內容提要：貧困是對人權的剝奪，解決貧困問題就是保護人權。消除貧困是各項人權全面發(fā)展的基礎。我國脫貧攻堅的目標是在2020年消除絕對貧困，保障貧困人口的生存權、教育權、健康權、住房權等諸多基本人權。脫貧攻堅全面提升中國人權保障水平，對世界人權事業(yè)發(fā)展做出貢獻。
關鍵詞：脫貧攻堅 人權 貧困
脫貧攻堅不僅是一項經濟社會發(fā)展工程，而且是一項人權保障工程。脫貧攻堅解決了8，000多萬人的“兩不愁”“三保障”問題，幫助這些貧困人口走上自立自強、自我發(fā)展的小康之路，徹底改變了他們的命運。脫貧攻堅具有深刻的人權意義。
一、中國消除貧困的重大舉措
中國政府很早就認識到消除貧困的重要性。1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農村扶貧政策的核心和基礎，同時成立扶貧領導機構，從中央政府層級負責組織、領導、協(xié)調、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發(fā)領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發(fā)工作。1994年3月，中國政府公布《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出要用7年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。此后，中國政府相繼制訂了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了更高的扶貧要求。中國扶貧的特點是政府主導，投入財政資金，在貧困地區(qū)進行基礎設施建設，培育和發(fā)展產業(yè)，幫助貧困人口自主脫貧。在經濟發(fā)展和扶貧政策的推動下，中國貧困人口大量減少。
脫貧攻堅啟動人類歷史上最大規(guī)模減貧工程。盡管農村扶貧事業(yè)取得巨大進展，但是，到2014年底，中國仍有7017萬農村貧困人口處于貧困狀態(tài)。這些貧困人口的脫貧問題成為黨和政府關注的焦點問題。2015年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，確定“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。” 2018年6月，中共中央、 國務院提出《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，進一步把脫貧攻堅目標細化為“貧困地區(qū)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路，貧困村全部實現(xiàn)通動力電，全面解決貧困人口住房和飲水安全問題，貧困村達到人居環(huán)境干凈整潔的基本要求，切實解決義務教育學生因貧失學輟學問題，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險、大病保險實現(xiàn)貧困人口全覆蓋，最低生活保障實現(xiàn)應保盡保”。為了實現(xiàn)脫貧攻堅目標，中國政府提出了精準扶貧方略，要求扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療。中國政府把分類脫貧作為脫貧攻堅的指導方針。分類脫貧指的是，根據(jù)貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，因地制宜，采取適合貧困人口特點的脫貧形式，包括發(fā)展特色產業(yè)脫貧、引導勞務輸出脫貧、實施易地搬遷脫貧、結合生態(tài)保護脫貧、著力加強教育脫貧、開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧、實行農村最低生活保障制度兜底脫貧和探索資產收益扶貧。同時，中國強化脫貧攻堅領導責任制，實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。黨中央、國務院主要負責統(tǒng)籌制定扶貧開發(fā)大政方針，省級黨委和政府對扶貧開發(fā)工作負總責，縣級黨委和政府承擔主體責任。各級黨委和政府層層簽訂脫貧攻堅責任書，扶貧開發(fā)任務重的省黨政主要領導向中央簽署脫貧責任書，每年要向中央作扶貧脫貧進展情況的報告。
5年多來，脫貧攻堅取得巨大進展。到2019年底，按照每人每年2，300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，年末農村貧困人口551萬人，比2014年減少6，466萬人，貧困發(fā)生率0.6%，全年貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入11，567元。脫貧攻堅目標絕大多數(shù)已經實現(xiàn)。
二、脫貧攻堅對人權的多方面保障作用
貧困問題是一個重大的人權問題。貧困貶低了人的價值，剝奪了人類尊嚴，限制了個人自由，排斥了窮人的政治參與。在貧困狀態(tài)下很難實現(xiàn)人權，貧困是人權的最大障礙。消除貧困就是保障人權，同時也是實現(xiàn)其他人權的前提和條件。中國脫貧攻堅根除了絕對貧困，有力推動了中國人權的發(fā)展。
第一，貧困人口的生存權得到根本改善。脫貧攻堅以來，國家不斷加大對貧困地區(qū)的財政支持力度。2015年，中央財政專項扶貧資金為467.45億元。此后，中央財政補助地方專項扶貧資金每年增加200億元，2020年達到1，461億元。2016-2020年，中央財政累計安排補助地方財政專項扶貧資金5，395億元。中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的一般性轉移支付力度，引導有助于脫貧的農業(yè)、教育、醫(yī)療、交通、生態(tài)等轉移支付向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。2016年以來，財政部會同國務院扶貧辦等部門持續(xù)推進貧困縣涉農資金整合工作，3年整合各類涉農資金超過9，000億元。中國政府建立了立體的脫貧攻堅投入體系，財政資金、金融資金和土地政策的支持力度非常大，每年有超過1萬億元的各類資金投向貧困縣鄉(xiāng)村，用來幫助貧困人口脫貧。巨額資金投入極大地改善了貧困群眾的生產生活條件。2019年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通硬化路，貧困地區(qū)建制村通客車的比率達到99.1%，群眾出行條件大幅改善。為了解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”問題，中國政府實施易地搬遷扶貧。“十三五”期間，國家籌集9，463 億元（其中建檔立卡貧困人口搬遷費用5，922億元），搬遷1，628萬人（其中建檔立卡貧困人口981萬人，同步搬遷人口647萬人）。全國“十三五”易地扶貧搬遷工作取得決定性進展。截至目前，全國已建成安置住房266萬余套，960多萬搬遷群眾實現(xiàn)入住，易地扶貧搬遷工作進入收尾階段，剩余搬遷群眾也將在年內完成搬遷。迄今為止，脫貧攻堅的首要任務，即貧困人口的吃飯和穿衣問題基本解決，貧困群眾普遍不愁吃、不愁穿。
第二，貧困人口教育權全面實現(xiàn)。“十三五”期間，中國政府把建成覆蓋城鄉(xiāng)、更加均衡的基本公共教育服務體系作為主要目標，規(guī)定到2020年義務教育實現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例應達到95%。為了更好實現(xiàn)這個目標，教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》，提出2020年實現(xiàn)建檔立卡等貧困人口教育基本公共服務全覆蓋的目標，明確“保障各教育階段從入學到畢業(yè)的全程全部資助，保障貧困家庭孩子都可以上學，不讓一個學生因家庭困難而失學”。此后，教育部陸續(xù)制定《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》，印發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)進一步做好農村義務教育有關工作的通知》《關于解決建檔立卡貧困家庭適齡子女義務教育有保障突出問題的工作方案》《關于進一步規(guī)范義務教育階段家庭經濟困難學生生活補助工作的通知》等文件，確保貧困家庭義務教育階段兒童和少年不失學輟學，讓他們有學上、上得起學。教育部實施了義務教育控輟保學專項行動，建立和完善了以學生為中心的精準幫扶政策。在確定資助對象時，向深度貧困地區(qū)和建檔立卡等重點人群傾斜，準確摸清家庭經濟困難學生人數(shù)，確保應助盡助。對于貧困地區(qū)來說，控制輟學現(xiàn)象發(fā)生是保障義務教育的關鍵。教育部確定374個控輟保學重點監(jiān)測縣，按照一縣一案的原則制定控輟保學工作方案。教育部門打通學籍系統(tǒng)與公安部人口信息庫、扶貧辦建檔立卡貧困人口庫之間的聯(lián)系，建立起統(tǒng)一的控輟保學工作臺賬，并實行動態(tài)更新、銷號管理。截至2019年11月20日，全國832個國家級貧困縣義務教育階段輟學學生人數(shù)由29萬人減少到2.3萬人，其中建檔立卡家庭貧困學生人數(shù)已由15萬減少至0.6萬。貧困家庭子女都能夠接受9年義務教育。
第三，貧困人口的健康權得到有效保障。自從本世紀初開始推進農村和城鎮(zhèn)醫(yī)療保障改革以來，主要由政府資助的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度迅速推廣，到2019年底，參加基本醫(yī)療保險人數(shù)達到135，436萬人。2016年，衛(wèi)健委等15個中央部門聯(lián)合印發(fā)《關于實施健康扶貧工程的指導意見》，要求到2020年，貧困地區(qū)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，農村貧困人口大病得到及時有效救治保障，個人就醫(yī)費用負擔大幅減輕；貧困地區(qū)重大傳染病和地方病得到有效控制，基本公共衛(wèi)生指標接近全國平均水平。國家衛(wèi)生健康委、國務院扶貧辦印發(fā)《貧困地區(qū)健康促進三年攻堅行動方案》，實施貧困人口托底醫(yī)療保障、貧困人口大病和慢性病精準救治、貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力提升、貧困地區(qū)傳染病、地方病綜合防治、貧困地區(qū)健康促進、深度貧困地區(qū)健康扶貧等六大攻堅行動，確保到2020年農村貧困人口全部納入基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助范圍。中國政府把農村貧困人口全部納入基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助等范圍，常見病、慢性病在縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療機構及時診治，患大病重病后基本生活有保障。在大病保險保障水平普遍提高的基礎上，繼續(xù)執(zhí)行貧困人口起付線降低50%、支付比例提高5個百分點的政策，并取消建檔立卡貧困人口封頂線。國家擴大農村貧困人口大病專項救治范圍，增加肺癌、肝癌、乳腺癌、宮頸癌、急性心肌梗死、白內障、塵肺、神經母細胞瘤、兒童淋巴瘤、骨肉瘤、血友病、地中海貧血、唇腭裂、尿道下裂等作為專項救治病種。2018年，中國農村貧困人口大病專項救治病種從上年的7種擴大到21種，2019年擴大到25種，2020年擴大到30種。到2018年8月底，該專項救治確診農村貧困人口大病病例26.1萬人，救治22.6萬人，累計救治99.6萬人次；專項救治病種累計報銷比例為81.12%，比專項救治開展前提高37.3個百分點。貧困白血病患兒實際報銷比例從2017年初的49%提升到2018年9月的81%。衛(wèi)生部門組織1，007家三級醫(yī)院對貧困地區(qū)1，172家縣級醫(yī)院進行對口幫扶，建立遠程醫(yī)療網(wǎng)絡，832個貧困縣均實現(xiàn)每縣有一家公立醫(yī)院的目標，99%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村有衛(wèi)生院和衛(wèi)生室，貧困人口縣域內就診率達90%以上。全國累計向貧困地區(qū)鄉(xiāng)、村支援醫(yī)務人員9萬人以上，98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到至少有1名全科醫(yī)生或執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師的標準，98.2%的行政村實現(xiàn)至少有1名合格村醫(yī)的目標，農村貧困人口的常見病、慢性病基本可以就近獲得及時診治。2016年至2019年，中央財政提供醫(yī)療救助補助資金889.96億元，補助困難群眾參加基本醫(yī)療保險和支付自付部分的費用等。2019年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助標準提高到每人每年520元，中央財政通過轉移支付提供城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助資金3，337.22億元。國家對貧困人口實行大病集中救治、慢病簽約服務管理和重病兜底保障的辦法，分類救治。得到分類救治服務的貧困患者已達1，500多萬。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保等基本醫(yī)療保障制度覆蓋全體農村貧困人口，農村貧困人口醫(yī)療費負擔明顯減輕。2019年上半年，全國貧困患者醫(yī)療費用個人自付比例平均為10%左右，670萬因病致貧和因病返貧的貧困戶實現(xiàn)脫貧。
第四，貧困人口的住房權得到維護。住房安全有保障是脫貧攻堅的一個重要任務。國務院《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》明確規(guī)定要加快推進農村危房改造，重點解決建檔立卡貧困戶、低保戶、分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭的基本住房安全問題。住房和城鄉(xiāng)建設部和財政部印發(fā)的《農村危房改造脫貧攻堅三年行動方案》規(guī)定，確保2020年前完成現(xiàn)有200萬建檔立卡貧困戶的危房改造任務，基本解決貧困戶住房不安全問題。2019年8月，住房和城鄉(xiāng)建設部和財政部發(fā)出《國務院扶貧辦關于決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅 進一步做好農村危房改造工作的通知》，要求以建檔立卡貧困戶為中心，推進貧困殘疾人家庭等4類重點對象的危房改造。全國現(xiàn)有4類重點對象危房存量135.2萬戶，其中建檔立卡貧困戶64.3萬戶。截至2019年11月底，135.2萬戶危房已開工97.9%。這些危房已全部納入中央農村危房改造任務和補助資金范圍，在2019年底前全部開工，并將在2020年6月底前全部竣工。中央財政單列“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的農村危房改造補助資金，增加對4類重點對象危房戶的補助，在全國戶均補助1.4萬元的基礎上增加2，000元。目前農村危房改造基本完成，2019年建檔立卡貧困戶農村危房改造任務只有2，260戶還沒有竣工。另外，各地脫貧攻堅“回頭看”大排查活動中，新增加了在10萬戶建檔立卡貧困戶，其中有約1.13萬戶危房正在加緊實施改造。
第五，貧困人口農村飲水安全問題加快解決。《“十三五”全國水利扶貧專項規(guī)劃》確定，2020年農村飲水安全保障程度和自來水普及率明顯提高，農村生活供水保障能力達到 40升/ 人•日以上，供水水質達到國家規(guī)定飲用水標準，農村集中供水率達到 83%，自來水普及率達到 75%，農村飲水安全得到全面鞏固提升。水利部制定的《水利扶貧行動三年（2018—2020年）實施方案》確定，到2020年全面解決貧困人口飲水安全問題，加快實施貧困地區(qū)農村飲水安全鞏固提升工程，因地制宜加強供水工程建設與改造，進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質達標率，提升農村供水保障程度。水利部等部門發(fā)布《關于堅決打贏農村飲水安全脫貧攻堅戰(zhàn)的通知》，要求到2020年全面解決貧困村和貧困人口的飲水安全問題，在供水難度大的地區(qū)，應保證每人每天供水量不低于20升。 “十三五”以來，國家實施農村飲水安全鞏固提升工程。到2018年9月底，中央安排農村飲水安全鞏固提升工程投資143億元，全國累計完成投資1，002億元，受益人口1.36億人，1，478萬貧困人口的飲水安全問題得到解決；山東、重慶、甘肅3省市率先完成農村飲水安全脫貧攻堅任務。2018年底，全國存在飲水安全問題的貧困人口還有104.3萬人。為了徹底解決這些人的飲水安全問題，水利部編制了加快解決農村飲水安全問題的工作方案，建立到縣到村到戶的電子工作臺賬，實行動態(tài)管理，督促各地解決一處銷號一處，同時協(xié)調有關部委下達農村飲水安全鞏固提升工程剩余全部中央補助資金76.7億元，確保2020年6月底前全部解決貧困人口飲水安全問題。水利部確定，2019年底前解決80萬以上貧困人口飲水安全問題，2020年全面解決。到2019年底，全國共解決101.6萬建檔立卡貧困人口的飲水安全問題，鞏固提升了5，480萬農村人口供水保障水平，解決了615萬氟超標人口飲水問題，超額完成年度目標任務。今年水利部門聚焦剩余未解決飲水安全問題的建檔立卡貧困人口，確保6月底前全面解決貧困群眾喝水難題，年內基本完成飲水型氟超標改水任務，農村集中供水率達到87%、自來水普及率達到83%，完成6，000萬農村人口供水保障水平目標任務。
三、脫貧攻堅對人權發(fā)展的重大意義
脫貧攻堅大幅提高貧困人口生活水準，極大地改善了中國貧困人口生存狀況，加快了消滅絕對貧困的步伐，有效促進農村貧困人口的人權保障，推動中國人權發(fā)展躍上新臺階。同時，脫貧攻堅也對國際減貧事業(yè)做出重大貢獻，有力促進了世界人權保障事業(yè)。
脫貧攻堅全面提升中國人權保障水平。脫貧攻堅的成功，意味著中國有史以來第一次整體消除絕對貧困。在五千年歷史中，中華民族一直無法擺脫貧困夢魘。生產力水平低下、封建統(tǒng)治和帝國主義侵略，造成中國社會的普遍貧窮，絕大多數(shù)人過著勉強果腹的生活。每遇水旱蝗等自然災害，就會有大量人口餓死凍死。脫貧攻堅使中華民族徹底告別絕對貧困，中國人民的生存狀況得到根本改善。同時，脫貧攻堅已經遠遠超出了簡單生存問題和溫飽問題的范圍，容納了更加廣泛的內容，包括建設基礎設施、提供基本公共服務、加入基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險、整治人居環(huán)境、保障住房和飲水安全、發(fā)展產業(yè)等。脫貧攻堅不但要解決溫飽問題，而且還要幫助貧困人口走向小康，滿足貧困人口對美好生活的向往。事實上，中國政府也是從建成小康社會、實現(xiàn)共同富裕的高度看待脫貧攻堅，要求打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，“補齊全面建成小康社會中的這塊突出短板，決不讓一個地區(qū)、一個民族掉隊”。
脫貧攻堅是中國人權事業(yè)巨大進步的標志。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國人權事業(yè)快速發(fā)展，發(fā)展成就舉世公認。但是，數(shù)量龐大的貧困人口和低收入人口的存在，始終是中國的一塊短板。尤其是深度貧困人口的脫貧問題一直無法解決。深度貧困人口是指居住在“老、少、邊、窮”等自然條件惡劣、經濟社會發(fā)展水平較低地區(qū)的貧困人口，以及因病致貧、患慢性病、患大病、因殘致貧的貧困人口。幫助這些貧困人口擺脫貧困，同全國人民一起邁入小康，走向富裕，是全面建成小康社會的應有之義，也是中國特色社會主義的本質要求。中國人權發(fā)展不能少了脫貧這一塊。脫貧攻堅以徹底解決 8，000 多萬建檔立卡貧困人口的貧困問題為目標，動員全國力量，投入巨額資金，務求在中華大地上根除絕對貧困。這對中國人權事業(yè)的發(fā)展有不可估量的意義。脫貧攻堅帶動中國經濟權利、社會權利、文化權利、公民權利和政治權利的全面發(fā)展，推動中國人權發(fā)展進入更高階段。
脫貧攻堅促進了國際人權事業(yè)的發(fā)展。長期以來，國際社會把促進發(fā)展、消除貧困作為國際人權保障的重要目標，致力于通過國際合作減緩貧困。中國農村扶貧在國際消除貧困的努力中占有特殊地位，表現(xiàn)特別突出。中國是最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標的發(fā)展中國家。國際輿論普遍認為，全球在消除極端貧困領域所取得的成績主要歸功于中國。由于減貧行動規(guī)模巨大，脫貧人口數(shù)量眾多，中國脫貧攻堅本身就具有重大的世界意義，是國際減貧努力的重要組成部分。中國脫貧攻堅為世界減貧事業(yè)作出重大貢獻，也是對國際人權事業(yè)的重大貢獻。
中國脫貧攻堅的成功實踐對許多發(fā)展中國家有鼓舞和激勵的作用。貧困是一個世界性頑疾，多年難以根除。一些發(fā)展中國家盡管經濟在發(fā)展，但貧富差距以及由此帶來的貧困問題仍無法解決。不少發(fā)展中國家的減貧事業(yè)陷入了越減越貧的怪圈。中國在減貧領域的成功實踐給其他面臨貧困問題的發(fā)展中國家增強了信心。這對發(fā)展中國家的人權發(fā)展意義重大。
中國脫貧攻堅的成功經驗對許多發(fā)展中國家有啟發(fā)和借鑒意義。目前世界上還有8億多極端貧困人口，全面消除貧困仍然是國際社會的重大人權挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的首要目標就是消滅貧困。國際合作是減貧的重要方面。中國脫貧攻堅經驗得到聯(lián)合國高度認可。2018年12月，第73屆聯(lián)合國大會通過《消除農村貧困以執(zhí)行〈2030 年可持續(xù)發(fā)展議程〉》決議。這是聯(lián)合國大會第一個關于農村貧困問題的決議。這個決議把中國脫貧攻堅經驗同聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程有效對接，提出實現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標的新思路，為全球貧困治理提供中國智慧。該決議以中國農村扶貧實踐為基礎，提出消除農村貧困問題基本政策框架，要求加大基礎設施建設、推廣包容性金融、消除數(shù)字鴻溝、增加就業(yè)、推進高質量教育、加強社會保障體系建設等，呼吁實行精準扶貧方略，加強國際合作，制定農村發(fā)展戰(zhàn)略，幫助發(fā)展中國家農村地區(qū)的經濟和社會發(fā)展，構建人類命運共同體。這是一套消除全球農村貧困的完整方案，且經過中國數(shù)十年扶貧實踐檢驗，對其他發(fā)展中國家有巨大參考價值。
?。ɡ钤讫?，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰(zhàn)略研究院教授。）
Abstract：Poverty is a denial of human rights.Addressing poverty is to protect human rights.Poverty eradication is the foundation for the comprehensive development of all human rights.The goal of poverty alleviation in China is to eliminate absolute poverty and guarantee the basic human rights of the poor，including the rights to subsistence，education，health and housing，by 2020.Poverty alleviation has improved the human rights protection in China and contributed to the development of human rights in the world.
Keywords：Poverty Alleviation；Human Rights；Poverty
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關鍵詞：脫貧攻堅 人權 貧困
脫貧攻堅不僅是一項經濟社會發(fā)展工程，而且是一項人權保障工程。脫貧攻堅解決了8，000多萬人的“兩不愁”“三保障”問題，幫助這些貧困人口走上自立自強、自我發(fā)展的小康之路，徹底改變了他們的命運。脫貧攻堅具有深刻的人權意義。
一、中國消除貧困的重大舉措
中國政府很早就認識到消除貧困的重要性。1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農村扶貧政策的核心和基礎，同時成立扶貧領導機構，從中央政府層級負責組織、領導、協(xié)調、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發(fā)領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發(fā)工作。1994年3月，中國政府公布《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出要用7年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。此后，中國政府相繼制訂了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了更高的扶貧要求。中國扶貧的特點是政府主導，投入財政資金，在貧困地區(qū)進行基礎設施建設，培育和發(fā)展產業(yè)，幫助貧困人口自主脫貧。在經濟發(fā)展和扶貧政策的推動下，中國貧困人口大量減少。
脫貧攻堅啟動人類歷史上最大規(guī)模減貧工程。盡管農村扶貧事業(yè)取得巨大進展，但是，到2014年底，中國仍有7017萬農村貧困人口處于貧困狀態(tài)。這些貧困人口的脫貧問題成為黨和政府關注的焦點問題。2015年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，確定“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。” 2018年6月，中共中央、 國務院提出《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，進一步把脫貧攻堅目標細化為“貧困地區(qū)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路，貧困村全部實現(xiàn)通動力電，全面解決貧困人口住房和飲水安全問題，貧困村達到人居環(huán)境干凈整潔的基本要求，切實解決義務教育學生因貧失學輟學問題，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險、大病保險實現(xiàn)貧困人口全覆蓋，最低生活保障實現(xiàn)應保盡保”。為了實現(xiàn)脫貧攻堅目標，中國政府提出了精準扶貧方略，要求扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療。中國政府把分類脫貧作為脫貧攻堅的指導方針。分類脫貧指的是，根據(jù)貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，因地制宜，采取適合貧困人口特點的脫貧形式，包括發(fā)展特色產業(yè)脫貧、引導勞務輸出脫貧、實施易地搬遷脫貧、結合生態(tài)保護脫貧、著力加強教育脫貧、開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧、實行農村最低生活保障制度兜底脫貧和探索資產收益扶貧。同時，中國強化脫貧攻堅領導責任制，實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。黨中央、國務院主要負責統(tǒng)籌制定扶貧開發(fā)大政方針，省級黨委和政府對扶貧開發(fā)工作負總責，縣級黨委和政府承擔主體責任。各級黨委和政府層層簽訂脫貧攻堅責任書，扶貧開發(fā)任務重的省黨政主要領導向中央簽署脫貧責任書，每年要向中央作扶貧脫貧進展情況的報告。
5年多來，脫貧攻堅取得巨大進展。到2019年底，按照每人每年2，300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，年末農村貧困人口551萬人，比2014年減少6，466萬人，貧困發(fā)生率0.6%，全年貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入11，567元。脫貧攻堅目標絕大多數(shù)已經實現(xiàn)。
二、脫貧攻堅對人權的多方面保障作用
貧困問題是一個重大的人權問題。貧困貶低了人的價值，剝奪了人類尊嚴，限制了個人自由，排斥了窮人的政治參與。在貧困狀態(tài)下很難實現(xiàn)人權，貧困是人權的最大障礙。消除貧困就是保障人權，同時也是實現(xiàn)其他人權的前提和條件。中國脫貧攻堅根除了絕對貧困，有力推動了中國人權的發(fā)展。
第一，貧困人口的生存權得到根本改善。脫貧攻堅以來，國家不斷加大對貧困地區(qū)的財政支持力度。2015年，中央財政專項扶貧資金為467.45億元。此后，中央財政補助地方專項扶貧資金每年增加200億元，2020年達到1，461億元。2016-2020年，中央財政累計安排補助地方財政專項扶貧資金5，395億元。中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的一般性轉移支付力度，引導有助于脫貧的農業(yè)、教育、醫(yī)療、交通、生態(tài)等轉移支付向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。2016年以來，財政部會同國務院扶貧辦等部門持續(xù)推進貧困縣涉農資金整合工作，3年整合各類涉農資金超過9，000億元。中國政府建立了立體的脫貧攻堅投入體系，財政資金、金融資金和土地政策的支持力度非常大，每年有超過1萬億元的各類資金投向貧困縣鄉(xiāng)村，用來幫助貧困人口脫貧。巨額資金投入極大地改善了貧困群眾的生產生活條件。2019年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通硬化路，貧困地區(qū)建制村通客車的比率達到99.1%，群眾出行條件大幅改善。為了解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”問題，中國政府實施易地搬遷扶貧。“十三五”期間，國家籌集9，463 億元（其中建檔立卡貧困人口搬遷費用5，922億元），搬遷1，628萬人（其中建檔立卡貧困人口981萬人，同步搬遷人口647萬人）。全國“十三五”易地扶貧搬遷工作取得決定性進展。截至目前，全國已建成安置住房266萬余套，960多萬搬遷群眾實現(xiàn)入住，易地扶貧搬遷工作進入收尾階段，剩余搬遷群眾也將在年內完成搬遷。迄今為止，脫貧攻堅的首要任務，即貧困人口的吃飯和穿衣問題基本解決，貧困群眾普遍不愁吃、不愁穿。
第二，貧困人口教育權全面實現(xiàn)。“十三五”期間，中國政府把建成覆蓋城鄉(xiāng)、更加均衡的基本公共教育服務體系作為主要目標，規(guī)定到2020年義務教育實現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例應達到95%。為了更好實現(xiàn)這個目標，教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》，提出2020年實現(xiàn)建檔立卡等貧困人口教育基本公共服務全覆蓋的目標，明確“保障各教育階段從入學到畢業(yè)的全程全部資助，保障貧困家庭孩子都可以上學，不讓一個學生因家庭困難而失學”。此后，教育部陸續(xù)制定《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》，印發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)進一步做好農村義務教育有關工作的通知》《關于解決建檔立卡貧困家庭適齡子女義務教育有保障突出問題的工作方案》《關于進一步規(guī)范義務教育階段家庭經濟困難學生生活補助工作的通知》等文件，確保貧困家庭義務教育階段兒童和少年不失學輟學，讓他們有學上、上得起學。教育部實施了義務教育控輟保學專項行動，建立和完善了以學生為中心的精準幫扶政策。在確定資助對象時，向深度貧困地區(qū)和建檔立卡等重點人群傾斜，準確摸清家庭經濟困難學生人數(shù)，確保應助盡助。對于貧困地區(qū)來說，控制輟學現(xiàn)象發(fā)生是保障義務教育的關鍵。教育部確定374個控輟保學重點監(jiān)測縣，按照一縣一案的原則制定控輟保學工作方案。教育部門打通學籍系統(tǒng)與公安部人口信息庫、扶貧辦建檔立卡貧困人口庫之間的聯(lián)系，建立起統(tǒng)一的控輟保學工作臺賬，并實行動態(tài)更新、銷號管理。截至2019年11月20日，全國832個國家級貧困縣義務教育階段輟學學生人數(shù)由29萬人減少到2.3萬人，其中建檔立卡家庭貧困學生人數(shù)已由15萬減少至0.6萬。貧困家庭子女都能夠接受9年義務教育。
第三，貧困人口的健康權得到有效保障。自從本世紀初開始推進農村和城鎮(zhèn)醫(yī)療保障改革以來，主要由政府資助的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度迅速推廣，到2019年底，參加基本醫(yī)療保險人數(shù)達到135，436萬人。2016年，衛(wèi)健委等15個中央部門聯(lián)合印發(fā)《關于實施健康扶貧工程的指導意見》，要求到2020年，貧困地區(qū)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，農村貧困人口大病得到及時有效救治保障，個人就醫(yī)費用負擔大幅減輕；貧困地區(qū)重大傳染病和地方病得到有效控制，基本公共衛(wèi)生指標接近全國平均水平。國家衛(wèi)生健康委、國務院扶貧辦印發(fā)《貧困地區(qū)健康促進三年攻堅行動方案》，實施貧困人口托底醫(yī)療保障、貧困人口大病和慢性病精準救治、貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力提升、貧困地區(qū)傳染病、地方病綜合防治、貧困地區(qū)健康促進、深度貧困地區(qū)健康扶貧等六大攻堅行動，確保到2020年農村貧困人口全部納入基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助范圍。中國政府把農村貧困人口全部納入基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助等范圍，常見病、慢性病在縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療機構及時診治，患大病重病后基本生活有保障。在大病保險保障水平普遍提高的基礎上，繼續(xù)執(zhí)行貧困人口起付線降低50%、支付比例提高5個百分點的政策，并取消建檔立卡貧困人口封頂線。國家擴大農村貧困人口大病專項救治范圍，增加肺癌、肝癌、乳腺癌、宮頸癌、急性心肌梗死、白內障、塵肺、神經母細胞瘤、兒童淋巴瘤、骨肉瘤、血友病、地中海貧血、唇腭裂、尿道下裂等作為專項救治病種。2018年，中國農村貧困人口大病專項救治病種從上年的7種擴大到21種，2019年擴大到25種，2020年擴大到30種。到2018年8月底，該專項救治確診農村貧困人口大病病例26.1萬人，救治22.6萬人，累計救治99.6萬人次；專項救治病種累計報銷比例為81.12%，比專項救治開展前提高37.3個百分點。貧困白血病患兒實際報銷比例從2017年初的49%提升到2018年9月的81%。衛(wèi)生部門組織1，007家三級醫(yī)院對貧困地區(qū)1，172家縣級醫(yī)院進行對口幫扶，建立遠程醫(yī)療網(wǎng)絡，832個貧困縣均實現(xiàn)每縣有一家公立醫(yī)院的目標，99%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村有衛(wèi)生院和衛(wèi)生室，貧困人口縣域內就診率達90%以上。全國累計向貧困地區(qū)鄉(xiāng)、村支援醫(yī)務人員9萬人以上，98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到至少有1名全科醫(yī)生或執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師的標準，98.2%的行政村實現(xiàn)至少有1名合格村醫(yī)的目標，農村貧困人口的常見病、慢性病基本可以就近獲得及時診治。2016年至2019年，中央財政提供醫(yī)療救助補助資金889.96億元，補助困難群眾參加基本醫(yī)療保險和支付自付部分的費用等。2019年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助標準提高到每人每年520元，中央財政通過轉移支付提供城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助資金3，337.22億元。國家對貧困人口實行大病集中救治、慢病簽約服務管理和重病兜底保障的辦法，分類救治。得到分類救治服務的貧困患者已達1，500多萬。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保等基本醫(yī)療保障制度覆蓋全體農村貧困人口，農村貧困人口醫(yī)療費負擔明顯減輕。2019年上半年，全國貧困患者醫(yī)療費用個人自付比例平均為10%左右，670萬因病致貧和因病返貧的貧困戶實現(xiàn)脫貧。
第四，貧困人口的住房權得到維護。住房安全有保障是脫貧攻堅的一個重要任務。國務院《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》明確規(guī)定要加快推進農村危房改造，重點解決建檔立卡貧困戶、低保戶、分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭的基本住房安全問題。住房和城鄉(xiāng)建設部和財政部印發(fā)的《農村危房改造脫貧攻堅三年行動方案》規(guī)定，確保2020年前完成現(xiàn)有200萬建檔立卡貧困戶的危房改造任務，基本解決貧困戶住房不安全問題。2019年8月，住房和城鄉(xiāng)建設部和財政部發(fā)出《國務院扶貧辦關于決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅 進一步做好農村危房改造工作的通知》，要求以建檔立卡貧困戶為中心，推進貧困殘疾人家庭等4類重點對象的危房改造。全國現(xiàn)有4類重點對象危房存量135.2萬戶，其中建檔立卡貧困戶64.3萬戶。截至2019年11月底，135.2萬戶危房已開工97.9%。這些危房已全部納入中央農村危房改造任務和補助資金范圍，在2019年底前全部開工，并將在2020年6月底前全部竣工。中央財政單列“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的農村危房改造補助資金，增加對4類重點對象危房戶的補助，在全國戶均補助1.4萬元的基礎上增加2，000元。目前農村危房改造基本完成，2019年建檔立卡貧困戶農村危房改造任務只有2，260戶還沒有竣工。另外，各地脫貧攻堅“回頭看”大排查活動中，新增加了在10萬戶建檔立卡貧困戶，其中有約1.13萬戶危房正在加緊實施改造。
第五，貧困人口農村飲水安全問題加快解決。《“十三五”全國水利扶貧專項規(guī)劃》確定，2020年農村飲水安全保障程度和自來水普及率明顯提高，農村生活供水保障能力達到 40升/ 人•日以上，供水水質達到國家規(guī)定飲用水標準，農村集中供水率達到 83%，自來水普及率達到 75%，農村飲水安全得到全面鞏固提升。水利部制定的《水利扶貧行動三年（2018—2020年）實施方案》確定，到2020年全面解決貧困人口飲水安全問題，加快實施貧困地區(qū)農村飲水安全鞏固提升工程，因地制宜加強供水工程建設與改造，進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質達標率，提升農村供水保障程度。水利部等部門發(fā)布《關于堅決打贏農村飲水安全脫貧攻堅戰(zhàn)的通知》，要求到2020年全面解決貧困村和貧困人口的飲水安全問題，在供水難度大的地區(qū)，應保證每人每天供水量不低于20升。 “十三五”以來，國家實施農村飲水安全鞏固提升工程。到2018年9月底，中央安排農村飲水安全鞏固提升工程投資143億元，全國累計完成投資1，002億元，受益人口1.36億人，1，478萬貧困人口的飲水安全問題得到解決；山東、重慶、甘肅3省市率先完成農村飲水安全脫貧攻堅任務。2018年底，全國存在飲水安全問題的貧困人口還有104.3萬人。為了徹底解決這些人的飲水安全問題，水利部編制了加快解決農村飲水安全問題的工作方案，建立到縣到村到戶的電子工作臺賬，實行動態(tài)管理，督促各地解決一處銷號一處，同時協(xié)調有關部委下達農村飲水安全鞏固提升工程剩余全部中央補助資金76.7億元，確保2020年6月底前全部解決貧困人口飲水安全問題。水利部確定，2019年底前解決80萬以上貧困人口飲水安全問題，2020年全面解決。到2019年底，全國共解決101.6萬建檔立卡貧困人口的飲水安全問題，鞏固提升了5，480萬農村人口供水保障水平，解決了615萬氟超標人口飲水問題，超額完成年度目標任務。今年水利部門聚焦剩余未解決飲水安全問題的建檔立卡貧困人口，確保6月底前全面解決貧困群眾喝水難題，年內基本完成飲水型氟超標改水任務，農村集中供水率達到87%、自來水普及率達到83%，完成6，000萬農村人口供水保障水平目標任務。
三、脫貧攻堅對人權發(fā)展的重大意義
脫貧攻堅大幅提高貧困人口生活水準，極大地改善了中國貧困人口生存狀況，加快了消滅絕對貧困的步伐，有效促進農村貧困人口的人權保障，推動中國人權發(fā)展躍上新臺階。同時，脫貧攻堅也對國際減貧事業(yè)做出重大貢獻，有力促進了世界人權保障事業(yè)。
脫貧攻堅全面提升中國人權保障水平。脫貧攻堅的成功，意味著中國有史以來第一次整體消除絕對貧困。在五千年歷史中，中華民族一直無法擺脫貧困夢魘。生產力水平低下、封建統(tǒng)治和帝國主義侵略，造成中國社會的普遍貧窮，絕大多數(shù)人過著勉強果腹的生活。每遇水旱蝗等自然災害，就會有大量人口餓死凍死。脫貧攻堅使中華民族徹底告別絕對貧困，中國人民的生存狀況得到根本改善。同時，脫貧攻堅已經遠遠超出了簡單生存問題和溫飽問題的范圍，容納了更加廣泛的內容，包括建設基礎設施、提供基本公共服務、加入基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險、整治人居環(huán)境、保障住房和飲水安全、發(fā)展產業(yè)等。脫貧攻堅不但要解決溫飽問題，而且還要幫助貧困人口走向小康，滿足貧困人口對美好生活的向往。事實上，中國政府也是從建成小康社會、實現(xiàn)共同富裕的高度看待脫貧攻堅，要求打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，“補齊全面建成小康社會中的這塊突出短板，決不讓一個地區(qū)、一個民族掉隊”。
脫貧攻堅是中國人權事業(yè)巨大進步的標志。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國人權事業(yè)快速發(fā)展，發(fā)展成就舉世公認。但是，數(shù)量龐大的貧困人口和低收入人口的存在，始終是中國的一塊短板。尤其是深度貧困人口的脫貧問題一直無法解決。深度貧困人口是指居住在“老、少、邊、窮”等自然條件惡劣、經濟社會發(fā)展水平較低地區(qū)的貧困人口，以及因病致貧、患慢性病、患大病、因殘致貧的貧困人口。幫助這些貧困人口擺脫貧困，同全國人民一起邁入小康，走向富裕，是全面建成小康社會的應有之義，也是中國特色社會主義的本質要求。中國人權發(fā)展不能少了脫貧這一塊。脫貧攻堅以徹底解決 8，000 多萬建檔立卡貧困人口的貧困問題為目標，動員全國力量，投入巨額資金，務求在中華大地上根除絕對貧困。這對中國人權事業(yè)的發(fā)展有不可估量的意義。脫貧攻堅帶動中國經濟權利、社會權利、文化權利、公民權利和政治權利的全面發(fā)展，推動中國人權發(fā)展進入更高階段。
脫貧攻堅促進了國際人權事業(yè)的發(fā)展。長期以來，國際社會把促進發(fā)展、消除貧困作為國際人權保障的重要目標，致力于通過國際合作減緩貧困。中國農村扶貧在國際消除貧困的努力中占有特殊地位，表現(xiàn)特別突出。中國是最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標的發(fā)展中國家。國際輿論普遍認為，全球在消除極端貧困領域所取得的成績主要歸功于中國。由于減貧行動規(guī)模巨大，脫貧人口數(shù)量眾多，中國脫貧攻堅本身就具有重大的世界意義，是國際減貧努力的重要組成部分。中國脫貧攻堅為世界減貧事業(yè)作出重大貢獻，也是對國際人權事業(yè)的重大貢獻。
中國脫貧攻堅的成功實踐對許多發(fā)展中國家有鼓舞和激勵的作用。貧困是一個世界性頑疾，多年難以根除。一些發(fā)展中國家盡管經濟在發(fā)展，但貧富差距以及由此帶來的貧困問題仍無法解決。不少發(fā)展中國家的減貧事業(yè)陷入了越減越貧的怪圈。中國在減貧領域的成功實踐給其他面臨貧困問題的發(fā)展中國家增強了信心。這對發(fā)展中國家的人權發(fā)展意義重大。
中國脫貧攻堅的成功經驗對許多發(fā)展中國家有啟發(fā)和借鑒意義。目前世界上還有8億多極端貧困人口，全面消除貧困仍然是國際社會的重大人權挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的首要目標就是消滅貧困。國際合作是減貧的重要方面。中國脫貧攻堅經驗得到聯(lián)合國高度認可。2018年12月，第73屆聯(lián)合國大會通過《消除農村貧困以執(zhí)行〈2030 年可持續(xù)發(fā)展議程〉》決議。這是聯(lián)合國大會第一個關于農村貧困問題的決議。這個決議把中國脫貧攻堅經驗同聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程有效對接，提出實現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標的新思路，為全球貧困治理提供中國智慧。該決議以中國農村扶貧實踐為基礎，提出消除農村貧困問題基本政策框架，要求加大基礎設施建設、推廣包容性金融、消除數(shù)字鴻溝、增加就業(yè)、推進高質量教育、加強社會保障體系建設等，呼吁實行精準扶貧方略，加強國際合作，制定農村發(fā)展戰(zhàn)略，幫助發(fā)展中國家農村地區(qū)的經濟和社會發(fā)展，構建人類命運共同體。這是一套消除全球農村貧困的完整方案，且經過中國數(shù)十年扶貧實踐檢驗，對其他發(fā)展中國家有巨大參考價值。
?。ɡ钤讫?，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰(zhàn)略研究院教授。）
Abstract：Poverty is a denial of human rights.Addressing poverty is to protect human rights.Poverty eradication is the foundation for the comprehensive development of all human rights.The goal of poverty alleviation in China is to eliminate absolute poverty and guarantee the basic human rights of the poor，including the rights to subsistence，education，health and housing，by 2020.Poverty alleviation has improved the human rights protection in China and contributed to the development of human rights in the world.
Keywords：Poverty Alleviation；Human Rights；Poverty
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