內(nèi)容提要：造成貧困的原因可以分為整體性原因、結構性原因、條件性原因和個體性原因。改革開放以來，中國調(diào)整了反貧困戰(zhàn)略，針對上述四類貧困采取對應的減貧措施，取得了顯著的成就。全面建成小康社會后，中國需要對反貧困戰(zhàn)略作出適時調(diào)整：要適應國際環(huán)境的變化采取促進經(jīng)濟發(fā)展的政策，持續(xù)提升國家整體脫貧水平；政府需要繼續(xù)采取積極措施消解結構性貧困、改變條件性貧困；政府在進一步完善社會救助制度的同時，可以將減少個體性貧困的工作更多地交由社會組織開展。
關鍵詞：整體性貧困 結構性貧困 條件性貧困 個體性貧困 反貧困戰(zhàn)略
一、貧困的四類原因及其消解路徑
貧困形成的原因具有復雜性和多元性，難以用單一維度或層次進行解釋。里查德·皮特（Richard Peet）運用馬克思主義理論，認為資本主義必然會產(chǎn)生不平等的社會結構，導致貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果不改變資本主義制度和生產(chǎn)方式，就不可能消除貧困。赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）從貧困功能主義出發(fā)，認為為維持社會的正常運轉，某些群體必然需要承擔較低級的工作，為社會變遷、經(jīng)濟發(fā)展付出代價，因此貧困發(fā)生具有客觀性、必然性。相反，奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）提出個體之所以陷入貧困，是由于個體在心理、家庭、態(tài)度等方面存在缺陷，沒有能力或不愿意利用機會或變化改變現(xiàn)有的處境。蘇珊·高奇湯姆森（Susan Gotsch Thomson）將個人因素和結構因素相結合，分析了亞拉巴馬州的七個“黑帶”縣的貧困原因。倫納德·比格利（Leonard Beeghley）根據(jù)美國貧困現(xiàn)狀，從個體結構兩個層次進行歸因研究：從個體性因素看，貧困狀況與失業(yè)、缺乏技能、性別、種族歧視等相關，而導致高貧困率的結構性因素包括階級制度再生產(chǎn)、經(jīng)濟結構、種族和性別歧視制度化等。威姆·范·奧肖特（W. Van Oorschot）和洛克·哈爾曼（L. Halman）基于貧困成因是否可控和致貧因素是基于個人還是社會結構兩個不同維度入手，提出四種類型的貧困成因：其一是貧困是由于個體行為或缺陷造成的，如懶惰、不道德等；其二為個人突發(fā)不幸導致的貧困；其三是貧困是社會排斥的結果，由社會中某些團體和政黨的行為所控制的排斥而使某些群體陷入貧困之中；其四是社會發(fā)展，如市場經(jīng)濟發(fā)展、技術進步等過程中不可避免地會造成一部分群體陷入貧困。在西方已有的貧困理論基礎上，基于20世紀90年代中國貧困問題，康曉光將貧困分為制度性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困，將地域分布引發(fā)的貧困問題納入貧困成因的討論范疇。蔡昉從經(jīng)濟維度、能力維度入手，將貧困分為全面貧困、區(qū)域性貧困和邊緣化貧困，指出從全面貧困到區(qū)域性貧困的過程，是中國農(nóng)村在整體上處于較低的發(fā)展水平過渡到某些區(qū)域由于外在限制導致本地無法實現(xiàn)自發(fā)的經(jīng)濟增長過程。
分析中國的貧困狀況，可以發(fā)現(xiàn)中國的貧困主要由四類原因產(chǎn)生，即整體性原因、結構性原因、條件性原因和個體性原因，它們分別對應著整體性貧困、結構性貧困、條件性貧困和個體性貧困（如圖1所示）。
貧困形成的原因具有復雜性和多元性，難以用單一維度或層次進行解釋。里查德·皮特（Richard Peet）運用馬克思主義理論，認為資本主義必然會產(chǎn)生不平等的社會結構，導致貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果不改變資本主義制度和生產(chǎn)方式，就不可能消除貧困。赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）從貧困功能主義出發(fā)，認為為維持社會的正常運轉，某些群體必然需要承擔較低級的工作，為社會變遷、經(jīng)濟發(fā)展付出代價，因此貧困發(fā)生具有客觀性、必然性。相反，奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）提出個體之所以陷入貧困，是由于個體在心理、家庭、態(tài)度等方面存在缺陷，沒有能力或不愿意利用機會或變化改變現(xiàn)有的處境。蘇珊·高奇湯姆森（Susan Gotsch Thomson）將個人因素和結構因素相結合，分析了亞拉巴馬州的七個“黑帶”縣的貧困原因。倫納德·比格利（Leonard Beeghley）根據(jù)美國貧困現(xiàn)狀，從個體結構兩個層次進行歸因研究：從個體性因素看，貧困狀況與失業(yè)、缺乏技能、性別、種族歧視等相關，而導致高貧困率的結構性因素包括階級制度再生產(chǎn)、經(jīng)濟結構、種族和性別歧視制度化等。威姆·范·奧肖特（W. Van Oorschot）和洛克·哈爾曼（L. Halman）基于貧困成因是否可控和致貧因素是基于個人還是社會結構兩個不同維度入手，提出四種類型的貧困成因：其一是貧困是由于個體行為或缺陷造成的，如懶惰、不道德等；其二為個人突發(fā)不幸導致的貧困；其三是貧困是社會排斥的結果，由社會中某些團體和政黨的行為所控制的排斥而使某些群體陷入貧困之中；其四是社會發(fā)展，如市場經(jīng)濟發(fā)展、技術進步等過程中不可避免地會造成一部分群體陷入貧困。在西方已有的貧困理論基礎上，基于20世紀90年代中國貧困問題，康曉光將貧困分為制度性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困，將地域分布引發(fā)的貧困問題納入貧困成因的討論范疇。蔡昉從經(jīng)濟維度、能力維度入手，將貧困分為全面貧困、區(qū)域性貧困和邊緣化貧困，指出從全面貧困到區(qū)域性貧困的過程，是中國農(nóng)村在整體上處于較低的發(fā)展水平過渡到某些區(qū)域由于外在限制導致本地無法實現(xiàn)自發(fā)的經(jīng)濟增長過程。
分析中國的貧困狀況，可以發(fā)現(xiàn)中國的貧困主要由四類原因產(chǎn)生，即整體性原因、結構性原因、條件性原因和個體性原因，它們分別對應著整體性貧困、結構性貧困、條件性貧困和個體性貧困（如圖1所示）。
整體性貧困是指由于國家整體經(jīng)濟發(fā)展處于相對較低水平而使人民整體處于相對貧困狀態(tài)，具有全面性和整體性。它需要通過國家整體的經(jīng)濟發(fā)展來降低和消除。
結構性貧困是指由于社會體制和制度原因所導致的貧困，它具有一定的必然性、普遍性和持續(xù)性。改變結構性貧困需要改變相應的社會體制和制度結構。
條件性貧困是指由于基本生存條件的相對惡劣所導致的貧困，它具有明顯的地域性。改變條件性貧困的主要方式是在貧困地區(qū)開展基礎設施建設，或將居民遷至更適宜居住的地區(qū)。
個體性貧困是指由個人原因導致的貧困，這些原因主要包括個人主動選擇、被動遭遇困境、個人能力缺乏等。個體性貧困具有偶然性、特殊性和暫時性。對于不同類型的個體性貧困，需要政府采取不同的扶貧措施：對于個人主動選擇貧困的生活方式的，需要運用制度方式加以激勵或懲罰；對于個人被動遭遇困境的，需要通過各種補貼救濟；對于個人能力缺乏的，則需要社會予以幫扶。
不同原因產(chǎn)生的貧困需要不同的方法來加以解決。但針對不同原因的減貧措施之間存在著既相互促進又相互制約的關系。一方面，降低整體性貧困會提高國家整體的經(jīng)濟實力，可為解決條件性貧困和個體性貧困提供所需的資源；條件性貧困和結構性貧困的降低也會推動整體性貧困的降低。另一方面，采用市場經(jīng)濟體制促進國家經(jīng)濟的整體發(fā)展，會產(chǎn)生由優(yōu)勝劣汰的市場競爭所導致的貧富分化這樣的結構性貧困；而采用計劃經(jīng)濟體制通過優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)促進國家整體經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，又會因城鄉(xiāng)二元分隔等導致鄉(xiāng)村的結構性貧困。反過來，將資金大量用于改善條件性貧困和個體性貧困，又可能減少降低整體性貧困的資源供給；而減少結構性貧困的措施，也可能給國家經(jīng)濟發(fā)展的動能帶來某些負面的影響。因此，國家的扶貧戰(zhàn)略要綜合考慮不同維度的致貧原因，協(xié)調(diào)針對不同致貧原因的減貧措施。
舊中國面臨的貧困主要包括三個維度。第一，由于帝國主義的掠奪和封建主義的阻礙，中國經(jīng)濟發(fā)展的整體水平很低，導致人民的整體性貧困；第二，舊中國的資本主義制度導致勞資的貧富兩極分化，形成了勞動人民的結構性貧困；第三，由于缺乏社會保障和救濟制度，使得個體無法抵御各種社會風險，造成大量個體性貧困。
針對舊中國的貧困狀況，新中國建立和實施了計劃經(jīng)濟體制，與其相應的反貧困戰(zhàn)略主要包括三個維度。第一，通過集中發(fā)展城市工業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展，降低整體性貧困。1952-1978年間中國的經(jīng)濟總量水平按可比價格計算的社會總產(chǎn)值、工業(yè)總產(chǎn)值和國民收入的年均增長率，分別達到7.9%、8.2%、6.0%；工業(yè)投資達3，599.19億元，新增固定資產(chǎn)達2，734.5億元。按可比價格計算，1980年全國工業(yè)總產(chǎn)值達4，992億元，比1952年的343.3億元增長17.9倍。工業(yè)化發(fā)展在帶來社會總產(chǎn)值提升的同時，也推動國民收入緩慢提升。第二，通過私有企業(yè)國有化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體化等，實現(xiàn)經(jīng)濟資源的計劃性分配和社會資源的行政化分配，降低貧富的結構性差距。1956年，中國農(nóng)村普遍建立了高級農(nóng)業(yè)合作社，由集體進行生產(chǎn)資料和產(chǎn)品的分配，力圖實現(xiàn)所有農(nóng)民共同富裕的目標。第三，通過對低收入人口的補助和福利措施，維持貧困人口的基本生存條件。1956年，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》為老弱病殘孤寡的社員進行基本生活保障；同時建立覆蓋全民的低水平合作醫(yī)療制度，與赤腳醫(yī)生、農(nóng)村“保健站”相互“扶持”，有效減輕該階段農(nóng)村困難人口的看病壓力。但這種戰(zhàn)略的實施結果卻并不盡如人意。其原因在于：一是經(jīng)濟資源的計劃性分配雖然可以消滅由市場競爭導致的結構性貧困，但卻由于經(jīng)濟發(fā)展驅動力的不足導致資源總量增長緩慢，人民的整體生活無法得到快速改善，國家整體性貧困無法消除。二是計劃經(jīng)濟體制下戶籍管理制度所形成的城鄉(xiāng)二元結構，導致農(nóng)村居民整體的結構性貧困。
改革開放以來，中國吸取以往反貧困實踐的經(jīng)驗和教訓，對反貧困戰(zhàn)略作出了重大調(diào)整。針對四種類型的貧困，新的反貧困戰(zhàn)略主要包括四個層面的措施。第一，通過經(jīng)濟資源的市場化分配，促進經(jīng)濟和社會資源總量的快速增長，降低社會整體的貧困程度。第二，通過社會資源的均等化分配，消解由市場經(jīng)濟體制運行導致的結構性貧困。第三，通過在貧困地區(qū)的基礎設施建設，改變貧困地區(qū)的基本生存條件來扭轉條件性貧困。第四，通過完善各種社會救濟制度和精準幫扶措施，減少由被動遭遇、個人意愿或能力不足所導致的個體性貧困。
二、以經(jīng)濟發(fā)展降低整體性貧困
要消除國家整體性貧困，需要通過經(jīng)濟發(fā)展增加可分配資源的總量。改革開放以來，中國通過社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和不斷完善，不僅快速和連續(xù)增加了經(jīng)濟資源總量，而且通過向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的分配政策，將新增資源大比例地用于改善貧困人口生活狀況。
?。ㄒ唬┵Y源總量增長改變整體性貧困
黨的十八大報告指出：“發(fā)展仍是解決中國所有問題的關鍵。只有推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，才能筑牢國家繁榮富強、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎”。中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，全面激發(fā)了社會發(fā)展活力，使社會經(jīng)濟總量大幅度提升，為改變整體性貧困奠定了堅實的基礎。根據(jù)國家統(tǒng)計局2020年發(fā)布的統(tǒng)計公報，2019年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到990，865億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值70，892元，國民總收入988，458億元；2019年全年全部工業(yè)增加值317，109億元；2019全年糧食產(chǎn)量66，384萬噸，棉花產(chǎn)量589萬噸，油料產(chǎn)量3，495萬噸，糖料產(chǎn)量12，204萬噸，茶葉產(chǎn)量280萬噸，豬牛羊禽肉產(chǎn)量7，649萬噸，牛奶產(chǎn)量3，201萬噸，水產(chǎn)品產(chǎn)量6，450萬噸；與經(jīng)濟發(fā)展相應，中國人民的整體生活水平大幅提升，2019年全年全國居民人均可支配收入30，733元，人均可支配收入中位數(shù)26，523元，人均消費支出21，559元，全國居民恩格爾系數(shù)為28.2%。聯(lián)合國開發(fā)署發(fā)布的《人類發(fā)展指數(shù)報告》顯示，中國的人類發(fā)展指數(shù)大幅提高，從1980年的0.423提高到2017年的0.752，逐步從低人類發(fā)展水平國家躍升至高人類發(fā)展水平國家。城市化水平的提升和經(jīng)濟結構的轉型，不僅使人均可支配收入呈指數(shù)增加，而且使民眾消費水平不斷提高，國民生活不再受“溫飽問題”的困擾，開始追求更高水平、更高質(zhì)量的生活。
?。ǘ┰隽抠Y源傾斜分配降低貧困發(fā)生率
隨著經(jīng)濟發(fā)展導致的資源總量的快速增加，不僅整體性貧困不斷改善，而且國家也有了更多的資源來改善貧困地區(qū)和貧困人口的生活狀況。2019年全年全國一般公共預算收入190，382億元，全國一般公共預算支出238，874億元。中國政府將新增資金大量用于扶貧減貧工作。1978年，《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》重點強調(diào)對中國西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)給予重點扶持。1982年國務院啟動“三西”專項扶貧計劃。1984年，《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》進一步提出解決貧困地區(qū)問題的重點是集中力量解決十幾個連片貧困地區(qū)。1986年，中國劃定了18個集中連片并確定了273個國家級貧困縣。此后，中國政府先后制定和實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等中長期扶貧規(guī)劃。黨的十八屆五中全會提出了貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標任務。
隨著我國生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，政府資源配置能力增強，通過合理的資源傾斜，使貧困地區(qū)可利用的經(jīng)濟資源增加，優(yōu)化經(jīng)濟結構和推動產(chǎn)業(yè)轉型，降低當?shù)刎毨Оl(fā)生率。2019年，中國農(nóng)村貧困人口（按照2010年貧困標準）已由1978年的7.7億人減少至551萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降至0.6%。
三、以社會改革降低結構性貧困
結構性貧困需要通過一系列社會性變革來降低。中國通過改革收入分配結構降低結構性收入貧困，通過建立社會保障性制度降低結構性社會貧困，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務降低結構性農(nóng)村貧困，通過普及義務教育降低結構性文化貧困。
（一）改革收入分配結構，降低結構性收入貧困
在市場經(jīng)濟體制下，收入分配差距的不斷拉大，導致發(fā)展成果無法實現(xiàn)公平分配，由此導致結構性的收入貧困人口。為了縮小收入的結構性差距，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“正確處理公平和效率關系，堅持居民收入增長和經(jīng)濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度，調(diào)整優(yōu)化國民收入分配格局，努力縮小全社會收入差距”。十九大報告進一步強調(diào)要促進收入分配更合理、更有序，縮小收入分配差距，“鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2019年按全國居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入7，380元，中間偏下收入組人均可支配收入15，777元，中間收入組人均可支配收入25，035元，中間偏上收入組人均可支配收入39，230元，高收入組人均可支配收入76，401元。全國農(nóng)民工人均月收入3，962元，比上年增長6.5%。從數(shù)據(jù)上看，借助稅收、財政轉移支付等二次分配手段，通過對扶貧標準和最低工資標準、稅收起征點等動態(tài)調(diào)整，彌補了由市場經(jīng)濟所引發(fā)的收入差距懸殊，加快收入提高速度和增加低收入群體可支配收入，使其抵御外來風險的能力增強。
?。ǘ┙⒑屯晟粕鐣Ｕ现贫龋档徒Y構性社會貧困
市場體制的運行通過市場競爭釋放了社會活力，促進了經(jīng)濟的發(fā)展和資源總量的快速增長，但同時也導致了經(jīng)濟領域的貧富分化和低收入人口的相對貧困。為了消解這種結構性貧困，中國建立了全面的社會保障制度。
首先，中國建立了覆蓋全國的最低生活保障制度。2007年，中國農(nóng)村低保制度開始在全國范圍內(nèi)建立推行；2011年，中國政府以2010年不變價2，300元為基數(shù)制定了新的農(nóng)村貧困標準，并建立了中國城鄉(xiāng)低保標準動態(tài)調(diào)整機制；2012年，國務院強調(diào)將確保把所有符合條件的困難群眾全部納入最低生活保障范圍。2019年末，全國共有861萬人享受城市最低生活保障，3，456萬人享受農(nóng)村最低生活保障，439萬人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)。
其次，中國建立了包括失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和生育保險在內(nèi)的社會保險制度。2019年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)43，482萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)53，266萬人，參加基本醫(yī)療保險人數(shù)135，436萬人，參加失業(yè)保險人數(shù)20，543萬人，參加工傷保險人數(shù)25，474萬人，參加生育保險人數(shù)21，432萬人。
再次，中國建立了城市住房保障制度。面對貧困人口的住房困難，加強城鄉(xiāng)貧困人口的住房保障。針對城鎮(zhèn)低收入群體的住房主要是經(jīng)濟適用房和廉租房、棚戶區(qū)改造等；圍繞解決現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題，中國對城市貧困人口的住房問題采取了一系列針對性的措施，積極增加保障房建設，擴大覆蓋率。2018年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到39平方米，農(nóng)村居民人均住房建筑面積達到47.3平方米。全國城鎮(zhèn)保障性安居工程累計開工建設約7，000萬套，累計約2，200萬困難群眾領取了公租房租賃補貼，合計幫助約2億困難群眾改善了住房條件。
隨著覆蓋群體的不斷擴大、保障資金的不斷增加，多重制度交織的社會保障網(wǎng)絡在緩解結構性貧困方面發(fā)揮了重要作用。一方面，低保、住房等制度的建立和完善，緩解了貧困人口的生存壓力，解決了“后顧之憂”。另一方面，通過減輕就醫(yī)、養(yǎng)老負擔等，貧困人口應對風險能力提升，減少了因突發(fā)性意外而導致的致貧隱患。
（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務，降低結構性農(nóng)村貧困
中國農(nóng)村居民的結構性貧困是由城鄉(xiāng)二元結構產(chǎn)生的。為了消解農(nóng)村居民的結構性貧困，中國采取了一系列改革城鄉(xiāng)二元結構的政策措施。
首先是改革戶籍制度。中國原有的戶籍制度是為了控制人口的自由流動，限制和控制農(nóng)村人口流向城市，同時也限制城市間的人口流動，它限制了個人自由選擇發(fā)展機會。為了促進人口的自由流動，中央關于全面深化改革的決定要求“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要深化戶籍制度改革，實施居住證制度，“保障居住證持有人在居住地享有義務教育、公共就業(yè)服務、公共衛(wèi)生服務等國家規(guī)定的基本公共服務。鼓勵各級政府不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口的差距”。十九大報告進一步要求“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端”，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，提出以戶籍制度和公共服務牽引區(qū)域流動。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2019年全國人戶分離的人口2.8億人，其中流動人口2.36億人。常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。 中國逐步取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元區(qū)分，2014年國務院印發(fā)的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。2016年8月，《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利。截至2016年9月19日，全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶口。
其次是城鄉(xiāng)公共發(fā)展一體化。為了平等保障城鄉(xiāng)居民發(fā)展權，中國采取一系列措施破除城鄉(xiāng)二元結構?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。國家注重通過振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略加快農(nóng)村基礎設施建設，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平。2004年，國家作出規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉，削弱土地關系對農(nóng)民流動的束縛；同時，自2004年起，中央的1號文件高度重視“三農(nóng)”問題，減免農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，對部分地區(qū)農(nóng)民實行良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等一系列惠農(nóng)政策，減輕農(nóng)民負擔；中國從2005年起開始著手改革戶籍制度，開始強調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度、建立惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務體制和制度。
再次是統(tǒng)籌各類公共服務。2014 年，《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》合并了新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。2016年，國家整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度；2017年，修訂后的《失業(yè)保險條例》統(tǒng)一了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的參保辦法。2019年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度統(tǒng)一，消除城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇的差距，并且繳費標準、報銷比例以及享受待遇都予以統(tǒng)一，異地就醫(yī)結算的問題得到緩解。
城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務，逐步達到了如下幾方面效果。其一，改善務工人員的弱勢競爭地位，弱化就業(yè)歧視，激發(fā)該群體的發(fā)展動力和潛能，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)“共贏”局面。其二，外來人口通過逐步獲得與市民在各項福利政策的同等待遇，緩解收入與支出不平衡的狀況，擺脫貧困狀態(tài)。第三，通過統(tǒng)籌公共服務，貧困群體分享發(fā)展紅利的機會增加，扶貧措施的輻射面積擴大，強化減貧效果。
?。ㄋ模┢占傲x務教育，降低結構性文化貧困
教育是提升人參與社會生活能力的手段，是人實現(xiàn)自身發(fā)展的重要基礎。基礎教育程度的差異會導致結構性的文化貧困人口。黨的十八大提出要堅持教育優(yōu)先發(fā)展，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務教育，提高全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“把提升人的發(fā)展能力放在突出重要位置”。黨的十九大報告進一步提出要“發(fā)展素質(zhì)教育，推進教育公平”。中國建立起從學前教育至研究生教育、具有中國特色的學生資助政策體系，實現(xiàn) “三個全覆蓋”：政府進一步完善義務教育階段的資助體系，逐漸推進“兩免一補”政策的實施，并開展“貧困地區(qū)寄宿制小學學生營養(yǎng)改善”項目，對學齡兒童提供免費午餐；2006年起，國家關注重點從義務教育延伸到中等教育資助政策，2009年起，對接受中職教育的涉農(nóng)專業(yè)學生、農(nóng)村經(jīng)濟困難學生實行免學費資助政策；對于全日制本、?？茖W生以及研究生群體，中國也逐漸形成了以獎學金、助學金、助學貸款等多形式的資助方式。通過較全面的教育資助體系，減輕了貧困家庭子女接受教育的負擔，也使下一代能夠接受更好的教育，使原有的文化結構能夠逐步發(fā)生變化。根據(jù)教育部發(fā)布的全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2018年，中國學前三年毛入園率83.4%，小學學齡兒童凈入學率99.94%，初中階段毛放學率102.6%，高中階段教育基本普及，高等教育毛入學率達到51.6%。
此外，中國針對留守兒童、特殊兒童、少數(shù)民族學生、鄉(xiāng)村教師等群體有針對性地進行政策傾斜。針對普惠性教育，從1995年開始，政府在中西部貧困地區(qū)連續(xù)實施了為期十年的兩期“貧困地區(qū)義務教育工程”，顯著改善了貧困地區(qū)義務教育辦學條件，提高了貧困地區(qū)教師教學水平，優(yōu)化了貧困地區(qū)中小學布局。2014至2018年，實施了“全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件”工程，使校園教學和生活設施能夠滿足學生的基本需求，提高教學質(zhì)量；國家專項計劃的傾斜，增加貧困地區(qū)學生接受更優(yōu)質(zhì)高等教育的機會，實施中西部高等教育振興計劃，提高偏遠地區(qū)高校的教育水平等。在職業(yè)教育方面，農(nóng)業(yè)部牽頭的“陽光工程計劃”、國務院扶貧辦牽頭的“雨露計劃”、人社部牽頭的“特別職業(yè)培訓計劃”與教育部“職業(yè)學校”共同構建了貧困地區(qū)職業(yè)培訓體系。在培訓過程中，進行普通話的培訓，改變語言環(huán)境，更好地與社會接軌。
通過普惠性教育和職業(yè)性教育培訓，我國人力資本不斷提升，貧困人口的增收能力增強。不少貧困戶打破原有的思維框架和結構，擺脫以往落后的生產(chǎn)方式，挖掘當?shù)靥厣Y源，進而轉化為經(jīng)濟動能。同時，不少家庭隨著子女完成學業(yè)后找到穩(wěn)定工作后實現(xiàn)脫貧，打破了貧困代際傳遞的惡性循環(huán)；另外，勞動力綜合素質(zhì)整體提高，使我國社會資源更加高效、合理地開發(fā)，經(jīng)濟結構進一步優(yōu)化。
四、以基礎設施建設扭轉條件性貧困
中國大量的貧困地區(qū)是由于當?shù)鼗旧鏃l件惡劣造成的。中國政府為了扭轉條件性貧困，在貧困地區(qū)大力開展各類基礎設施建設，改善當?shù)鼐用竦幕旧鏃l件。
?。ㄒ唬┥婊A設施建設
國家制定實施《全國水利扶貧專項規(guī)劃》等10多個水利扶貧規(guī)劃或方案，實施全國重要飲用水源地達標工程建設。2005至2018年，全國累計解決5.2億農(nóng)村居民和4，700多萬農(nóng)村學校師生的飲水安全問題，鞏固提升了1.73億農(nóng)村人口供水保障水平，農(nóng)村集中供水率和農(nóng)村自來水普及率分別達到86%和81%。從2008起，中國開始農(nóng)村的危房改造工程，針對低保戶、五保戶等群體的危房根據(jù)級別進行相應的補助，幫助住房最危險、經(jīng)濟最貧困農(nóng)戶解決最基本住房安全。中國大力開展貧困地區(qū)電力建設，實施無電地區(qū)電網(wǎng)延伸和可再生能源供電工程和農(nóng)網(wǎng)改造升級工程，加大對貧困地區(qū)，特別是西藏、新疆及四川、云南、青海、甘肅四省藏區(qū)等西部偏遠少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村電力建設的投資支持力度，大幅提升了貧困地區(qū)的供電能力和電力普遍服務水平。水、電是生產(chǎn)生活的必需資源，水、電普及率的大幅提升，弱化或擺脫了自然環(huán)境對貧困人口的束縛，避免“農(nóng)田無水可灌，產(chǎn)業(yè)無電可用，民眾住房危險”的局面一再出現(xiàn)，為發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)和提高生活水平創(chuàng)造條件，增強地區(qū)發(fā)展能力。
?。ǘ┙煌ɑA設施建設
便捷的交通是擴大社會參與范圍的重要基礎條件。為實現(xiàn)參與權提供交通便利，中國大力開展現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“完善現(xiàn)代綜合交通運輸體系”?！秶胰藱嘈袆佑媱潱?016-2020年）》要求“改善城鄉(xiāng)居民出行條件”，基本貫通國家高速公路主線，具備條件的縣城通二級及以上公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車。黨的十九大報告提出要建設“交通強國”。在出行便利方面，截至2018年，全國鐵路營業(yè)里程達13.1萬公里，其中高速鐵路達2.9萬公里，占世界高鐵總量60%以上，2018年鐵路客運發(fā)送量達33.75億人次，其中動車組列車發(fā)送旅客20.05億人次；全國公路總里程達485萬公里，其中高速公路通車里程達14.3萬公里，2018年全國道路營運客運量達136.7億人次，97.1%的建制村通了客車；農(nóng)村地區(qū)有99.9%的戶所在自然村通公路，實現(xiàn)“縣縣通公路”；內(nèi)河航道里程達12.7萬公里；定期航班航線里程達838萬公里，比1950年增長736倍。
為改變貧困地區(qū)交通狀況，國家制定實施了《集中連片特困地區(qū)交通建設扶貧規(guī)劃綱要（2011-2020年）》，全面加快集中連片特困地區(qū)國家高速公路、普通國省道、農(nóng)村公路、農(nóng)村客運站點和“溜索改橋”的建設步伐，使貧困地區(qū)礦產(chǎn)、能源、旅游等資源得到有效開發(fā)利用，脫貧致富的步伐進一步加快。2016年，中國實施交通扶貧脫貧“雙百”工程，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)為重點，重點實施百萬公里農(nóng)村公路建設工程和百項交通扶貧骨干通道工程。到2020年，在貧困地區(qū)建設廣覆蓋、深通達、提品質(zhì)的交通運輸網(wǎng)絡，鄉(xiāng)村交通基礎網(wǎng)絡明顯改善，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通硬化路，建制村通硬化路、通客車、通郵政，自然村道路條件得到改善。區(qū)域交通骨干通道建設顯著加強，鐵路、高速公路基本覆蓋貧困地區(qū)市（地、州）行政中心，有條件的市（地、州）級城市和重點旅游景區(qū)布局建設支線機場。二級及以上高等級公路基本覆蓋所有縣城，有條件的縣城實現(xiàn)通鐵路、高速公路。普遍運輸服務保障能力顯著增強，多樣化、個性化運輸需求得到滿足，基本消除貧困地區(qū)發(fā)展的交通瓶頸，有效支撐脫貧攻堅任務，為實現(xiàn)貧困人口脫貧致富提供更好保障。以湘西土家族苗族自治州瀘溪縣為例，建橋、修路通車以后，不僅推動當?shù)靥厣糜谓?jīng)濟發(fā)展，而且促進蔬菜和中藥材基地的建立，大大增強當?shù)氐慕?jīng)濟效益，貧困戶預計每年從中直接獲紅利50多萬元。
?。ㄈ┩ㄓ嵒A設施建設
信息技術革命使得互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)全面滲透在日常生活和工作中，對人們參與社會生活的方式產(chǎn)生著深遠的變革性影響。通訊條件的差異會導致所謂的“數(shù)字鴻溝”，造成網(wǎng)絡時代新型的貧困人口。為了給人民參與社會生活提供網(wǎng)絡條件，中國構建了高效泛在的信息網(wǎng)絡。黨的十八大報告提出要“推進信息網(wǎng)絡技術廣泛運用”，將構建“泛在高效的信息網(wǎng)絡”作為全面建成小康社會的重要目標之一。黨的十九大報告提出要建設“網(wǎng)絡強國”。在各項政策的支持下，中國的互聯(lián)網(wǎng)建設取得了突飛猛進的發(fā)展，人民通過互聯(lián)網(wǎng)參與社會生活日趨便利。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心2020年4月發(fā)布的報告，截至2020年3月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達64.5%，中國網(wǎng)頁數(shù)量為2，978億個，網(wǎng)站數(shù)量497萬個。為了消除“數(shù)字鴻溝”對貧困地區(qū)的瓶頸制約，中國政府制定的《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案》加大了中央財政對貧困地區(qū)通信設施建設的支持，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)接入、行政村通寬帶建設，有效提升農(nóng)村及貧困地區(qū)的通信基礎設施水平。截至2015年年底，實現(xiàn)100%的行政村通電話、100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口超過1.3億個，有效提高了貧困地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡普及率?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的普及，不僅使貧困群體拓寬信息獲取渠道，降低信息溝通成本，而且有效地改善了與外界近乎“失聯(lián)”的溝通狀態(tài)，創(chuàng)造了貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品進入消費市場的有利條件。受疫情的影響，不少貧困地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品處于滯銷狀態(tài)，在政府政策的傾斜下，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，改變了農(nóng)戶被動狀態(tài)。比如，宜春市疫情期間電商平臺銷售扶貧農(nóng)產(chǎn)品2，641.7萬元；南寧市賓陽縣針對新橋鎮(zhèn)沃柑的滯銷情況組織網(wǎng)絡直播，兩天時間共賣出1，500多公斤等。
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中國政府通過實施貧困人口易地搬遷工程，幫助“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口實現(xiàn)脫貧。2012至2016年，國家累計安排中央預算內(nèi)投資404億元，撬動各類投資近1，412億元，搬遷貧困人口591萬人，地方各級統(tǒng)籌中央和省級財政專項扶貧資金380億元，搬遷580多萬貧困人口，有效拓展了貧困地區(qū)發(fā)展空間。通過科學規(guī)劃、合理選址，加強安置區(qū)基礎設施和社會公共服務設施建設，大幅改善生產(chǎn)生活條件，搬遷群眾生產(chǎn)生活水平顯著提升。通過幫助發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，引導外出務工，直接增加勞務收入，搬遷群眾脫貧致富步伐明顯加快。2016年，中國政府啟動實施了新一輪易地扶貧搬遷方案，增加中央預算內(nèi)投資規(guī)模，提高政府補助標準，引入開發(fā)性、政策性金融資金，大幅拓寬融資渠道，并加大易地扶貧搬遷群眾后續(xù)脫貧扶持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。易地搬遷使眾多民眾擺脫了惡劣的生活環(huán)境，推動了城鎮(zhèn)化的進程。國家發(fā)展改革委2020年5月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至4月底，實際入住建檔立卡貧困人口951.5萬人，搬遷入住率達到99.4%；在有勞動力的貧困搬遷家庭中，已經(jīng)有超過90%的家庭實現(xiàn)至少一人就業(yè)。
?。ㄎ澹嵤┑貐^(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略
長期以來，中西部地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境等方面的限制，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，人民生活水平相對落后。為了消除區(qū)域發(fā)展不平衡，促進中西部落后地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平的提高，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要 “深入實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距”。黨的十九大報告進一步提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。從實施效果看，一方面，我國中西部地區(qū)利用豐富的土地、人力等資源優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)承接、結構轉型，加強不同地區(qū)之間的良性互動，不斷縮小區(qū)域之間的差距。1952年，我國工業(yè)主要集中在東部和東北，兩板塊的工業(yè)增加值占全國的73.8%，中部和西部比重分別只有12.6%和13.6%；2018年，中部和西部工業(yè)增加值占全國的比重分別提升至22.5%和17.8%；為當?shù)匕l(fā)展注入更多活力，提供了更多的就業(yè)機會。2019年全年東部地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長6.2%；中部地區(qū)增長7.3%；西部地區(qū)增長6.7%。區(qū)域發(fā)展差距過大的狀況逐漸緩解。另一方面，在國家鼓勵新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策傾斜下，中西部不少地區(qū)打造新經(jīng)濟創(chuàng)新生態(tài)，發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，為西部的經(jīng)濟發(fā)展提供新動能、新業(yè)態(tài)，增強了地區(qū)發(fā)展活力。
五、消除個體貧困的政策措施
除結構性扶貧策略初成體系外，中國針對個體性的扶貧政策也已形成規(guī)模。這主要包括：對于缺乏選擇能力型貧困人口，進行各種免費職業(yè)技能培訓，并提供就業(yè)崗位；對于被動遭遇型貧困，針對不同情況、不同人群采取相應的救濟手段。
?。ㄒ唬╅_展就業(yè)培訓，減少因能力不足導致的個體性貧困
為了幫助缺乏就業(yè)能力的貧困人口實現(xiàn)就業(yè)，中國實施了以貧困勞動力培訓轉移為主要內(nèi)容的“雨露計劃”、中國扶貧基金會和北京華學聯(lián)盟培訓中心共同創(chuàng)立的“培訓就業(yè)扶貧項目”等，提升個體的勞動技能；同時，在優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的同時，利用各貧困地區(qū)的優(yōu)勢針對貧困群體進行產(chǎn)業(yè)扶貧策略，提高當?shù)氐耐恋乩寐屎彤a(chǎn)出率。增加貧困戶的收入和生產(chǎn)積極性；同時，將零散勞動力融入企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高就業(yè)率，減少政府負擔，給當?shù)貛矶喾矫娴男б?。中國還開展了“春潮行動”“技能脫貧千校行動”等各類免費就業(yè)培訓項目和技能脫貧專項行動，對貧困農(nóng)村的初高中畢業(yè)生、農(nóng)民工、殘疾人群體等進行各項必要的職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)質(zhì)量。同時，針對貧困青年、農(nóng)戶缺乏資金和就業(yè)渠道的狀況，通過設置扶貧車間吸納、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動、有組織勞務輸出、公益性崗位安置等渠道，最大程度地吸納貧困勞動力。2018年，輸出地為貧困勞動力推薦針對性崗位721.6萬人次，培育勞務品牌1，263個，建立駐外工作站1，088個，實現(xiàn)貧困勞動力有組織轉移177.6萬人（包括省內(nèi)轉移和省外輸出）；輸入地為貧困勞動力推薦針對性崗位327萬人次，提供勞務對接5，802次，共吸納111萬貧困勞動力在本地就業(yè)。同時，優(yōu)化貧困戶的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和條件，如針對不同對象開展個人金融精準扶貧貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款和項目扶貧貸款等，并實施各類型的創(chuàng)業(yè)獎勵，如對貧困勞動力首次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個體經(jīng)營，給予一定金額的初創(chuàng)企業(yè)補貼，一定程度上緩解貧困人群創(chuàng)業(yè)資金緊張的狀況。
通過多元化、大規(guī)模、廣覆蓋的就業(yè)培訓，不少貧困戶根據(jù)意愿逐漸掌握一門甚至多門技術，擁有更多的就業(yè)選擇權，拓寬了收入來源。同時，經(jīng)濟結構的轉變改變了就業(yè)所需的技能要求，對簡單的體力勞動需求逐漸轉向技術人才需求。有針對性的技能培訓，減少了貧困地區(qū)勞動力的排斥現(xiàn)象，使其收入來源渠道擴寬，收入結構發(fā)生變化，生存生活條件改善。
（二）建立社會救助制度，減少因遭遇困境導致的個體性貧困
中國逐步建立了針對各類不同貧困人口完善的救助制度。2004年發(fā)布的《中國政府緩解和消除貧困的政策聲明》中明確提出，要著力于保障特殊貧困群體的利益。2006年，國務院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，強調(diào)農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的疾病治療，應當與當?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度相銜接，保障獲得較為及時的救助。2010年，民政部下發(fā)《民政部關于建立高齡津（補）貼制度先行地區(qū)的通報》，鼓勵和推進各地結合實際情況出臺高齡津貼政策?！渡鐣戎鷷盒修k法》建立了全面的臨時救助制度，對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致生活陷入困境，其他社會救助暫時無法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴重困難的家庭或個人，給予應急、過渡性救助等。針對貧困地區(qū)兒童、殘疾人等特殊人群，《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》《民政部辦公廳關于進一步做好特困人員救助供養(yǎng)有關工作的通知》等都強調(diào)，要不斷改善弱勢群體的福利待遇，在全面了解其需求的基礎上，提供更加精準化的救助。
同時，中國醫(yī)療保險制度對貧困人口的保障范圍、保障程度逐步加強，將符合條件的殘疾人醫(yī)療康復項目按規(guī)定納入基本醫(yī)療保險支付范圍；對特困人員參保繳費給予全額補貼、對農(nóng)村建檔立卡貧困人口給予定額補貼，逐步將資助參保資金統(tǒng)一通過醫(yī)療救助渠道解決等。截至2018年年底，農(nóng)村建檔立卡貧困人口統(tǒng)計參保率達99.8%，醫(yī)療救助惠及包括低保對象、特困人員、農(nóng)村建檔立卡的貧困人口在內(nèi)的困難群眾1.2億人次。實施住院和門診救助達到5，361萬人次，救助對象參保繳費的壓力和政策范圍內(nèi)個人費用負擔明顯減輕。中國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助雖然起步較晚，但發(fā)展較快，并發(fā)揮出了明顯的救助效果。醫(yī)療保障制度與救助制度的同步進行、相互銜接，有效地保障了貧困人口一般的醫(yī)療需求?；攫B(yǎng)老保險也同樣對建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體實施傾斜，政府對個人繳費部分按照政策規(guī)定實施代繳，并逐步提高養(yǎng)老金標準。2019年全年，全國臨時救助918萬人次。
從覆蓋人群和救助范圍看，我國已經(jīng)形成了多元化的救助體系。通過加強對個體的干預，使諸多暫時性陷入貧困的群體平穩(wěn)渡過“困難期”，保障其基本生活；通過提高弱勢群體的福利待遇，使扶貧資金社會收益最大化，在減輕家庭負擔的同時，使反貧困政策更有成效。
（三）開展社會幫扶行動，減少因意愿或能力不足導致的個體性貧困
中國將行業(yè)扶貧、定點扶貧、對口幫扶、軍警力量、志愿者等多種關系模式引入扶貧開發(fā)中。例如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，強調(diào)注重龍頭產(chǎn)業(yè)的帶動能力，通過與貧困戶簽訂合同建立合作關系、或者提供就業(yè)崗位等方式，為貧困人口創(chuàng)造新的關系網(wǎng)絡。
貧困戶中最難應對的對象是主動選擇貧困的主體。政府即使提供了各種發(fā)展機遇和就業(yè)機會，由于內(nèi)生動力不足，貧困治理也不能完全起到預估的效果。所以，該階段政府精準識別，對如何增強該群體脫貧的主動性、參與度與認同感進行了相應手段的完善。首先，政府與貧困戶進行扶貧溝通，了解其基本意愿和憂慮，漸進地將其納入體系中。例如，通過產(chǎn)業(yè)扶貧“由窮轉富”的典型案例對貧困戶進行激勵，并使其了解政府可能采取的分擔風險的措施；同時采取“黑名單”等形式，記錄貧困戶的不良行為，并予以公示。以陜西省柞水縣為例，該縣對主動提出脫貧申請、穩(wěn)定達到脫貧條件，并通過年度脫貧認定穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以村為單位表彰，年終召開村民大會現(xiàn)場表彰并頒發(fā)脫貧光榮證；對有勞動能力不愿發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)或外出務工就業(yè)的、“等靠要”思想嚴重的農(nóng)村“懶漢”，經(jīng)多次教育拒不改正的，在黑榜上曝光。
通過內(nèi)外在的激勵和約束，參與到扶貧過程中的貧困戶不僅在數(shù)量上增加，而且積極性也得以提高，對脫貧目標的實現(xiàn)產(chǎn)生了正面影響。如云南省開遠市設置紅黑榜之后，幫扶干部和貧困戶的熱情顯著提升，工作氛圍更為濃厚，成效更為顯著。
六、全面建成小康社會后中國反貧困戰(zhàn)略的走向
2020年，中國將全面建成小康社會，消除絕對貧困。中國的反貧困工作也將進入一個新的時期，反貧困戰(zhàn)略需要作出相應的調(diào)整。
第一，要適應國際環(huán)境的變化采取促進經(jīng)濟發(fā)展的新政策，持續(xù)提升國家整體脫貧水平。盡管中國40多年的改革開放使中國的經(jīng)濟出現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，使中國整體的貧困狀況有了根本性的改善，但世界格局正在出現(xiàn)百年未有之重大變局，國際經(jīng)濟環(huán)境的變化和中國內(nèi)在發(fā)展動力的調(diào)整都使得中國未來經(jīng)濟發(fā)展將存在更大的不確定性。這迫使中國必須根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展的新情況來調(diào)整自身的發(fā)展戰(zhàn)略，采取更加積極的措施促進經(jīng)濟發(fā)展，使得中國整體脫貧水平能夠持續(xù)提升。
第二，政府需要繼續(xù)采取積極措施消解結構性貧困。中國城鄉(xiāng)二元結構的改變是一個漸進的過程，產(chǎn)業(yè)調(diào)整使得市場競爭更加激烈，科技的快速更新會產(chǎn)生收入差距擴大的新動力，這些都要求政府通過相應的改革和制度建設來降低由此導致的結構性貧困。特別是要加強社會保障制度的建設，保證制度的可持續(xù)性，不斷提升社會保障水平。比如，針對因科技發(fā)展可能產(chǎn)生或已經(jīng)新增的弱勢群體，完善相應的失業(yè)保險制度，彌補現(xiàn)有制度的空白；根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟的技術要求，完善職業(yè)教育體系，強化相關人員的職業(yè)教育和培訓，使其更好地應對新變化、新趨勢。
第三，政府需要繼續(xù)采取積極措施改變條件性貧困。中國幅員遼闊，地區(qū)生存條件差異很大。盡管在全面建成小康社會的過程中逐步降低了地區(qū)間基本生存條件的差距，但這項工作仍然是長期的和艱巨的，需要政府的持續(xù)投入，不斷加強貧困地區(qū)的飲用水、住房、電力、交通、通訊網(wǎng)絡等基礎設施建設。首先，進一步提高少數(shù)偏遠地區(qū)供水、供電、通訊網(wǎng)絡等的普及率，逐漸保障全國各家各戶都能夠享受最基本的公共服務；其次，面對部分地區(qū)工程建設標準低、穩(wěn)定性差、水質(zhì)程度不高等問題，在提高普及率的同時，提高工程建設質(zhì)量和電力、網(wǎng)絡等的穩(wěn)定性、保證水質(zhì)達標等。再次，加大資金投入，保障已建成設施的有效防護和管理，及時進行修復，提高使用壽命等。最后，對有旅游發(fā)展態(tài)勢的貧困地區(qū)，在進行項目評估后，除道路等設施完善外，要進行景區(qū)景點連接線、賓館等服務設施建設，降低條件束縛。
第四，精準扶貧的內(nèi)核之一是如何使扶貧資源與個人需求實現(xiàn)精準匹配，強調(diào)尊重個體意愿。個體扶貧就是要在尊重個體差異性的基礎上，促使政府將常規(guī)化救助治理與社會組織幫扶相分離，進一步完善社會救助制度的同時，將減少個體性貧困的工作更多地交由社會組織開展，實現(xiàn)不同情境下措施的精準化對應。
由于個體性貧困產(chǎn)生的原因因人而異，國家的社會救濟制度建設只能解決救急資金的供給問題，政府官員下鄉(xiāng)“一對一”的扶貧工作只能是脫貧攻堅時期采用的短期方法。從長期來看，需要更廣泛地動員社會力量對貧困戶進行有針對性的個體化幫扶。這需要國家建立相應的制度，鼓勵各類社會慈善組織開展扶貧工作。其一，建立明確的合作和分工機制，對可以承接給慈善機構的部分進行規(guī)定，并共享相關數(shù)據(jù)，使其能最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢。其二，完善相關的資金投入和獎勵機制，政府可以對扶貧工作中表現(xiàn)突出的慈善組織進行相應的表彰和獎勵，增強其的社會信譽度，吸引更多組織參與到扶貧工作中。其三，建立專項資金支持機制，對于參與扶貧過程中的慈善組織進行有針對性的資金扶持，推動其的高效幫扶。
為改變貧困地區(qū)交通狀況，國家制定實施了《集中連片特困地區(qū)交通建設扶貧規(guī)劃綱要（2011-2020年）》，全面加快集中連片特困地區(qū)國家高速公路、普通國省道、農(nóng)村公路、農(nóng)村客運站點和“溜索改橋”的建設步伐，使貧困地區(qū)礦產(chǎn)、能源、旅游等資源得到有效開發(fā)利用，脫貧致富的步伐進一步加快。2016年，中國實施交通扶貧脫貧“雙百”工程，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)為重點，重點實施百萬公里農(nóng)村公路建設工程和百項交通扶貧骨干通道工程。到2020年，在貧困地區(qū)建設廣覆蓋、深通達、提品質(zhì)的交通運輸網(wǎng)絡，鄉(xiāng)村交通基礎網(wǎng)絡明顯改善，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通硬化路，建制村通硬化路、通客車、通郵政，自然村道路條件得到改善。區(qū)域交通骨干通道建設顯著加強，鐵路、高速公路基本覆蓋貧困地區(qū)市（地、州）行政中心，有條件的市（地、州）級城市和重點旅游景區(qū)布局建設支線機場。二級及以上高等級公路基本覆蓋所有縣城，有條件的縣城實現(xiàn)通鐵路、高速公路。普遍運輸服務保障能力顯著增強，多樣化、個性化運輸需求得到滿足，基本消除貧困地區(qū)發(fā)展的交通瓶頸，有效支撐脫貧攻堅任務，為實現(xiàn)貧困人口脫貧致富提供更好保障。以湘西土家族苗族自治州瀘溪縣為例，建橋、修路通車以后，不僅推動當?shù)靥厣糜谓?jīng)濟發(fā)展，而且促進蔬菜和中藥材基地的建立，大大增強當?shù)氐慕?jīng)濟效益，貧困戶預計每年從中直接獲紅利50多萬元。
?。ㄈ┩ㄓ嵒A設施建設
信息技術革命使得互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)全面滲透在日常生活和工作中，對人們參與社會生活的方式產(chǎn)生著深遠的變革性影響。通訊條件的差異會導致所謂的“數(shù)字鴻溝”，造成網(wǎng)絡時代新型的貧困人口。為了給人民參與社會生活提供網(wǎng)絡條件，中國構建了高效泛在的信息網(wǎng)絡。黨的十八大報告提出要“推進信息網(wǎng)絡技術廣泛運用”，將構建“泛在高效的信息網(wǎng)絡”作為全面建成小康社會的重要目標之一。黨的十九大報告提出要建設“網(wǎng)絡強國”。在各項政策的支持下，中國的互聯(lián)網(wǎng)建設取得了突飛猛進的發(fā)展，人民通過互聯(lián)網(wǎng)參與社會生活日趨便利。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心2020年4月發(fā)布的報告，截至2020年3月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達64.5%，中國網(wǎng)頁數(shù)量為2，978億個，網(wǎng)站數(shù)量497萬個。為了消除“數(shù)字鴻溝”對貧困地區(qū)的瓶頸制約，中國政府制定的《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案》加大了中央財政對貧困地區(qū)通信設施建設的支持，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)接入、行政村通寬帶建設，有效提升農(nóng)村及貧困地區(qū)的通信基礎設施水平。截至2015年年底，實現(xiàn)100%的行政村通電話、100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口超過1.3億個，有效提高了貧困地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡普及率?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的普及，不僅使貧困群體拓寬信息獲取渠道，降低信息溝通成本，而且有效地改善了與外界近乎“失聯(lián)”的溝通狀態(tài)，創(chuàng)造了貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品進入消費市場的有利條件。受疫情的影響，不少貧困地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品處于滯銷狀態(tài)，在政府政策的傾斜下，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，改變了農(nóng)戶被動狀態(tài)。比如，宜春市疫情期間電商平臺銷售扶貧農(nóng)產(chǎn)品2，641.7萬元；南寧市賓陽縣針對新橋鎮(zhèn)沃柑的滯銷情況組織網(wǎng)絡直播，兩天時間共賣出1，500多公斤等。
?。ㄋ模┮椎匕徇w
中國政府通過實施貧困人口易地搬遷工程，幫助“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口實現(xiàn)脫貧。2012至2016年，國家累計安排中央預算內(nèi)投資404億元，撬動各類投資近1，412億元，搬遷貧困人口591萬人，地方各級統(tǒng)籌中央和省級財政專項扶貧資金380億元，搬遷580多萬貧困人口，有效拓展了貧困地區(qū)發(fā)展空間。通過科學規(guī)劃、合理選址，加強安置區(qū)基礎設施和社會公共服務設施建設，大幅改善生產(chǎn)生活條件，搬遷群眾生產(chǎn)生活水平顯著提升。通過幫助發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，引導外出務工，直接增加勞務收入，搬遷群眾脫貧致富步伐明顯加快。2016年，中國政府啟動實施了新一輪易地扶貧搬遷方案，增加中央預算內(nèi)投資規(guī)模，提高政府補助標準，引入開發(fā)性、政策性金融資金，大幅拓寬融資渠道，并加大易地扶貧搬遷群眾后續(xù)脫貧扶持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。易地搬遷使眾多民眾擺脫了惡劣的生活環(huán)境，推動了城鎮(zhèn)化的進程。國家發(fā)展改革委2020年5月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至4月底，實際入住建檔立卡貧困人口951.5萬人，搬遷入住率達到99.4%；在有勞動力的貧困搬遷家庭中，已經(jīng)有超過90%的家庭實現(xiàn)至少一人就業(yè)。
?。ㄎ澹嵤┑貐^(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略
長期以來，中西部地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境等方面的限制，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，人民生活水平相對落后。為了消除區(qū)域發(fā)展不平衡，促進中西部落后地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平的提高，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要 “深入實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距”。黨的十九大報告進一步提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。從實施效果看，一方面，我國中西部地區(qū)利用豐富的土地、人力等資源優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)承接、結構轉型，加強不同地區(qū)之間的良性互動，不斷縮小區(qū)域之間的差距。1952年，我國工業(yè)主要集中在東部和東北，兩板塊的工業(yè)增加值占全國的73.8%，中部和西部比重分別只有12.6%和13.6%；2018年，中部和西部工業(yè)增加值占全國的比重分別提升至22.5%和17.8%；為當?shù)匕l(fā)展注入更多活力，提供了更多的就業(yè)機會。2019年全年東部地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長6.2%；中部地區(qū)增長7.3%；西部地區(qū)增長6.7%。區(qū)域發(fā)展差距過大的狀況逐漸緩解。另一方面，在國家鼓勵新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策傾斜下，中西部不少地區(qū)打造新經(jīng)濟創(chuàng)新生態(tài)，發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，為西部的經(jīng)濟發(fā)展提供新動能、新業(yè)態(tài)，增強了地區(qū)發(fā)展活力。
五、消除個體貧困的政策措施
除結構性扶貧策略初成體系外，中國針對個體性的扶貧政策也已形成規(guī)模。這主要包括：對于缺乏選擇能力型貧困人口，進行各種免費職業(yè)技能培訓，并提供就業(yè)崗位；對于被動遭遇型貧困，針對不同情況、不同人群采取相應的救濟手段。
?。ㄒ唬╅_展就業(yè)培訓，減少因能力不足導致的個體性貧困
為了幫助缺乏就業(yè)能力的貧困人口實現(xiàn)就業(yè)，中國實施了以貧困勞動力培訓轉移為主要內(nèi)容的“雨露計劃”、中國扶貧基金會和北京華學聯(lián)盟培訓中心共同創(chuàng)立的“培訓就業(yè)扶貧項目”等，提升個體的勞動技能；同時，在優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的同時，利用各貧困地區(qū)的優(yōu)勢針對貧困群體進行產(chǎn)業(yè)扶貧策略，提高當?shù)氐耐恋乩寐屎彤a(chǎn)出率。增加貧困戶的收入和生產(chǎn)積極性；同時，將零散勞動力融入企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高就業(yè)率，減少政府負擔，給當?shù)貛矶喾矫娴男б?。中國還開展了“春潮行動”“技能脫貧千校行動”等各類免費就業(yè)培訓項目和技能脫貧專項行動，對貧困農(nóng)村的初高中畢業(yè)生、農(nóng)民工、殘疾人群體等進行各項必要的職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)質(zhì)量。同時，針對貧困青年、農(nóng)戶缺乏資金和就業(yè)渠道的狀況，通過設置扶貧車間吸納、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動、有組織勞務輸出、公益性崗位安置等渠道，最大程度地吸納貧困勞動力。2018年，輸出地為貧困勞動力推薦針對性崗位721.6萬人次，培育勞務品牌1，263個，建立駐外工作站1，088個，實現(xiàn)貧困勞動力有組織轉移177.6萬人（包括省內(nèi)轉移和省外輸出）；輸入地為貧困勞動力推薦針對性崗位327萬人次，提供勞務對接5，802次，共吸納111萬貧困勞動力在本地就業(yè)。同時，優(yōu)化貧困戶的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和條件，如針對不同對象開展個人金融精準扶貧貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款和項目扶貧貸款等，并實施各類型的創(chuàng)業(yè)獎勵，如對貧困勞動力首次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個體經(jīng)營，給予一定金額的初創(chuàng)企業(yè)補貼，一定程度上緩解貧困人群創(chuàng)業(yè)資金緊張的狀況。
通過多元化、大規(guī)模、廣覆蓋的就業(yè)培訓，不少貧困戶根據(jù)意愿逐漸掌握一門甚至多門技術，擁有更多的就業(yè)選擇權，拓寬了收入來源。同時，經(jīng)濟結構的轉變改變了就業(yè)所需的技能要求，對簡單的體力勞動需求逐漸轉向技術人才需求。有針對性的技能培訓，減少了貧困地區(qū)勞動力的排斥現(xiàn)象，使其收入來源渠道擴寬，收入結構發(fā)生變化，生存生活條件改善。
（二）建立社會救助制度，減少因遭遇困境導致的個體性貧困
中國逐步建立了針對各類不同貧困人口完善的救助制度。2004年發(fā)布的《中國政府緩解和消除貧困的政策聲明》中明確提出，要著力于保障特殊貧困群體的利益。2006年，國務院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，強調(diào)農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的疾病治療，應當與當?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度相銜接，保障獲得較為及時的救助。2010年，民政部下發(fā)《民政部關于建立高齡津（補）貼制度先行地區(qū)的通報》，鼓勵和推進各地結合實際情況出臺高齡津貼政策?！渡鐣戎鷷盒修k法》建立了全面的臨時救助制度，對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致生活陷入困境，其他社會救助暫時無法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴重困難的家庭或個人，給予應急、過渡性救助等。針對貧困地區(qū)兒童、殘疾人等特殊人群，《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》《民政部辦公廳關于進一步做好特困人員救助供養(yǎng)有關工作的通知》等都強調(diào)，要不斷改善弱勢群體的福利待遇，在全面了解其需求的基礎上，提供更加精準化的救助。
同時，中國醫(yī)療保險制度對貧困人口的保障范圍、保障程度逐步加強，將符合條件的殘疾人醫(yī)療康復項目按規(guī)定納入基本醫(yī)療保險支付范圍；對特困人員參保繳費給予全額補貼、對農(nóng)村建檔立卡貧困人口給予定額補貼，逐步將資助參保資金統(tǒng)一通過醫(yī)療救助渠道解決等。截至2018年年底，農(nóng)村建檔立卡貧困人口統(tǒng)計參保率達99.8%，醫(yī)療救助惠及包括低保對象、特困人員、農(nóng)村建檔立卡的貧困人口在內(nèi)的困難群眾1.2億人次。實施住院和門診救助達到5，361萬人次，救助對象參保繳費的壓力和政策范圍內(nèi)個人費用負擔明顯減輕。中國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助雖然起步較晚，但發(fā)展較快，并發(fā)揮出了明顯的救助效果。醫(yī)療保障制度與救助制度的同步進行、相互銜接，有效地保障了貧困人口一般的醫(yī)療需求?；攫B(yǎng)老保險也同樣對建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體實施傾斜，政府對個人繳費部分按照政策規(guī)定實施代繳，并逐步提高養(yǎng)老金標準。2019年全年，全國臨時救助918萬人次。
從覆蓋人群和救助范圍看，我國已經(jīng)形成了多元化的救助體系。通過加強對個體的干預，使諸多暫時性陷入貧困的群體平穩(wěn)渡過“困難期”，保障其基本生活；通過提高弱勢群體的福利待遇，使扶貧資金社會收益最大化，在減輕家庭負擔的同時，使反貧困政策更有成效。
（三）開展社會幫扶行動，減少因意愿或能力不足導致的個體性貧困
中國將行業(yè)扶貧、定點扶貧、對口幫扶、軍警力量、志愿者等多種關系模式引入扶貧開發(fā)中。例如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，強調(diào)注重龍頭產(chǎn)業(yè)的帶動能力，通過與貧困戶簽訂合同建立合作關系、或者提供就業(yè)崗位等方式，為貧困人口創(chuàng)造新的關系網(wǎng)絡。
貧困戶中最難應對的對象是主動選擇貧困的主體。政府即使提供了各種發(fā)展機遇和就業(yè)機會，由于內(nèi)生動力不足，貧困治理也不能完全起到預估的效果。所以，該階段政府精準識別，對如何增強該群體脫貧的主動性、參與度與認同感進行了相應手段的完善。首先，政府與貧困戶進行扶貧溝通，了解其基本意愿和憂慮，漸進地將其納入體系中。例如，通過產(chǎn)業(yè)扶貧“由窮轉富”的典型案例對貧困戶進行激勵，并使其了解政府可能采取的分擔風險的措施；同時采取“黑名單”等形式，記錄貧困戶的不良行為，并予以公示。以陜西省柞水縣為例，該縣對主動提出脫貧申請、穩(wěn)定達到脫貧條件，并通過年度脫貧認定穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以村為單位表彰，年終召開村民大會現(xiàn)場表彰并頒發(fā)脫貧光榮證；對有勞動能力不愿發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)或外出務工就業(yè)的、“等靠要”思想嚴重的農(nóng)村“懶漢”，經(jīng)多次教育拒不改正的，在黑榜上曝光。
通過內(nèi)外在的激勵和約束，參與到扶貧過程中的貧困戶不僅在數(shù)量上增加，而且積極性也得以提高，對脫貧目標的實現(xiàn)產(chǎn)生了正面影響。如云南省開遠市設置紅黑榜之后，幫扶干部和貧困戶的熱情顯著提升，工作氛圍更為濃厚，成效更為顯著。
六、全面建成小康社會后中國反貧困戰(zhàn)略的走向
2020年，中國將全面建成小康社會，消除絕對貧困。中國的反貧困工作也將進入一個新的時期，反貧困戰(zhàn)略需要作出相應的調(diào)整。
第一，要適應國際環(huán)境的變化采取促進經(jīng)濟發(fā)展的新政策，持續(xù)提升國家整體脫貧水平。盡管中國40多年的改革開放使中國的經(jīng)濟出現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，使中國整體的貧困狀況有了根本性的改善，但世界格局正在出現(xiàn)百年未有之重大變局，國際經(jīng)濟環(huán)境的變化和中國內(nèi)在發(fā)展動力的調(diào)整都使得中國未來經(jīng)濟發(fā)展將存在更大的不確定性。這迫使中國必須根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展的新情況來調(diào)整自身的發(fā)展戰(zhàn)略，采取更加積極的措施促進經(jīng)濟發(fā)展，使得中國整體脫貧水平能夠持續(xù)提升。
第二，政府需要繼續(xù)采取積極措施消解結構性貧困。中國城鄉(xiāng)二元結構的改變是一個漸進的過程，產(chǎn)業(yè)調(diào)整使得市場競爭更加激烈，科技的快速更新會產(chǎn)生收入差距擴大的新動力，這些都要求政府通過相應的改革和制度建設來降低由此導致的結構性貧困。特別是要加強社會保障制度的建設，保證制度的可持續(xù)性，不斷提升社會保障水平。比如，針對因科技發(fā)展可能產(chǎn)生或已經(jīng)新增的弱勢群體，完善相應的失業(yè)保險制度，彌補現(xiàn)有制度的空白；根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟的技術要求，完善職業(yè)教育體系，強化相關人員的職業(yè)教育和培訓，使其更好地應對新變化、新趨勢。
第三，政府需要繼續(xù)采取積極措施改變條件性貧困。中國幅員遼闊，地區(qū)生存條件差異很大。盡管在全面建成小康社會的過程中逐步降低了地區(qū)間基本生存條件的差距，但這項工作仍然是長期的和艱巨的，需要政府的持續(xù)投入，不斷加強貧困地區(qū)的飲用水、住房、電力、交通、通訊網(wǎng)絡等基礎設施建設。首先，進一步提高少數(shù)偏遠地區(qū)供水、供電、通訊網(wǎng)絡等的普及率，逐漸保障全國各家各戶都能夠享受最基本的公共服務；其次，面對部分地區(qū)工程建設標準低、穩(wěn)定性差、水質(zhì)程度不高等問題，在提高普及率的同時，提高工程建設質(zhì)量和電力、網(wǎng)絡等的穩(wěn)定性、保證水質(zhì)達標等。再次，加大資金投入，保障已建成設施的有效防護和管理，及時進行修復，提高使用壽命等。最后，對有旅游發(fā)展態(tài)勢的貧困地區(qū)，在進行項目評估后，除道路等設施完善外，要進行景區(qū)景點連接線、賓館等服務設施建設，降低條件束縛。
第四，精準扶貧的內(nèi)核之一是如何使扶貧資源與個人需求實現(xiàn)精準匹配，強調(diào)尊重個體意愿。個體扶貧就是要在尊重個體差異性的基礎上，促使政府將常規(guī)化救助治理與社會組織幫扶相分離，進一步完善社會救助制度的同時，將減少個體性貧困的工作更多地交由社會組織開展，實現(xiàn)不同情境下措施的精準化對應。
由于個體性貧困產(chǎn)生的原因因人而異，國家的社會救濟制度建設只能解決救急資金的供給問題，政府官員下鄉(xiāng)“一對一”的扶貧工作只能是脫貧攻堅時期采用的短期方法。從長期來看，需要更廣泛地動員社會力量對貧困戶進行有針對性的個體化幫扶。這需要國家建立相應的制度，鼓勵各類社會慈善組織開展扶貧工作。其一，建立明確的合作和分工機制，對可以承接給慈善機構的部分進行規(guī)定，并共享相關數(shù)據(jù)，使其能最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢。其二，完善相關的資金投入和獎勵機制，政府可以對扶貧工作中表現(xiàn)突出的慈善組織進行相應的表彰和獎勵，增強其的社會信譽度，吸引更多組織參與到扶貧工作中。其三，建立專項資金支持機制，對于參與扶貧過程中的慈善組織進行有針對性的資金扶持，推動其的高效幫扶。
?。ǜ尔愭拢祥_大學周恩來政府管理學院博士研究生。）
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