日內(nèi)瓦召集會議起草關(guān)于難民及無國籍人地位的公約。
從1950年1月16日至2月16日，特設(shè)委員會在紐約召開了32次會議討論相關(guān)問題，并通過了一份報告，該報告附有大會秘書處提交的《關(guān)于難民地位公約》草案案文（E/1618）⑧。考慮到難民問題的迫切性以及聯(lián)合國保護(hù)難民的責(zé)任，特設(shè)委員會決定首先解決難民問題。特設(shè)委員會采用大會秘書處提交的公約草案，分為兩個工作組，一個工作組負(fù)責(zé)起草公約有關(guān)難民定義的條款，另一工作組負(fù)責(zé)起草公約序言等工作。關(guān)于難民定義，英國政府代表提出了基于“不受保護(hù)的人”的廣義概念，包括難民與非難民的無國籍人。委員會主張分別處理這兩類群體，采用法國提出的普遍性的難民定義。對于是否采用一個不論國籍與迫害的原因都受公約保護(hù)的廣義的難民定義，委員會認(rèn)為有關(guān)國家政府很難簽一個空白支票來承擔(dān)未來來源及規(guī)模不確定的難民責(zé)任。⑨
1950年7月至8月期間，經(jīng)濟(jì)及社會理事會社會問題委員會審議了特設(shè)委員會的報告（E/SR.399），并收到一些國家政府關(guān)于該報告的評議，經(jīng)濟(jì)及社會理事會于8月11日通過了難民定義和經(jīng)過修訂的序言草案。8月14日至25日，特設(shè)委員會重新開會，改名為“難民及無國籍人問題特設(shè)委員會”，修改了草案第1條之外的條款。根據(jù)第319B(XI)號決議，特設(shè)委員會向大會提交了報告，由大會第三委員會負(fù)責(zé)審議。12月14日，大會在審議第三委員會報告時通過了第429（V）號決議，對難民定義進(jìn)行了修改，并決定在日內(nèi)瓦召開一次全權(quán)代表會議，以完成《關(guān)于難民地位的公約》和《無國籍人地位議定書》的起草工作。⑩
1951年7月2日至25日，聯(lián)合國難民和無國籍人地位全權(quán)代表會議在日內(nèi)瓦召開，26個國家的代表參加，7月25日聯(lián)合國大會通過《關(guān)于難民地位的公約》,7月28日簽署Final Act。Final Act 的Recommendation E 部分，指出公約在范圍上也有擴(kuò)展性，所有國家可以保護(hù)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的難民以及那些不符合難民公約中難民定義的人。?會議最后作出補(bǔ)救性建議：“會議希望《關(guān)于難民地位的公約》作為榜樣具有超出協(xié)議本身范圍的價值，希望各國在本公約指導(dǎo)下，盡可能地向其領(lǐng)土內(nèi)的難民和未被公約條款包括的人給予公約規(guī)定的待遇。” ?該公約于1954年4月22日生效。
《難民公約》生效后，世界其他地區(qū)也開始涌現(xiàn)大量難民，但并不屬于公約界定的難民的范疇。1965年，難民事務(wù)高級專員在給聯(lián)合國大會第二十屆會議的年度報告中提到了難民公約適用人群范圍的局限，隨后并起草《關(guān)于難民地位的議定書》草案。1966年由第三委員會審議通過。同年12月16日聯(lián)合國大會審議了第三委員會關(guān)于議定書的報告，并在當(dāng)天的第A/RES/21/2198(XXI)號決議中表示注意到該議定書，并請秘書長將議定書送交議定書第5條所述各國，以便他們加入議定書。1967年1月31日，大會主席和秘書長于紐約在議定書作準(zhǔn)文本上簽名并將其轉(zhuǎn)交各國政府。議定書于1967年10月4日生效?！蹲h定書》是一個獨立的法律文件，并不屬于對公約的修改。所以，各國可以同時加入公約和議定書，也可擇一。
二、《難民公約》及其《議定書》的框架及主要內(nèi)容
《難民公約》包括序言、正文46條?！峨y民公約》正文主要包括以下幾類條款：（1）界定難民基本定義的條款（第1條），規(guī)定了構(gòu)成難民地位的要素以及排除和終止難民地位的情形。（2）處理難民問題基本原則的條款（第3條、第33條），規(guī)定了不歧視原則及不推回原則。（3）界定難民法律地位及難民所享有的一般待遇標(biāo)準(zhǔn)的條款（第2條、第12條-34條），規(guī)定了難民法律上的身份、財產(chǎn)權(quán)、出席法院的權(quán)利以及從事職業(yè)活動的待遇以及難民享有的社會福利、勞動保護(hù)等權(quán)利與自由。（4）關(guān)于公約的執(zhí)行條款（第35-37條），規(guī)定了聯(lián)合國難民署監(jiān)督公約實施及締約國與之合作的義務(wù)。（5）最后條款（第38-46條），規(guī)定了爭端的解決提交國際法院，以及《難民公約》的簽字、批準(zhǔn)、保留、生效、修改。
（一）關(guān)于“難民”的界定
《難民公約》第1條以例舉方式規(guī)定了兩類難民，以及排除和終止難民地位的情形，結(jié)合1967年《議定書》第1條的規(guī)定，就構(gòu)成了國際公約確定難民地位的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
1．難民的定義
第一類難民是：“根據(jù)1926年5月12日和1928年6月30日的協(xié)議、或根據(jù)1933年10月28日和1938年2月10日的公約、以及1939年9月14日的議定書，或者國際難民組織章程被認(rèn)為難民的人。”該類難民基本上是《難民公約》制定之前，國際難民公約、協(xié)議及難民組織所賦予的難民身份。《難民公約》在第1條第1款直接確認(rèn)這些歷史文件所認(rèn)定的難民身份，體現(xiàn)了國際難民保護(hù)發(fā)展的連續(xù)性。
第二類難民是：“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事件并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人。”
根據(jù)上述定義，構(gòu)成難民的要素包括：（1）在其本國之外；（2）不能或不愿受該國保護(hù)；（3）基于正當(dāng)理由畏懼迫害；（4）所畏懼的迫害是基于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解；（5）由于1951年1月1日以前發(fā)生的事件。這些定義的要素意味著:
第一，判斷尋求庇護(hù)者是否為難民的首要客觀要素是尋求庇護(hù)是否在其本國領(lǐng)土之外。對于無國籍人來說，則是留在他經(jīng)常居住國家以外?！峨y民公約》的意圖不在于保護(hù)所有的非自愿移民，而是僅僅處理涉及難民的法律地位及保護(hù)問題，目標(biāo)是保護(hù)那些不在其本國之內(nèi)，且無法得到任何政府保護(hù)的人。一國境內(nèi)的流離失所者（internal displaced persons）的保護(hù)雖然也是人道主義范疇的問題，但與難民問題性質(zhì)完全不同，兩者區(qū)別在于是否穿越國邊境。?如果《難民公約》將境內(nèi)難民納入國際保護(hù)范疇，將損害國家的主權(quán)。我們無法想象難民法要去干涉某一國境內(nèi)的公民權(quán)利保護(hù)問題。?但這種嚴(yán)格的“領(lǐng)土”標(biāo)準(zhǔn)也引發(fā)了學(xué)者的擔(dān)憂。?
第二，有正當(dāng)理由畏懼迫害而不能或不愿意受該國保護(hù)。不能或不愿受該國保護(hù)是基于正當(dāng)理由畏懼迫害，這是難民定義的核心要素。“畏懼”是一種主觀的精神狀態(tài)，這種主觀狀態(tài)由“確有正當(dāng)理由”的客觀事實進(jìn)行支持或證明。?對于是否確有“正當(dāng)理由”這一客觀因素需要結(jié)合尋求庇護(hù)者的個人陳述及其來源國廣為人知的情勢等進(jìn)行判定。尋求庇護(hù)者既可以是迫害的實際受害者，也可以是有正當(dāng)理由而畏懼迫害的人。?但是《難民公約》、《議定書》及難民署并未正式解釋何為“迫害”（procecution）。根據(jù)《難民公約》第33條，迫害可以指生命或自由因種族、宗教、國籍、政治見解等受到威脅。其他嚴(yán)重侵犯人權(quán)的情形也可能構(gòu)成迫害。需要注意的是，歧視與刑事處罰并不等于迫害。迫害的主體往往是國家或者代表國家行為的機(jī)關(guān)。
第三，所畏懼的迫害是基于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或政治見解。申請人必須表明其所畏懼的迫害是基于上述任一原因方可被認(rèn)定為難民，無論是基于上述單一的原因還是幾個原因的結(jié)合而構(gòu)成的迫害。種族，應(yīng)從最廣義上來理解，種族歧視與迫害是嚴(yán)重違反人類尊嚴(yán)的行為。宗教信仰遭受迫害也是歷史上常見的形式。不過，僅僅是某一宗教的成員本身并不能被賦予難民地位，而是因為這種宗教信仰遭受到實際或潛在的迫害。因國籍而遭受迫害，不僅指傳統(tǒng)意義的國籍，往往也擴(kuò)大解釋為因?qū)儆谀骋簧贁?shù)民族、文化或語言而受到主流民族的迫害。《難民公約》并沒有明確界定何為社會團(tuán)體，根據(jù)難民署發(fā)布的《國際保護(hù)指南：1951年難民公約第1款中“屬于某一社會團(tuán)體”》，對此概念應(yīng)以發(fā)展的眼光進(jìn)行解讀：某一社會團(tuán)體是具有共同特點，或被社會認(rèn)知為一個群體，這種共同特點往往是固有的、不能改變的。?如女性身份、性取向等。因“政治見解”遭受迫害，是指申請人所持政治見解已經(jīng)公開表達(dá)或受到政府當(dāng)局的關(guān)注，且申請人因此而畏懼迫害。
第四，不能或基于上述迫害不愿受到該國保護(hù)。不能受到該國保護(hù)，并不是基于尋求庇護(hù)者的主觀意愿，如因該國內(nèi)戰(zhàn)或政變等原因政府無法提供保護(hù)，或拒絕提供保護(hù)?；谏鲜銎群Σ辉甘艿皆搰Ｗo(hù)，是尋求庇護(hù)者確有正當(dāng)理由畏懼迫害而拒絕接受該國的保護(hù)。?
第五，由于1951年1月1日以前發(fā)生的事件。其中1951年1月1日應(yīng)該理解為“1951年1月1日以前在歐洲發(fā)生的事情”或“1951年1月1日以前在歐洲或其他地方發(fā)生的事情”。締約國在簽署時應(yīng)聲明作何種解釋，是一個選擇性地域限制。之所以選擇1951年這個時間節(jié)點，是因為該日期為難民署任職的時間。這個確定的時間固定了《難民公約》保護(hù)難民的范圍，正如前述，因為有關(guān)國家政府很難為未來來源及數(shù)量不確定的難民簽一個空頭支票。?
上述定義是《難民公約》起草過程中討論最多，也是其通過之后飽受批評之處。第一，在公約起草中，針對難民定義中在地域及概念上的爭議，英國主張“保護(hù)所有未被保護(hù)的人”；法國主張“基于庇護(hù)權(quán)的難民定義”；美國則支持“歷史性例舉不同的難民類型”。前兩者被稱為“普遍主義”的難民定義，后者被稱為限制性歐洲主義難民定義。【21】最后，冗長的難民定義是各方妥協(xié)的結(jié)果。第二，難民以“迫害”為核心要素，在國際保護(hù)層面及國內(nèi)庇護(hù)程序上都造成了限制及困擾。
2.終止和排除難民地位的條款
公約第1條第3款考慮到那些不必或不應(yīng)得到國際保護(hù)的情形：一旦確認(rèn)一個人的難民地位，如果出現(xiàn)該條確認(rèn)的六種情形，則不再是難民。其中，前四項是基于難民自身的選擇而使難民地位消失，如難民自愿接收其本國的保護(hù)、難民重新獲得國籍等；后兩項是難民本國條件發(fā)生變化，這種畏懼迫害的情形便不復(fù)存在了。
公約第1條第3款至第6款規(guī)定了排除難民地位的情形，即難民具有以下情形之一的，即已經(jīng)受到其他機(jī)構(gòu)的保護(hù)、或在接受國“具有附著于該國國籍的權(quán)利和義務(wù)”、或犯有違反聯(lián)合國宗旨的罪行等情形，即使符合公約所定義的難民認(rèn)定條件，也不能被認(rèn)定為難民。這些終止和排除難民地位的情形屬于窮盡式的例舉，各國應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制解釋。
?。ǘ┨幚黼y民問題的基本原則
1.不歧視原則
公約第3條規(guī)定：“締約各國應(yīng)對難民不分種族、宗教、或國籍，適用本公約的規(guī)定。”該條確認(rèn)了締約國處理難民問題的不歧視原則。該條重申了《世界人權(quán)宣言》第2條規(guī)定的不歧視原則。從整體上在難民待遇方面，除非公約規(guī)定更有利的規(guī)定外，難民應(yīng)享有一般外國人所獲得的待遇。另外，該條的內(nèi)涵也說明在滿足公約難民定義的情況下，難民應(yīng)該被視為一個類別，即所有的難民都應(yīng)得到平等的保護(hù)。但事實上，難民會因其國籍、性別等因素而受到區(qū)別對待。
2.不推回原則及其例外
公約第33條第1款規(guī)定：“任何締約國不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回（“推回”）至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界。”締約國不得針對該條提出保留。該原則也出現(xiàn)在《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》等國際文書中。該原則是否已經(jīng)成為國際習(xí)慣法而對所有國家都有約束力，尚存在爭議，但該原則保障了締約國承諾保護(hù)那些已經(jīng)在該締約國領(lǐng)土之上的難民，不論其是否非法入境，是否已經(jīng)正式被賦予難民地位。該原則禁止締約國以任何方式推回，包括禁止引渡與邊境拒絕，不得將難民推回至其來源國及其他任何可能受到威脅的領(lǐng)土邊界，此處為“領(lǐng)土（territories）”而不是“國家（state）”。同時，該原則也適用于大規(guī)模難民涌入的情形。
當(dāng)然，該原則的適用并非是絕對的，也有例外，即“如有正當(dāng)理由認(rèn)為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定的判決認(rèn)為犯過特別嚴(yán)重罪行從而構(gòu)成對該國社會的危險，則該難民不得要求本條規(guī)定的利益。”該例外涉及到如何在國家主權(quán)安全與難民基本人權(quán)之間進(jìn)行權(quán)衡的問題。
?。ㄈ╇y民享有的權(quán)利及其限制
總體上，隨著難民與接收國關(guān)聯(lián)程度加深，其享有的權(quán)利或一般待遇也隨之遞增?！?2】具體而言，難民在非法或合法入境之初，享有的權(quán)利更多是最基本的安全和自由的權(quán)利。如對于非法入境或?qū)嶋H逗留的難民，締約國不得因該難民的非法入境或逗留而加以刑罰。因為由于難民是為了躲避迫害而被迫到其他國家尋求庇護(hù)，尤其是在難民潮的情況下，按照正常入境手續(xù)申請入境是不現(xiàn)實的，雖然其明顯違反了該國的出入境管理規(guī)定，但難民沒有旅行證件或者未遵循入境手續(xù)與其可能遭受的危險與迫害相比是次要的，締約國應(yīng)該給他們一定的寬容與便利。【23】但此類難民非法入境之前應(yīng)該是直接來源于生命和自由遭受迫害的原國家，沒有在第三國短暫逗留或得到庇護(hù)，并且應(yīng)當(dāng)“毫不遲延”地向當(dāng)局說明其非法入境的原因。另一方面，雖然締約國對于非法入境的難民不得推回、不得施加刑罰，但是締約國有權(quán)在“戰(zhàn)時或其他嚴(yán)重或特殊情況下對個別的人在該締約國判定該人為難民以前，并且認(rèn)為有必要為了國家的利益應(yīng)對該人繼續(xù)采取措施時，對他臨時采取該國認(rèn)為對其國家安全是迫切需要的措施。”（公約第9條）。
在獲得難民地位而合法居留期間，難民則享有更多經(jīng)濟(jì)、文化等生存、發(fā)展權(quán)利。難民在合法居留期間，個人身份受其所在國法律的支配。但在入境之前由于個人身份而取得的權(quán)利，則受到締約國的尊重，特別是婚姻權(quán)利。在取得動產(chǎn)和不動產(chǎn)方面，難民則至少享有一般外國人的待遇。在藝術(shù)權(quán)利、專利等工業(yè)財產(chǎn)方面，難民享有國民待遇（公約第14條）。在結(jié)社權(quán)方面，難民有權(quán)在“非政治性和非營利性的社團(tuán)及同業(yè)工會組織”結(jié)社，享有外國人在同等情況下的最惠國待遇（公約第15條），但社團(tuán)的性質(zhì)必須是非政治性、非營利性的?！妒澜缛藱?quán)宣言》賦予“人人都有思想、良知和宗教自由的權(quán)利”，難民同樣享有一定的宗教自由，他們在舉行宗教儀式和對子女的宗教教育方面享有國民待遇（公約第4條）。在出席法院的權(quán)利上，難民享有締約國國民待遇，可以提起申訴（公約第16條），這對難民就其被駁回的難民地位申請請求司法救濟(jì)意義重大。工作權(quán)是難民在入境之后能夠安身立命的重要保障，一方面能夠使難民通過勞動獲得基本生活資料，改善自身境況，另一方面，難民也能夠通過工作加快融入當(dāng)?shù)厣鐣?，而不至于無所事事成為社會的不安定因素。難民在受雇時享有外國國民所享有的最惠國待遇，締約國對外國人施加的限制不適用于在該國居住滿三年的難民。自營職業(yè)的難民則享有一般外國人的待遇（公約第17-19條）。在獲得報酬、最低雇傭年齡、職業(yè)病、失業(yè)等勞動立法和社會安全方面享有國民待遇。在福利權(quán)方面，如果該締約國存在定額供應(yīng)制度，難民則享有國民待遇（公約第20條）。在受教育權(quán)方面，難民在初等教育上享有國民待遇，在初等教育以外則享有一般外國人的待遇（公約第22條）。
在行政措施方面，締約國應(yīng)向合法居留的難民頒發(fā)身份證件、旅行證件。難民在合法居留期間享有行動自由，但受到一般外國人同樣情況下的限制（公約第26-28條）。在財產(chǎn)征收方面，締約國不得對難民征收其向本國國民在類似情況下征收以外的，或較高于向其本國國民在類似情況下征收的任何種類捐稅或費用。難民可以依法為重新定居目的向準(zhǔn)許入境的另一國家轉(zhuǎn)移財產(chǎn)（公約第30條）。此外，締約國除因國家安全或公共秩序理由外，不得將合法居留的難民驅(qū)逐出境。締約國必須以按照合法程序作出的判決為依據(jù)方能將難民驅(qū)逐出境（公約第32條）。最后，難民也有入籍的權(quán)利。締約國也應(yīng)當(dāng)盡可能便利難民的入籍與同化（公約第34條）。
?。ㄋ模峨y民公約》及其《議定書》的執(zhí)行監(jiān)督
《公約》規(guī)定，締約國關(guān)于適用公約的國內(nèi)法律法規(guī)應(yīng)提交聯(lián)合國秘書長。締約國之間關(guān)于公約的解釋或執(zhí)行的爭端，如不能以其他方法解決，爭端任何一方當(dāng)事國可提交國際法院。任何國家在簽署時，不得對公約第1條、第3條、第4條、第16條第一款、第33條以及第36-46條提出保留。任何締約國可以隨時通知聯(lián)合國秘書長請求修改公約。
在公約制定之前的1950年12月14日，聯(lián)合國大會通過了《難民署章程》附件第428(V)號決議，規(guī)定難民署主要職責(zé)是為難民提供國際性保護(hù)并尋求難民問題的永久性解決方案，并“促成國際保護(hù)難民公約之締結(jié)與批準(zhǔn)，監(jiān)督各公約之實施，并對各公約提出修正案。”并且規(guī)定難民署的工作是“人道主義的、社會性的，完全非政治性的”。起初是預(yù)計難民署在三年任期內(nèi)完成所有工作，然后解散；所以難民署最初是一個臨時性的、聯(lián)合國大會的附屬機(jī)構(gòu)。但是，后因全球難民問題一直持續(xù)，直到2003年12月聯(lián)合國大會決定“辦事處應(yīng)續(xù)設(shè)下去，直至難民問題得到解決”。【24】難民署高級專員由聯(lián)合國大會任命，每年向聯(lián)合國大會及經(jīng)濟(jì)和社會理事會報告工作。難民署的執(zhí)行方案委員會批準(zhǔn)難民署的項目及預(yù)算，難民署的資金來源于自愿捐款，87%來源于政府及歐盟。難民署有約10，966名雇員在全世界130多個國家和地區(qū)為難民、無國籍人、境內(nèi)流離失所者及其他關(guān)注的人提供國際援助與基本人權(quán)保護(hù)，包括緊急救援、臨時安置等短期援救方案以及自愿遣返、就地安置以及第三國安置等長久解決方案。聯(lián)合國難民署分別于1954年與1981年兩次獲得諾貝爾和平獎——其在面對各種政治障礙的情況下，成為難民的全球支援。
難民署的另一主要職責(zé)是監(jiān)督《難民公約》及其《議定書》的實施?！峨y民公約》通過之后，并未設(shè)立類似于其他人權(quán)條約的專門機(jī)構(gòu)對公約的實施進(jìn)行監(jiān)督，而是在《難民公約》序言、第35條、第36條、《議定書》第2條規(guī)定由難民署承擔(dān)監(jiān)督公約執(zhí)行的職能，締約國有“特別使其在監(jiān)督適用本公約規(guī)定而行使職務(wù)時獲得便利”的合作義務(wù)，這是難民署監(jiān)督職能的文本依據(jù)。難民署監(jiān)督公約執(zhí)行的職能是為了督促締約國履行條約義務(wù)，但是并無類似于其他人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的國別報告、個人申訴等機(jī)制。
四、《難民公約》及其《議定書》面臨的挑戰(zhàn)及其發(fā)展
《難民公約》及其《議定書》作為基本的難民保護(hù)文書，為聯(lián)合國難民署救援難民提供了法律依據(jù)，是締約國國內(nèi)難民問題立法、行政、司法的國際法依據(jù)，也是失去主權(quán)國家庇護(hù)、流離失所的個體尋求國際保護(hù)的人權(quán)保障書。
由于公約起草的特殊歷史背景，有學(xué)者將公約看作是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物；也有學(xué)者論稱《難民公約》實質(zhì)上是歐洲中心主義的，尤其是公約第234條，集中于社會性權(quán)利。這是因為，1951年的26個公約起草參會國，有17個國家來自歐洲，4個來自西歐或北美；也有學(xué)者認(rèn)為《難民公約》不夠靈活，無法適應(yīng)新的情勢，如環(huán)境難民、基于性取向遭受迫害者等。他們批評公約的目的是為了說明公約過時了，呼吁修改甚至廢止公約。這些批評所指向的問題是公約文本本身客觀存在的，因為制定時并無法預(yù)測當(dāng)下如此復(fù)雜多元的難民情勢，如上述提及的因全球變暖海平面上升、沙漠化等生態(tài)環(huán)境惡化而產(chǎn)生的大量被迫永久移民等。這也是公約面臨的靜態(tài)文本如何適應(yīng)不斷變化的難民情勢的挑戰(zhàn)。另一個挑戰(zhàn)是公約實施問題，即個別締約國為了本國利益忽視甚至違反公約的國際義務(wù)。近年來個別締約國通過國內(nèi)立法加緊邊防控制，將難民拒之境外，明顯違反不推回原則。
這些挑戰(zhàn)也正是促進(jìn)《難民公約》不斷發(fā)展改進(jìn)的動力。在實踐中難民署、區(qū)域性的難民公約或難民政策也逐漸突破或擴(kuò)展了《難民公約》及其《議定書》認(rèn)定的難民類型。例如，考慮到《難民公約》中難民定義的局限性以及區(qū)域難民問題的特殊性，1969年的《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于非洲難民問題的公約》和1984年《卡塔赫納宣言》，在公約的基礎(chǔ)上對難民定義做了更為寬泛的規(guī)定?！斗侵藿y(tǒng)一組織關(guān)于非洲難民問題的公約》第1條第2款規(guī)定：“難民一詞也適用于由于外來侵略、占領(lǐng)、外國統(tǒng)治或嚴(yán)重危害其原住國或國籍國的一部分或全部領(lǐng)土上的公共秩序的事件而被迫離開其原住國家或其國籍國之外的另一地去避難的人。”從而將認(rèn)定難民身份的原因擴(kuò)大至尋求庇護(hù)者的國內(nèi)客觀情勢。再如，雖說學(xué)界還沒有關(guān)于“環(huán)境難民”確切的定義，但是他們已被聯(lián)合國授權(quán)難民署將其列為“被關(guān)注的人”予以援助。難民署發(fā)布的各類指導(dǎo)性文件或指南，都構(gòu)成了對國際難民公約機(jī)制的有機(jī)補(bǔ)充。
在2001年慶?！峨y民公約》50周年之際，12月1213日在日內(nèi)瓦舉行的第一次締約國會議通過了一項宣言，稱“承認(rèn)公約及議定書以及其他相關(guān)難民文書的持續(xù)適應(yīng)性……，重申了1967年議定書修正后的1951年公約在國際難民保護(hù)制度中占有一個中心位置并相信應(yīng)根據(jù)情況進(jìn)一步發(fā)展該制度以補(bǔ)充和加強(qiáng)1951年公約及其議定書。”【25】也就是說，宣言再次重申了《難民公約》及其《議定書》的核心地位，《難民公約》并不過時。
關(guān)于公約的實施問題，難民署需要加強(qiáng)其監(jiān)督職能，加強(qiáng)國際合作。大規(guī)模難民的被迫流動，帶來的是全球范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、發(fā)展、人道主義和人權(quán)多方面的跨界影響，是全球需要共同面對的問題，沒有一個國家能夠置身事外，也沒有一個國家能夠獨自管控這種流動，尤其是難民輸出國及其鄰國。據(jù)難民署的統(tǒng)計，80%的難民由發(fā)展中國家接收，這些國家多已不堪重負(fù)。所以，全球各國共擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)國際合作刻不容緩。2016年9月19日，聯(lián)合國難民和移民問題峰會在紐約聯(lián)合國總部開幕，這是聯(lián)合國歷史上首次召開國家元首和政府首腦級別的高端峰會以應(yīng)對難民和移民問題。聯(lián)合國193個會員國正式通過了本次峰會的成果文件《難民和移民問題的紐約宣言》。該宣言強(qiáng)調(diào)將確保本著以人為中心、敏銳、人道、有尊嚴(yán)、促進(jìn)性別平等的宗旨迅速接收所有抵達(dá)本國的人員，特別是大規(guī)模流動的人員，無論難民還是移民，將確保充分尊重和保護(hù)他們的人權(quán)和基本自由。該宣言是國際難民保護(hù)制度的重大發(fā)展，也標(biāo)志著國際難民保護(hù)從對大規(guī)模難民遷徙的人道主義回應(yīng)轉(zhuǎn)向一個更廣泛更系統(tǒng)也更可持續(xù)性發(fā)展的回應(yīng)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，《難民公約》及其《議定書》本身只是規(guī)定各締約國保障難民安全和基本尊嚴(yán)的底線人權(quán)，無法解決難民產(chǎn)生的根源。雖然人道主義救助和發(fā)展援助不可缺少，但不能取代政治解決方案。過去幾年被迫流離失所人數(shù)急劇增加，是未能集體努力解決和防止沖突的結(jié)果。戰(zhàn)亂沖突、貧窮落后是難民背井離鄉(xiāng)的罪魁禍?zhǔn)?，國際社會必須克服分歧，尊重和保障人權(quán)，實現(xiàn)和平與發(fā)展，共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體才是解決難民問題的根本出路。
五、中國履行《難民公約》及其《議定書》的實踐
中國于1982年9月24日批準(zhǔn)加入《難民公約》（1982年12月23日生效）和1967年《議定書》，并對公約提出三點保留：其一，對《公約》第14條后半部分（即在藝術(shù)權(quán)利和工業(yè)財產(chǎn)方面“給難民以他經(jīng)常居住國家的國民所享有的同樣的保護(hù)。”）；其二，《公約》第16條第3款（即在出席法院權(quán)利方面“他在任何其他締約國領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)給以他經(jīng)常居住國家的國民所享有的同樣保護(hù)。”）；其三，《議定書》第4條（即爭端如未能以其他方法解決，應(yīng)依爭端任何一方當(dāng)事國的請求，提交國際法院）。
中國作為締約國，為保障難民公約的實施，國內(nèi)憲法和法律也確立了相應(yīng)的法律依據(jù)。我國《憲法》第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人可以給予受庇護(hù)的權(quán)利。”2012年《出境入境管理法》第46條規(guī)定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留。”該法第一次明確包含了關(guān)于難民和尋求庇護(hù)者的具體條款，“完善了難民和申請難民地位的外國人在中國境內(nèi)停留居留的規(guī)定。”【26】2015年《反恐怖主義法》第2條規(guī)定：“國家不向任何恐怖活動組織和人員作出妥協(xié)，不向任何恐怖活動人員提供庇護(hù)或者給予難民地位。”此外，有關(guān)部門也在不斷探索規(guī)劃難民事務(wù)管理立法，提高在華難民待遇?！?7】
中國歷來高度重視難民保護(hù)問題，一直積極參加難民領(lǐng)域的國際合作，對難民進(jìn)行人道主義救援。20世紀(jì)70年代末，盡管還未批準(zhǔn)加入《難民公約》，中國政府就與聯(lián)合國難民署開展合作，接收并將數(shù)十萬印支難民安置在南方的6個省市——廣西、廣東、云南、海南、福建和江西，幫助他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣?，避免了大?guī)模人道災(zāi)難，這被聯(lián)合國譽(yù)為難民治理的人道主義典范?！?8】難民署于1980年2月在北京設(shè)立了聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員署駐華代表處，1997年，該代表處升為地區(qū)代表處，負(fù)責(zé)中國大陸和香港、澳門及蒙古國。加入《難民公約》及其《議定書》之后，中國政府更是始終秉持既不干涉他國內(nèi)政、又恰當(dāng)履行國際義務(wù)的原則，為他國提供資金和人道主義援助。例如，中國曾幫助中轉(zhuǎn)印度錫克族、斯里蘭卡泰米爾族難民，亦曾為涌入中國口岸的緬甸難民提供基本生活保障，并在確保安全后將其遣返回國。此外，中國政府自1990年就開始連續(xù)向難民署認(rèn)捐。截至2016年2月，中國已為敘利亞和周邊國家提供總計685億人民幣的人道主義援助。2017年1月習(xí)近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表演講時宣布，中國將提供2億人民幣新的人道主義援助，用于幫助敘利亞難民和流離失所者。2017年5月，中國商務(wù)部與聯(lián)合國難民署在“一帶一路”國際合作高峰論壇上簽署了《中華人民共和國和聯(lián)合國難民署經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)定》，中國政府承諾為聯(lián)合國難民署提供800萬美元的南南合作援助基金撥款。除此之外，商務(wù)部還將另外撥付聯(lián)合國難民署200萬美元，用于支持聯(lián)合國難民署的全球應(yīng)急響應(yīng)工作。【29】2016年10月5日，馬朝旭大使在聯(lián)合國難民執(zhí)委會第67次會議一般性辯論的發(fā)言中再次明確了中國政府有關(guān)難民問題的立場：解決難民問題，離不開健全的全球治理框架；難民來源國、過境國、目的地國要根據(jù)自身能力，承擔(dān)起各自責(zé)任；要消除對難民的歧視、排外現(xiàn)象，攜手打擊偷渡、人口販運(yùn)、恐怖主義等行為；中國將繼續(xù)加強(qiáng)與難民署的合作，與各國一道推動國際難民保護(hù)工作，爭取早日實現(xiàn)全球難民問題的全面持久解決?！?0】
在具體國內(nèi)實踐層面，我國目前并無專門的難民甄別機(jī)關(guān)和程序，外國尋求庇護(hù)者主要向難民署駐華代表處提出申請。難民署可以接觸在北京的尋求庇護(hù)者和進(jìn)行難民地位的甄別。根據(jù)難民署的章程被認(rèn)確定為難民的人被準(zhǔn)許暫時留在中國，并由難民署為他們尋求持久的解決辦法——多數(shù)情況是重新安置到第三國。到2015年11月底，在中國已經(jīng)有795位聯(lián)合國難民署的“關(guān)注對象”，其中154位是難民（基本上都來自于索馬里、敘利亞和阿富汗），還有641位尋求避難者（大部分來自尼日利亞、利比亞和烏干達(dá)）?！?1】在我國的非印支難民一般都被視為外國人，沒有工作權(quán)利，【32】因此他們的食宿完全由難民署幫助解決，他們的醫(yī)療保健費用也由難民署支付。
從文本與實踐來看，中國作為《難民公約》及其《議定書》的締約國，積極履行國際人道主義救援的責(zé)任。雖然眼下我國并無難民大量涌入的現(xiàn)實困境，但愈加復(fù)雜多變的周邊及國際局勢，使未來中國也存在邊境難民涌入的潛在可能性。由于國內(nèi)關(guān)于難民定義、難民甄別程序、難民管理等專門性的規(guī)范與機(jī)制有待完善，所以在實踐中處理難民問題上還是相對被動。因而，我國應(yīng)進(jìn)一步將難民問題納入法治化、制度化的軌道，盡早出臺相關(guān)的難民法，設(shè)立專業(yè)的難民甄別程序和管理機(jī)構(gòu)，保障在華難民的合法權(quán)益。
?。ㄍ蹶惼?，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。）
注釋：
?、佥d聯(lián)合國難民署網(wǎng)站，2017年6月20日訪問。
②1912-1913年的巴爾干戰(zhàn)爭，1914-1918年的第一次世界大戰(zhàn)及1919-1922年的希土戰(zhàn)爭、1917年的俄國十月革命產(chǎn)生了大規(guī)模的亞美尼亞及俄國難民。
?、跰inutes of the 14th Session of the League Council, August-September 1921, annex 245,p.64.
④分別是1924年《關(guān)于向亞美尼亞難民頒發(fā)身份證明的計劃》、1926年《關(guān)于向俄國和亞美尼亞難民頒發(fā)身份證件的協(xié)議》、1928年《關(guān)于將俄國和亞美尼亞難民所享有的特定便利措施擴(kuò)展到其他種類難民的協(xié)議》、以及《關(guān)于國際聯(lián)盟難民事務(wù)高級專員代表作用的協(xié)議》等。參見丁強(qiáng)：《國際聯(lián)盟、南森與國際難民法的發(fā)展（1921-1930）》，載《蘇州科技學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。梁淑英：《國際難民法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年版。
?、萑缟鲜鎏峒暗?926年5月12日簽訂的《關(guān)于向俄國和亞美尼亞難民頒發(fā)身份證件的協(xié)議》將俄國難民定義為：“任何來自俄國的不享有或不再享有蘇維埃聯(lián)盟政府保護(hù)并尚未取得新國籍的人”。
⑥參見丁強(qiáng)：《對1933年〈關(guān)于難民國際地位的公約〉的歷史考察》，載《歷史教學(xué)》2009年第6期。
?、叻謩e是比利時、巴西、加拿大、中國（此時中華人民共和國尚未成立）、丹麥、法國、以色列、波蘭、土耳其、蘇聯(lián)、英國、美國及委內(nèi)瑞拉。
?、嗦?lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會1950年1月3日秘書處關(guān)于無國籍人及相關(guān)問題特設(shè)委員會備忘錄(E/AC.32/2)。
?、釁⒁娐?lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《關(guān)于難民及無國籍人特設(shè)委員會報告》，1950年2月17日，E/1618。該報告附件一的公約草案例舉式規(guī)定了難民定義：1.因為1939年9月3日之后至1951年1月1日之前發(fā)生在歐洲的事件而成為難民的人；1951年1月1日這個時間點，是難民署就職的日期。2.納粹及西班牙長槍黨的受害者；3.1914年8月4日至1939年9月3日之間被認(rèn)定為難民的人。
?、鈪⒁娐?lián)合國大會第325次全體會議（A/PV.325）,1950年12月14日。
?參見A/CONF.2/108，2017年6月10日訪問。
?聯(lián)合國難民署編：《關(guān)于難民的國際文件匯編》，中文本1979年版，第38頁。
?參見公約起草者美國代表Mr.Henkin的發(fā)言。U.N.Doc.E/AC.7/SR.161, 1950年8月17日。
?參見法國代表Mr.Rochefort發(fā)言，U.N.Doc.E/AC.7/SR.172, 1950年8月12日。
?在一定程度上，排除境內(nèi)難民是非常不合理的，因為它沒有考慮到社會、法律及經(jīng)濟(jì)等因素的阻礙使得所有人都逃離出國邊境，而得到國際保護(hù)。
?聯(lián)合國難民署編：《甄別難民地位的程序和標(biāo)準(zhǔn)手冊》，2011年版，第11頁，2017年6月10日訪問。
?同注⑨，第39段。
?UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No.2: “Membership of a Particular Social Group” Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees,HCR/GIP/02/02，November 9，2016.
?同注⑨，第39段。
?參見注⑨，附件二《公約草案評議》。
【21】有學(xué)者批評公約以“歐洲“為中心，但是根據(jù)聯(lián)合國文件記錄，法國代表Rochefort先生指出，盡管大會發(fā)出80多份會議邀請，但是會議看起來就像是個擴(kuò)大版的歐洲議會會議。他指出，41個政府在聯(lián)大會議上支持公約第1條，但這些國家很少愿意到日內(nèi)瓦簽署公約，大部分還是歐洲國家。在他看來，一些國家要求刪除地理界限限制是完全不負(fù)責(zé)任的，因為非歐洲國家的缺席及一些移民國家的態(tài)度，一般性的難民保護(hù)體系并未形成。參見UN doc.A/CONF.2/SR.3,12。
【22】參見［美］詹姆斯•C.哈撒韋：《國際法上難民的權(quán)利》，黃云松譯，中國社會科學(xué)出版社2017年版。
【23】參見梁淑英：《非法入境難民的處理原則》，載《法學(xué)雜志》2008年第6期。
【24】聯(lián)合國決議A/RES/58/153，第9段，2003年12月22日。
【25】《1951年關(guān)于難民地位的公約及(或)其1967 年議定書締約國的宣言》，HCR/MMSP/2001/09。
【26】全國人大常委會法制工作委員會行政法室:《〈中華人民共和國出境入境管理法〉釋義及實用指南》,中國民主法制出版社2012年版,第124頁。
【27】國務(wù)院關(guān)于出境入境管理法執(zhí)行情況的報告(2016年11月5日)，2017年7月3日訪問。
【28】參見梁淑英：《國際難民法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第269-207頁。
【29】陳靖：《“一帶一路”框架下中國在應(yīng)對難民問題上將發(fā)揮更重要的作用》，載《中國青年報》，2017年6月9日。
【30】參見馬朝旭大使在聯(lián)合國難民執(zhí)委會第67次會議一般性辯論的發(fā)言，2017年7月3日訪問。
【31】以上數(shù)據(jù)由聯(lián)合國難民署駐華代表處北京辦公室代表米歇爾•曼卡•迪•尼桑（Michele Manca Di Nissa）提供。轉(zhuǎn)引自中國日報網(wǎng)，2017年7月5日訪問。
【32】參見陸海娜：《從國際法看中國的難民工作權(quán)保護(hù)》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2015年第4期。
Abstract：The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its protocol in 1967 constitute fundamental instruments of international refugee law.From the perspective of the background for drafting and elaboration of the instruments，these two instruments are the products of compromises among various parties and demonstrate traces of the Cold War era.The contents stipulated in the Convention such as the definition of refugee，the economic and cultural rights that refugees are entitled to and the right of non-refoulement of refugees at the border，guarantee the fundamental human rights and freedom of refugees and constitute the cornerstone of the international refugee regime.The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees（UNHCR）performs the functions of providing international protection to refugees and supervising the implementation of the Convention.As a contracting party，China continues to actively participate in providing protection and assistance to refugees and in assuming international humanitarian responsibilities.The settlement of refugee crisis depends not only on strengthening international cooperation，but also on preventing the emergence of refugees by adhering to the ideas of peace，development and human rights.
?。ㄘ?zé)任編輯朱力宇）
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