內容提要：保障兒童獲得優(yōu)質教育的權利，應當充分發(fā)揮法治的作用。將享受優(yōu)質教育作為每個孩子的基本權利，是維護兒童教育利益、防范教育傷害的需要，是充實和健全兒童教育權利體系的需要，也是國際社會的經驗做法。兒童獲得優(yōu)質教育權在權利屬性和權利義務關系上具有若干特點。從權利內容上看，為保障此權利應強調貫徹兒童最大利益原則，依法規(guī)制兒童教育目標和教育行為，并建立健全制度化、法律化的質量問責機制。圍繞細化優(yōu)質教育質量的標準，應強調依法規(guī)范和加強義務教育質量監(jiān)測，應從我國實際出發(fā)，借鑒域外經驗，重點解決好兒童優(yōu)先、全面發(fā)展、平等均衡、功能實效、權利救濟等問題。
關鍵詞：兒童權利 優(yōu)質教育權利 教育質量法制 中國基礎教育
質量是教育的核心，決定孩子們學什么、如何學，并直接影響孩子們的未來。隨著我國義務教育由基本均衡向優(yōu)質均衡邁進，人民的教育需求由“有學上”向“上好學”轉變，涉及兒童教育質量的矛盾糾紛也頻繁發(fā)生。2019年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，對加強質量管理提出了全面要求。在推進依法治國的今天，加強義務教育質量管理，必須運用法治思維、強化法治保障。而強化法治保障，必須強化兒童教育權利觀念，尤其是樹立兒童接受優(yōu)質教育的權利觀念，并建立健全相應的法治體系。近年來，兒童教育公平權利研究取得不少進展，但兒童教育質量權利研究還明顯薄弱，甚至在兒童是否對優(yōu)質教育享有權利這一基礎問題上，尚未取得必要的共識。開展兒童教育質量權利的法治保障研究，既是拓展深化兒童權利研究的應有之義，也是教育法學、兒童法學等學科應關注的重要課題。本文擬著重從法理角度針對當前我國兒童教育質量權利保護現(xiàn)狀和問題，論述加強法治保障的幾個基本問題。
一、樹立質量權利觀念，讓享受優(yōu)質教育成為兒童權利
保障權利是現(xiàn)代法治的核心要求。建立健全義務教育質量保障的法治體系應當從權利起步，明確教育質量的權利屬性，把享受優(yōu)質教育確認為兒童的一項基本權利。明確提出這項權利的主要理由有如下幾點。
（一）這有助于維護兒童教育利益、有效防范“教育傷害”
一項權利在法理上得以成立，利益是一個最基本的要素?；仡櫲祟悪嗬l(fā)展史，凡借助權利語言來表達和維護的利益，都是容易受到損害、侵害而又在制度上無助的。 教育直接關乎兒童健康成長和未來發(fā)展，兒童享受優(yōu)質教育，既是國家富強和社會進步的要求，也是兒童及其家庭的重大利益所在。兒童是受教育者，也是教育關系中不可忽視的利益主體。如果教育質量不好，好比食用劣質食品，兒童的成長利益和其家庭的相關利益必定受到損害。兒童在受教育過程中因教育質量低劣所受到的傷害可稱為“教育傷害”，這樣的傷害與消費者因產品質量低劣所受到的傷害并無二致。兒童教育傷害的行為主體，既包括教師和學校，也包括教育管理機構；傷害行為既包括不作為，也包括作為，既包括體罰兒童、玩忽職守等惡意行為，也包括某些所謂的“善意”行為。比如，無視兒童的需求，錯誤地理解兒童健康成長的實際需要，把成人的意愿和需求強加給兒童，這種“善意”行為會危害兒童的身心健康和全面發(fā)展。
從我國現(xiàn)狀看，教育質量問題因具有隱蔽性、內在性、持久性，對兒童的傷害在某些方面比教育公平問題更為嚴重，而且是長久的、持續(xù)的、不易治愈的。同時，兒童教育質量問題還反過來影響教育普及和教育公平，影響基礎教育的輟學率，造成兒童“有學不上”。2006年世界銀行一項報告指出，基礎教育的質量對于家庭教育投資決策的影響是非常關鍵的，直接影響家庭對孩子是否輟學的選擇。
防止、減少和消除低劣的教育質量對兒童的傷害，有賴于兒童教育觀念的進步和兒童教育質量管理的提升，同時，也有賴于把享有優(yōu)質教育確認為兒童的一項權利，從而使進步的教育觀念和先進的教育質量標準，得以用法律形式和權利語言確定下來。就像消費者在法律上對好的產品質量享有權利，兒童及其家庭也應當在法律上對好的教育質量享有權利，從而使人們對優(yōu)質教育的要求可主張、可兌現(xiàn)、可救濟。
?。ǘ┻@有助于充實和健全兒童教育權利體系
我國憲法和教育法律規(guī)定了兒童受教育的權利和義務，初步形成了中國特色的兒童教育權利體系。不過，現(xiàn)行法對兒童受教育權利的表述，多采取“目標—責任”列舉式，也就是說，通過闡述教育目標和國家、政府的相應責任、義務來界定受教育權的內容，并沒有采取直接、系統(tǒng)地宣示兒童受教育權利的方式。這種宣示方式使教育公平和教育質量的權利屬性不夠突出，學界對受教育權利的內涵和外延缺乏一個相對明確的、通行的表述，也沒有把公平和質量作為受教育權利的兩個基本方面來討論。近年來，有關教育政策法規(guī)強調了提高教育質量，但這些一般性的強調并未引進權利話語，對質量原則和內容也缺乏相對一致的表述和具體規(guī)定。
鑒于此，應當把教育公平和教育質量作為兒童受教育的兩項基本權利，在有關政策法律里明確體現(xiàn)出來。教育公平權和教育質量權，涵蓋了兒童教育的基本方面，在內容上具有對等的基本性，又具有相同的“母權利”屬性，既能充分體現(xiàn)平等、公正、自由、福利、發(fā)展等權利原則，也能包括學校設施、教學內容、教學方法、管理標準以及教育教學的不同因素對學生的學習結果、學習效率與情感態(tài)度造成的影響等豐富內容。把享有優(yōu)質教育的權利確認為兒童的一項基本權利，有利于建立更為完整、科學的教育權利體系。
（三）這是國際社會促進兒童教育質量管理的經驗做法
教育質量的內容，因不同時期經濟、社會與文化環(huán)境的變化而變動不居，但有一定的共同性、一致性。當今國際社會對教育的一些基本價值形成了普遍性的認識，在質量觀念上也達成了一些共識。2000年4月，聯(lián)合國教科文組織通過的《達喀爾綱領》(Dakar Framework for ActionEducation for All：Meeting our Collective Commitment，2000)明確提出“質量是教育的核心”(附件第四十二條)。在區(qū)域范圍，1990年《非洲兒童權利和福利憲章》(第11條)、2003年《非洲人權和人民權利憲章關于非洲婦女權利的議定書》(第12條)、2006年《非洲青年憲章》(第13條)從不同角度對教育的內容與標準提出要求。歐洲理事會部長委員會于2012年通過了《關于確保素質教育的建議》(Council of Europe Recommendation on Ensuring Quality Education，2012)，其首要考慮是，“只有在教育的質量適足時，受教育的權利才能得以真正行使”。同年，東南亞國家聯(lián)盟(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)通過了《東南亞國家聯(lián)盟人權宣言》(ASEAN Human Rights Declaration，2012)，其第31條宣示了每個人都有受教育的權利，并對各階段教育的目標與標準達成一致。
可以說，當今國際法為教育質量作為一項權利的正當性提供了較為充足的法律依據(jù)。1948年聯(lián)合國《世界人權宣言》(第26條第2款)、1978年聯(lián)合國《經濟、社會及文化權利國際公約》(第13條)、1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》(第28條、第29條第1款)及其多項具有解釋功能的國際人權法律文書，在制定教育目標的同時，對直接涉及教育質量的教育內容、教學與學習過程與材料、學習環(huán)境以及學習結果等內容做出了明確界定。
作為一項由特殊主體——兒童享有的教育權利，兒童的優(yōu)質教育權在權利屬性和權利義務關系等方面有自己的一些特點。從權利理論角度看，兒童的優(yōu)質教育權是一項典型的、具有復合性質的權利，同屬三代人權，也同具三類義務。
在權利屬性方面，非歧視的教育行為、教學內容中性別、種族等平等價值的貫徹、嚴禁以學校紀律懲戒的名義對學生實施體罰、暴力性懲戒或施加有辱人格的待遇等，這些與過程性教育質量指標相關程度高的內容，可以歸入公民、政治權利范疇。安全有序的校園環(huán)境、優(yōu)質的師資、班額、師生比、教學資源與設施的適足配置等，這些與結構性質量指標相關程度高的內容，可以歸入經濟、社會和文化權利的范疇。教育目標與價值的制定及其實施效率，教育資源的可接受性(Acceptability)、可適應性(Adaptability)，這些涉及受教兒童未來參與社會生活的方式與質量的內容，可歸入發(fā)展權的范疇。
在義務實施方面，國家負有尊重、保護和保障兒童優(yōu)質教育權利的相應義務。所謂“尊重”，主要指國家有義務根據(jù)兒童最大利益原則來制定國家的教育政策與目標，避免將其他利益凌駕于兒童的利益之上，特別要避免將軍事、政治需求與兒童教育的價值觀和內容過分關聯(lián)。所謂“保護”，主要指教學目標的設定、教學資料的配置、教學內容與過程應當將兒童的民族、宗教信仰、家庭社會狀況納入考量，教學過程與教育環(huán)境以兒童為中心、適合兒童心理發(fā)展，確保對兒童安全友善，尊重兒童的人格尊嚴與表達自由，嚴禁以學校紀律懲戒的名義傷害兒童的身體、摧殘其心理。同時，國家還有義務確保個人、團體以及任何第三方不干預、不侵犯上述有關兒童的教育質量權利。如果發(fā)生了侵權行為，國家有義務采取有效的矯正與救濟措施。所謂“保障”，主要指國家應當制定以兒童健康成長與發(fā)展利益為價值取向的、確保相關權利實施的法律法規(guī)，制定符合兒童身心發(fā)展需求的目標政策與改革方案；培養(yǎng)優(yōu)質的教育工作者，構建以兒童需求為中心、對兒童友好安全的教學環(huán)境，并為之提供寬松的制度環(huán)境、資源與經費；合理調配國內可控資源，確保教育經費與物資、人力與技術資源的均衡充足；在國內資源與技術供給不足的情況下，國家還負有責任尋求國際技術支持與資源援助。
二、厘清優(yōu)質教育權利內容，構建兒童教育質量法治體系
當今世界是一個權利話語流行，甚至有些膨脹的“權利時代”，把兒童教育的質量需求宣布為權利并不難，難的是厘清相關各方面的權利與義務(責任)關系，依法明確質量權利保障的具體內容要求和相關責任，在法治軌道上推進教育改革。如，英國1988 年專門制定《教育改革法》，將“公平和質量”作為教育改革的核心，取得了良好效果。從我國教育質量管理實際出發(fā)，參考國際社會的通行做法，推進兒童教育質量法治建設，當前應著力明確質量原則、規(guī)制質量內容、嚴格質量責任。
?。ㄒ唬┰谫|量原則方面，主要是貫徹兒童最大利益原則
毋庸諱言，在教育質量問題上，兒童利益與家庭、學校、社會、政府機構等方面的利益是存在矛盾沖突的。對兒童的多種教育傷害，包括當下城市兒童課業(yè)負擔過重、農村貧困地區(qū)教育質量低下導致輟學等現(xiàn)象，實質上就是這種利益沖突的生動反映。兒童最大利益原則是聯(lián)合國《兒童權利宣言》確立的一項旨在保護兒童的核心原則，它要求，凡涉兒童之事皆以兒童的最大利益為首要考慮。該原則本源于英美法國家的家庭法傳統(tǒng)，1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》第3條予以規(guī)定，標志著在國際社會獲得普遍承認。2013年，聯(lián)合國兒童權利委員會通過《第14號一般性意見：“將兒童的最大利益作為一種首要考慮”的兒童權利》（CRC/C/GC/14)對兒童最大利益原則的涵義與應用進行梳理，明確了兒童最大利益是一項權利、一項原則，也是一項行事規(guī)則，其責任和義務承擔者不限于各國政府部門、司法、行政當局、公共組織、民間社會組織、私營部門，也包括從事與兒童相關工作的專業(yè)與非專業(yè)人員，以及兒童的監(jiān)護人、照顧者(第6段、第14段)。
我國的慈幼文化傳統(tǒng)源遠流長。新中國成立以來，有關政策和法律確立了兒童優(yōu)先原則，兒童保護制度在不少方面實際上體現(xiàn)了兒童最大利益原則。比如，正在實施的國務院《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020 年)》在要求保證經濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排兒童教育發(fā)展的同時，還強調國家制定相關法律法規(guī)和政策時要體現(xiàn)“兒童優(yōu)先”原則。遺憾的是，由于教育資源供給與現(xiàn)行考試制度改革的局限性，國家長期推行的“中小學生減負”政策一直未能得到有效落實，對我國兒童的長期發(fā)展利益、身心健康造成不利影響。“中小學生減負”政策在形式上降低了公立學校承擔的責任，實際上，卻把中小學教育教學的相當部分職責由公立學校轉移到了家庭。現(xiàn)行公立教育的目標是達到國家課程標準規(guī)定的教學要求，而決定學生個人發(fā)展利益的“有學升”“升好學”的實際要求遠高于國家課程標準。因而，社會課外輔導機構在大中城市中小學生學習成績提升方面扮演越來越重要的角色，成千上萬家庭不斷付出經濟、精力、時間以及兒童身心健康方面的慘重代價。教育部發(fā)布的《2018年國家義務教育質量監(jiān)測數(shù)學、體育與健康監(jiān)測結果報告》顯示：我國四年級學生睡眠時間達10小時及以上的比例僅為22 .2%；而八年級學生睡眠時間達9小時及以上的比例僅為19 .4%。四年級和八年級學生的視力不良檢出率分別高達38 .5%和68 .8%。那些居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村區(qū)域的兒童，不僅缺乏同等質量水平的公立教育資源，也缺乏同等水平的社會教育機構資源，加上家庭的經濟社會狀況對兒童獲得教育的質量與資源起到了決定性作用，“寒門再難出貴子”已成為一種新的社會現(xiàn)象。
?。ǘ┰谫|量內容方面，主要是依法規(guī)制兒童教育目標和實施措施
林林總總的國際法律文書對兒童教育目標和實施措施提出了許多要求，比如，“充分發(fā)展人的個性并加強對人權和基本自由的尊重”(1948年聯(lián)合國《世界人權宣言》第26條第2款)，使“人的尊嚴的充分發(fā)展”“所有的人能有效地參與自由社會”(1966年聯(lián)合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第13條第1款)，“能夠獲得體面的生活，提高生活水準并成為對社會有用的成員”(1948年《美洲人權利和義務宣言》第12條)。奧地利法學家曼弗雷德·諾瓦克(Manfred Nowak)認為，教育目標的廣泛共識主要體現(xiàn)在：使人的個性和尊嚴自由地發(fā)展；使人能夠本著相互容忍和尊重其他文明、文化和宗教的精神，積極地參加自由社會；培養(yǎng)對父母、本國的民族的價值觀和自然環(huán)境的尊重；培養(yǎng)對人權、基本自由和維護和平的尊重。這些要求的核心在于突出學生的權利主體地位，促進兒童的自由、全面的發(fā)展。用杜威的話說，就是使“學生成為太陽，教育的設施圍繞著它運轉”。相應地，現(xiàn)行國際法框架對締約國政府和教育機構的政策和行動等，提出了具有普遍性的約束性要求。我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)在宣示社會主義兒童教育目標的同時，也對直接影響教育質量的學校設施、師資水平、教學方法、班額、師生比、學校紀律等事項作了一些規(guī)定?？傮w來看，作為國家層面的實施措施，還存在政策性規(guī)定較多、硬性的法律規(guī)定較少且較為寬泛的問題。
正是本著優(yōu)質教育權利觀念，國際社會把兒童教育質量納入兒童權利狀況評估的視野，使兒童優(yōu)質教育權利的內容得以不斷豐富和細化。為落實1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》有關要求，聯(lián)合國兒童基金會成立了教育項目工作組，專門就教育質量的內容進行研究，2000年發(fā)布了《定義教育質量》(“Defining Quality of Education”)的工作報告。該報告開篇即提出，兒童享有的教育權，包括教育質量權。教育質量內容在該研究報告中，被定義為以下五個方面：學習者的質量、教育環(huán)境的質量、教育內容的質量、教育過程的質量以及教育結果的質量，見表1。
表1教育質量的分類及內容
國際人權法律文書對兒童教育質量權利的內容標準做出了詳細闡釋，概括起來，大致有以下五個相互關聯(lián)的方面：第一，教育的目標不止于掌握算術和識字的技能，學生必須接受使他們的個性與才能得以提升的高質量教育，以使其在成年后過上充實而令人滿意的社會生活。高質量教育培養(yǎng)學生掌握的技能包括：生活技能與決策能力；解決問題的能力與責任感；批判性思維；創(chuàng)造性才能；解決矛盾沖突的能力。第二，課程內容、教材和教學方法須符合國際法所定義的教育目標。在小學和中學階段，教育必須“以兒童為中心，對兒童友善并賦予兒童其權利”，“提供教育的方式必須尊重兒童固有的尊嚴，并使兒童能夠表達自己的觀點……并參與學校生活”。第三，學習環(huán)境應適合兒童，安全且非暴力。國家要確保每所學校有適當數(shù)量的教室，所有人均可使用，并為男孩和女孩提供足夠的獨立的衛(wèi)生設施。第四，“教師質量”是教育質量的核心。教學人員的物質條件應不斷改善，學校應確保有足夠數(shù)量的、訓練有素的教師接受高質量的職前和在職培訓，并確保培訓內容包含有關性別敏感性、非歧視等方面有關人權的內容；并向所有教師支付具有國內可比性水準的薪酬。第五，高質量的教育要求“人力和財政資源應盡可能得到最大利用……因此，資源限制不能為締約國未能采取任何或足夠的必要措施提供理由”。這些國際法律標準是適用于所有締約國的、具有一般性的最低標準，只有締約國采取實際行動，制訂具體而具有操作性的法律及政策，兒童接受優(yōu)質教育的權利才可能實現(xiàn)。
（三）在質量責任方面，主要是建立健全制度化、法律化的問責機制
歷史上，兒童教育的責任主體大致經歷了從自治主義到國家監(jiān)護主義的變化過程。相應地，質量責任也有一個從家庭、教會責任到國家、政府責任的變化過程。這個過程既反映著教育思想、教育觀念的變化，也反映著教育關系、教育制度的變化。到了19世紀，教育被一些歐洲國家正式確立為國家責任，且獨立于教會。在20世紀，特別是聯(lián)合國《經濟、社會及文化權利國際公約》制定以來，國家和政府對兒童教育的責任不斷得到強化。要想讓政府和社會切實有效地履行對兒童教育質量的責任，不僅需要政策和法律上對教育目標、教育原則進行宣示，需要對教育措施、教育標準以及教育機構、教育工作者等加強管理，還要建立有效的教育問責制度。在我國，政策法律雖然對教育質量提出了要求，但政府機關、教育機構的質量責任在很大程度上還只是道義責任和行政責任，而且行政自由裁量的范圍通常過于寬泛，嚴格的法律問責制度亟需建立起來。
三、細化質量評價標準，依法規(guī)范和加強基礎教育質量監(jiān)測
保證兒童教育質量，必須建立科學有效的質量評價的法治標準。只有教育質量是可評估、可測量的，質量責任才能是可追究的，質量權利才能是可享有、可主張、可救濟的，其中，建立全面、明確、可操作的評價標準至為關鍵。近些年來，國際社會和一些國家(地區(qū))開展了大規(guī)模的教育質量測評，如國際學生評估項目(Programme for International Student Assessment，PISA)、國際數(shù)學與科學趨勢研究(Trends in International Mathematics and Sciences Study，TIMES)以及美國的國家教育進展評估(The National Assessment of Educational Progress，NEAP)等。英國、澳大利亞、印度、巴西等國家紛紛建立起國家教育質量監(jiān)測體系，并將基礎教育質量作為監(jiān)測重點。據(jù)統(tǒng)計，到2015年，全世界已有148個國家(地區(qū))開展了基礎教育質量監(jiān)測，建立國家基礎教育質量監(jiān)測體系已經成為世界各國提升教育質量的重要戰(zhàn)略措施。
?。ㄒ唬┪覈A教育質量監(jiān)測的概況
我國國務院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確提出，建立國家義務教育質量標準和監(jiān)測制度。《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020)》提出建立教育質量標準和監(jiān)測評價制度體系，完善學生綜合素質和學業(yè)評價體系。2015年《教育法》第25條、2015年《義務教育法》第8條為基礎教育督導和教育質量監(jiān)測評估提供了法律依據(jù)。2015年4月15日，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《國家義務教育質量監(jiān)測方案》(國教督辦〔2015〕4號)，這標志著我國義務教育質量監(jiān)測制度的建立。根據(jù)該方案，義務教育質量監(jiān)測工作在全國全面展開。義務教育質量監(jiān)測將以四年級和八年級的學生為監(jiān)測對象，對語文、數(shù)學、科學、體育、藝術、德育這六門課程進行監(jiān)測。每三年為一監(jiān)測周期，每年監(jiān)測兩門課程。義務教育質量監(jiān)測根據(jù)課程標準和學生的測評結果，將學生在相關學科的表現(xiàn)劃分為四個水平等級，以此來反映學生對課程標準和相關課程要求的掌握情況，并形成基礎數(shù)據(jù)報告、分省監(jiān)測報告和國家監(jiān)測報告。其中，呈現(xiàn)全國學生在相關學科的總體表現(xiàn)及影響因素的國家監(jiān)測報告將向社會公開。
從法治角度看，基礎教育監(jiān)測的質量標準既要符合教育工作自身的特點，也要將兒童的自身特點、兒童的身心健康與成長需要放在測量標準研制的主要考量當中。當前的突出問題之一是法律支持不夠，這導致質量評價的標準不硬、手段不硬、效果不硬，直接影響了監(jiān)測標準的效力和監(jiān)測機構的權威。這一方面，可以歸因于教育與法律之間存在專業(yè)鴻溝，相互銜接與融合不夠。一般來講，法律機構，特別是司法機構往往從專業(yè)差異的角度看待教育質量管理問題和相關訴訟，以法律機構缺乏教育專業(yè)知識為由，賦予教育行政機構過多的自由裁量權來決定教學和課程相關的事務。以美國為例，即便學生家長對學校教育教學質量方面的問題提出訴訟，包括教學資料的審查、課程內容的設置、學生學業(yè)能力的評估、教育不當或教學疏忽等，法院也多不干涉州和地方教育機構的教學決策，除非涉及侵害公民的憲法權利。另一方面，或許更為重要的，則是應從標準本身的科學性、合理性、權威性、有效性方面找原因，從決定和影響質量標準的教育理念、教育體制上找原因，從而真正解決好“測什么”“怎么測”的問題。比如，無論教育部門如何三令五申，將素質教育作為重中之重，在學校、家庭和學生眼中，教育質量都不及升學率來得實際，這既有標準方面的深層問題，也有體制方面的深層問題。為此，建議加快研究制定關于規(guī)范和加強基礎教育質量標準與監(jiān)測的法規(guī)或規(guī)章，為質量標準的制定和質量監(jiān)測工作的開展提供堅實的法制基礎。在此過程中，應著力從法理上研究解決好以下問題。
?。ǘ┮?guī)范和加強基礎教育質量監(jiān)測所應關注的主要問題
一是兒童優(yōu)先問題，即解決好兒童為什么學習、如何學習的問題，切實在教育質量監(jiān)測中把兒童利益作為首要考慮。作為保護兒童的統(tǒng)領性原則，兒童最大利益原則在家庭法、少年司法領域取得了明顯效果，但在教育領域如何貫徹，還需要深入探討。如前所述，作為受教育者，兒童處于被動地位，教育質量好壞往往受成人世界的主宰。由于認識的偏差和利益的考慮，成年人可能會把學校利益、家庭利益、政府利益等凌駕于兒童利益需求之上，而且往往是打著維護兒童利益的旗號損害兒童利益。要確保兒童利益優(yōu)先，首先就要合理界定兒童在教育中的最大利益，并確立相應的識別原則和維護機制。
二是全面發(fā)展問題，即如何將兒童全面發(fā)展的需求納入教育質量測評中去。教育目標是教育質量測評標準和教育質量測評工具研制的基礎，從簡單地看學習結果、課業(yè)成績，到促進兒童的身心全面、個性化發(fā)展，有效提升其認知、行動、合作、生存等綜合素養(yǎng)與能力，反映了不同教育目標的取向，決定了教育質量的內容標準、評價標準和保障標準。為了充分體現(xiàn)和保障受教兒童身心健康和全面發(fā)展的需求，要根據(jù)兒童不同成長時段的多層面需求，制定全面、多元，而非褊狹、單一的測評標準。比如，針對我國現(xiàn)狀，將公立學校教育與課外輔導，包括家長輔導對學生學業(yè)表現(xiàn)發(fā)揮的作用，將與之相關的課外輔導占用學生的時長，納入公立教育的質量評價中去，納入學生健康習慣與休息時間的影響因素中去。
三是平等均衡問題，即如何通過質量測評來減少、消除教育機會的不平等和教育質量的不均衡現(xiàn)象，實現(xiàn)兒童教育利益的普惠化。質量監(jiān)測要貫徹平等原則，關注弱勢群體，反對并禁止任何形式上和實質上、直接和間接歧視，確保測評內容與程序的公正、透明，確保應用測評結果來逐步弱化、消除，而不是固化、加劇教育機會和教育質量的懸殊現(xiàn)象。當前，要把教育質量監(jiān)測納入教育扶貧中去，按照精準扶貧、“真扶貧、扶真貧”的要求，充分發(fā)揮監(jiān)督促進作用。
四是紀律懲戒問題。目前，國家教育行政主管部門正在積極推動教師的教育懲戒行為規(guī)范建設。這是直接從教育行為入手、全面提高教育質量管理水平的重要舉措，其中重要的是要明確教育懲戒行為的法律邊界。首先，要處理好授權與限權的關系。教育懲戒實施規(guī)則既是授權法，也是限權法，也就是說，既要賦予教師實施懲戒的權力，讓學校和老師敢于管理，不要畏手畏腳，又要注意懲戒權的法律邊界，做到善用而不濫用，避免隨心所欲，也避免帶來法律上的不良后果。這就要求在具體規(guī)則的設計中，通過分解相關的權利與義務關系、職權與責任關系，讓涉及教育懲戒的各種權力(power)相互配合和制約，形成合力，同時，讓學生的合法權利(rights)適當制約權力。其次，要處理好學生作為教育懲戒對象與作為權利主體的關系。教育懲戒手段，涉及中小學生的合法權益，其中既包括他們作為公民享有的一般性的合法權利，比如人身自由權、人格權、財產權等，還包括他們作為少年兒童、也就是作為不同于成年人的特殊群體(或者直接說就是弱勢群體)享有的一些特殊權利。最后，要處理好原則性與可操作性的關系。懲戒行為實施規(guī)范原則上越細越好，特別是，要解決一些教育懲戒規(guī)則如果違反了，應該怎么辦的問題。比如，一些懲戒措施如果超越了法律邊界，可能導致行政法律后果、民事法律后果，甚至導致刑事法律后果。在這方面，應當多聽取公檢法等政法部門的意見。只有懲戒行為規(guī)范是合理的，才能保證教師實施的紀律懲戒行為的正當性，這也是學校教育質量管理的重要方面。
五是功能實效問題，即質量標準如何能夠針對實際問題、解決實際問題，既要好看，更要好用、管用。“可適應性”作為現(xiàn)代教育“4A”特性之一，要求教育必須具有一定的靈活空間，能夠根據(jù)社會和群體不斷變化的需求進行調適，以符合各種社會和文化環(huán)境下受教育者的需求。同時，教學內容、教育過程、學校環(huán)境等也要以符合兒童發(fā)展特點的方式設計和呈現(xiàn)，即便是算數(shù)和語言這些最為基本的技能，也可以以不同的構思和方法傳授給不同的受教育者。聯(lián)合國教科文組織曾強調和鼓勵各國制定出符合本國、本地區(qū)乃至各教育機構自身特色的教育質量框架，并采取不同的方式踐行。因而，質量評價的目標設定與工具研發(fā)要從實際出發(fā)，不能千篇一律、生搬硬套，要處理好質量測評標準的一般性、普遍性與區(qū)域性、特殊性的關系，體現(xiàn)不同群體、地域、文化和宗教的多樣性。在少數(shù)民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、宗教多元地區(qū)等實施國家統(tǒng)一質量要求時，應注意因地制宜，適當考慮質量監(jiān)測標準的針對性、差異性。其中，從教育過程中分析影響教育質量的因素更為重要。
六是權利救濟問題，即如何把前述質量內容和監(jiān)測內容轉化為權利語言，從而把兒童權利要素納入教育質量管理與監(jiān)督的標準，并以此促進質量管理法治化水平的提高。要注重評估受教兒童在校的權利保護狀況，包括兒童在校的人身自由與安全、隱私權、紀律懲戒的正當程序、宗教信仰自由、言論自由、出版自由等方面的權利保護狀況，并以之作為教育質量監(jiān)測的重要內容。同時，更要重視權利的救濟。聯(lián)合國教育權特別報告員在名為《教育權的可訴性》的報告中提出了教育質量作為一項權利的可訴性，這意味著，國際社會已經就兒童對教育質量提出訴訟達成某種共識。相應地，肩負教育質量責任的質量評價標準和機制，也應當具有法律上的“硬度”，以應對兒童對優(yōu)質教育權利的訴求。
?。ê魏?，北京師范大學中國基礎教育質量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員、講師，法學博士。）
(責任編輯朱力宇)
關鍵詞：兒童權利 優(yōu)質教育權利 教育質量法制 中國基礎教育
質量是教育的核心，決定孩子們學什么、如何學，并直接影響孩子們的未來。隨著我國義務教育由基本均衡向優(yōu)質均衡邁進，人民的教育需求由“有學上”向“上好學”轉變，涉及兒童教育質量的矛盾糾紛也頻繁發(fā)生。2019年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，對加強質量管理提出了全面要求。在推進依法治國的今天，加強義務教育質量管理，必須運用法治思維、強化法治保障。而強化法治保障，必須強化兒童教育權利觀念，尤其是樹立兒童接受優(yōu)質教育的權利觀念，并建立健全相應的法治體系。近年來，兒童教育公平權利研究取得不少進展，但兒童教育質量權利研究還明顯薄弱，甚至在兒童是否對優(yōu)質教育享有權利這一基礎問題上，尚未取得必要的共識。開展兒童教育質量權利的法治保障研究，既是拓展深化兒童權利研究的應有之義，也是教育法學、兒童法學等學科應關注的重要課題。本文擬著重從法理角度針對當前我國兒童教育質量權利保護現(xiàn)狀和問題，論述加強法治保障的幾個基本問題。
一、樹立質量權利觀念，讓享受優(yōu)質教育成為兒童權利
保障權利是現(xiàn)代法治的核心要求。建立健全義務教育質量保障的法治體系應當從權利起步，明確教育質量的權利屬性，把享受優(yōu)質教育確認為兒童的一項基本權利。明確提出這項權利的主要理由有如下幾點。
（一）這有助于維護兒童教育利益、有效防范“教育傷害”
一項權利在法理上得以成立，利益是一個最基本的要素?；仡櫲祟悪嗬l(fā)展史，凡借助權利語言來表達和維護的利益，都是容易受到損害、侵害而又在制度上無助的。 教育直接關乎兒童健康成長和未來發(fā)展，兒童享受優(yōu)質教育，既是國家富強和社會進步的要求，也是兒童及其家庭的重大利益所在。兒童是受教育者，也是教育關系中不可忽視的利益主體。如果教育質量不好，好比食用劣質食品，兒童的成長利益和其家庭的相關利益必定受到損害。兒童在受教育過程中因教育質量低劣所受到的傷害可稱為“教育傷害”，這樣的傷害與消費者因產品質量低劣所受到的傷害并無二致。兒童教育傷害的行為主體，既包括教師和學校，也包括教育管理機構；傷害行為既包括不作為，也包括作為，既包括體罰兒童、玩忽職守等惡意行為，也包括某些所謂的“善意”行為。比如，無視兒童的需求，錯誤地理解兒童健康成長的實際需要，把成人的意愿和需求強加給兒童，這種“善意”行為會危害兒童的身心健康和全面發(fā)展。
從我國現(xiàn)狀看，教育質量問題因具有隱蔽性、內在性、持久性，對兒童的傷害在某些方面比教育公平問題更為嚴重，而且是長久的、持續(xù)的、不易治愈的。同時，兒童教育質量問題還反過來影響教育普及和教育公平，影響基礎教育的輟學率，造成兒童“有學不上”。2006年世界銀行一項報告指出，基礎教育的質量對于家庭教育投資決策的影響是非常關鍵的，直接影響家庭對孩子是否輟學的選擇。
防止、減少和消除低劣的教育質量對兒童的傷害，有賴于兒童教育觀念的進步和兒童教育質量管理的提升，同時，也有賴于把享有優(yōu)質教育確認為兒童的一項權利，從而使進步的教育觀念和先進的教育質量標準，得以用法律形式和權利語言確定下來。就像消費者在法律上對好的產品質量享有權利，兒童及其家庭也應當在法律上對好的教育質量享有權利，從而使人們對優(yōu)質教育的要求可主張、可兌現(xiàn)、可救濟。
?。ǘ┻@有助于充實和健全兒童教育權利體系
我國憲法和教育法律規(guī)定了兒童受教育的權利和義務，初步形成了中國特色的兒童教育權利體系。不過，現(xiàn)行法對兒童受教育權利的表述，多采取“目標—責任”列舉式，也就是說，通過闡述教育目標和國家、政府的相應責任、義務來界定受教育權的內容，并沒有采取直接、系統(tǒng)地宣示兒童受教育權利的方式。這種宣示方式使教育公平和教育質量的權利屬性不夠突出，學界對受教育權利的內涵和外延缺乏一個相對明確的、通行的表述，也沒有把公平和質量作為受教育權利的兩個基本方面來討論。近年來，有關教育政策法規(guī)強調了提高教育質量，但這些一般性的強調并未引進權利話語，對質量原則和內容也缺乏相對一致的表述和具體規(guī)定。
鑒于此，應當把教育公平和教育質量作為兒童受教育的兩項基本權利，在有關政策法律里明確體現(xiàn)出來。教育公平權和教育質量權，涵蓋了兒童教育的基本方面，在內容上具有對等的基本性，又具有相同的“母權利”屬性，既能充分體現(xiàn)平等、公正、自由、福利、發(fā)展等權利原則，也能包括學校設施、教學內容、教學方法、管理標準以及教育教學的不同因素對學生的學習結果、學習效率與情感態(tài)度造成的影響等豐富內容。把享有優(yōu)質教育的權利確認為兒童的一項基本權利，有利于建立更為完整、科學的教育權利體系。
（三）這是國際社會促進兒童教育質量管理的經驗做法
教育質量的內容，因不同時期經濟、社會與文化環(huán)境的變化而變動不居，但有一定的共同性、一致性。當今國際社會對教育的一些基本價值形成了普遍性的認識，在質量觀念上也達成了一些共識。2000年4月，聯(lián)合國教科文組織通過的《達喀爾綱領》(Dakar Framework for ActionEducation for All：Meeting our Collective Commitment，2000)明確提出“質量是教育的核心”(附件第四十二條)。在區(qū)域范圍，1990年《非洲兒童權利和福利憲章》(第11條)、2003年《非洲人權和人民權利憲章關于非洲婦女權利的議定書》(第12條)、2006年《非洲青年憲章》(第13條)從不同角度對教育的內容與標準提出要求。歐洲理事會部長委員會于2012年通過了《關于確保素質教育的建議》(Council of Europe Recommendation on Ensuring Quality Education，2012)，其首要考慮是，“只有在教育的質量適足時，受教育的權利才能得以真正行使”。同年，東南亞國家聯(lián)盟(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)通過了《東南亞國家聯(lián)盟人權宣言》(ASEAN Human Rights Declaration，2012)，其第31條宣示了每個人都有受教育的權利，并對各階段教育的目標與標準達成一致。
可以說，當今國際法為教育質量作為一項權利的正當性提供了較為充足的法律依據(jù)。1948年聯(lián)合國《世界人權宣言》(第26條第2款)、1978年聯(lián)合國《經濟、社會及文化權利國際公約》(第13條)、1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》(第28條、第29條第1款)及其多項具有解釋功能的國際人權法律文書，在制定教育目標的同時，對直接涉及教育質量的教育內容、教學與學習過程與材料、學習環(huán)境以及學習結果等內容做出了明確界定。
作為一項由特殊主體——兒童享有的教育權利，兒童的優(yōu)質教育權在權利屬性和權利義務關系等方面有自己的一些特點。從權利理論角度看，兒童的優(yōu)質教育權是一項典型的、具有復合性質的權利，同屬三代人權，也同具三類義務。
在權利屬性方面，非歧視的教育行為、教學內容中性別、種族等平等價值的貫徹、嚴禁以學校紀律懲戒的名義對學生實施體罰、暴力性懲戒或施加有辱人格的待遇等，這些與過程性教育質量指標相關程度高的內容，可以歸入公民、政治權利范疇。安全有序的校園環(huán)境、優(yōu)質的師資、班額、師生比、教學資源與設施的適足配置等，這些與結構性質量指標相關程度高的內容，可以歸入經濟、社會和文化權利的范疇。教育目標與價值的制定及其實施效率，教育資源的可接受性(Acceptability)、可適應性(Adaptability)，這些涉及受教兒童未來參與社會生活的方式與質量的內容，可歸入發(fā)展權的范疇。
在義務實施方面，國家負有尊重、保護和保障兒童優(yōu)質教育權利的相應義務。所謂“尊重”，主要指國家有義務根據(jù)兒童最大利益原則來制定國家的教育政策與目標，避免將其他利益凌駕于兒童的利益之上，特別要避免將軍事、政治需求與兒童教育的價值觀和內容過分關聯(lián)。所謂“保護”，主要指教學目標的設定、教學資料的配置、教學內容與過程應當將兒童的民族、宗教信仰、家庭社會狀況納入考量，教學過程與教育環(huán)境以兒童為中心、適合兒童心理發(fā)展，確保對兒童安全友善，尊重兒童的人格尊嚴與表達自由，嚴禁以學校紀律懲戒的名義傷害兒童的身體、摧殘其心理。同時，國家還有義務確保個人、團體以及任何第三方不干預、不侵犯上述有關兒童的教育質量權利。如果發(fā)生了侵權行為，國家有義務采取有效的矯正與救濟措施。所謂“保障”，主要指國家應當制定以兒童健康成長與發(fā)展利益為價值取向的、確保相關權利實施的法律法規(guī)，制定符合兒童身心發(fā)展需求的目標政策與改革方案；培養(yǎng)優(yōu)質的教育工作者，構建以兒童需求為中心、對兒童友好安全的教學環(huán)境，并為之提供寬松的制度環(huán)境、資源與經費；合理調配國內可控資源，確保教育經費與物資、人力與技術資源的均衡充足；在國內資源與技術供給不足的情況下，國家還負有責任尋求國際技術支持與資源援助。
二、厘清優(yōu)質教育權利內容，構建兒童教育質量法治體系
當今世界是一個權利話語流行，甚至有些膨脹的“權利時代”，把兒童教育的質量需求宣布為權利并不難，難的是厘清相關各方面的權利與義務(責任)關系，依法明確質量權利保障的具體內容要求和相關責任，在法治軌道上推進教育改革。如，英國1988 年專門制定《教育改革法》，將“公平和質量”作為教育改革的核心，取得了良好效果。從我國教育質量管理實際出發(fā)，參考國際社會的通行做法，推進兒童教育質量法治建設，當前應著力明確質量原則、規(guī)制質量內容、嚴格質量責任。
?。ㄒ唬┰谫|量原則方面，主要是貫徹兒童最大利益原則
毋庸諱言，在教育質量問題上，兒童利益與家庭、學校、社會、政府機構等方面的利益是存在矛盾沖突的。對兒童的多種教育傷害，包括當下城市兒童課業(yè)負擔過重、農村貧困地區(qū)教育質量低下導致輟學等現(xiàn)象，實質上就是這種利益沖突的生動反映。兒童最大利益原則是聯(lián)合國《兒童權利宣言》確立的一項旨在保護兒童的核心原則，它要求，凡涉兒童之事皆以兒童的最大利益為首要考慮。該原則本源于英美法國家的家庭法傳統(tǒng)，1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》第3條予以規(guī)定，標志著在國際社會獲得普遍承認。2013年，聯(lián)合國兒童權利委員會通過《第14號一般性意見：“將兒童的最大利益作為一種首要考慮”的兒童權利》（CRC/C/GC/14)對兒童最大利益原則的涵義與應用進行梳理，明確了兒童最大利益是一項權利、一項原則，也是一項行事規(guī)則，其責任和義務承擔者不限于各國政府部門、司法、行政當局、公共組織、民間社會組織、私營部門，也包括從事與兒童相關工作的專業(yè)與非專業(yè)人員，以及兒童的監(jiān)護人、照顧者(第6段、第14段)。
我國的慈幼文化傳統(tǒng)源遠流長。新中國成立以來，有關政策和法律確立了兒童優(yōu)先原則，兒童保護制度在不少方面實際上體現(xiàn)了兒童最大利益原則。比如，正在實施的國務院《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020 年)》在要求保證經濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排兒童教育發(fā)展的同時，還強調國家制定相關法律法規(guī)和政策時要體現(xiàn)“兒童優(yōu)先”原則。遺憾的是，由于教育資源供給與現(xiàn)行考試制度改革的局限性，國家長期推行的“中小學生減負”政策一直未能得到有效落實，對我國兒童的長期發(fā)展利益、身心健康造成不利影響。“中小學生減負”政策在形式上降低了公立學校承擔的責任，實際上，卻把中小學教育教學的相當部分職責由公立學校轉移到了家庭。現(xiàn)行公立教育的目標是達到國家課程標準規(guī)定的教學要求，而決定學生個人發(fā)展利益的“有學升”“升好學”的實際要求遠高于國家課程標準。因而，社會課外輔導機構在大中城市中小學生學習成績提升方面扮演越來越重要的角色，成千上萬家庭不斷付出經濟、精力、時間以及兒童身心健康方面的慘重代價。教育部發(fā)布的《2018年國家義務教育質量監(jiān)測數(shù)學、體育與健康監(jiān)測結果報告》顯示：我國四年級學生睡眠時間達10小時及以上的比例僅為22 .2%；而八年級學生睡眠時間達9小時及以上的比例僅為19 .4%。四年級和八年級學生的視力不良檢出率分別高達38 .5%和68 .8%。那些居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村區(qū)域的兒童，不僅缺乏同等質量水平的公立教育資源，也缺乏同等水平的社會教育機構資源，加上家庭的經濟社會狀況對兒童獲得教育的質量與資源起到了決定性作用，“寒門再難出貴子”已成為一種新的社會現(xiàn)象。
?。ǘ┰谫|量內容方面，主要是依法規(guī)制兒童教育目標和實施措施
林林總總的國際法律文書對兒童教育目標和實施措施提出了許多要求，比如，“充分發(fā)展人的個性并加強對人權和基本自由的尊重”(1948年聯(lián)合國《世界人權宣言》第26條第2款)，使“人的尊嚴的充分發(fā)展”“所有的人能有效地參與自由社會”(1966年聯(lián)合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第13條第1款)，“能夠獲得體面的生活，提高生活水準并成為對社會有用的成員”(1948年《美洲人權利和義務宣言》第12條)。奧地利法學家曼弗雷德·諾瓦克(Manfred Nowak)認為，教育目標的廣泛共識主要體現(xiàn)在：使人的個性和尊嚴自由地發(fā)展；使人能夠本著相互容忍和尊重其他文明、文化和宗教的精神，積極地參加自由社會；培養(yǎng)對父母、本國的民族的價值觀和自然環(huán)境的尊重；培養(yǎng)對人權、基本自由和維護和平的尊重。這些要求的核心在于突出學生的權利主體地位，促進兒童的自由、全面的發(fā)展。用杜威的話說，就是使“學生成為太陽，教育的設施圍繞著它運轉”。相應地，現(xiàn)行國際法框架對締約國政府和教育機構的政策和行動等，提出了具有普遍性的約束性要求。我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)在宣示社會主義兒童教育目標的同時，也對直接影響教育質量的學校設施、師資水平、教學方法、班額、師生比、學校紀律等事項作了一些規(guī)定?？傮w來看，作為國家層面的實施措施，還存在政策性規(guī)定較多、硬性的法律規(guī)定較少且較為寬泛的問題。
正是本著優(yōu)質教育權利觀念，國際社會把兒童教育質量納入兒童權利狀況評估的視野，使兒童優(yōu)質教育權利的內容得以不斷豐富和細化。為落實1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》有關要求，聯(lián)合國兒童基金會成立了教育項目工作組，專門就教育質量的內容進行研究，2000年發(fā)布了《定義教育質量》(“Defining Quality of Education”)的工作報告。該報告開篇即提出，兒童享有的教育權，包括教育質量權。教育質量內容在該研究報告中，被定義為以下五個方面：學習者的質量、教育環(huán)境的質量、教育內容的質量、教育過程的質量以及教育結果的質量，見表1。
表1教育質量的分類及內容
國際人權法律文書對兒童教育質量權利的內容標準做出了詳細闡釋，概括起來，大致有以下五個相互關聯(lián)的方面：第一，教育的目標不止于掌握算術和識字的技能，學生必須接受使他們的個性與才能得以提升的高質量教育，以使其在成年后過上充實而令人滿意的社會生活。高質量教育培養(yǎng)學生掌握的技能包括：生活技能與決策能力；解決問題的能力與責任感；批判性思維；創(chuàng)造性才能；解決矛盾沖突的能力。第二，課程內容、教材和教學方法須符合國際法所定義的教育目標。在小學和中學階段，教育必須“以兒童為中心，對兒童友善并賦予兒童其權利”，“提供教育的方式必須尊重兒童固有的尊嚴，并使兒童能夠表達自己的觀點……并參與學校生活”。第三，學習環(huán)境應適合兒童，安全且非暴力。國家要確保每所學校有適當數(shù)量的教室，所有人均可使用，并為男孩和女孩提供足夠的獨立的衛(wèi)生設施。第四，“教師質量”是教育質量的核心。教學人員的物質條件應不斷改善，學校應確保有足夠數(shù)量的、訓練有素的教師接受高質量的職前和在職培訓，并確保培訓內容包含有關性別敏感性、非歧視等方面有關人權的內容；并向所有教師支付具有國內可比性水準的薪酬。第五，高質量的教育要求“人力和財政資源應盡可能得到最大利用……因此，資源限制不能為締約國未能采取任何或足夠的必要措施提供理由”。這些國際法律標準是適用于所有締約國的、具有一般性的最低標準，只有締約國采取實際行動，制訂具體而具有操作性的法律及政策，兒童接受優(yōu)質教育的權利才可能實現(xiàn)。
（三）在質量責任方面，主要是建立健全制度化、法律化的問責機制
歷史上，兒童教育的責任主體大致經歷了從自治主義到國家監(jiān)護主義的變化過程。相應地，質量責任也有一個從家庭、教會責任到國家、政府責任的變化過程。這個過程既反映著教育思想、教育觀念的變化，也反映著教育關系、教育制度的變化。到了19世紀，教育被一些歐洲國家正式確立為國家責任，且獨立于教會。在20世紀，特別是聯(lián)合國《經濟、社會及文化權利國際公約》制定以來，國家和政府對兒童教育的責任不斷得到強化。要想讓政府和社會切實有效地履行對兒童教育質量的責任，不僅需要政策和法律上對教育目標、教育原則進行宣示，需要對教育措施、教育標準以及教育機構、教育工作者等加強管理，還要建立有效的教育問責制度。在我國，政策法律雖然對教育質量提出了要求，但政府機關、教育機構的質量責任在很大程度上還只是道義責任和行政責任，而且行政自由裁量的范圍通常過于寬泛，嚴格的法律問責制度亟需建立起來。
三、細化質量評價標準，依法規(guī)范和加強基礎教育質量監(jiān)測
保證兒童教育質量，必須建立科學有效的質量評價的法治標準。只有教育質量是可評估、可測量的，質量責任才能是可追究的，質量權利才能是可享有、可主張、可救濟的，其中，建立全面、明確、可操作的評價標準至為關鍵。近些年來，國際社會和一些國家(地區(qū))開展了大規(guī)模的教育質量測評，如國際學生評估項目(Programme for International Student Assessment，PISA)、國際數(shù)學與科學趨勢研究(Trends in International Mathematics and Sciences Study，TIMES)以及美國的國家教育進展評估(The National Assessment of Educational Progress，NEAP)等。英國、澳大利亞、印度、巴西等國家紛紛建立起國家教育質量監(jiān)測體系，并將基礎教育質量作為監(jiān)測重點。據(jù)統(tǒng)計，到2015年，全世界已有148個國家(地區(qū))開展了基礎教育質量監(jiān)測，建立國家基礎教育質量監(jiān)測體系已經成為世界各國提升教育質量的重要戰(zhàn)略措施。
?。ㄒ唬┪覈A教育質量監(jiān)測的概況
我國國務院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確提出，建立國家義務教育質量標準和監(jiān)測制度。《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020)》提出建立教育質量標準和監(jiān)測評價制度體系，完善學生綜合素質和學業(yè)評價體系。2015年《教育法》第25條、2015年《義務教育法》第8條為基礎教育督導和教育質量監(jiān)測評估提供了法律依據(jù)。2015年4月15日，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《國家義務教育質量監(jiān)測方案》(國教督辦〔2015〕4號)，這標志著我國義務教育質量監(jiān)測制度的建立。根據(jù)該方案，義務教育質量監(jiān)測工作在全國全面展開。義務教育質量監(jiān)測將以四年級和八年級的學生為監(jiān)測對象，對語文、數(shù)學、科學、體育、藝術、德育這六門課程進行監(jiān)測。每三年為一監(jiān)測周期，每年監(jiān)測兩門課程。義務教育質量監(jiān)測根據(jù)課程標準和學生的測評結果，將學生在相關學科的表現(xiàn)劃分為四個水平等級，以此來反映學生對課程標準和相關課程要求的掌握情況，并形成基礎數(shù)據(jù)報告、分省監(jiān)測報告和國家監(jiān)測報告。其中，呈現(xiàn)全國學生在相關學科的總體表現(xiàn)及影響因素的國家監(jiān)測報告將向社會公開。
從法治角度看，基礎教育監(jiān)測的質量標準既要符合教育工作自身的特點，也要將兒童的自身特點、兒童的身心健康與成長需要放在測量標準研制的主要考量當中。當前的突出問題之一是法律支持不夠，這導致質量評價的標準不硬、手段不硬、效果不硬，直接影響了監(jiān)測標準的效力和監(jiān)測機構的權威。這一方面，可以歸因于教育與法律之間存在專業(yè)鴻溝，相互銜接與融合不夠。一般來講，法律機構，特別是司法機構往往從專業(yè)差異的角度看待教育質量管理問題和相關訴訟，以法律機構缺乏教育專業(yè)知識為由，賦予教育行政機構過多的自由裁量權來決定教學和課程相關的事務。以美國為例，即便學生家長對學校教育教學質量方面的問題提出訴訟，包括教學資料的審查、課程內容的設置、學生學業(yè)能力的評估、教育不當或教學疏忽等，法院也多不干涉州和地方教育機構的教學決策，除非涉及侵害公民的憲法權利。另一方面，或許更為重要的，則是應從標準本身的科學性、合理性、權威性、有效性方面找原因，從決定和影響質量標準的教育理念、教育體制上找原因，從而真正解決好“測什么”“怎么測”的問題。比如，無論教育部門如何三令五申，將素質教育作為重中之重，在學校、家庭和學生眼中，教育質量都不及升學率來得實際，這既有標準方面的深層問題，也有體制方面的深層問題。為此，建議加快研究制定關于規(guī)范和加強基礎教育質量標準與監(jiān)測的法規(guī)或規(guī)章，為質量標準的制定和質量監(jiān)測工作的開展提供堅實的法制基礎。在此過程中，應著力從法理上研究解決好以下問題。
?。ǘ┮?guī)范和加強基礎教育質量監(jiān)測所應關注的主要問題
一是兒童優(yōu)先問題，即解決好兒童為什么學習、如何學習的問題，切實在教育質量監(jiān)測中把兒童利益作為首要考慮。作為保護兒童的統(tǒng)領性原則，兒童最大利益原則在家庭法、少年司法領域取得了明顯效果，但在教育領域如何貫徹，還需要深入探討。如前所述，作為受教育者，兒童處于被動地位，教育質量好壞往往受成人世界的主宰。由于認識的偏差和利益的考慮，成年人可能會把學校利益、家庭利益、政府利益等凌駕于兒童利益需求之上，而且往往是打著維護兒童利益的旗號損害兒童利益。要確保兒童利益優(yōu)先，首先就要合理界定兒童在教育中的最大利益，并確立相應的識別原則和維護機制。
二是全面發(fā)展問題，即如何將兒童全面發(fā)展的需求納入教育質量測評中去。教育目標是教育質量測評標準和教育質量測評工具研制的基礎，從簡單地看學習結果、課業(yè)成績，到促進兒童的身心全面、個性化發(fā)展，有效提升其認知、行動、合作、生存等綜合素養(yǎng)與能力，反映了不同教育目標的取向，決定了教育質量的內容標準、評價標準和保障標準。為了充分體現(xiàn)和保障受教兒童身心健康和全面發(fā)展的需求，要根據(jù)兒童不同成長時段的多層面需求，制定全面、多元，而非褊狹、單一的測評標準。比如，針對我國現(xiàn)狀，將公立學校教育與課外輔導，包括家長輔導對學生學業(yè)表現(xiàn)發(fā)揮的作用，將與之相關的課外輔導占用學生的時長，納入公立教育的質量評價中去，納入學生健康習慣與休息時間的影響因素中去。
三是平等均衡問題，即如何通過質量測評來減少、消除教育機會的不平等和教育質量的不均衡現(xiàn)象，實現(xiàn)兒童教育利益的普惠化。質量監(jiān)測要貫徹平等原則，關注弱勢群體，反對并禁止任何形式上和實質上、直接和間接歧視，確保測評內容與程序的公正、透明，確保應用測評結果來逐步弱化、消除，而不是固化、加劇教育機會和教育質量的懸殊現(xiàn)象。當前，要把教育質量監(jiān)測納入教育扶貧中去，按照精準扶貧、“真扶貧、扶真貧”的要求，充分發(fā)揮監(jiān)督促進作用。
四是紀律懲戒問題。目前，國家教育行政主管部門正在積極推動教師的教育懲戒行為規(guī)范建設。這是直接從教育行為入手、全面提高教育質量管理水平的重要舉措，其中重要的是要明確教育懲戒行為的法律邊界。首先，要處理好授權與限權的關系。教育懲戒實施規(guī)則既是授權法，也是限權法，也就是說，既要賦予教師實施懲戒的權力，讓學校和老師敢于管理，不要畏手畏腳，又要注意懲戒權的法律邊界，做到善用而不濫用，避免隨心所欲，也避免帶來法律上的不良后果。這就要求在具體規(guī)則的設計中，通過分解相關的權利與義務關系、職權與責任關系，讓涉及教育懲戒的各種權力(power)相互配合和制約，形成合力，同時，讓學生的合法權利(rights)適當制約權力。其次，要處理好學生作為教育懲戒對象與作為權利主體的關系。教育懲戒手段，涉及中小學生的合法權益，其中既包括他們作為公民享有的一般性的合法權利，比如人身自由權、人格權、財產權等，還包括他們作為少年兒童、也就是作為不同于成年人的特殊群體(或者直接說就是弱勢群體)享有的一些特殊權利。最后，要處理好原則性與可操作性的關系。懲戒行為實施規(guī)范原則上越細越好，特別是，要解決一些教育懲戒規(guī)則如果違反了，應該怎么辦的問題。比如，一些懲戒措施如果超越了法律邊界，可能導致行政法律后果、民事法律后果，甚至導致刑事法律后果。在這方面，應當多聽取公檢法等政法部門的意見。只有懲戒行為規(guī)范是合理的，才能保證教師實施的紀律懲戒行為的正當性，這也是學校教育質量管理的重要方面。
五是功能實效問題，即質量標準如何能夠針對實際問題、解決實際問題，既要好看，更要好用、管用。“可適應性”作為現(xiàn)代教育“4A”特性之一，要求教育必須具有一定的靈活空間，能夠根據(jù)社會和群體不斷變化的需求進行調適，以符合各種社會和文化環(huán)境下受教育者的需求。同時，教學內容、教育過程、學校環(huán)境等也要以符合兒童發(fā)展特點的方式設計和呈現(xiàn)，即便是算數(shù)和語言這些最為基本的技能，也可以以不同的構思和方法傳授給不同的受教育者。聯(lián)合國教科文組織曾強調和鼓勵各國制定出符合本國、本地區(qū)乃至各教育機構自身特色的教育質量框架，并采取不同的方式踐行。因而，質量評價的目標設定與工具研發(fā)要從實際出發(fā)，不能千篇一律、生搬硬套，要處理好質量測評標準的一般性、普遍性與區(qū)域性、特殊性的關系，體現(xiàn)不同群體、地域、文化和宗教的多樣性。在少數(shù)民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、宗教多元地區(qū)等實施國家統(tǒng)一質量要求時，應注意因地制宜，適當考慮質量監(jiān)測標準的針對性、差異性。其中，從教育過程中分析影響教育質量的因素更為重要。
六是權利救濟問題，即如何把前述質量內容和監(jiān)測內容轉化為權利語言，從而把兒童權利要素納入教育質量管理與監(jiān)督的標準，并以此促進質量管理法治化水平的提高。要注重評估受教兒童在校的權利保護狀況，包括兒童在校的人身自由與安全、隱私權、紀律懲戒的正當程序、宗教信仰自由、言論自由、出版自由等方面的權利保護狀況，并以之作為教育質量監(jiān)測的重要內容。同時，更要重視權利的救濟。聯(lián)合國教育權特別報告員在名為《教育權的可訴性》的報告中提出了教育質量作為一項權利的可訴性，這意味著，國際社會已經就兒童對教育質量提出訴訟達成某種共識。相應地，肩負教育質量責任的質量評價標準和機制，也應當具有法律上的“硬度”，以應對兒童對優(yōu)質教育權利的訴求。
?。ê魏?，北京師范大學中國基礎教育質量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員、講師，法學博士。）
(責任編輯朱力宇)
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