內(nèi)容提要：在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款之下，國家在保障和實現(xiàn)經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利之時承擔三項整體性國家義務(wù)，分別是“漸進實現(xiàn)”的國家義務(wù)、“非倒退性”的國家義務(wù)以及“盡其資源能力所及”的國家義務(wù)。在國內(nèi)憲法的維度上，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障亟須解決的問題是權(quán)利的資源依賴性問題。因此，有必要把權(quán)利保障的國家義務(wù)通過一定的途徑轉(zhuǎn)化為權(quán)利保障的財政義務(wù)，并探討如何通過國家財政來實現(xiàn)這些基本權(quán)利。經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政法保障體系的構(gòu)建，在財源論意義上必須厘定財稅資源的來源問題，在財政分配意義上有必要分析已有財稅資源的分配正義問題，在財政開支意義上確保政府遵循一定的憲法原則進行資源分配?；趪H比較和中國的現(xiàn)實國情，我國需要以社會保障財政為核心來構(gòu)建經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的橫向體系和縱向體系。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利 財政法 財源論 財政分配 財政開支
圍繞著作為第二代人權(quán)的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的爭議不僅包括了積極權(quán)利和消極權(quán)利的沖突、積極權(quán)利的法律定性、權(quán)利的可司法等基本理論問題，更擴展到了這些權(quán)利與國家經(jīng)濟財政資源的負擔能力之間的關(guān)系問題。人類社會千百年來的發(fā)展歷史均表明，權(quán)利的實現(xiàn)離不開權(quán)利所賴以存在的經(jīng)濟和社會條件。我國有學者提出“權(quán)利的資源決定性”觀點并進一步認為權(quán)利是社會可供資源與人類本能需求之間的一種契合。權(quán)利與發(fā)展的二重辯證關(guān)系表明，權(quán)利所賴以實現(xiàn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)不僅對于發(fā)展本身至關(guān)重要，而發(fā)展反過來又能反哺權(quán)利的實現(xiàn)。經(jīng)濟學家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）深刻指出，自由不僅是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段。自由的實現(xiàn)不僅僅在于免于國家公共權(quán)力的干涉，更關(guān)鍵的是應(yīng)當將自由作為實現(xiàn)個人發(fā)展和人格完善的手段。
在探討經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障方面，經(jīng)濟財政資源的有限性和局限性長期以來都是困擾理論界和實務(wù)界的問題。學術(shù)界近年來轉(zhuǎn)向以權(quán)利保障不力或者權(quán)利配置不足作為民生問題的生成根源，而不再停留在物質(zhì)資源供給不足或者更確切地說是財政投入不足的形式層面。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會于1990通過了“第3號一般性意見”（General Comment），該意見的目的在于澄清在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》之下締約國義務(wù)的法律性質(zhì)。“第3號一般性意見”的核心要旨有二：首先，它肯定了經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利因資源有限而產(chǎn)生的局限問題；其次，它闡明了締約國在公約之所承擔的兩類義務(wù)：“漸進實現(xiàn)”的義務(wù)和 “即刻實現(xiàn)”的義務(wù)。無論是“漸進實現(xiàn)”義務(wù)，還是“即刻實現(xiàn)”的義務(wù)，以社會保障權(quán)為例，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障只有在財政資源獲得確保的前提下，才有可能發(fā)展成為一個較為成熟的現(xiàn)實制度。
一、問題的提出：經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財政之維
“二戰(zhàn)”之后，現(xiàn)代國家普遍通過憲法和普通立法確立了國家必須承擔對其管轄范圍內(nèi)的公民進行“生存照顧”的義務(wù)。許多憲法學家和人權(quán)法學家敏銳地看到，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障必然涉及權(quán)利救濟有效性和強制性的經(jīng)濟基礎(chǔ)——財政和稅收問題。同時，財稅法學界也強烈認識到，財稅法在不同的國家形態(tài)下具有不同的價值和功能定位，而財稅法的變革又往往成為國家發(fā)展和社會進步的先聲與推手。本文將論述的主軸置于財政在憲法權(quán)利保障的功能設(shè)計之中，嘗試從功能—結(jié)構(gòu)主義（functionalstructuralism）法哲學的視角剖析現(xiàn)代財政國家在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障中無法回避的憲法難題。為此，本文將澄清以下問題：權(quán)利保障與財政收支矛盾的制度根源為何？緣何權(quán)利的獲得或者實現(xiàn)需要仰仗國家財政和稅收？更進一步地說，為什么經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障被深深嵌入了現(xiàn)代財稅國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之中？國家的財政稅收法治在何種程度上需要適時調(diào)整以合于人民對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的憲法期待？
傳統(tǒng)經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障路徑的選擇建基于一種學術(shù)上所謂的“規(guī)范違反”進路（normative violation approach），亦即通過權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)來推導出國家公權(quán)力在何種意義上違反了公民的基本權(quán)利，抑或是國家公權(quán)力在何種意義上背離了其國家保護義務(wù)。隨著學術(shù)界對經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障機制研究的深入，越來越多的學者開始反思傳統(tǒng)進路之缺陷與不足，轉(zhuǎn)向了一種權(quán)利保障的制度主義進路（institutional approach），也就是說，通過權(quán)利的監(jiān)督和履行機制從整體的制度設(shè)計角度來研究權(quán)利實現(xiàn)的體系性障礙。事實上，無論是公民權(quán)利、政治權(quán)利還是經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障都不是在一個制度的真空中仰仗法律本身的運行而自動實現(xiàn)的。兩類權(quán)利都需要一定的經(jīng)濟社會資源來作為其物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也都必須依賴一定的制度來實現(xiàn)。由此，在基本權(quán)利的保障機制研究方面，學術(shù)界呈現(xiàn)出規(guī)范進路和制度進路的兩種方式并存的研究思路，在不否認規(guī)范意義上經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的意涵的前提下，如何從賦權(quán)結(jié)構(gòu)這一制度主義角度去分析權(quán)利實現(xiàn)的問題成為一個新近的熱點問題。
在基本權(quán)利的保障方面，由國家提供“物質(zhì)性”給付或服務(wù)必定在憲法層面上涉及國家財政之支出與分配（Finazielle Afuwendungen）問題，學者們敏感地捕獲了這一問題，學術(shù)界關(guān)于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的探討逐漸轉(zhuǎn)向了所謂的“財政憲法”下的權(quán)利保障。許多學者在討論基本權(quán)利的給付功能時，通常在概念上區(qū)分“分享權(quán)”（Teilhaberecht）與“給付請求權(quán)”（Leistungsrechte）兩種，其中，“分享權(quán)”指人民請求使用國家現(xiàn)有公共資源或設(shè)備的權(quán)利；“給付請求權(quán)”是指人民基于特定的事由請求國家應(yīng)為積極創(chuàng)設(shè)性的給付。對于“分享權(quán)”，多數(shù)學者承認人民享有合理使用國家公共設(shè)施之請求權(quán)，但對于人民是否擁有請求國家創(chuàng)設(shè)一定的設(shè)施或者給予一定的物質(zhì)補助，諸如賈拉斯（Hans Jarass）、阿列克西（Robert Alexy）、史塔克（Christian Starck）等學者認為這項權(quán)能關(guān)涉國家財政能力、國家資源的分配和社會整體利益之調(diào)整（sozialen Ausgleich）等多種因素，故除非是屬于人民之生存“最低限度保障”，否則對于如何提供給付就屬于立法者的政治決定和立法自由裁量的空間。德國憲法學家康拉德·黑塞（Konrad Hese）指出，“社會國原則”需要構(gòu)建出一個“計劃的、調(diào)控的、給付的、分配的、能夠使個人與社會生活兩者同時共存與并行的國家”。黑塞的這種觀點也得到臺灣地區(qū)財政稅法學家葛克昌教授的認同，葛克昌進一步認為，“社會國原則”下的給付國家的建構(gòu)需要國家有財政經(jīng)濟上的調(diào)整和適應(yīng)。為了保障全體國民“合于人性尊嚴的最低生存權(quán)需要”，當代“社會國”實際上綜合了“干預(yù)性租稅國家”“計劃性社會國家”“保障性給付國家”“經(jīng)濟自由受到限制的法治國家”的各種要素和特征。國家通過租稅政策的調(diào)整、財政的再次分配，一方面，保障國民經(jīng)濟的活力，使得國民經(jīng)濟有能力因應(yīng)當代國家日益增長的財政支出；另一方面，這種國家財政的累積也需要保障對公民的基本生存權(quán)照顧。陳慈陽教授也認為：“社會國原則內(nèi)容之實踐不是憲法或法律規(guī)定即可，而是完全取決于國家之給付能力，因此，社會國原則之實現(xiàn)依各國國家財政能力，而有程度上之差異性。”由此看來，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障需要國家財政結(jié)構(gòu)上調(diào)整，也就是說國家的經(jīng)濟資源是有限的，在有限經(jīng)濟資源的制約下，財政的妥善分配關(guān)系到基本權(quán)利的保障和實現(xiàn)。首先，憲法承認和肯定了現(xiàn)代國家的目的就是要促進全體人民的公共福利。其次，憲法承認了國家資源的有限性，肯定了立法者可以基于其判斷和裁量對福利資源做一種限定性之分配。第三，立法者對社會資源進行限定性分配之時，必須接受憲法上的“平等原則”和“比例原則”的約束。亦即，福利資源的妥善分配要求立法者貫徹“等者等之，不等者不等之”的精神，在界定和決定受益人范圍的時候，不得以受益人之特定職位或身份作為區(qū)別對待之唯一依據(jù)，否則涉嫌違背“平等原則”。進一步而言，立法者對社會福利資源分配的目的必須是達到一種可以正當化的公共利益，且立法所采取的手段和目的之間應(yīng)當保持均衡。
恰如臺灣學者蔡茂寅所揭示的，社會保障所對應(yīng)的危險事故雖然多種多樣，但究其實，最后均可歸結(jié)到“所得不足”“錢不夠用”等因素，只要有足夠所得均可對應(yīng)，之所以需要社會保障制度，究其實均不脫所得不足因素，社會保障乃是國家以其公權(quán)力進行所得重新分配，并決定其負擔與給付方式的制度。社會福利資源是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，無論是學術(shù)界還是實務(wù)界在探討這一問題時，首先關(guān)注的必然是社會資源的有限性問題，在財稅法上的表現(xiàn)就是國家在一定時期和一定階段的財政資源并非可以無限度地運用于社會保障領(lǐng)域。事實上，若從更為宏觀的意義上看，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障和國家財稅資源有限性矛盾的解決需要考慮多個層面的憲法和法律問題。第一個層面是“財源論”意義上的“財政收入之來源”的問題，該問題與國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展、社會勞動和財富積累密切相關(guān)。第二個層面是國家的財政規(guī)模與公民的稅賦能力公平匹配的問題，這個問題是一個公法上的稅賦正義和公平負擔的問題。第三個層面是財政支出的結(jié)構(gòu)和劃分的問題，也就是說，這是一個國家的財政支出應(yīng)該如何在不同的領(lǐng)域進行分配的橫向問題，也是一個涉及中央和地方的財政應(yīng)當如何劃分的縱向問題。第四個層面是社會保障支出在一定的財政模式下所占的比重的問題，該問題直接關(guān)系到經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。故海內(nèi)外學術(shù)界均將社會保障支出占一個國家GDP的比重作為衡量一個國家社會保障水平的重要指標，而國際人權(quán)的監(jiān)督機制也是采取該方法來進行經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的量化分析。第五個層面是社會保障支出的實施，尤其是給付行政中的公平分配問題，該問題涉及平等原則、比例原則、權(quán)利救濟原則等的適用。
二、經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的國家財政保障義務(wù)
在國際人權(quán)公約和國內(nèi)憲法的雙重約束下，國家必須提供可利用的所有資源，采取一切可能的措施才能確保公民經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的實現(xiàn)和享有。同時，國家在一定的時空條件下，其經(jīng)濟、社會、文化的資源總量是有限的，恰恰是這種資源的有限性構(gòu)成了國家保障和實現(xiàn)公民經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的限制性要素。在承認公民基本權(quán)利受制于一定的經(jīng)濟和社會文化發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障就必然和國家的財政發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的國家財政保障義務(wù)所要破解的核心問題就是權(quán)利的資源依賴性難題。為了從實務(wù)上提出解決之道，就必須首先在理論上對經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的國家義務(wù)有清晰而明確的界定，其次將“解釋論”意義上國家義務(wù)轉(zhuǎn)化為“實踐論”意義上的國家財政義務(wù)。
學術(shù)界關(guān)于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障中所對應(yīng)的國家義務(wù)的研究成果已經(jīng)相當可觀。在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，我國學者總結(jié)了“二分法”“三分法”“四分法”“五分法”等幾種不同的觀點。在“二分法”之下，國家義務(wù)可以分為消極義務(wù)與積極義務(wù)、行為義務(wù)與結(jié)果義務(wù)、即刻義務(wù)與漸進義務(wù)、尊重義務(wù)與保障義務(wù)、實體義務(wù)與程序義務(wù)、一般義務(wù)與核心義務(wù)、確認義務(wù)與保障義務(wù)等。在“三分法”之下，亨利·舒（Henry Shue）教授認為對于任何一種基本權(quán)利，國家均承擔“避免剝奪的義務(wù)”“保護個人不受剝奪的義務(wù)”以及“幫助剝奪者的義務(wù)”。著名人權(quán)法學者艾德（Asbjørn Eide）提出了國家在基本權(quán)利之下承擔“尊重的義務(wù)”“保護的義務(wù)”以及“實現(xiàn)的義務(wù)”。我國學者孫世彥、龔向何提出社會權(quán)之下的國家義務(wù)三層次分別為“尊重義務(wù)”“保護義務(wù)”和“給付義務(wù)”。張翔教授從憲法釋義學角度提出了國家在基本權(quán)利的功能體系之下承擔“消極不干涉義務(wù)”“積極給付義務(wù)”和“國家保護義務(wù)”。在“四分法”之下，荷蘭人權(quán)研究所在題為“食物權(quán)：從弱法到強法”的研討會上提出了國家義務(wù)分為“尊重的義務(wù)”“保護的義務(wù)”“實現(xiàn)的義務(wù)”和“促進的義務(wù)”。在“五分法”之下，人權(quán)法學者亨利·史坦納（Henry J. Steiner）和菲利普·阿爾斯頓（Philip G. Alston）提出了國家義務(wù)包括五類，分別為尊重他人權(quán)利、為實現(xiàn)權(quán)利建立必要的機制、預(yù)防權(quán)利侵害、為滿足權(quán)利提供商品和服務(wù)、促進權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)。我國學者黃金榮將國家義務(wù)界定為一般法律義務(wù)、具體法律義務(wù)、國際義務(wù)、核心義務(wù)以及優(yōu)先義務(wù)。在以上的理論研究成果中，人權(quán)法學者艾德的國家義務(wù)三層次理論影響較為廣泛，“馬斯特里赫特原則”以及經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會在若干官方文件中都強調(diào)尊重、保護和實現(xiàn)的三種國家義務(wù)。
筆者認為經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障中所對應(yīng)的國家義務(wù)體系采取“尊重保護實現(xiàn)”（obligation to respect，protect and fulfill）的三層次義務(wù)理論具有較強的說服力，尊重義務(wù)對應(yīng)于基本權(quán)利作為防御權(quán)的功能，保護義務(wù)對應(yīng)于基本權(quán)利的“第三人效力”的功能，實現(xiàn)義務(wù)對應(yīng)于基本權(quán)利的積極給付權(quán)能。詳細內(nèi)容，參見表1。
表1經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障中所對應(yīng)的國家義務(wù)層次論
經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所對應(yīng)的國家義務(wù)體系的建構(gòu)僅僅是從“解釋論”的角度明晰了權(quán)利之屬性、權(quán)利之結(jié)構(gòu)的問題，但是如何從財稅資源分配的角度落實國家義務(wù)體系則是需要另外檢討的一個問題。為此，筆者認為需要實現(xiàn)一個從“解釋論”到“實踐論”的認知范式的轉(zhuǎn)換，其最主要的方式就是將“解釋論”意義上的國家義務(wù)轉(zhuǎn)化為“實踐論”意義上的三種國家財政義務(wù)。也就是說，對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障不同層次的國家義務(wù)而言，國家都必須利用其財政資源、借助特定的財政工具按照法治化的原則逐步展開。詳細內(nèi)容，參見表2。
表2經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)體系
?。ㄒ唬?ldquo;漸進實現(xiàn)”的國家財政義務(wù)
在一般意義上，“漸進實現(xiàn)”的國家義務(wù)意指國家在保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利時，承擔一種與其國家能力相匹配的、能夠通過循序漸進方式達致基本權(quán)利完全實現(xiàn)的國家義務(wù)。在此義務(wù)下，國家能力的維度是多面向的，既包括了國家的統(tǒng)治和治理能力，又包含了國家的人權(quán)建設(shè)能力。從財政的角度來看，國家履約能力受到經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的制約，國家的財政資源也是有限的，所以國家承擔一種能夠與其能力相匹配的財政義務(wù)。同時，“漸進實現(xiàn)義務(wù)”要求國家必須在現(xiàn)有的財政資源的基礎(chǔ)上采取步驟在最大程度上逐漸實現(xiàn)其人權(quán)保障的義務(wù)。圍繞著“漸進實現(xiàn)義務(wù)”，理論和實務(wù)界紛紛關(guān)注國家在何種意義上、多大程度上承擔其義務(wù)。為了澄清這一問題，我們可以借助《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的法理來做進一步的分解。《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款明文規(guī)定：“每一締約國家承擔盡最大能力個別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作，特別是經(jīng)濟和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)”。對此，可做如下理解。
第一，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)要求國家采取漸進的財政措施促進權(quán)利的實現(xiàn)。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在“第3號一般性意見”中對“采取步驟”進行了解釋，認為第2條第1款中“采取步驟”的義務(wù)，其本身不受其它問題的限定或限制。委員會也注意到其他一些不同的文本，借以了解這句話的完全含義，在英文本中，這一義務(wù)是“采取步驟”（take steps）；在法文本中是“s’engage à agir”；在西班牙文中是“a adoptar medidas”。因此，雖然可以逐步爭取完全實現(xiàn)有關(guān)的權(quán)利，但是，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》規(guī)定有關(guān)締約國生效之后的合理較短時間之內(nèi)就必須采取步驟爭取這一目標的實現(xiàn)。此類步驟應(yīng)當周密、具體、以盡可能明確地履行該公約義務(wù)為目標。從經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)上看，“采取步驟”意味著國家在現(xiàn)有的財政法治的基礎(chǔ)上，通過對財政資源的公平配置使得社會資源足以支撐起國家人權(quán)保障的現(xiàn)實需求。
第二，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)要求國家采取適當?shù)氖侄螢闄?quán)利的實現(xiàn)提供立法、行政和司法上的支持。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在“第3號一般性意見”中對“適當方法”（appropriate means）進行了解釋。委員會認為，在許多情況之下經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家立法是特別需要的，在有些情況下可能甚至是必不可少的。也就是說，立法手段是委員會特別強調(diào)的，這對于公約內(nèi)容的實現(xiàn)是至關(guān)重要的。除了立法之外，可被認為適當?shù)拇胧┻€包括司法、行政、教育和社會方面等措施。“適當方法”所涵蓋的范圍極為廣泛，應(yīng)然的要求和實然的現(xiàn)狀可能存在較大的差距。委員會強調(diào)，就政治和經(jīng)濟制度而言，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障所彰顯的各類原則不能被誤認為是出于社會主義或資本主義制度的需要，或出于中央計劃經(jīng)濟或利伯維爾場經(jīng)濟或兩者兼而有之的經(jīng)濟需要，也不能把它歸于任何其他特定的屬性。在這方面，委員會重申經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利可在各種經(jīng)濟和政治制度下加以實現(xiàn)，只要所涉的制度承認和體現(xiàn)《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》序言申明的兩組人權(quán)之間的相互依存和不可分割的性質(zhì)。委員會還在這方面注意到其他人權(quán)的相關(guān)性，特別是發(fā)展權(quán)利。本文認為，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)尤其強調(diào)立法手段，同時不否認行政和司法對國家財政權(quán)力配置的影響。在“無代表、不納稅”的憲法精神的指引下，由立法對社會的財政資源加以分配最能夠體現(xiàn)人民主權(quán)原則，人民正是通過代議制度參與到國家的經(jīng)濟治理之中。行政權(quán)是執(zhí)行國家財政的操作性權(quán)力，它的運行必須受到“法律優(yōu)先原則”“法律保留原則”“合比例原則”的控制，而司法權(quán)更多地體現(xiàn)在個案正義當中，當公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利遭遇財政分配的不公之時，國家應(yīng)該允許適格的公民對相關(guān)的公共決策機關(guān)提起司法訴訟。
第三，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)是一個漸進維度上的時空概念。如果說國家在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》之下，主要承擔“即刻實現(xiàn)”的國家義務(wù)，那么國家在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》之下主要承擔的是“漸進履行”的國家義務(wù)。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在“第三號一般性意見”中對“逐步……實現(xiàn)”進行了解釋。委員會認為：逐步實現(xiàn)的概念等于承認，在短時期內(nèi)一般無法充分實現(xiàn)所有的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。從這個意義上講，這一義務(wù)與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條的義務(wù)有重大區(qū)別，該條中具有立即尊重和確保一切有關(guān)權(quán)利的義務(wù)。然而，不應(yīng)把《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》中長期實現(xiàn)或逐步實現(xiàn)誤解為延遲履行義務(wù)或義務(wù)的消除。一方面，這是一種有必要靈活性的安排，反映了當今世界的現(xiàn)實和任何國家爭取充分實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利面臨的困難；另一方面，必須結(jié)合《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的總目標理解這句話，這一目標就是為締約國確立充分實現(xiàn)所涉各種權(quán)利的明確義務(wù)。因而它確立了盡可能迅速和有效地爭取目標的義務(wù)。而且，在這方面的任何后退的措施都需要最為慎重的考慮，必須有充分的理由，顧及該公約規(guī)定權(quán)利的完整性，并以充分利用所有可能的資源為條件。
?。ǘ?ldquo;非倒退性”的國家財政義務(wù)
非倒退性的國家義務(wù)（non-retrogression）意指國家在保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利時承擔一種與不得低于現(xiàn)階段權(quán)利保障水準的國家義務(wù)。從某種意義上，“非倒退性的國家義務(wù)”與“漸進實現(xiàn)的國家義務(wù)”在語義上是一致的，因為無論從法理上，還是從對詞語的慣常的理解來看，“漸進”就意味著“非倒退”。但是，從兩種國家義務(wù)的邏輯關(guān)系來看，“漸進實現(xiàn)的國家義務(wù)”是一種正向的、積極的義務(wù)類型，而“非倒退性的國家義務(wù)”則是從逆向的、消極的角度來制止國家肆意減損權(quán)利保障的水準。經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障中的“非倒退性”國家財政義務(wù)要求國家財政在公民基本權(quán)利保障方面的支出不得低于現(xiàn)有水準。反對論者可能指出，在國家經(jīng)濟危機（例如全國性金融危機、疫情危機、戰(zhàn)爭危機）時期財政收入銳減，“非倒退性義務(wù)”就會變得不可能。一個可能的回應(yīng)就是，在國家陷入危機的時候，基本權(quán)利可能遭遇不同程度的“克減”，但是“克減”在時間上應(yīng)該是臨時的而非永久的，同時，“克減”本身也遵循法治的基本原則。
非倒退性的國家義務(wù)事實上賦予了國家一定的自由“裁量余地”（margin of appreciation），也就是說國家可以基于正當化的事由在特定的歷史時期減損其國家義務(wù)的履行。自1976年“Handyside v United Kingdom”以來，歐洲人權(quán)法發(fā)展出的“裁量余地”理論承認了國家之間的差異、在一定程度上尊重了各國立法機關(guān)的自由形成空間，事實上為締約國創(chuàng)造了“減損”公約“規(guī)定的義務(wù)”的有限權(quán)利。“裁量余地”理論藉由歐洲人權(quán)法院一系列重大的判決在之后的法理發(fā)展中向一般人權(quán)法領(lǐng)域擴展，其間也伴隨著極大的理論爭議。
毛里求斯共和國首席大法官暨經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會前主席阿里蘭加·皮雷（Ariranga Pillay）在澄清國家在保障經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的非倒退性的義務(wù)時候指出，國家在特定的時期可能由于國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況而減少其國家義務(wù)，但是必須遵循以下四個法律要求。
首先，國家采取的倒退性措施必須是臨時性的。換而言之，國家基于其資源的有限性而沒有完全保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利必須是在特定的經(jīng)濟危機的情況下才能夠?qū)嵤?，且該種倒退性措施必須是被限定在一個特定的階段。
其次，國家采取的倒退性措施必須滿足必要性原則和比例原則。國家基于其資源的有限性而沒有完全保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利必須是必要的，且國家所采取的措施和其所實現(xiàn)的公共政策的目標之間必須合比例。
第三，國家采取的倒退性措施必須符合平等原則和非歧視原則。國家基于其資源的有限性而采取的倒退性措施必須平等地適用于相關(guān)主體，國家必須在此資源限制之下，窮盡包括稅收在內(nèi)的一切可能的措施確保弱勢群體的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利不受到歧視性的影響。
第四，國家采取措施必須達到經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所要求的最低核心義務(wù)。最低核心義務(wù)是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在“第3號一般性意見”中所闡發(fā)的一項國家必須遵守的“即刻性義務(wù)”。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會以本身及其前身十多年來審議締約國報告所積累的大量經(jīng)驗為基礎(chǔ)，認為每個締約國均有責任承擔最低限度的核心義務(wù)，確保至少使每種權(quán)利的實現(xiàn)達到一個最基本的水平。因此，如果在某一締約國內(nèi)有存在大規(guī)模的個人被剝奪了糧食、基本初級保健、基本住房或最基本的教育形式，該締約國就等于沒有履行《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》下的義務(wù)。如果不把《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》看作是確定了此種最起碼的核心義務(wù)，就等于使其在基礎(chǔ)上失去了存在的理由。同樣，必須指出，關(guān)于某一締約國是否履行了最起碼的核心義務(wù)的任何評估都必須考慮到該國內(nèi)的資源局限。第二條第一款規(guī)定每一締約國的義務(wù)是，“盡最大能力”采取必要步驟。某一締約國如要將未履行最低核心義務(wù)歸因于缺乏資源，它就必須表明已經(jīng)盡了一切努力利用可得的一切資源作為優(yōu)先事項履行最起碼的義務(wù)。同時，“經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利違犯中的馬斯特里赫特原則”（Maastricht Guidelines on Violations of Economic，Social and Cultural Rights）明確提出了國家的“最低核心義務(wù)”。“最低核心義務(wù)”意味著國家承擔著不可減損的即時履行義務(wù)。
?。ㄈ?ldquo;盡其資源能力所及”的國家財政義務(wù)
“盡其資源能力所及”的國家義務(wù)意指國家在保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利時必須在其可用的資源限度內(nèi)窮盡最大的可能性來促使權(quán)利的實現(xiàn)。在此義務(wù)下，國家的財稅收入和財稅開支必須確保能夠滿足公民經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的最低限度的需求。在判斷國家是否“盡其資源能力所及”之時，首先面對的難題是最低核心國家義務(wù)基準的確定；其次是判斷國家是否窮盡了一切可能措施達到了“盡其資源能力所及”的憲法要求。由以上的問題所衍生出來的問題還包括：誰是判斷一國財政稅收資源分配的最佳主體，國家財政稅收資源應(yīng)當如何在不同的社會領(lǐng)域進行分配，國家財稅資源分配的合理性應(yīng)當如何認定。從邏輯推理的一般常識來說，一個國家在特定的時段內(nèi)的財政稅收資源是有限的，在此前提下，國家所占有的資源有可能超過經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所要求的資源限度，同時，也可能低于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所要求的資源限度。若是國家所占有的資源超過了經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所要求的資源限度，則接下來的問題就是財政資源如何在不同的社會公共需求領(lǐng)域公平劃分，同時如何落實經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的問題；若國家所占有的資源低于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所要求的資源限度，則國家面臨著如何“盡其資源能力所及”的迫切問題，這也是一個擺在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障面前的最為棘手的難題。
經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在“第3號一般性意見”中對“盡其資源能力所及”進行了解釋。委員會強調(diào)，甚至在明顯缺乏可得資源的情況下，締約國仍有義務(wù)努力爭取保證在這種條件下盡可能廣泛地享有有關(guān)權(quán)利。另外，監(jiān)測實現(xiàn)或特別是未實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的程度的義務(wù)以及制訂促進權(quán)利的戰(zhàn)略和方案的義務(wù)決不能因為資源局限而有任何減損。南非憲法法院在2009年“Mazibuko and Others v City of Johannesburg and Others”案中首次澄清了在《南非共和國憲法》第27第2款（人人有權(quán)獲得充分的食物和水）之下的國家義務(wù)。法院對政府所采取的措施的審查集中在三個問題：（1）政府是否采取措施來落實這些權(quán)利；（2）政府所采取的措施是否合理；（3）政府是否違反了漸進實現(xiàn)的國家義務(wù)。在涉及政府應(yīng)當采取何種措施來逐步實現(xiàn)經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的問題時，南非憲法法院判定，通常來說，法院并非是判斷資源如何分配的適當機關(guān)。雖然司法并非是決定一個國家資源分配的最佳適當機關(guān)，但無可否認的是，作為肩負基本權(quán)利保障的國家機關(guān)，司法應(yīng)當而且可以判斷政府所采取的措施在法律上是否合理。香港特別行政區(qū)終審法院在 “孔允明訴社會福利署案”和“游文輝訴社會福利署案”中的判決法理則走的更遠。在這兩個案件中，法院深度審查了香港的綜援計劃下受益人口增長的情況、“單程通行證計劃”（OWP）與“綜援計劃下的七年居港規(guī)定”的關(guān)系和現(xiàn)行綜援計劃的財政開支等因素，試圖對特區(qū)政府是否承擔了“盡其資源能力所及”進行司法上的判斷。香港終審法院認為，政府為確保社會福利采取的措施必須接受司法審查。法院判定政府出臺的政策或具體措施應(yīng)符合“有理可據(jù)驗證標準”（justification test）：第一，差別對待是否存在正當目的；第二，該差別對待與政策目標的實現(xiàn)之間是否可以建立起合理關(guān)聯(lián)；第三，這一差別對待對所欲達成的目標而言是必需的，也就是說不存在更優(yōu)的可替代性方案。李義大法官（Robert Ribeiro）認為，法院不是社會資源分配最理想的履行者，但同時，若被審查的立法或行政方案沒有辦法滿足憲法所保障的香港居民的基本需要時，法庭不能袖手旁觀。包致金大法官（Kemal Bokhary）指出，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會一般性意見要求締約國制定倒退、減損性的福利政策時，須謹慎考慮符合公約“盡其資源能力所及”原則。尤其當?shù)雇苏呱婕疤囟ㄈ鮿萑后w賴以生存的基本需要，并且縮減政策的實施會對相關(guān)人士產(chǎn)生顯著的負面影響時，法院應(yīng)當對政府提出更高的舉證責任要求，證明倒退政策的合理性。
三、經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政法保障的分析框架
“有財必有政、有政必有資”。財政是確?，F(xiàn)代政府有效運行的生命線。既然國家承擔了經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的三類整體性的國家義務(wù)，那么國家的財政資源分配就必須以人民基本權(quán)利保障為根本進行分配。國際著名財政學家漢密爾頓指出：在“確保議會對政府進行有效監(jiān)督的工具中，掌握財政預(yù)算的權(quán)力被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施”。由此，我們可以看到，權(quán)利的保障仰賴于一定的政府財政資源，故經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障必須被置于一個國家的財政稅收的框架中來進行深刻的檢討。對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財政稅收分析，國際上的通說發(fā)展出了三種不同進路的理論框架：首先是財源論意義上的分析進路（revenuefocused analysis），分析財稅資源之來源問題，其次是財政分配意義上的分析進路（budget allocation analysis），分析已有財稅資源的分配正義問題，最后是財政開支意義上的分析進路（budget expenditure analysis），分析政府應(yīng)當遵循何種原則進行財政開支的問題。茲略分述如下。
?。ㄒ唬┴斣凑撘饬x上的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障
財源論，就其最核心的涵義而言，是所謂的“財政收入之來源”。申言之，對人權(quán)之保障進行財源論意義上的分析意味著需要解剖和透析政府是如何通過財政手段來充實國庫的。 現(xiàn)代政府在財源上的統(tǒng)籌措施有多種，在社會保障的財源籌措領(lǐng)域，其基本的方式無外乎兩種：以租稅為財源而為給付的稅收方式，以及以社會保險費為財源而為給付的保險方式。財源是經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，一個有效的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障機構(gòu)的構(gòu)建離不開源源不斷的財政稅收收入，正所謂“大河有水小河滿，大河無水小河干”。社會一般民眾對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的關(guān)切就在于財源的充足與否問題，否則一般公民將經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障視為奢談。從學理意義上分析，以“財源論”為進路來分析經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障有以下問題值得進一步澄清和檢討。
第一，國家財政之收入之多寡在終極意義上取決于一國經(jīng)濟和社會的發(fā)展水準。通常來說，經(jīng)濟和社會的發(fā)展水準越高，人民在財政稅收上的承受能力則越高，政府的歲入和國庫就越為充實。換而言之，以科技革命為核心之生產(chǎn)力水平之進步是解決所謂“大河有水”的問題。
第二，國家財政收入之來源還涉及“總體性財政負擔的公平問題”，亦即，財政系借用國家公共權(quán)力通過預(yù)算、稅法等治理工具無償占有了公民和社會的物質(zhì)財富，其目的是出于公共利益，但其手段則有可能極大限縮公民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)資料，也就說是，過重的財政負擔可能減損公民的生存權(quán)之保障。由此，現(xiàn)代國家普遍需要通過議會民主程序考察財政負擔是否在一般意義上能夠為社會一般大眾所接受，即所謂的“稅收立憲”問題。財政收入的形成雖不必以個別公民的經(jīng)濟痛苦感受作為調(diào)整依據(jù)，但國家必須以民主程序中代議機關(guān)多數(shù)人之決議為限度。在財稅法上，這種財政負擔的公平問題可以借助“量能課稅”原則（支付能力原則）加以考察。
第三，國家財政收入之來源關(guān)系到稅收公平原則。稅收公平原則具有多個維度，而且也與前述“量能課稅”原則密切相關(guān)。此處所言之稅收公平側(cè)重于分析一定的稅收負擔在不同課稅對象上的平等問題，也就是涉及憲法所保障的“平等權(quán)”問題。根據(jù)我國學者的研究，稅收公平至少應(yīng)體現(xiàn)在四個方面：一是分稅公平，即體制性公平，指政府間的稅收分配公平；二是定稅公平，即制度性公平，指課稅制度設(shè)計上的公平，包括傳統(tǒng)理論所說的橫向公平和縱向公平；三是征稅公平，即管理性公平，指稅收征收管理上的公平；四是用稅公平，即權(quán)益性公平，指納稅人在稅款使用中的監(jiān)督權(quán)利與平等受益。我國學者指出衡量稅收公平原則的標準有兩個，即受益原則和能力原則。受益原則，即根據(jù)納稅人從政府提供的公共物品中受益的多少，判定其應(yīng)納稅的多少和稅負是否公平，受益多者應(yīng)多納稅，反之則相反。能力原則，即根據(jù)納稅人的納稅能力來判斷其應(yīng)納稅額的多少和稅負是否公平，納稅能力強者即應(yīng)多納稅，反之則少納稅。
第四，國家財政收入之來源關(guān)系到在基本權(quán)利保障中“盡其資源能力所及”的國家義務(wù)的程度問題。 “盡其資源能力所及”的國家義務(wù)要求國家在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障中盡其最大的努力運用可得的資源，甚至在明顯缺乏可得資源的情況下，國家仍然有義務(wù)努力爭取保證在這種條件下盡可能廣泛地享有有關(guān)權(quán)利。在這個意義上說，充足的財源需要國家在稅收法定主義原則下，通過科學合理的稅收制度設(shè)計來減少和規(guī)制逃稅等有可能減損財源的現(xiàn)象的出現(xiàn)。
?。ǘ┴斦峙湟饬x上的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障
財政分配的核心問題是政府的財政資源應(yīng)當如何在不同社會領(lǐng)域進行劃分的問題。國家可以利用財稅法的分配性價值，促進分配正義的價值目標的實現(xiàn)。我國學者指出，財稅法的功能屬性有二：一是財稅法具有收入分配的功能，即通過財稅的手段介入國民收入分配過程，在國家、企業(yè)和居民之間進行分配；二是財稅法具有保障分配秩序的功能，即通過財政法定的形式來確保國民收入分配程序的公正性和分配結(jié)果的公平性。從實現(xiàn)國家財稅的功能價值的角度來看，國家財政資源的分配，一方面需要維持立法、行政、監(jiān)察、司法、國防、外交等機構(gòu)或部門的財力需要；另一方面更重要的是提供社會的公共服務(wù)。 在政府的財政治理中，社會保障所能夠分配到的財政資源的比重是衡量一個國家經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障水平高低的重要參考指標。茲有兩點需要說明如下。
首先，財政分配的最終目的是為了實現(xiàn)國家的公共管理職能。國家實現(xiàn)其職能手段和方式是將財政資源配置到社會公共領(lǐng)域。政府應(yīng)該考慮的因素是向全體社會成員提供公共安全、秩序、公民基本權(quán)利保障和經(jīng)濟發(fā)展的社會條件等方面的需要。
其次，財政分配在不同社會領(lǐng)域的比重問題深刻影響基本權(quán)利的保障。財政分配的領(lǐng)域和作用對象十分廣泛，究竟需要分配多少財政資源維持政府的日常開支、提供社會的公共服務(wù)、確保公民的基本權(quán)利，體現(xiàn)了政府在財政安排上的目標價值導向。學術(shù)界多采用橫向比對的方式來分析政府在社會秩序維持、公共設(shè)施維護、科教文衛(wèi)體、外交、國防等領(lǐng)域的財政資源的配置。為此，政府在不同年度都存在著財政資源配置的優(yōu)先領(lǐng)域。在財政稅收的意義上，如何評價和衡量政府是否履行了其保障公民基本權(quán)利的國家義務(wù)就轉(zhuǎn)換成為了政府是否投入了一定的財政資源進入基本權(quán)利所需的那些社會領(lǐng)域。這一點對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障尤為重要。
?。ㄈ┴斦_支意義上的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障
財政開支是國家按照事先的預(yù)算將國家的財政資金運用和作用于社會各個領(lǐng)域的一種財政活動。有時，國家的財政支出超過預(yù)算的范疇則會產(chǎn)生財政赤字的問題；有時，財政支出少于預(yù)算的范圍，國家就有了一定的財政盈余。財政開支處于財政過程的末端，是國家財稅制度的重要組成部分，財稅法發(fā)展出了一系列的原則和制度來規(guī)范國家的財政支出活動?，F(xiàn)代財稅法努力發(fā)展的方向之一就是構(gòu)建一個能夠制約和約束財政權(quán)的民主財政規(guī)則體系，從而為一國制定財政憲法（基本法）或者稅收憲法（基本法）提供了理論依據(jù)。我國學者指出，在預(yù)算層面，公共財產(chǎn)的支配應(yīng)符合法治規(guī)范、公開透明，并漸進實現(xiàn)財政民主；在稅制層面，公共財產(chǎn)的取得應(yīng)嚴格法定，并合理承擔妥適的經(jīng)濟社會功能；在政府間財政關(guān)系層面，公共財產(chǎn)的權(quán)屬應(yīng)按照“財權(quán)與事權(quán)相匹配，事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”的原則厘清，并適時推動財政收支劃分立法。
如前所述，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障涉及該權(quán)利賴以實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在現(xiàn)代國家，社會保障資金被認為是經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利保障最重要的財源保障。對于社會保障的財政事項，它的涵義是指對于社會保障所需資金之調(diào)度與管理并以其目的所進行的資金使用，核心在于對財政資金以“保障給付”的適用，其最重要的在于財源的確保，其以“給付”為中心并附帶支付營運所需管理的費用。在一個“政府花錢、議會審議”的現(xiàn)代財政體系中，社會保障的財政支出受制于國家的民主審議程序和政治運行的實際過程。社會保障支出的不足必然會影響到經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所要求的國家義務(wù)的落實。其原因眾多，例如，政治審議過程中的優(yōu)先議題并不在社會保障方面，政治家和立法者可能認為社會秩序和安全等議題的緊迫性更高；預(yù)算的監(jiān)督和執(zhí)行不力導致社會保障的支出不能落實到位；國家經(jīng)濟形勢的變化、政府貨幣政策的調(diào)整、預(yù)算外的開支增加；等等。
（四）經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政稅收分析的局限性反思
在國家和人民的關(guān)系處理方面，基本權(quán)利的保障是政府的首要職責，政府存立的目的就是提供這種保障。財政稅收分析為經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障提供了一個不同于“規(guī)范論”“權(quán)利論”的理論框架，屬于一種制度主義的思路。財政稅收分析將經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障放在了一個財政資源收入和開支的結(jié)構(gòu)之中，通過國家義務(wù)來反推財政資源的分配結(jié)構(gòu)，意在破解權(quán)利保障的“資源依賴性問題”。財政反映了國家施政的重點和方向，透過財政資源的分配，人們可以清楚政府在何種事項上投入了何種資源。在國際人權(quán)的實踐中，非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會（African Commission on Human and Peoples Rights）采取了一種與《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章之下經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的原則和指引》類似的觀點，即《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章》第29條第6款之下個人的納稅義務(wù)意味著國家應(yīng)該確保一種公平和有效的財政體系來確保經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的實現(xiàn)。在2017年“非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會訴肯尼亞共和國案”中，非洲人權(quán)與民族權(quán)利法院審理了自建院以來最大規(guī)模的一次公益訴訟，在此案中，委員會代表35，000個申訴者向法院提起了八大類的權(quán)利侵犯的請求。非洲人權(quán)與民族權(quán)利法院明確，在原住民的土地權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、文化權(quán)利、自然資源的權(quán)利保護方面，肯尼亞政府因為違背了其基本權(quán)利保障的國家義務(wù)而需要承擔財產(chǎn)上的賠償責任。肯尼亞政府在判決的執(zhí)行方面，正是借助其憲法程序通過財政資源的再次分配來履行其國際人權(quán)保障的責任和義務(wù)。
經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的財政稅收分析并非完美無瑕，運用財政手段來促使國家履行其基本權(quán)利的保障義務(wù)也值得法學理論界和實務(wù)界進行一番深刻的檢討。
第一，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財政稅收分析的理論假設(shè)建基于一個較為完美的財政資源和經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障水平的正相關(guān)的基礎(chǔ)之上。事實上，影響經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障水平的因素眾多，財政資源僅僅是保障基本權(quán)利的諸多資源的一種，只不過基于“有財必有政、有政必有資”的理念，財政資源在國家公共生活居于突出重要的地位，所以財政才能夠成為影響經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的主要因素。
第二，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財政稅收分析往往關(guān)注社會保障資金占到全部財政資源的比重問題。一定時期內(nèi)的財政資源獲得是按照立法者的政治協(xié)商過程被政府配置到社會各個不同的領(lǐng)域中的。在社會保障領(lǐng)域，財政資源的總體配置并不意味著社會保障的對象可以公平地享有其受到憲法所保障的權(quán)利。質(zhì)言之，即使社會保障資金占到全部財政資源的比重已經(jīng)極大地提升，也不能當然地認為經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障水平也隨之提升。事實上，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的關(guān)鍵不是社會保障資金總量的擴大，而在于財政資源分配的過程中的正義。依據(jù)這一把正義的標尺，立法者可以衡量財政開支是如何影響不同群體的公民實際享有經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的狀況。
第三，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財政稅收分析不僅需要關(guān)注財政資源在宏觀結(jié)構(gòu)上的配置，還需關(guān)注財政資源是如何通過中央和地方的事權(quán)劃分落實在具體的社會保障領(lǐng)域的。換言之，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障是一個民主法治秩序中的現(xiàn)實過程，這個過程的實現(xiàn)不僅僅是關(guān)系到財源論上的爭論，還涉及包括中央和地方社會保障財政的分配問題以及如何監(jiān)督社會保障財政的貫徹落實。
四、中國語境下經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財稅法體系構(gòu)建
近年來，海外學術(shù)界在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的研究中越來越側(cè)重從財政稅收分析的角度展開，例如奧菲·諾蘭、羅里·奧康娜和科林·哈維近年來都致力于研究公共財政如何深刻影響經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障。我國臺灣學者許志雄、蔡茂寅、廖欽福等則是從社會保障財政的角度來探討財政稅收如何作用于合于最低人性尊嚴的公民生存權(quán)之保障問題。大陸法系和普通法系雖然對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的稱謂用語不同，但其所指相同。各國在財稅法的構(gòu)造上并不存在著一項直接落實《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的財政開支細目，而多以社會保障開支來落實憲法上基本權(quán)利的物質(zhì)條件。基于以上的緣由，以社會保障財政為核心來構(gòu)建一個經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的制度和體系框架實屬必要。社會保障制度最初是以貧民為對象的救濟法，然后逐漸擴展到了以特定職業(yè)領(lǐng)域為重點的社會保險，最終形成了以公民為對象的“國民皆保險”的制度。我國的社會保障制度經(jīng)歷漫長的歷史發(fā)展，目前已形成了一個涵蓋社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助內(nèi)容的綜合體系，在這個體系中，社會保險居于最為重要的核心地位。依據(jù)《社會保險法》第2條的規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這些權(quán)利實際上就是《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》所宣示和保障的核心內(nèi)容。因此，中國公民所享有的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利乃是通過社會保障法治加以具體落實的，見表3。
表3中國的社會保障制度的構(gòu)成
（一）經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政保障的橫向體系構(gòu)建
從財源論的角度來看，國家主要是通過賦稅、規(guī)費等方式實現(xiàn)財政的“開源”。“誰通過何種程序享有公共財政權(quán)力”是國家財政權(quán)配置的根本問題。以經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障為目的的財政法體系的構(gòu)造首先要解決的問題就是國家財政權(quán)力配置的橫向劃分。所謂財政的橫向劃分，在一般理論意義上，指的是財政權(quán)力在國家機構(gòu)之間的橫向分配問題。我國學者指出財政事權(quán)的配置大體可以被分為財政立法權(quán)、財政執(zhí)行權(quán)與財政司法權(quán)。這也就是說，在國家權(quán)力的橫向配置中，我國學者提出了國家公共財政權(quán)的運行模式問題。
我國理論界關(guān)于財政權(quán)力的橫向配置模式方面的探討主要集中在“議會主導財政權(quán)”與“行政主導財政權(quán)”的對立上。在法理上，議會主導財政權(quán)是歷史邏輯和憲法邏輯之必然，但是在現(xiàn)實的財政資源的分配上，行政部門往往享有財政預(yù)算案的編制權(quán)、提案權(quán)及財政的執(zhí)行權(quán)，這也造成了國家財政權(quán)力橫向配置中的“行政主導模式”問題。盡管在理論上和形式上國家的財政權(quán)力必須納入一個以“議會”為中心的法治化框架下，這也是所謂“無代表不納稅”的必然要求，但是在現(xiàn)實的實務(wù)操作中，國家的財政政策和各種財政資源的分配卻必須由政府來落實，更為重要的是，政府掌握了向代議機關(guān)提起財政預(yù)算方案的“發(fā)球權(quán)”，代議機關(guān)的預(yù)算方案也最終是由政府來執(zhí)行的。議會的無上地位與行政的實際主導似乎同時為人們所接受，財政權(quán)力的中心在不知不覺中已經(jīng)實現(xiàn)了從議會向行政的轉(zhuǎn)移。這一趨勢的出現(xiàn)實際上與現(xiàn)代政府的規(guī)模膨脹密切相關(guān)，從自由資本主義進入到壟斷資本主義以后，國家不斷干預(yù)經(jīng)濟，尤其是那些突如其來的經(jīng)濟危機客觀上需要國家在財政政策上作出迅速的反應(yīng)和調(diào)整。為了維持經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定，行政權(quán)力的擴張使得政府常常扮演“救市者”的角色。對于現(xiàn)代國家的財政權(quán)力的配置而言，政府的財政權(quán)力主要表現(xiàn)為：（1）財政執(zhí)行權(quán)，即代議機關(guān)按照民主政治程序通過了預(yù)算之后，政府則必須將年度的預(yù)算視為一種“法律”加以執(zhí)行。（2）財政收入權(quán)，即政府的財政收入必須基于財政法治原則，在法律的框架下以合法和合理的方式取得一定的財政收入，這些財政收入主要包括稅收收入、規(guī)費收入、公債收入。（3）財政支出權(quán)，即在有關(guān)公共財政的法律和政策的約束下，政府還享有“花錢”的權(quán)力。政府的財政支出權(quán)主要體現(xiàn)為政府為了維持自身運轉(zhuǎn)的一般公共服務(wù)支出、政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的宏觀調(diào)控支出、政府保障人民生活水準的社會保障支出等。（4）財政管理權(quán)，即政府對財政資金的管理運營也享有法定的權(quán)限，政府必須按照經(jīng)濟規(guī)律來進行國庫資金的管理、國有資產(chǎn)的管理，同時對政府采購、稅款分配等享有管理權(quán)。
財政的橫向劃分問題一直以來都是衡量一個國家財政法治化水準的重要參考依據(jù)，現(xiàn)代財政法也是以“財政法定原則”意圖構(gòu)建起一個與國家的憲法秩序相融合的財政制度。我國財政法學者正確地指出，構(gòu)建我國財政法治體系的關(guān)鍵是要在人大主導的模式下做實全國人大的財政決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動財政權(quán)力從行政主導走向立法主導。
經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障所仰賴的財政資源的分配問題必須被置于一個財政法的體系之下進行探討。現(xiàn)代財政法提供了一個落實憲法、財稅基本法、財稅骨干法律的制度體系。從某種意義上講，落實憲法中關(guān)于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的規(guī)定就勢必要嚴格落實現(xiàn)代財政法所捍衛(wèi)和維護的核心理念、價值、原則和規(guī)則。
1.財源方式之選擇
在現(xiàn)代國家的治理中，社會保障財源的籌措方式無外乎有兩種，一種是以稅收為重心的財源籌措方式，另一種是以社會保險費為重心的財源籌措方式。其中，稅收作為財源的方式是以國家的征稅權(quán)作為強制保障力而實施的，也就是說稅收只要經(jīng)過人民的同意，國家就可以通過合法的手段強制公民向國家為一定的給付。
現(xiàn)代以來，稅收制度和社會保險制度均具備了一定的強制性，分別受到稅法和社會保險法的調(diào)整。稅收作為社會保障財源的籌措方式實際上構(gòu)建了一種政府和人民之間在公法上的金錢給付義務(wù)關(guān)系，即必須在行政法治的理念之下，堅持“稅捐法定主義”“量能課稅原則”和“稅收征繳經(jīng)濟原則”。社會保險作為一種人民參享式的社會保障基金的來源實際上構(gòu)建了政府和人民之間的一種保險契約關(guān)系。當下，社會保險法治方面的理論研究遠不及稅收法治那樣發(fā)達，社會保險法治體系的構(gòu)建在很大程度上既借鑒了財政法上的理論范式，又融合了私法上的一些基本概念。在很多情況下，社會保險的政策研究都領(lǐng)先于社會保險法治的研究水準。
一國到底應(yīng)該采取以稅收為主體的財源籌措方式還是以社會保險費為主體的財源籌措方式，抑或是采取一種混合并重的方式，取決于一國的政治理念、憲制要求、經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)實的政策目標設(shè)定等多個方面的因素?？梢钥隙ǖ氖?，目前世界上各國還很難找到單一方式的社會保障的財源籌措方式。稅收的法律建制較為成熟，以稅收為主的財源籌措方式的優(yōu)點非常明顯，這種財源籌措方式較為穩(wěn)定而且有預(yù)期，這是因為法治具有一般性、公開性、明確性、安定性、非溯及既往、可接受司法審查等特點。社會福利的日益沉重的開支使得現(xiàn)代各國政府客觀上需要面對懶人“搭便車”的現(xiàn)象，克服有勞動能力的公民寄生于社會福利之上的現(xiàn)象。為了避免經(jīng)濟活力的下降，以社會保險方式作為財源籌措的方式在世界各國非常常見，其優(yōu)點也非常明顯：（1）國家為享受社會保障的個人設(shè)定了一定水平或金額的負擔量。社會保險費的計算采用定額負擔、附上限的所得比例負擔、或是附上限的量能負擔與應(yīng)益負擔之混合負擔等種種形態(tài)，但均有一定水平或金額之負擔量的功能。（2）保險方式的收入安定性較好，保險費的征收受經(jīng)濟景氣變動較小。（3）保險方式的負擔增減容易獲得國民的認同和合意。（4）保險方式的費用意識較為容易發(fā)揮。（5）保險范式受給付的權(quán)利性較強。
2.財政開支模式的確立
厘定了財政的橫向劃分問題且確立了社會保障的財源籌措方式之后，接下來國家和社會就應(yīng)當考慮財政開支分配模式問題。質(zhì)言之，為了確保社會保障目的的實現(xiàn)，國家和社會都必須要檢討財政開支的總體狀況，確保社會保障的支出占國家全部財政支出維持在一定的比例，確保社會保障的支出占國家GDP的一定比例。這種直觀的數(shù)據(jù)，也是各國在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障水平方面進行橫向比較的主要依據(jù)。
就我國總體性的國家財政支出的統(tǒng)計而言，國家的支出主要由以下組成：國家財政一般公共服務(wù)支出、國家財政外交支出、國家財政對外援助支出、國家財政公共安全支出、國家財政武裝警察支出、國家財政教育支出、國家財政科學技術(shù)支出、國家財政文化體育與傳媒支出、國家財政社會保障和就業(yè)支出、國家財政醫(yī)療衛(wèi)生支出、國家財政環(huán)境保護支出、國家財政城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、國家財政農(nóng)林水事務(wù)支出、國家財政交通運輸支出、國家財政車輛購置稅支出、國家財政地震災(zāi)后恢復重建支出、國家財政其他支出。為了研究的便利，我們將一般公共服務(wù)支出、外交支出、公共安全支出與社會保障和就業(yè)支出進行一個對比便會發(fā)現(xiàn)，近十年來我國的社會保障和就業(yè)支出呈逐年增長的趨勢，一般公共服務(wù)支出占國家財政支出的比重逐年下降，且自2013年以后，社會保障和就業(yè)支出的比重開始高于一般公共服務(wù)支出，見圖1。
1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，開啟了建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度的歷程。1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，正式確立中國目前養(yǎng)老保障制度框架的綱領(lǐng)性文件。2000年8月，我國成立了全國社會保障基金，同時設(shè)立了全國社會保障基金理事會，理事會按照《全國社會保障基金理事會章程》運行并定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況。2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，完善了個人和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的社會保險制度，該制度的特點是企業(yè)職工與企業(yè)共同繳納基本養(yǎng)老保險費。2010年，我國頒布了《社會保險法》，建立了一個由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險構(gòu)成的社會保險體系。目前，我國社會保險基金是由五個部分構(gòu)成的，包括：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金。2017年，我國社會保障基金的收入達到了67，1540億元，支出金額為57，1450億元，結(jié)余10，009 億元。就我國目前社會保險基金的支出部分而言，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出所占的比例最高，其次是醫(yī)療保險基金支出。也就是說，中國在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障中更為注重公民的社會保障權(quán)和健康權(quán)利，見圖2。
?。ǘ┙?jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政保障的縱向體系構(gòu)建
不同的國家和地區(qū)由于國家結(jié)構(gòu)形式的不同，國家機構(gòu)間的關(guān)系也呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障要求國家切實承擔起“盡其資源能力所及”的財政義務(wù)，由于特定的財政資源是在一個國家的中央和地方政府之間進行分配的，經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的保障的財政義務(wù)必須在中央和地方之間進行合理劃分。從這個意義上講，從理論上厘定中央政府和地方政府財政資源供給的比例分擔問題，其實質(zhì)是中央與地方財政劃分的問題，同時，這個問題能否得到有效解決也是檢驗一個國家政府治理能否收到良好效果的“試金石”。
在我國，財政的縱向劃分體系的構(gòu)建與兩個因素密切相關(guān)，其一是財政事權(quán)，財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責；其二是支出責任，支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。在新中國財政權(quán)縱向劃分的歷史上，1994年的分稅制改革是一個分水嶺。在1994年分稅制改革以前，中國的財稅體制歷經(jīng)“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集權(quán)”（1950—1979年）、“收支劃分、分級包干”（1980—1993年）兩大階段，各類財稅權(quán)力高度集中于中央政府。1993年《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》規(guī)定“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”后，我國才形成現(xiàn)行的財政劃分體制——分稅制。從1994年分稅制改革之后，中國的財政體制按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分了中央和地方的收支范圍，逐步建立并完善了中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制的具體內(nèi)容既包括在各級政府間合理劃分事權(quán)（支出責任）與財權(quán)（廣義稅基配置），又包括按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財政預(yù)算，還包括基于事權(quán)與財權(quán)而導引出的分級的產(chǎn)權(quán)管理、舉債權(quán)管理和轉(zhuǎn)移支付體系等問題。分稅制改革調(diào)動了中央和地方“兩個積極性”，促進了國家財政收入合理增長，使得國家財政來源逐漸穩(wěn)定和充沛，確保了國家治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。統(tǒng)觀2009年到2018年這十年間中央和地方的財政劃分，一方面，地方財政收入自2011年之后占到全國財政收入的比重逐年上升，且保持略高于中央財政收入的水準；另一方面，地方財政支出在這期間一直都遠高于中央財政支出，且地方財政支出占到全國財政支出的比重基本上呈現(xiàn)出逐年提升的態(tài)勢。以下兩圖（圖3和圖4）展示了我國近十年來中央和地方財政收入與支出的變化趨勢。
雖然1994年實施的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》基本上奠定了我國現(xiàn)行中央與地方財政劃分體制的總體框架，但是，隨著中國改革開放進程的深入，中央與地方財政事權(quán)和支出責任的劃分不合理的矛盾越來越凸顯。2016年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，這份意見要處理的一個核心問題就是推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任的劃分改革。眾所周知，在社會保障領(lǐng)域，無論采取中央集權(quán)模式下的財政劃分體制還是采取地方分權(quán)模式下財政劃分體系，國家財政所能夠統(tǒng)攝的社會保障資金的分配最終需要用于社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助等方面。中央和地方財政關(guān)系劃分的法治意義就在于明晰具體由哪一級政府通過何種方式來合理地調(diào)配國家的財政資源。由于我國目前還缺乏一部能夠規(guī)范和約束府際間財政關(guān)系的國家層面的立法，在實務(wù)中，中央與地方財政事權(quán)和支出責任不相匹配的矛盾還沒能得到徹底而有效地解決。其中突出存在的問題就是很多財政事權(quán)屬于中央，但是支出責任卻在地方，造成了所謂的“中央請客、地方買單”的情況。為此，我國學術(shù)界呼吁盡快出臺和制定一部《中央和地方財政劃分法》。
在中國經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的財政體系構(gòu)建中，社會保障領(lǐng)域的中央和地方財政分權(quán)居于核心的地位。我國究竟采取中央社會保障領(lǐng)域的財政資源的分配，還是應(yīng)該形成一個中央和地方協(xié)力負責社會保障領(lǐng)域的財政資源分配的體制？若是中央集中統(tǒng)一負責社會保障領(lǐng)域的財政資源分配，那么是否應(yīng)當由中央財政來承擔社會保障的支出責任？若是構(gòu)建一個中央和地方協(xié)力負責社會保障領(lǐng)域的財政資源分配體制，中央和地方的財政事權(quán)和支出責任應(yīng)當如何進一步的劃分？目前學術(shù)界的研究還遠未能回應(yīng)實務(wù)界的困惑。筆者認為，基于法治化的思維，應(yīng)當按照“權(quán)力責任利益”相匹配的原則處理我國社會保障領(lǐng)域中央和地方的財政分權(quán)問題?；谖覈纳鐣Ｕ腺Y金是由中央和地方協(xié)力負責這一現(xiàn)狀，加之地方財政支出在社會保障領(lǐng)域的支出比例較高，本文認為應(yīng)該從四個方面來破解社會保障領(lǐng)域中央和地方的財政分權(quán)問題。第一，我國需要在立法上明確中央和地方的事權(quán)劃分的界限。要想分清中央和地方的支出責任的劃分，前提之一就是事權(quán)劃分必須明晰。在法理上，依據(jù)“事物本質(zhì)理論”（die Natur der Sache），在劃分中央和地方事權(quán)的時候，需要考慮利益權(quán)衡、區(qū)域因素、事務(wù)屬性、所需能力等方面的因素。在立法主導模式下，解決事權(quán)劃分問題的法律路徑就是由全國人大在匯聚各方意見和智慧的基礎(chǔ)上逐步制定中央與地方收支劃分法、財政轉(zhuǎn)移支出法。第二，在社會保障領(lǐng)域，我國需要建構(gòu)一個兩個維度、多層級的財政劃分體系。在宏觀層面上，我國亟待建立一個中央和地方財政支出責任劃分體系，同時在中觀和微觀層面上，我國也必須構(gòu)建起一個各級地方政府財政支出責任劃分的體系。一個理想的社會保障領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責任劃分體系在中觀層面上可以界定省級政府的財政事權(quán)和支出責任劃分體系，在微觀層面上可以界定省與市（縣）、市與市轄區(qū)、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等若干層次的財政支出責任。第三，我國需要建立起具有憲法和法律約束力的權(quán)限爭議的處理和裁決機制。我國當下還沒有構(gòu)建起一套政府體系內(nèi)部權(quán)限爭議的處理和裁決機制，中央和地方事權(quán)劃分出現(xiàn)爭議的時候，往往依靠政策文件，而不是按照法治化的原則和途徑加以解決的?；诖朔N現(xiàn)狀，建立一個一般意義上的政府體系內(nèi)部權(quán)限爭議的處理和裁決機制就顯得尤為必要。第四，嚴格貫徹法治政府的基本原則，完善經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政保障的個案司法糾紛解決機制。由于社會保障領(lǐng)域涉及大量的給付行政，因此，司法機關(guān)處理了很多政府信息公開訴訟和給付行政訴訟。為了落實國家在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障方面的國家義務(wù)，最高人民法院可以適時發(fā)布相關(guān)的指導性案例，通過案例指導制度統(tǒng)一全國在給付行政訴訟領(lǐng)域的法律適用問題。
經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的憲法保障要求國家承擔其“漸進實現(xiàn)”“非倒退性” “盡其資源能力所及”的國家財政義務(wù)。這些國家財政義務(wù)不僅適用于中央政府也必定適用于地方政府。質(zhì)言之，我國的中央和地方政府共同協(xié)力承擔經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的國家財政義務(wù)。經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政法保障體系的構(gòu)造不僅對中央政府提出了預(yù)算和財稅資源分配的要求，也對地方政府提出了此種要求?？偠灾?jīng)濟、社會及文化權(quán)利財政法保障縱向體系的構(gòu)建，就是要建構(gòu)這樣一種法律機制，通過這種法律機制明確中央和地方在社會保障領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責任。
五、結(jié)論和啟示
任何權(quán)利都包括權(quán)利享有與權(quán)利實現(xiàn)兩個層面，權(quán)利的享有是權(quán)利實現(xiàn)的前提，但從實證的角度看，權(quán)利享有主要關(guān)涉的是利益在不同主體之間的劃分，權(quán)利的實現(xiàn)則是在權(quán)利享有的基礎(chǔ)上把作為制度表達的權(quán)利形態(tài)具體落實到權(quán)利主體。國家在保障經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利之時，承擔三種相互關(guān)聯(lián)而法理內(nèi)容各異的國家財政義務(wù)。首先是“漸進實現(xiàn)”的國家財政義務(wù)，即國家在保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利時承擔一種與其國家能力相匹配的能夠通過循序漸進方式達致基本權(quán)利完全實現(xiàn)的國家義務(wù)。其次是非倒退性的國家財政義務(wù)，即國家在保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利時承擔一種與不得低于現(xiàn)階段權(quán)利保障水準的國家義務(wù)。再次是“盡其資源能力所及”的國家財政義務(wù)，即國家在保障公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利時必須在其可用的資源限度內(nèi)窮盡最大的可能性來促使權(quán)利的實現(xiàn)。
經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障亟須解決的問題是權(quán)利的資源依賴性問題。為了破解這個難題，有必要把權(quán)利保障的國家義務(wù)通過一定的途徑轉(zhuǎn)化為權(quán)利保障的財政義務(wù)。財源論意義上的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障要求國家確保和維系權(quán)利實現(xiàn)不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。財政分配意義上的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障要求政府的財政資源的配置必須考慮到人權(quán)保障的現(xiàn)實需求。財政開支處于財政過程的末端，在經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障方面，國家需要按照“稅捐法定主義”“量能課稅原則”和“稅收征繳經(jīng)濟原則”確保財政開支的最終目的是實現(xiàn)人權(quán)保障。
我國需要以社會保障財政為核心來構(gòu)建一個經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利保障的橫向體系和縱向體系。就社會保障財政橫向體系的構(gòu)建而言，我國需要實現(xiàn)財政權(quán)力在國家權(quán)力配置上的法定化，其核心要旨是通過落實現(xiàn)代財政法所捍衛(wèi)的核心理念、價值、原則和規(guī)則實現(xiàn)預(yù)算法定和稅收法定。我國目前應(yīng)該兼采以稅收和社會保險費作為社會保障財源籌措的基本方式，確保社會保障的支出占國家全部財政支出維持在一定的比例，以切實保障全體公民能夠過上一種合于人性尊嚴和價值的生活。就社會保障財政的縱向體系而言，基于法治化的思維，我國應(yīng)當按照“權(quán)力責任利益”相匹配的原則處理社會保障領(lǐng)域中央和地方的財政分權(quán)問題。中央和地方應(yīng)當協(xié)力負責社會保障領(lǐng)域的財政資源分配。中央與地方的財政劃分必須予以法治化，以解決地方政府財政自主性和中央政府財稅統(tǒng)籌性方面的法律不確定性問題。我國立法機關(guān)應(yīng)當在時機成熟時及時制定中央與地方收支劃分法、財政轉(zhuǎn)移支出法，推動構(gòu)建中央與地方協(xié)力保障公民經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的社會保障體系。
?。ㄍ吭菩?，復旦大學法學院講師、復旦大學人權(quán)研究中心（國家人權(quán)教育與培訓基地）青年研究員，法學博士。）
(責任編輯 葉傳星)
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