內(nèi)容提要：國務(wù)院于2017年1月修訂通過了《殘疾人教育條例》。此次修訂適應(yīng)了我國教育事業(yè)改革發(fā)展的新形勢，突出了殘疾人教育對殘疾人融入社會、參與社會生活的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用，更新了殘疾人教育發(fā)展的理念，完善了保障殘疾人受教育權(quán)的各項制度。該條例的修訂和實施對于促進殘疾人教育，對于整個教育法律體系的完善、教育發(fā)展理念的革新，具有重要意義。
關(guān)鍵詞：殘疾人教育條例 殘疾人 受教育權(quán)
2017年1月11日，國務(wù)院第161次常務(wù)會議審議通過了修訂后的《殘疾人教育條例》(以下簡稱《條例》)，此次修訂歷時6年多，對1994年頒布實施的原條例進行了全面系統(tǒng)修訂。此次修訂適應(yīng)了教育事業(yè)改革發(fā)展的新形勢、新任務(wù)，突出了殘疾人教育對于殘疾人融入社會，充分、平等地參與社會生活的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用，調(diào)整、更新了殘疾人教育發(fā)展的理念，補充、完善了保障殘疾人受教育權(quán)的制度，積極回應(yīng)了實踐中的熱點和難點問題。此次修訂不僅在殘疾人教育發(fā)展中具有里程碑式的意義，而且對整個教育法律體系的完善、教育發(fā)展理念思路的革新發(fā)展，都具有重要意義。
一、《條例》修訂的背景及影響因素
此次修訂涉及殘疾人教育理念及制度層面的重大調(diào)整變化，既是適應(yīng)我國 教育事業(yè)形勢發(fā)展的客觀需要，也以不斷深入的殘疾人教育法治進程、較為成熟的制度建設(shè)和廣泛的社會共識為動力和有利保障條件。
(一)客觀需要：殘疾人教育事業(yè)的地位和作用重大變化
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和教育改革的深入，教育現(xiàn)代化逐步推進，殘疾人教育事業(yè)越來越受到黨中央、國務(wù)院的高度重視，并陸續(xù)出臺了一系列政策措施、法律法規(guī)保障殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。1994年8月頒布實施的《中華人民共和國殘疾人教育條例》，作為我國第一部有關(guān)殘疾人教育的專項法規(guī)，開了以法律保障我國殘疾人平等受教育權(quán)利的先河；2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》將特殊教育單獨作為一種教育形式予以專門規(guī)定；黨的十八大報告強調(diào)“支持特殊教育”的政策導(dǎo)向；2014年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等8部委聯(lián)合制定的《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》，強化了政府發(fā)展殘疾人教育的責(zé)任，進一步明確了加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的資金來源、政策措施及制度體系等內(nèi)容。同時，殘疾人教育與其他教育相比還比較薄弱；教育事業(yè)進入新的發(fā)展階段，殘疾人教育已成為較發(fā)達地區(qū)進一步提高整體教育水平的短板，這些都為修訂《條例》以與時俱進為殘疾人教育事業(yè)發(fā)展提供法治保障，提供了實踐基礎(chǔ)。
(二)基本條件：原《條例》依據(jù)的相關(guān)法律進行了修訂
2006年《義務(wù)教育法》修訂后，明確將普通學(xué)校跟班就讀作為對殘疾兒童實施義務(wù)教育的重要形式。2008年《殘疾人保障法》修訂中將“著重發(fā)展義務(wù)教育”改為“保障義務(wù)教育”，并進一步完善了對“殘疾”的定義和范疇。此外，2007年，我國簽署了聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》，其中有關(guān)殘疾人受教育權(quán)保障的內(nèi)容，也需轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)定。按照法制統(tǒng)一原則，上位法的調(diào)整，需下位的條例做相應(yīng)修改，并將上位法的原則進一步細化、具體化，增強可操作性。
(三)直接動力：原《條例》的局限性、滯后性
1994年制定的《條例》對保障殘疾人受教育的權(quán)利、發(fā)展殘疾人教育事業(yè)發(fā)揮了重要作用。隨著我國民主法治進程的逐步深入，對弱勢群體的保護、對殘疾人的教育日益受到社會各界關(guān)注。相形之下，原《條例》不論在理念上、內(nèi)容上還是立法技術(shù)上都呈現(xiàn)出滯后性，存在諸多局限：一是制度設(shè)計偏重管理需要，保障殘疾人受教育權(quán)和強調(diào)政府義務(wù)責(zé)任不夠；二是偏重對學(xué)校教育的規(guī)范，對殘疾人終身學(xué)習(xí)、接受社會教育、家庭教育的關(guān)注不足；三是主要規(guī)范了三類殘疾人的教育，對孤獨癥、腦癱和多重殘疾等其他類型殘疾人接受教育缺乏相應(yīng)規(guī)定；四是對實踐中出現(xiàn)的教師隊伍、經(jīng)費投入、技術(shù)支撐、政府責(zé)任等方面的問題缺乏相應(yīng)規(guī)定等。
二、《條例》修訂中體現(xiàn)的新理念
理念的變化與更新是《條例》修訂的關(guān)鍵，直接影響具體的制度設(shè)計和條文表述，也決定殘疾人教育事業(yè)發(fā)展的原則與方向。此次修訂集中反映國家發(fā)展殘疾人教育事業(yè)的重大政策措施，聚焦解決殘疾人教育發(fā)展實踐中的重要問題，特別突出了融合教育理念。
(一)確立融合教育原則
雖然我國殘疾人教育立法明確實行由普通學(xué)校和特殊教育學(xué)校共同承擔(dān)的機制(實踐中以普通學(xué)校為主)，但存在對普通學(xué)校應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任認識不到位的問題。在社會公眾甚至在教育部門、學(xué)校和教師的認識中，還普遍認為殘疾人教育應(yīng)當(dāng)由特殊教育學(xué)校完全承擔(dān)或主要承擔(dān)。而國際殘疾人保障立法中的通行理念和主流理論觀點則強調(diào)，將殘疾人學(xué)生全面納入普通學(xué)校更有利于殘疾人融入社會、全面發(fā)展，更有利于促進教育公平，這一立法理念在《殘疾人權(quán)利公約》中也得到了明確規(guī)定。新《條例》將推進融合教育作為重要立法原則，在理念和制度設(shè)計中凸顯了普通學(xué)校在殘疾人教育中的重要作用。這是在《義務(wù)教育法》將隨班就讀作為我國殘疾人教育的一種方式后，在法規(guī)層面進一步首次明確將融合教育作為指導(dǎo)原則，貫穿整部法規(guī)。按照這一原則，新《條例》對普通學(xué)校和特殊教育機構(gòu)的職責(zé)分別進行規(guī)范，進一步明確兩者職能定位，即殘疾人教育應(yīng)當(dāng)以融合教育為主。在普通教育方式和特殊教育方式之間，優(yōu)先采取普通教育方式。通過立法保障普通學(xué)校主動適應(yīng)殘疾人受教育的需求，盡最大可能避免將殘疾人排除在普通教育之外。
(二)強調(diào)平等保障殘疾人的受教育權(quán)利
新《條例》在總則中規(guī)定，“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的教育歧視”?；谄降缺Ｕ鲜芙逃龣?quán)利這一立法原則，從條件、機制上，新《條例》明確規(guī)定應(yīng)為殘疾人提供幫助以消除因其身心特性和功能障礙在平等享有受教育權(quán)利時遇到的困難，使殘疾人平等參與教育活動具有權(quán)利上的優(yōu)先性。同時，更加重視殘疾學(xué)生的受教育權(quán)的平等保護，從單獨為殘疾學(xué)生提供特殊渠道、條件及幫助向盡量為殘疾人創(chuàng)造平等參與、公平競爭的環(huán)境轉(zhuǎn)變。如視障考生升入大學(xué)不僅可通過單招單考，而且可選擇盲文試卷平等參加考試，自主選擇學(xué)校和專業(yè)。
(三)推行入學(xué)“零拒絕”
為解決實踐中“殘疾兒童入學(xué)難、特別是進入普通學(xué)校難”這一突出問題，新《條例》明確規(guī)定幼兒園和各級各類學(xué)校“對符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的殘疾人申請入學(xué)，不得拒絕招收”。如在義務(wù)教育階段主要采取如下措施。一是采取有針對性的個別化入學(xué)保障。對一般性身心障礙的學(xué)生，實行就近入學(xué)；對需要特別支持的學(xué)生，到具備條件的普通學(xué)校指定入學(xué)；對難于接受普通教育的學(xué)生，則送到特殊教育學(xué)校入學(xué)；需要專人護理不能到校的學(xué)生，由學(xué)校送教上門。通過這些不同的就學(xué)方式，可為適齡殘疾兒童全面提供入學(xué)機會。二是建立專業(yè)的支持體系。組建殘疾人教育專家委員會，對殘疾兒童身體狀況和接受教育能力進行專業(yè)評估并提供入學(xué)建議和指導(dǎo)。三是強化入學(xué)保障。嚴格限定普通學(xué)校拒絕殘疾兒童入學(xué)情形；明確政府和教育行政部門責(zé)任，不僅要建設(shè)特殊教育學(xué)校，更要在普通學(xué)校建立特殊教育資源教室，為殘疾兒童入學(xué)提供條件保障。
(四)實現(xiàn)殘疾人教育全覆蓋
在對殘疾的范圍認定上，為實現(xiàn)與《殘疾人保障法》的銜接一致，新《條例》將盲、聾啞和智障殘疾之外的腦癱、孤獨癥、自閉癥、多重殘疾等殘疾類型也納入殘疾人教育的保障范疇。在殘疾人教育階段及層次方面，新《條例》健全了殘疾人教育的體系，貫穿各學(xué)段，涵蓋各層次，在保障義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，向?qū)W前教育、職業(yè)教育、高等教育以及終身教育延伸，實現(xiàn)對殘疾人受教育全方位、全過程的支持。
(五)構(gòu)建多方共同負責(zé)體系
新《條例》進一步強調(diào)，關(guān)心、支持殘疾人教育是政府、社會、家庭和學(xué)校的共同職責(zé)，要積極調(diào)動各種主體參與的積極性、主動性，構(gòu)建完整的教育體系。在進一步強化政府保障機制和主導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，新《條例》對殘疾兒童父母增加了尊重和保障子女受教育權(quán)利，開展家庭教育的義務(wù)；增加了對殘疾人社區(qū)相關(guān)社會組織和企事業(yè)單位支持、幫助殘疾人接受教育、融入社會的規(guī)定；增加了殘疾人聯(lián)合會為殘疾人接受教育提供支持和幫助的職責(zé)；明確了教育督導(dǎo)機構(gòu)監(jiān)督殘疾人教育實施情況的職責(zé)。
三、新《條例》的重要制度創(chuàng)新和落實路徑
只有建立科學(xué)、有效的制度、機制，才能保障理念的落實，才能保證殘疾人受教育的法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利?！稐l例》的此次修訂，特別重視制度的創(chuàng)新，根據(jù)我國殘疾人教育實踐實際需要，借鑒參考國際經(jīng)驗，創(chuàng)設(shè)、完善了一系列關(guān)鍵制度。
(一)殘疾兒童入學(xué)登記制度
新《條例》規(guī)定，縣級教育部門要會同有關(guān)部門，根據(jù)新生兒疾病篩查和學(xué)齡前兒童殘疾篩査、殘疾人統(tǒng)計等信息，對義務(wù)教育適齡殘疾兒童進行入學(xué)前登記。教育行政部門要利用信息化的管理手段，全面掌握轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育適齡殘疾兒童的情況，并根據(jù)這些情況，預(yù)先安排學(xué)額，有計劃地增加資源，同時建立學(xué)籍檔案，對殘疾兒童實行一人一案，持續(xù)提供相應(yīng)的支持與幫助。
(二)殘疾人教育專家委員會制度
為解決實施殘疾人教育專業(yè)化支持不足，對殘疾兒童接受普通教育能力判斷缺乏科學(xué)標準的問題，新《條例》規(guī)定，在縣一級要成立由教育、心理、康復(fù)、社會工作等方面專家組成的殘疾人教育專家委員會。專家委員會承擔(dān)對殘疾兒童接受普通教育能力進行專業(yè)評估、提出入學(xué)建議和咨詢的職責(zé)。作為法定機構(gòu)，專家委員會應(yīng)在推進本區(qū)域內(nèi)殘疾人教育水平方面發(fā)揮重要作用。
(三)入學(xué)爭議解決制度
以往實踐中，在殘疾兒童家長與普通學(xué)校就殘疾兒童能否入學(xué)或轉(zhuǎn)學(xué)問題發(fā)生爭議時，解決渠道并不暢通。此時，殘疾兒童往往處于劣勢，其權(quán)利難以得到有效保護。針對這一突出問題，新《條例》專門制定了爭議解決的制度機制，由縣級教育部門負責(zé)受理申請，并根據(jù)專業(yè)評估，綜合考慮學(xué)校的辦學(xué)條件和殘疾兒童及其監(jiān)護人的意愿，對殘疾兒童的入學(xué)安排作出決定。這類決定具有行政行為性質(zhì)，原則上還可提起復(fù)議或行政訴訟，這為新《條例》獲得不折不扣地執(zhí)行提供了更多監(jiān)督渠道。
(四)個別化針對性的教育制度
為提高殘疾人教育質(zhì)量，新《條例》特別強調(diào)要根據(jù)殘疾學(xué)生實際，建立并落實個別化針對性的教育制度。對隨班就讀學(xué)生，學(xué)習(xí)要求可增加適度的彈性；要根據(jù)殘疾學(xué)生殘疾狀況和補償程度，實施分類教學(xué)。鼓勵和支持學(xué)校與殘疾學(xué)生父母合作并聽取意見，制定符合殘疾學(xué)生身心特性和需要的個別化的教育計劃。通過有針對性的個別化教學(xué)使殘疾學(xué)生能夠獲得更為適合的教育。
(五)特殊教育資源中心制度
按照融合教育原則，新《條例》調(diào)整了特殊教育學(xué)校的地位與作用，重新平衡了特殊教育學(xué)校的發(fā)展導(dǎo)向和目標定位。新《條例》規(guī)定，支持特殊教育學(xué)校拓展功能，成為區(qū)域的特殊教育資源中心，為區(qū)域內(nèi)特殊教育提供指導(dǎo)和支持服務(wù)。具體的職能包括：指導(dǎo)、評價隨班就讀，為普通學(xué)校教師提供特殊教育培訓(xùn)；派出專業(yè)教師支持普通學(xué)校隨班就讀等。這就意味著特殊教育學(xué)校將擔(dān)負教學(xué)與專業(yè)指導(dǎo)的雙重職能，進一步突出了特殊教育學(xué)校的專業(yè)性，提高了其在教育體系中的地位。
(六)與保育、康復(fù)相結(jié)合的殘疾兒童學(xué)前教育制度
實踐表明，對殘疾兒童的早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)，實施有效的家庭教育、學(xué)前教育和康復(fù)訓(xùn)練，對于提高殘疾人教育的效果具有顯著的意義。新《條例》明確了公共服務(wù)的支持體系和職責(zé)，要求衛(wèi)生行政部門等就殘疾幼兒的早期發(fā)現(xiàn)、早期康復(fù)和早期教育等，為殘疾幼兒家庭、幼兒園提供指導(dǎo)和支持。同時，強調(diào)對殘疾幼兒的學(xué)前教育要實行與保育、康復(fù)相結(jié)合的制度。學(xué)前教育機構(gòu)要配備必要的康復(fù)設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)康復(fù)人員，具備條件的殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)也可以作為學(xué)前教育機構(gòu)，參與實施學(xué)前教育。
(七)特殊教育教師制度
加快殘疾人教育的發(fā)展，提高特殊教育教師隊伍建設(shè)是其關(guān)鍵。新《條例》擴大了特殊教育教師的內(nèi)涵范圍，除特殊教育學(xué)校教師外，也包括在普通學(xué)校從事隨班就讀教學(xué)工作的專業(yè)教師，以及在普通學(xué)校中從事特殊教育的相關(guān)專業(yè)人員。新《條例》還對教師來源、培養(yǎng)培訓(xùn)、聘任、待遇等方面作了全面的修改和完善，著重保障和提高特殊教育教師在整個教師隊伍中的地位及相應(yīng)待遇。同時，確定了對從事特殊教育的高校畢業(yè)生要建立補償和獎勵機制、特殊教育教師補助津貼等機制。
(八)殘疾人教育投入保障制度
保障殘疾人受教育權(quán)利，加大財政經(jīng)費投入保障是其基礎(chǔ)。新《條例》進一步明確了各級人民政府在經(jīng)費投入方面對殘疾人教育、特別是義務(wù)教育的保障義務(wù)，要求完善建設(shè)標準、經(jīng)費開支標準、教學(xué)儀器設(shè)備設(shè)施標準及公用經(jīng)費標準等；此外，拓展了經(jīng)費來源渠道，除地方各級政府用于義務(wù)教育的財政撥款和征收的教育費附加要有一定比例用于殘疾兒童義務(wù)教育外，增加了將殘疾人就業(yè)保障金用于特殊教育學(xué)校開展殘疾人職業(yè)教育的規(guī)定；明確普通學(xué)校招收殘疾學(xué)生的，應(yīng)當(dāng)按照特殊教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費標準足額撥付費用。
(九)殘疾學(xué)生資助制度
重視對殘疾學(xué)生權(quán)利的維護與保障是新《條例》的重要出發(fā)點和落腳點。新《條例》在保障殘疾學(xué)生入學(xué)并獲得平等受教育機會的基礎(chǔ)上，也重視對殘疾學(xué)生及其家庭的經(jīng)濟支持，確立了按照國家學(xué)生資助政策要優(yōu)先予以補助的原則，在實施完全免費的義務(wù)教育基礎(chǔ)上鼓勵優(yōu)先為經(jīng)濟困難的殘疾學(xué)生提供免費的學(xué)前教育和初中教育，并逐步實施殘疾學(xué)生高中階段免費教育。
(十)考試的合理便利制度
平等參加考試的權(quán)利是殘疾學(xué)生受教育權(quán)得到平等保護的重要前提。新《條例》要求考試機構(gòu)基于合理便利原則給參加國家教育考試的殘疾人提供必要支持和幫助。該項制度直接推動全國普通高校入學(xué)考試制度的配套完善，實行為殘障考生提供專門試卷、專門考場和相應(yīng)延長考試時間等措施。 除了上述主要制度創(chuàng)新外，新《條例》還繼承和完善了原《條例》的很多制度規(guī)則，賦予了這些制度以新的內(nèi)涵與要求。
四、積極貫徹新《條例》
新修訂的《殘疾人教育條例》已經(jīng)自2017年5月1日起實施。貫徹實施好《條例》，保障殘疾人受教育權(quán)利是各級政府、教育行政部門、各級各類學(xué)校以及全社會的共同責(zé)任。要實施好《條例》，確?！稐l例》規(guī)定的新理念、新制度、新要求落實到實際工作中。為此，要明確如下幾項工作：
第一，要轉(zhuǎn)變觀念、提高認識、更新理念。應(yīng)將殘疾人教育放在經(jīng)濟社會發(fā)展特別是教育改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度上予以重視，充分認識到殘疾人受教育權(quán)利的保障程度事關(guān)教育制度整體的公平公正，是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要標志和必要條件。
第二，要嚴格依法行政，履行《條例》規(guī)定的職責(zé)義務(wù)，健全和落實制度要求。法律的生命在于實施。應(yīng)嚴格按照《條例》的規(guī)定履行各項法定義務(wù)，確保各項要求在實踐中予以落實、運行并切實發(fā)揮作用。
第三，要切實加強監(jiān)督?！稐l例》作為行政法規(guī)，區(qū)別于其他規(guī)范性文件和政策的重要標志之一在于，其義務(wù)要求的剛性及行為規(guī)范的可操作性、可監(jiān)督性和可追責(zé)性。要按照新《條例》要求，完善教育督導(dǎo)，加強層級監(jiān)督，健全社會監(jiān)督，引入司法監(jiān)督，確保條例規(guī)范的落地落實，推動殘疾人教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展及現(xiàn)代化、法治化水平的提升。
（王家勤，教育部政策法規(guī)司巡視員。）
Abstract: In January 2017，the State Council of the PRC revised and adopted the Regulations on Education for Persons with Disabilities.This revision has adapted to the new situation in the reform and development of education in China，which highlighted the basic and key role of education for persons with disabilities in integrating into the society and participating in social life，and updated the concept of education for the disabled with the protection system for the right to education of persons with disabilities improved.The revision and implementation of the Regulations are of great significance in promoting the education of persons with disabilities，as well as the improvement of the entire educational legal system and the development of concepts of education.
(責(zé)任編輯 劉更銀)
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