摘要：在2019新冠肺炎疫情大流行期間，規(guī)模空前的國家權(quán)力似乎成為了當(dāng)世的呼聲，而國際權(quán)威在很大程度上顯得無關(guān)緊要。相反，本文將要表明國際權(quán)威在全球疫情應(yīng)對中發(fā)揮著核心作用，同時，一些沒有看清這一點的政府甚至有可能促成多邊世界秩序的轉(zhuǎn)變。對此，針對當(dāng)前這一困難重重的全球治理實例，本文將首先提出一些把握世界衛(wèi)生組織權(quán)威的要點。然后，本文將分析世界衛(wèi)生組織在當(dāng)前大流行應(yīng)對中的三個有爭議的貢獻(xiàn)，包括具體的規(guī)制框架；對2020年衛(wèi)生危機作為突發(fā)事件表態(tài)，其中因推遲一周而招致大量批評；提出具體的行事建議，特別是其關(guān)于反對旅行禁令的建議被指責(zé)為是對各國政府的妨礙。隨后，本文轉(zhuǎn)而提出兩個為更廣泛的問題：第一個問題關(guān)注的是世界衛(wèi)生組織在多方力量沖突下的技術(shù)角色，即世界衛(wèi)生組織關(guān)于隔離和檢疫的建議如何與人權(quán)相協(xié)調(diào)；第二個問題關(guān)系到世界衛(wèi)生組織在當(dāng)前中國與西方（特別是美國）動態(tài)關(guān)系中的立場問題。
關(guān)鍵詞：冠狀病毒大流行 2019冠狀病毒病 世界衛(wèi)生組織 國際衛(wèi)生法 大規(guī)模檢疫 人權(quán) 國際公共權(quán)威
一、引言
2019年底，一種名為“新型冠狀病毒”（SARS-CoV-2）的新病毒在中國武漢市出現(xiàn)。感染者患上一種非典型肺炎，后來被命名為“2019冠狀病毒病”（COVID-19）。這一病原體引發(fā)了一場疫情大流行，而各國政府通過維護(hù)史無前例的國家權(quán)威來加以應(yīng)對。國際法和國際合作似乎在很大程度上對此毫無關(guān)聯(lián)。然而，通過聚焦世界衛(wèi)生組織（以下正文簡稱“世衛(wèi)組織”），本文旨在表明，國際法和國際權(quán)威在當(dāng)前危機中正發(fā)揮著關(guān)鍵作用。盡管世衛(wèi)組織在應(yīng)對疫情大流行方面存在一些問題，但破壞這一權(quán)威是沒有道理的，也是自欺欺人的。
對此，針對當(dāng)前這一困難重重的全球治理實例，本文將首先提出一些把握世衛(wèi)組織權(quán)威的要點。然后，本文將分析世衛(wèi)組織在當(dāng)前大流行應(yīng)對中的三個有爭議的貢獻(xiàn)，包括具體的規(guī)制框架；對2020年衛(wèi)生危機作為突發(fā)事件表態(tài)，其中因推遲一周而招致大量批評；提出具體的行事建議，特別是關(guān)于反對旅行禁令的建議被指責(zé)為是對各國政府的妨礙。隨后，本文提出兩個為更廣泛的問題：第一個問題關(guān)注的是世衛(wèi)組織在多方力量沖突下的技術(shù)角色，即世衛(wèi)組織關(guān)于隔離（isolations）和檢疫（quarantines）的建議如何與人權(quán)相協(xié)調(diào)；第二個問題關(guān)系到世衛(wèi)組織在當(dāng)前中國與西方（特別是美國）之間動態(tài)關(guān)系中的立場問題。在展望部分，本文提出一些建議采取的措施。
二、世界衛(wèi)生組織的權(quán)威：四大要點
世衛(wèi)組織掌握著相當(dāng)大的權(quán)力。通過運用科學(xué)和技術(shù)技能，世衛(wèi)組織在超過70年的時間里在最敏感的衛(wèi)生問題上發(fā)揮著其職權(quán)并取得了公認(rèn)的成績。與此同時，世衛(wèi)組織經(jīng)常受到嚴(yán)厲的批評，這表明人們對其職權(quán)的行使深感擔(dān)憂。為了更好地掌握世衛(wèi)組織這兩個重要特征，我們可以對其發(fā)展軌跡稍作了解。
第二次世界大戰(zhàn)后，國際上對多邊機構(gòu)逐漸形成的共識導(dǎo)致了一系列國際組織的建立，其中就包括作為處理衛(wèi)生事務(wù)專門機構(gòu)的世衛(wèi)組織?！妒佬l(wèi)組織組織法》（以下簡稱《組織法》）于1946年獲得批準(zhǔn)，并于1948年生效。其中《組織法》第2條將世衛(wèi)組織的總體職權(quán)確定為“國際衛(wèi)生工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機關(guān)”。它雇用著7000多人，并在150多個國家開設(shè)辦事處。
世衛(wèi)組織的機構(gòu)設(shè)置相當(dāng)常規(guī)。其主要機構(gòu)是世界衛(wèi)生大會（World Health Assembly），每個會員國都有代表參加并有一票表決權(quán)，執(zhí)行委員會（Executive Board）由34個會員國各派一名委員組成，秘書處（Secretariat）由總干事（Director-General）領(lǐng)導(dǎo)。
世衛(wèi)組織掌握的規(guī)制職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大多數(shù)全球組織，最明顯的就是其職權(quán)范圍內(nèi)的約束性法規(guī)（binding regulation）。依據(jù)《組織法》第21條和第22條，世衛(wèi)組織有權(quán)通過對所有會員國具有約束力的法規(guī)，盡管這一職權(quán)可能會受持不同意見會員國的排除。創(chuàng)制規(guī)范的職權(quán)屬于作為世衛(wèi)組織主要機構(gòu)的世界衛(wèi)生大會，且需要出席并參加投票的會員國三分之二多數(shù)同意。這一職權(quán)的存在本身就表明世衛(wèi)組織信任由專家、技術(shù)官僚和外交官所促成的規(guī)則制定。盡管法律評論員一直批評世衛(wèi)組織對這一職權(quán)的使用相當(dāng)克制，但該組織已經(jīng)頒布了一些重要的文件，例如后來成為《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations/IHR）的《國際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitary Regulations）以及《命名條例》（Nomenclature Regulations）。2002年嚴(yán)重急性呼吸綜合征（Severe Acute Respiratory Syndrome/SARS，以下簡稱“非典”）的出現(xiàn)推動了會員國通過談判對《國際公共衛(wèi)生條例》加以修訂，新的《國際衛(wèi)生條例》于2005年獲得通過。這一發(fā)展對于當(dāng)前大流行的重要性將在下文第三章中討論。
世衛(wèi)組織不僅是一個規(guī)制機構(gòu)，還肩負(fù)著在應(yīng)對衛(wèi)生危機方面發(fā)揮積極作用的任務(wù)。在這個意義上，采取迅速行動的可能性往往是最受關(guān)注的。這就是為什么世衛(wèi)組織總干事作為個人決斷機構(gòu)（monocratic organ）享有相當(dāng)大的職權(quán)是如此重要。這些21世紀(jì)初的發(fā)展顯示出世衛(wèi)組織的權(quán)威正得到顯著的提高。2003年，當(dāng)獲得正式委任的世界衛(wèi)生大會和執(zhí)行委員會應(yīng)對遲緩的時候，時任世衛(wèi)組織總干事格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）主動宣布非典的傳播是緊急事件，盡管這項任務(wù)本屬于世界衛(wèi)生大會和執(zhí)行委員會。這一行動被批評是越權(quán)的（ultra vires）。但是，迅速決策在這一系列事件中的好處是顯而易見的。2005年，世衛(wèi)組織會員國授權(quán)總干事宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern/PHEIC，《國際衛(wèi)生條例》第12條）。迄今為止，世衛(wèi)組織總干事已經(jīng)六次宣布國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括：2009年H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎野病毒、同樣是2014年西非的埃博拉暴發(fā)、2016年美洲的寨卡病毒暴發(fā)、2019年剛果民主共和國的埃博拉暴發(fā)和2020年2019冠狀病毒病的大流行。
“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”在國際組織法（law of international organizations）中是一個相當(dāng)特別的工具，因為它授予單個官員發(fā)布正式聲明的權(quán)力，后者有可能產(chǎn)生廣泛的影響。它是國際公共權(quán)威基于信息治理的考量而采用的一種工具。世衛(wèi)組織總干事迅速且權(quán)威地宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，進(jìn)而向國際社會通告了對公共衛(wèi)生國際層面所構(gòu)成的威脅。盡管宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并不給國家創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)，但是國家和區(qū)域文件往往要求國家機構(gòu)在聲明發(fā)布后采取行動。本文第四章將討論相關(guān)聲明所涉及的爭議。
第三，世衛(wèi)組織行使職權(quán)的方式還包括提供有關(guān)如何應(yīng)對特定衛(wèi)生威脅的建議?！督M織法》第23條規(guī)定了這項一般職權(quán)。盡管《國際衛(wèi)生條例》第1條將這些建議界定為法律上的“非約束性建議”（non-binding advice），但這些建議是具有法律意義的。實際上，《組織法》第23條使用了“有權(quán)”（have authority）的概念并向世界衛(wèi)生大會授權(quán)，這一事實本身就表明其建議具有相當(dāng)?shù)闹匾?。因此，對于全球衛(wèi)生治理的發(fā)展而言，總干事為了應(yīng)對當(dāng)前的衛(wèi)生危機在2005年獲得所謂臨時建議的權(quán)力，這是非常重要的。第五章將更詳細(xì)地討論這一點。
從當(dāng)今的情況來看，世衛(wèi)組織彌漫著20世紀(jì)90年代在美國領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展起來的全球治理理念。世衛(wèi)組織充分體現(xiàn)了全球治理的三個典型特征。其一，主要國家承認(rèn)國際機構(gòu)在國內(nèi)關(guān)鍵政策領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；國際機構(gòu)不僅是各國的論壇，其自身也是行動者。第二，國際機構(gòu)的全球治理往往是通過非約束性（軟的）文件來實現(xiàn)的，例如采用聲明和建議規(guī)避現(xiàn)有法律概念的約束。其三，“全球”這一術(shù)語明顯不同于“國際”這一表述。“全球治理”這一概念強調(diào)治理活動的多層次性，即它試圖克服國際、超國家和國家現(xiàn)象之間的差異，并往往有混合或私人主體的參與。世衛(wèi)組織為比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會提供了一個很好的例子。作為其第二大資助者，該基金會能夠?qū)κ佬l(wèi)組織在許多領(lǐng)域的政策帶來相當(dāng)大的影響力。
當(dāng)?shù)?8屆世界衛(wèi)生大會于2005年批準(zhǔn)了修訂后的《國際衛(wèi)生條例》，仍有想法認(rèn)為疾病的監(jiān)測和應(yīng)對要建立一個以規(guī)則為本位的時代，其中國家主權(quán)讓步于國際社會的共同目標(biāo)。這一精神在當(dāng)今各國政治領(lǐng)導(dǎo)人中并未被普遍認(rèn)同。然而，正如我們將要展示的，這并不意味著世衛(wèi)組織的權(quán)威是無關(guān)緊要的。
總而言之，世衛(wèi)組織掌控著相當(dāng)大的權(quán)力。當(dāng)然，這些權(quán)力并不像國家機構(gòu)那樣廣泛。世衛(wèi)組織沒有任何警察權(quán)力。其總干事不是“世界衛(wèi)生部長”（World Surgeon General）。世衛(wèi)組織無權(quán)施加“封禁措施”，也不能在全球范圍內(nèi)分配病床，也不能給個體病人開醫(yī)療處方。但它可以框定、協(xié)調(diào)、建議甚至約束國家行為。這就是世衛(wèi)組織在關(guān)于衛(wèi)生事務(wù)方面行使權(quán)力的方式。
世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅源自法律權(quán)力，還來自主要利益相關(guān)方對其權(quán)力行使方式的認(rèn)可。這在很大程度上取決于權(quán)力接收方的信任和遵從。作為一家保護(hù)和促進(jìn)人類健康的組織，世衛(wèi)組織的權(quán)威要求其行動符合人們對科學(xué)和技術(shù)可靠性的普遍認(rèn)知。
在最初的幾十年里，世衛(wèi)組織在傳染病控制方面的貢獻(xiàn)被認(rèn)為是最為成功的。迄今為止，其最大成就是天花根除方案所取得的成功。相比之下，世衛(wèi)組織對艾滋病毒/艾滋病的反應(yīng)常常被認(rèn)為是不足的。事實上，聯(lián)合國在這個問題上設(shè)立了一個單獨的機構(gòu)（即聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署），此舉被廣泛視為是對世衛(wèi)組織的公開批評。世衛(wèi)組織在過去幾十年里對重大危機的不力反應(yīng)引發(fā)了管理不善的說法，同時，公眾普遍認(rèn)為世衛(wèi)組織“無所不知，無所作為”。
如果人們基于與健康非嚴(yán)格相關(guān)的理由指責(zé)世衛(wèi)組織的作為或不作為，這對于該機構(gòu)的權(quán)威同樣是極其有害的。世衛(wèi)組織招致了這樣的批評。由于美國認(rèn)為世衛(wèi)組織在冷戰(zhàn)時期“選邊”，即支持1978年《阿拉木圖宣言》（Declaration of Alma-Ata，一份尊崇初級衛(wèi)生保健戰(zhàn)略的文件）中“社會化”的藥物愿景，該組織因此付出了高昂的代價。上世紀(jì)90年代，朝著更加私人部門導(dǎo)向的視角轉(zhuǎn)變引發(fā)了來自反對陣營的爭議。
最后，界定世衛(wèi)組織權(quán)威的一個關(guān)鍵要素是其財政狀況。在當(dāng)前多邊的世界秩序中，“錢袋子的力量”是主要因素。會員國分?jǐn)偟模磸娭菩裕┚杩钪徽际佬l(wèi)組織全球預(yù)算的一小部分，這一小部分代表著各會員國在《組織法》第7條下的義務(wù)。相反，國家和非國家主體的自愿捐款目前約占總額的84%。這項資金通常用于特別方案（“指定用途”），這在很大程度上限制了世衛(wèi)組織選擇重點領(lǐng)域的可能性。財政“束縛”強烈嚴(yán)重并制約了世衛(wèi)組織的權(quán)威，因為它的資源分配往往取決于捐款方自己對優(yōu)先事項的看法。事實上，世衛(wèi)組織的大部分政策是由私人主體資助的，后者對授權(quán)的行使產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。
了解世衛(wèi)組織總干事的工作在政治上的難度對于理解世衛(wèi)組織如何行使其權(quán)力是至關(guān)重要的。正如簡·克萊伯斯（Jan Klabbers）所言：“如果聯(lián)合國秘書長的工作被描述為世界上最困難的工作，那么世衛(wèi)組織總干事的職位必須緊隨其后。”與此同時，盡管存在著所有這些困難和制約因素，世衛(wèi)組織不僅是會員國的論壇，還是一個擁有自身權(quán)威的重要主體。否則，世衛(wèi)組織就不會成為特朗普總統(tǒng)的批評對象。
三、世界衛(wèi)生組織的規(guī)制框架
在當(dāng)前的危機中，世衛(wèi)組織首先在大流行應(yīng)對方面的規(guī)制框架是至關(guān)重要的。2005年的《國際衛(wèi)生條例》代表著一種先進(jìn)的國際立法形式。該法涵蓋世衛(wèi)組織所有會員國（194個），包括聯(lián)合國安理會所有常任理事國，以及列支敦士登和梵蒂等國?！秶H衛(wèi)生條例》是一項詳細(xì)而全面的法律文書，共有66條、9個附件和2個附錄。《國際衛(wèi)生條例》第2條規(guī)定：“……以針對公共衛(wèi)生風(fēng)險，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施”。
《國際衛(wèi)生條例》的一個重要內(nèi)容是，它授權(quán)世衛(wèi)組織總干事宣布前所提及的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這一聲明是對“非常事件”（extraordinary event）發(fā)起的警告，即其一，該事件無法單純在國家層面得到解決，其二，該事件有向國際蔓延的風(fēng)險。這一權(quán)力在當(dāng)前大流行期間的行使招致了相當(dāng)大的爭議。我們將在第四章專門討論這一問題。世衛(wèi)組織根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第15條和第16條向其會員國發(fā)布的有關(guān)限制性措施的建議同樣爭議很大。
世衛(wèi)組織對國際疾病的監(jiān)測和應(yīng)對在相當(dāng)大程度上取決于會員國與世衛(wèi)組織秘書處的信息共享。由于世衛(wèi)組織不具備在會員國收集數(shù)據(jù)的權(quán)力，這項任務(wù)由國內(nèi)當(dāng)局承擔(dān)，《國際衛(wèi)生條例》在第二編對這一問題作了規(guī)定?！秶H衛(wèi)生條例》第4條授權(quán)各國指定責(zé)任當(dāng)局以及與世衛(wèi)組織直接聯(lián)系的歸口單位（Focal Points）。最重要的是，《國際衛(wèi)生條例》第6條要求各國在24小時內(nèi)通報世衛(wèi)組織“有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件”。因此，缺失、延遲或不完全可靠的信息不僅是一個不幸的事件，更是一個法律問題。這一規(guī)定是美國、中國和世衛(wèi)組織之間另一場爭議的核心，我們將在第七章討論這一點。
《國際衛(wèi)生條例》包括能力建設(shè)的義務(wù)。它們的基本邏輯是：《國際衛(wèi)生條例》第6條下的及時通報義務(wù)要求衛(wèi)生保健系統(tǒng)具備第一時間有效監(jiān)測的必要工具?？紤]到世衛(wèi)組織會員國報告的依賴程度，缺乏此類信息必將給該組織帶來重大盲點。遲延關(guān)注的后果有可能產(chǎn)生全球范圍的連鎖反應(yīng)。
《國際衛(wèi)生條例》關(guān)于“公共衛(wèi)生措施”的第五編在2019冠狀病毒病大流行期間也相當(dāng)重要。這些規(guī)定對限制性措施加以限制，以保護(hù)旅行自由和貨物貿(mào)易免受過于繁重的干涉。為了最大限度地支持限制較少的辦法，第五編提前規(guī)定了國家當(dāng)局有可能受到的限制。
《國際衛(wèi)生條例》當(dāng)然允許會員國施加限制旅行的措施，例如拒絕旅客入境，這些人被理解為是那些不希望在某一特定國家定居的人。依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第31條，世衛(wèi)組織會員國可以要求“醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施”作為旅客的入境條件。該條規(guī)定旨在確定他們是否對公眾健康構(gòu)成威脅，特別是當(dāng)他們攜帶某種疾病的時候。與此同時，《國際衛(wèi)生條例》第32條規(guī)定，對旅客的任何此類待遇都應(yīng)當(dāng)尊重他們的“尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”。雖然不清楚這一條款在多大程度上納入了人權(quán)，但似乎可以確定基于國籍的歧視性措施依據(jù)該條是違法的。由于俄羅斯采取了針對中國公民的措施，這也成為了是兩國外交關(guān)系緊張的主題。
第六編涉及一人進(jìn)入一國之前所要求的衛(wèi)生文件，例如持有疫苗接種證書、說明他們是否有某些癥狀的正式聲明，或是以前在高風(fēng)險地區(qū)停留的通報。當(dāng)各國要求旅客提供關(guān)于冠狀病毒具體的“健康聲明”時，該編的規(guī)定得以適用?！秶H衛(wèi)生條例》第40條申明，各國不能基于在入境點實施的衛(wèi)生措施向國際旅客收取費用，這其中尤其包括隔離、檢疫以及“任何醫(yī)學(xué)檢查……以確定健康狀況”的費用。后者包括核實一人是否攜帶疾病的必要檢測。隨著許多國家基于冠狀病毒大流行正在采取預(yù)防性的行動，該條規(guī)定使個人免于負(fù)擔(dān)可能過于沉重的費用。
這些保護(hù)性規(guī)定相當(dāng)精確，以至于產(chǎn)生這樣一個問題：在國家法律制度中，這些措施是否可被看作是直接適用或是自我執(zhí)行的，進(jìn)而受害人可以在國內(nèi)法院對限制性措施提出質(zhì)疑。自我執(zhí)行的潛力將大大增加世衛(wèi)組織的權(quán)威。在這一點上，不要忘記《國際衛(wèi)生條例》不是條約法（treaty law），而是一個國際組織的次級法（secondary law）。這樣的次級法作為國際公共權(quán)力的行使很少具有直接效力，同時也沒有顯著的理由來解釋為什么《國際衛(wèi)生條例》應(yīng)當(dāng)被看作是一個例外。
四、通過信息的治理：定性權(quán)力的使用問題
在當(dāng)前大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅涉及其規(guī)制框架，還關(guān)乎其具體的行動。其中一個作用就是給具體的衛(wèi)生事態(tài)定性，例如宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，甚或是一個全面的大流行。這一認(rèn)知性表態(tài)（cognitive framing）不僅能夠把國內(nèi)現(xiàn)實向全球公眾“解釋”，還可以幫助會員國就它們所面臨的問題形成統(tǒng)一認(rèn)識。給健康狀況定性帶來的是一種了解世界的特定方式，這是非常重要的。鑒于各國承認(rèn)世衛(wèi)組織評價的權(quán)威性，這一定性的權(quán)力意味著信息治理（governance by information）。
在我們所說的這一語境下，兩項工具發(fā)揮著突出的作用。一是前所提及的宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，另一個是根據(jù)世衛(wèi)組織《大流行指南》（Pandemic Guidelines）所作出的更詳細(xì)的大流行聲明。2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽（Tedros Adhanom Ghebreyesus）宣布目前2019冠狀病毒病危機構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這項決定因遲延而受到批評。突發(fā)事件委員會的第一次相關(guān)會議已于2020年1月23日召開。當(dāng)時，委員會對疫情是否構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”存在分歧，并要求中國政府提供更多的數(shù)據(jù)。然而，依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第12條，總干事有權(quán)宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，因此，問題在于此舉是否意味著他沒有履行其職責(zé)。依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第1條，即便疾病的傳播只發(fā)生在一個國家，總干事也有權(quán)宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。所以從法律上講，總干事本可以早點采取行動。
行使《國際衛(wèi)生條例》第12條規(guī)定的權(quán)力是困難的，首先是出于政治原因。在2009年至2010年間，前任總干事陳馮富珍（Margaret Chan）由于宣布H1N1流感大流行時間過早，因此在許多方面受到批評。甚至有人懷疑，她這樣做是為了給某些私人主體帶來經(jīng)濟(jì)利益，因為這一聲明會引發(fā)與制藥公司簽訂所謂的提前購買協(xié)議。最后，指控沒有得到證實。然而，人們認(rèn)為該事件給世衛(wèi)組織造成了很大的影響。相反，在2014年至2016年間，人們對西非埃博拉危機卻提出了截然不同的批評，即總干事宣布突發(fā)事件的時間太晚了。除其他原因外，人們認(rèn)為前任總干事陳馮富珍對受影響政府過于恭敬。
但從法律的角度來看，世衛(wèi)組織的聲明同樣是一個需要仔細(xì)評估的、復(fù)雜的權(quán)力操作過程。在宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之前，總干事必須召集突發(fā)事件委員會，就像他在1月22日宣布2019冠狀病毒病為大流行時所做的那樣。委員會將由《國際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的“有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?rdquo;組成，例如跨國界的疾病傳播等。這些專家是從世衛(wèi)組織總干事與會員國商定的名冊中選出的。委員會成員應(yīng)當(dāng)在地理上是分散的，其中包括一名來自受影響國的代表。2019年，世界衛(wèi)生大會在發(fā)布的一份報告中強調(diào)，《國際衛(wèi)生條例》專家名冊成員存在區(qū)域多樣性不足的問題。改善這一狀況將增進(jìn)世衛(wèi)組織的包容和信任。然而，2020年1月的爭議并非是這一問題造成的。確切地說，問題在于總干事并沒有像他有權(quán)所做的那樣，擱置委員會關(guān)于推遲宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的建議，并在1月23日宣布。然而，按照業(yè)已確立的慣例，世衛(wèi)組織總干事會完全聽從委員會的建議。盡管《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定只賦予突發(fā)事件委員會咨詢的地位，但是該機構(gòu)在大流行決策中實際上起著關(guān)鍵作用。
現(xiàn)在問題的焦點是1月23日突發(fā)事件委員發(fā)生了什么以及為什么發(fā)生。以往突發(fā)事件的實例集中反映的問題是，該機構(gòu)通過“黑箱”的方式進(jìn)行審議。公眾只知道結(jié)果。不發(fā)布會議記錄。證成任何決定的官方聲明通常都是措辭簡短的，有時甚至是矛盾的。由于H1N1流感，第一次聲明甚至都沒有詳細(xì)說明為什么疫情構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。相比之下，針對剛果民主共和國的埃博拉，“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”于2019年7月17日的聲明含有更加詳細(xì)的事實推理。但這一回，突發(fā)事件委員會于2019年4月12日預(yù)先宣布疫情“具有非常高的區(qū)域擴散風(fēng)險”，但同時也表示，宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并“沒有額外的用處”。因此，盡管該事件符合定義，但由于一些外部原因，疫情沒有被當(dāng)作突發(fā)事件。
突發(fā)事件委員會的發(fā)言是“異口同聲的”。任何個人的不同意見在聲明中是反映不出來的。突發(fā)事件委員會所提出的理由是否應(yīng)當(dāng)有利于更加透明的大流行決策？從1月23日的會議上可以看出，這不是一個純粹的技術(shù)問題，而是一個需要牽涉各國政府重大利害關(guān)系的選擇問題。委員會更加詳細(xì)地闡述其推理過程將有助于增進(jìn)各國對世衛(wèi)組織的信任。事實上，關(guān)于冠狀病毒，2020年1月23日重要會議上的聲明間接提到了委員會成員之間存在“不同意見”，但沒有提供進(jìn)一步的細(xì)節(jié)。我們完全可以假設(shè)分歧純粹是基于科學(xué)或技術(shù)上的原因，但也可能是其他原因。與此同時，在總干事推遲一周的決定中，我們很難看出他身上有任何嚴(yán)重的不當(dāng)行為。不管是總干事還是突發(fā)事件委員會似乎對中國正在發(fā)生的疫情都缺乏確鑿的了解。
盡管如此，鑒于當(dāng)前的爭議，適當(dāng)?shù)淖龇ㄋ坪跏牵菏佬l(wèi)組織在2019冠狀病毒病大流行期間關(guān)于推遲和其他內(nèi)容的決策要受到審查?！秶H衛(wèi)生條例》第50條第1款第3項授予世衛(wèi)組織總干事成立審查委員會的權(quán)力，其授權(quán)內(nèi)容是“向總干事就所交付與本條例的實施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見。”審查委員會的結(jié)論有可能被提交到世界衛(wèi)生大會?；趫?zhí)行委員會的要求，前世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾對過去兩次“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”委托審查：一是2009年至2010年的H1N1流感大流行，另一個是2014年至2016年的西非埃博拉危機。迄今為止，《國際衛(wèi)生條例》審查委員會的審查結(jié)果大多局限于識別有問題的區(qū)域，以及就如何改進(jìn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)提出建議。如上所述，來自《國際衛(wèi)生條例》審查委員會和歐洲委員會議會大會的大量調(diào)查所圍繞的主題涉及在H1N1流感大流行期間過早發(fā)出警告的指控。
如果審查委員會發(fā)現(xiàn)了瀆職的證據(jù)，《組織法》和《國際衛(wèi)生條例》均未確定相應(yīng)的后果。同樣，一般意義上的國際公法幫助甚微。關(guān)于國際組織責(zé)任的條款草案也沒有給出多少答案的方向。但是，即便可能的后果只是政治性的，但調(diào)查也能夠為改善世衛(wèi)組織決策提供有價值的、基于實情的有用見解。
2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽宣布，冠狀病毒的傳播構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，在隨后的3月11日，病毒構(gòu)成大流行。后一項聲明是以世衛(wèi)組織更具體的《大流行指南》為基礎(chǔ)作出的。雖然這些指南不具有約束力，但是總干事宣布大流行仍有可能引發(fā)法律后果，例如激活與制藥公司有關(guān)抗擊疾病藥品的休眠合同（dormant contracts）。由于現(xiàn)在還沒有這類藥物，所以目前還沒有此類合同被激活。
具有諷刺意味的是，美國總統(tǒng)辦公室似乎在其聲明中支持有關(guān)世衛(wèi)組織權(quán)威的觀點，因為特朗普政府批評該組織是應(yīng)對2019冠狀病毒病大流行不足的罪魁禍?zhǔn)?。這一指控證明了世衛(wèi)組織的權(quán)威是強而有力的。有人認(rèn)為“如果世衛(wèi)組織能更快地作出反應(yīng)”，對大流行的應(yīng)對會更好。這意味著世衛(wèi)組織宣布突發(fā)事件的決定能夠?qū)κ澜绠a(chǎn)生重大的影響。
五、通過建議的治理：關(guān)于旅行禁令的爭議
世衛(wèi)組織行使權(quán)力的方式不僅通過一般立法和具體定性，還可以向其會員國提出建議?！秶H衛(wèi)生條例》第18條規(guī)定了世衛(wèi)組織可以建議采取的一系列措施，例如在機場和港口實施檢查程序、禁止旅行、隔離受染者、施行檢疫措施甚至是所謂的禁止出入受染地區(qū)的“防疫封鎖措施”（cordon sanitaires）?！秶H衛(wèi)生條例》第18條還提到了“接觸者追蹤”（contact tracing），該措施可以包括使用移動電話的個人數(shù)據(jù)（雖然世衛(wèi)組織沒有建議這樣做），以追蹤與受染者接觸的人員，就像韓國和其他國家所做的那樣。
根據(jù)《組織法》第23條，世界衛(wèi)生大會有權(quán)提出建議。這通常是一個繁瑣和滯后的程序。因此，本著全球有效治理的精神，《國際衛(wèi)生條例》也授權(quán)世衛(wèi)組織總干事根據(jù)其中第15條發(fā)布所謂的臨時建議，正如總干事曾經(jīng)宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。當(dāng)突發(fā)事件委員會建議總干事發(fā)布哪些建議的時候（《國際衛(wèi)生條例》第49條和第53條），相應(yīng)程序與發(fā)布聲明的程序相同。
自總干事譚德賽于2020年1月30日宣布2019冠狀病毒病為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”以來，他發(fā)布了一系列類似的臨時建議。本文將著重討論其中兩項建議。第一項是關(guān)于隔離和檢疫的建議，我們將在下一章關(guān)于人權(quán)部分進(jìn)行討論。第二項是關(guān)于不施加旅行限制的建議。美國總統(tǒng)特朗普指責(zé)世衛(wèi)組織在抗擊大流行方面與其說是助手，更像是障礙。
如果一項建議對會員國具有約束力，同時也不允許有其他替代方案，那么該項建議可能是一個障礙。然而，《國際衛(wèi)生條例》第1條強調(diào)了《國際衛(wèi)生條例》下的所有建議（包括臨時建議）的非約束性地位。盡管如此，《國際衛(wèi)生條例》內(nèi)部本身也存在矛盾，因為《國際衛(wèi)生條例》第15條第2款規(guī)定，“臨時建議可包括締約國應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施”，“應(yīng)該”的措辭可能表明其約束力。一些作者甚至將發(fā)布此類建議的權(quán)力表述為“緊急權(quán)力”。
如果臨時建議具有約束力，這將違背《國際衛(wèi)生條例》第1條中的明確定義，并意味著臨時建議和長期建議之間存在著基本區(qū)別，而我們在世衛(wèi)組織的法律和實踐中都找不到證據(jù)。例如，時任世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾宣布，2015年在韓國暴發(fā)的中東呼吸綜合征（Middle East Respiratory Syndrome/MERS）不構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。盡管如此，她還是發(fā)布了一些類似于在國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下作出的常規(guī)建議。現(xiàn)任世衛(wèi)組織總干事譚德賽甚至是在他宣布國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前，就針對最近剛果民主共和國的埃博拉暴發(fā)提出了反對限制旅行和貿(mào)易的建議。
因此，除了《國際衛(wèi)生條例》第15條第2款的措辭外，沒有證據(jù)表明世衛(wèi)組織的臨時建議是一般國際原則的例外。根據(jù)這一原則，無視一項建議本身不能導(dǎo)致違法。認(rèn)為這些措施本身違反《國際衛(wèi)生條例》的論點是不令人信服的。因此，特朗普聲稱世衛(wèi)組織的各項建議阻礙了保護(hù)政策，這一觀點是不成立。
然而，作為一項建議并不意味著它沒有法律上的后果。事實上，《國際衛(wèi)生條例》第43條對會員國采取額外衛(wèi)生措施的要求已經(jīng)超出了世衛(wèi)組織的建議，即會員國有義務(wù)向世衛(wèi)組織報告他們的行動，并證明有理由采取更高限制程度的衛(wèi)生措施。這里的基本邏輯是會員國有義務(wù)向公認(rèn)的全球治理工具實際服從或是作出解釋。最重要的是，這些“額外措施”必須以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。世衛(wèi)組織本身也警告稱旅行限制在特定情況下可能是有效的，例如在病毒“抵達(dá)”之初施行旅行限制。
自2020年5月1日召開后續(xù)會議之后，世衛(wèi)組織緊急委員會重新審議了其于1月30日依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第15條所作的技術(shù)建議的“原始”表述。最初，世衛(wèi)組織總干事曾直接建議會員國不限制旅行或貿(mào)易。5月1日前，會員國普遍公然無視這項建議。世衛(wèi)組織的最近建議引入了一些限定詞，例如請求各國“在考慮公共衛(wèi)生利益的情況下實施適當(dāng)?shù)穆眯写胧?rdquo;，并提醒它們需要“依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》采取額外的衛(wèi)生措施……并提供適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生理由”。
后一項建議遵循的是“通報加解釋”（notify plus justify）的原理。一方面，措辭的改變可以被解釋為是對普遍不遵守（generalized non-observance）的回應(yīng)。另一方面，如第七章所述，這項建議最初是在大多數(shù)旅行限制針對中國的情況下提出的。三個月后，就連中國在本國也實行了旅行限制。至于會員國在采取額外衛(wèi)生措施之時是否實際通報了世衛(wèi)組織，今后的報道會為我們提供更多的信息。
總而言之，關(guān)于旅行限制的爭議表明，國內(nèi)當(dāng)局在施行它們認(rèn)為符合本國利益的措施時保留著最終的決定權(quán)。我們還看到，世衛(wèi)組織權(quán)威機構(gòu)對大部分會員國的一般立場所作出的回應(yīng)。如下判斷是明智的：國際公共權(quán)威不是孤立的，它們離不開主要利益攸關(guān)方的支持。
六、世界衛(wèi)生組織的建議與人權(quán)
世衛(wèi)組織應(yīng)對大流行的一個最關(guān)鍵特征是它在人權(quán)問題上的立場。當(dāng)前，許多人擔(dān)心，國家為應(yīng)對大流行所采取的史無前例的限制措施可能會長期存續(xù)，進(jìn)而將我們引向一個更加威權(quán)的時代（authoritarian era）。于智識挑戰(zhàn)以及主權(quán)對恐怖主義和非正常移民的應(yīng)對，人權(quán)已經(jīng)受到了削弱。政府對2019冠狀病毒病大流行的應(yīng)對有可能會極大推動人權(quán)空洞化的趨勢，而人權(quán)被看作是當(dāng)今多邊秩序的基本要素。這將在總體上嚴(yán)重?fù)p害國際法的規(guī)范要義。
確切地說，2019冠狀病毒病對人權(quán)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了世衛(wèi)組織的職權(quán)范圍。鑒于許多國家對人身自由施行了幾乎史無前例的限制，關(guān)于這些限制的合法性討論現(xiàn)在可謂比比皆是。為了理解這一挑戰(zhàn)的深重程度，我們可以發(fā)現(xiàn)，許多國家的政府在應(yīng)對大流行時援用了特殊權(quán)力（exceptional powers），例如意大利、法國和西班牙。一些國家已經(jīng)宣布依據(jù)《公民及政治權(quán)利國際公約》第4條第1款克減人權(quán)，聯(lián)合國人權(quán)委員會最近警告說，其他一些國家在沒有必要聲明的情況下采取了緊急措施。嚴(yán)重侵犯人權(quán)的緊急措施可能已經(jīng)在某種程度上“常態(tài)化”（normalized）了。
通過贊同甚或是建議這種限制措施，世衛(wèi)組織成為了這種常態(tài)化趨勢的推動者。但是，世衛(wèi)組織也可以支持相反的、批判性的觀點。關(guān)于其是否施行某種限制措施的權(quán)威性建議可以成為人權(quán)比例性檢驗（proportionality test）中的一個重要論據(jù)。世衛(wèi)組織建議的人權(quán)重要性還體現(xiàn)在《公民及政治權(quán)利國際公約》限制和克減條款中的錫拉庫扎原則（Siracusa Principles），特別是其中的第25段和26段。
最重要的問題涉及的是對行動（movements）施行強制性的限制措施，特別是隔離和檢疫，后者要么在個人層面，要么在社區(qū)層面。無論是在法律還是公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我們對這些措施的有效性研究都是薄弱的。在2014年至2016年西非埃博拉暴發(fā)以前，這些措施大多數(shù)被視為歷史和文學(xué)書籍里的主題。隨后，埃博拉在塞拉利昂、幾內(nèi)亞和利比里亞暴發(fā)。在冠狀病毒大流行的今天，社區(qū)檢疫是當(dāng)務(wù)之急：世界各國都如多米諾骨牌般地施行這些措施。
強制性隔離和檢疫確實嚴(yán)重限制了《公民及政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的多項人權(quán)。依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第1條的定義，隔離針對的是確診感染的人，檢疫針對的是指沒有確診感染、但被懷疑感染的人，他們曾經(jīng)接觸過與確診感染的人或曾在高傳播區(qū)出現(xiàn)。
社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫和防疫封鎖設(shè)施的區(qū)別在于其實施的細(xì)節(jié)。兩者之間可能存在重疊，因為對行動的限制可能是阻止離開住所，也可能是阻止離開限定的地理區(qū)域。與此同時，作為非技術(shù)性表述，“封禁措施”（lockdowns）和“關(guān)停措施”（shutdowns）已成為習(xí)慣用語，它們泛指整體或僅部分采取的大規(guī)模措施（學(xué)校關(guān)閉、防疫封鎖措施、社區(qū)范圍內(nèi)的隔離）。
這些公共衛(wèi)生措施限制了人員的行動自由（《公民及政治權(quán)利國際公約》第12條）、集會自由（《公民及政治權(quán)利國際公約》第21條）、工作自由（《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第6條）和教育自由（《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條）。在其最嚴(yán)格的形式下，這些措施甚至可能構(gòu)成對自由的限制（《公民及政治權(quán)利國際公約》第9條），因為措施的施行條件與拘留相當(dāng)，特別是在受到沉重的罰金甚或是監(jiān)獄制裁的威脅下，人們被迫呆在專用設(shè)施內(nèi)的時候。
考慮到當(dāng)前公共衛(wèi)生措施的嚴(yán)厲程度，了解病原體給社會造成的一般風(fēng)險通常不足以確保這些措施符合人權(quán)法。換句話說，施行公共衛(wèi)生措施的必備條件是掌握被感染者帶來的個體化風(fēng)險（individualized risk）。因此，施行具有法律強制力的隔離或檢疫需要對每個人進(jìn)行具體的風(fēng)險評估。歐洲人權(quán)法院已經(jīng)承認(rèn)這類精準(zhǔn)的隔離和檢疫在一些嚴(yán)格情況下是合理的。
但是，當(dāng)傳染發(fā)生在社區(qū)一級時，國家進(jìn)行個體化評估的能力可能不足。這將導(dǎo)致公共衛(wèi)生措施不僅限于某個特定的人，而是遵循社交距離的原理，后者的目標(biāo)是減少人口之間的物理接近（physical proximity）。在2019冠狀病毒病大流行中，國家在施行社區(qū)范圍內(nèi)的隔離措施時沒有進(jìn)行這種個人評估，這導(dǎo)致這些措施的合法性是非常成問題的。與此同時，保護(hù)人的生命的人權(quán)義務(wù)毫無疑問需要采取有效措施，特別是對生命權(quán)（《公民及政治權(quán)利國際公約》第6條第1款）和健康權(quán)（《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條第2款（丙））的保護(hù)。當(dāng)沒有程度更輕的限制手段可供選擇且威脅迫在眉睫的時候，履行保護(hù)這些權(quán)利的義務(wù)可能需要采取隔離措施以及個人甚或社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施。
當(dāng)代人權(quán)法普遍認(rèn)為，公民、政治、社會、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利原則上是平等的。保障自由的義務(wù)與抗擊疫情的義務(wù)是兩個具有相同規(guī)范分量的人權(quán)問題。因此，國內(nèi)公共當(dāng)局必須作出極其慎重的決定，鑒于世衛(wèi)組織的權(quán)威性，其所提出的建議能夠發(fā)揮重要作用。
因此，難怪世衛(wèi)組織非常謹(jǐn)慎地對這些問題提出建議。在2009年至2010年H1N1流感大流行、野生脊髓灰質(zhì)炎病毒和2016年美洲國家暴發(fā)的寨卡病毒時期，世衛(wèi)組織沒有建議對個人采取隔離和檢疫措施。世衛(wèi)組織認(rèn)為，這類措施在這些情況下不能有效減緩病毒的傳播。相比之下，世衛(wèi)組織在埃博拉于2014年西非和2019年剛果民主共和國大暴發(fā)之際建議針對個人采取隔離或檢疫措施。然而，世衛(wèi)組織從未公開建議施行社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施，盡管《國際衛(wèi)生條例》第18條已將這一特定工具列為一種可供實施的措施。
在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織還建議隔離確診的感染者，檢疫他們的接觸者，并關(guān)閉學(xué)校和非必要的工作場所。然而，世衛(wèi)組織并沒有推薦社區(qū)或群眾隔離。相反，它發(fā)布警告稱那些措施是“鈍器“（blunt instruments），進(jìn)而會給低收入國家造成會非常不利的后果。這些國家抵擋隔離措施所帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響的難度更大。關(guān)于這個問題，世衛(wèi)組織的指導(dǎo)始終強調(diào)需要考慮各異的語境。與此同時，世衛(wèi)組織贊揚了中國和意大利政府所采取的全民限制措施（population-wide restrictions）。不僅如此，世衛(wèi)組織還認(rèn)可其他國家對這類措施的部署，并發(fā)布了指導(dǎo)手冊以確保“正確的”應(yīng)用。因此，世衛(wèi)組織的權(quán)威為這些國家公共衛(wèi)生措施的合法化提供了支持。
人們可能會在這方面發(fā)現(xiàn)矛盾之處。然而，問題的關(guān)鍵是世衛(wèi)組織就最為嚴(yán)厲的人權(quán)限制措施（即大規(guī)模檢疫）是否具有正當(dāng)根據(jù)不提供任何一般建議。世衛(wèi)組織還在政治和憲法層面回避了關(guān)于社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施這一非常敏感問題。世衛(wèi)組織只是重申公共衛(wèi)生措施力度越大就越需要根據(jù)其所運作的不同法律環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，同時，任何負(fù)責(zé)任的權(quán)衡都需要考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況、相關(guān)衛(wèi)生保健系統(tǒng)的能力、生計的脆弱性、社會和經(jīng)濟(jì)影響，以及受影響社區(qū)至少是最低限度的理解和參與。這個謹(jǐn)慎的立場似乎是明智的，因為當(dāng)前世界秩序的多邊主義不提倡全球機構(gòu)接管這些最敏感的決策。
然而，在權(quán)衡的過程中，由世衛(wèi)組織提出的權(quán)威性的科學(xué)證據(jù)是一個關(guān)鍵因素。采取限制性措施的主要理由應(yīng)該以科學(xué)為根據(jù)，特別是醫(yī)學(xué)—流行病學(xué)研究（medical-epidemiological research）。此外，嚴(yán)格的暫時性是權(quán)衡過程中的一個明確的要素。只要大流行肆虐，任何限制都是正當(dāng)?shù)?。流行病學(xué)數(shù)據(jù)是決定性的，因為疾病的潛伏期將決定限制行動或人身自由的可接受的時間范圍。因此，人權(quán)要求嚴(yán)格監(jiān)測這一流行病的進(jìn)展，這一過程很難想象沒有世衛(wèi)組織的權(quán)威信息。最后，當(dāng)前多邊秩序的邏輯提倡國際衛(wèi)生法和人權(quán)應(yīng)該齊頭并進(jìn)。這就是為什么如果世衛(wèi)組織的權(quán)威被進(jìn)一步削弱甚或是遭到地緣政治目的的俘獲，人權(quán)有可能遭遇劫難。
最后，公共衛(wèi)生措施的語境化還需要考慮到各異的法律制度。由于最嚴(yán)格的社區(qū)隔離首先在中國施行，人們從一開始就對其在其他國家的可接受性提出了質(zhì)疑。但由于中國不是《公民及政治權(quán)利國際公約》的締約國，所以文件提出的法律標(biāo)準(zhǔn)并不適用。從這個角度來看，世衛(wèi)組織對其公共衛(wèi)生措施的建議采取框架處理的方式也是其語境化過程中的一個因素。
七、展望
在2019冠狀病毒病危機中，世衛(wèi)組織的權(quán)威前景如何？為了在當(dāng)前的多邊世界秩序中發(fā)揮建設(shè)性作用，世衛(wèi)組織應(yīng)推動關(guān)于今后如何更好地防控大流行的全球話語。為此，它首先應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于不同國家死于這種疾病的可靠數(shù)字。由此，它也將在政治體制之間的競爭中起到有意義的作用。顯然，任何一個政體都有極大的興趣證明自己是成功的，因此一些政體會懷有明顯的動機去改變具體的死亡數(shù)量。然而，這在民主政體中更難實現(xiàn)。
在這一點上，《國際衛(wèi)生條例》第二編看似技術(shù)性的規(guī)定變得極其重要，特別是第9條和第10條。信息的可靠性是疾病監(jiān)測和應(yīng)對的核心問題。第9條允許世衛(wèi)組織考慮除官方報告以外的“其他報告”。由于社交媒體上的信息也在報道正在發(fā)生的事情，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)將官方數(shù)據(jù)與這類“其他報告”相對照，確定數(shù)據(jù)差異，然后再要求相關(guān)會員國當(dāng)局予以澄清。
這項權(quán)力得到《國際衛(wèi)生條例》第10條的支持，該條規(guī)定世衛(wèi)組織有權(quán)要求締約國核實此類報告。此外，《國際衛(wèi)生條例》第10條第4段明確預(yù)見，如果受影響國不接受合作建議，世衛(wèi)組織可以與其他國家分享獲得的信息。因此，世衛(wèi)組織可能在體制競爭的早期討論中發(fā)揮技術(shù)性的、但同時也是真正關(guān)鍵的作用，并展示出其不受具有強大政治勢力的會員國影響的獨立性。
當(dāng)然，世衛(wèi)組織可能很難與強勢會員國抗衡，后者可能拒絕分享涉及抗擊大流行的必要信息。但這種不合作同樣對這些國家不利，因為它一方面表明這些國家在事實問題上是多么不可靠，另一方面也會使人懷疑這些國家聲稱其針對冠狀病毒的措施是否成功。《國際衛(wèi)生條例》關(guān)于疾病報告的規(guī)范在當(dāng)前的地緣政治局勢中確實可以發(fā)揮作用。
此外，針對會員國是否充分履行《國際衛(wèi)生條例》第6條所規(guī)定的義務(wù)，世衛(wèi)組織的應(yīng)對方式應(yīng)當(dāng)受到獨立調(diào)查。存在爭論的問題是，這樣的一種調(diào)查是在風(fēng)暴過去后就展開，進(jìn)而以掌握事件的“全貌”，還是設(shè)置一個可以事后更新的臨時性審查。除了時間選擇的問題外，人們愈加相信有必要進(jìn)行更深入的事實調(diào)查。這個問題和世衛(wèi)組織的權(quán)威一樣尚存爭議。有指控稱，該組織的決定偏向任何會員國將造成其嚴(yán)重的聲譽損失，進(jìn)而危及了世衛(wèi)組織在全球社會中的作用。
到目前為止，在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威并沒有崩潰。盡管有些建議（特別是不施行旅行禁令的建議）沒有多少可以遵守的內(nèi)容，但從沒有人基于不尊重建議的實例而提出世衛(wèi)組織的規(guī)范過時了。我們也沒有看到普遍不遵守的證據(jù)。在2019年世界衛(wèi)生大會的一份報告中，總干事透露僅在2018年就收到了各國作出的400多個事件通報。正如過去和現(xiàn)在的2019冠狀病毒病所表明的那樣，大流行可能源發(fā)于世界任何地方。確保每個國家都能夠并愿意迅速報告新病原體的出現(xiàn)，是一項全球公共物品（global public good）。
那么，世衛(wèi)組織在這一點上扮演著什么樣的角色？大流行仍在肆虐，世衛(wèi)組織肯定不是抗擊病毒的最具決定性的力量。事實上，在這場危機中，任何國際力量的作用似乎都是不確定的。與此同時，有壓倒性的證據(jù)表明“我們共同應(yīng)對”幾乎沒有什么問題像流行病一樣具有全球性。一個具備牢固的知識權(quán)威的國際機構(gòu)可以產(chǎn)生重大的影響。我們似乎可以肯定地認(rèn)為，如果沒有世衛(wèi)組織提供的法律框架，許多國家在疫情高壓之下作出的種種應(yīng)對將會更加各異，不確定性程度亦將會更高。這將對受病毒折磨的個人產(chǎn)生相當(dāng)大的負(fù)面影響。低收入國家的情況尤其如此，因為這些國家成功應(yīng)對大流行的資源更少。世衛(wèi)組織的授權(quán)不僅包括美國和中國，而是包括192個更加關(guān)注權(quán)威機構(gòu)的會員國。
（作者：阿明·馮·伯格丹迪（Armin von Bogdandy），德國馬克斯·普朗克比較公法與國際法研究所所長、德國法蘭克福大學(xué)公法教授；佩德羅·A. 維拉瑞爾（Pedro A. Villarreal），德國馬克斯·普朗克比較公法與國際法研究所高級研究員，法學(xué)博士。譯者: 郭曉明，中國人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員，法學(xué)博士。）
關(guān)鍵詞：冠狀病毒大流行 2019冠狀病毒病 世界衛(wèi)生組織 國際衛(wèi)生法 大規(guī)模檢疫 人權(quán) 國際公共權(quán)威
一、引言
2019年底，一種名為“新型冠狀病毒”（SARS-CoV-2）的新病毒在中國武漢市出現(xiàn)。感染者患上一種非典型肺炎，后來被命名為“2019冠狀病毒病”（COVID-19）。這一病原體引發(fā)了一場疫情大流行，而各國政府通過維護(hù)史無前例的國家權(quán)威來加以應(yīng)對。國際法和國際合作似乎在很大程度上對此毫無關(guān)聯(lián)。然而，通過聚焦世界衛(wèi)生組織（以下正文簡稱“世衛(wèi)組織”），本文旨在表明，國際法和國際權(quán)威在當(dāng)前危機中正發(fā)揮著關(guān)鍵作用。盡管世衛(wèi)組織在應(yīng)對疫情大流行方面存在一些問題，但破壞這一權(quán)威是沒有道理的，也是自欺欺人的。
對此，針對當(dāng)前這一困難重重的全球治理實例，本文將首先提出一些把握世衛(wèi)組織權(quán)威的要點。然后，本文將分析世衛(wèi)組織在當(dāng)前大流行應(yīng)對中的三個有爭議的貢獻(xiàn)，包括具體的規(guī)制框架；對2020年衛(wèi)生危機作為突發(fā)事件表態(tài)，其中因推遲一周而招致大量批評；提出具體的行事建議，特別是關(guān)于反對旅行禁令的建議被指責(zé)為是對各國政府的妨礙。隨后，本文提出兩個為更廣泛的問題：第一個問題關(guān)注的是世衛(wèi)組織在多方力量沖突下的技術(shù)角色，即世衛(wèi)組織關(guān)于隔離（isolations）和檢疫（quarantines）的建議如何與人權(quán)相協(xié)調(diào)；第二個問題關(guān)系到世衛(wèi)組織在當(dāng)前中國與西方（特別是美國）之間動態(tài)關(guān)系中的立場問題。在展望部分，本文提出一些建議采取的措施。
二、世界衛(wèi)生組織的權(quán)威：四大要點
世衛(wèi)組織掌握著相當(dāng)大的權(quán)力。通過運用科學(xué)和技術(shù)技能，世衛(wèi)組織在超過70年的時間里在最敏感的衛(wèi)生問題上發(fā)揮著其職權(quán)并取得了公認(rèn)的成績。與此同時，世衛(wèi)組織經(jīng)常受到嚴(yán)厲的批評，這表明人們對其職權(quán)的行使深感擔(dān)憂。為了更好地掌握世衛(wèi)組織這兩個重要特征，我們可以對其發(fā)展軌跡稍作了解。
第二次世界大戰(zhàn)后，國際上對多邊機構(gòu)逐漸形成的共識導(dǎo)致了一系列國際組織的建立，其中就包括作為處理衛(wèi)生事務(wù)專門機構(gòu)的世衛(wèi)組織?！妒佬l(wèi)組織組織法》（以下簡稱《組織法》）于1946年獲得批準(zhǔn)，并于1948年生效。其中《組織法》第2條將世衛(wèi)組織的總體職權(quán)確定為“國際衛(wèi)生工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機關(guān)”。它雇用著7000多人，并在150多個國家開設(shè)辦事處。
世衛(wèi)組織的機構(gòu)設(shè)置相當(dāng)常規(guī)。其主要機構(gòu)是世界衛(wèi)生大會（World Health Assembly），每個會員國都有代表參加并有一票表決權(quán)，執(zhí)行委員會（Executive Board）由34個會員國各派一名委員組成，秘書處（Secretariat）由總干事（Director-General）領(lǐng)導(dǎo)。
世衛(wèi)組織掌握的規(guī)制職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大多數(shù)全球組織，最明顯的就是其職權(quán)范圍內(nèi)的約束性法規(guī)（binding regulation）。依據(jù)《組織法》第21條和第22條，世衛(wèi)組織有權(quán)通過對所有會員國具有約束力的法規(guī)，盡管這一職權(quán)可能會受持不同意見會員國的排除。創(chuàng)制規(guī)范的職權(quán)屬于作為世衛(wèi)組織主要機構(gòu)的世界衛(wèi)生大會，且需要出席并參加投票的會員國三分之二多數(shù)同意。這一職權(quán)的存在本身就表明世衛(wèi)組織信任由專家、技術(shù)官僚和外交官所促成的規(guī)則制定。盡管法律評論員一直批評世衛(wèi)組織對這一職權(quán)的使用相當(dāng)克制，但該組織已經(jīng)頒布了一些重要的文件，例如后來成為《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations/IHR）的《國際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitary Regulations）以及《命名條例》（Nomenclature Regulations）。2002年嚴(yán)重急性呼吸綜合征（Severe Acute Respiratory Syndrome/SARS，以下簡稱“非典”）的出現(xiàn)推動了會員國通過談判對《國際公共衛(wèi)生條例》加以修訂，新的《國際衛(wèi)生條例》于2005年獲得通過。這一發(fā)展對于當(dāng)前大流行的重要性將在下文第三章中討論。
世衛(wèi)組織不僅是一個規(guī)制機構(gòu)，還肩負(fù)著在應(yīng)對衛(wèi)生危機方面發(fā)揮積極作用的任務(wù)。在這個意義上，采取迅速行動的可能性往往是最受關(guān)注的。這就是為什么世衛(wèi)組織總干事作為個人決斷機構(gòu)（monocratic organ）享有相當(dāng)大的職權(quán)是如此重要。這些21世紀(jì)初的發(fā)展顯示出世衛(wèi)組織的權(quán)威正得到顯著的提高。2003年，當(dāng)獲得正式委任的世界衛(wèi)生大會和執(zhí)行委員會應(yīng)對遲緩的時候，時任世衛(wèi)組織總干事格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）主動宣布非典的傳播是緊急事件，盡管這項任務(wù)本屬于世界衛(wèi)生大會和執(zhí)行委員會。這一行動被批評是越權(quán)的（ultra vires）。但是，迅速決策在這一系列事件中的好處是顯而易見的。2005年，世衛(wèi)組織會員國授權(quán)總干事宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern/PHEIC，《國際衛(wèi)生條例》第12條）。迄今為止，世衛(wèi)組織總干事已經(jīng)六次宣布國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括：2009年H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎野病毒、同樣是2014年西非的埃博拉暴發(fā)、2016年美洲的寨卡病毒暴發(fā)、2019年剛果民主共和國的埃博拉暴發(fā)和2020年2019冠狀病毒病的大流行。
“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”在國際組織法（law of international organizations）中是一個相當(dāng)特別的工具，因為它授予單個官員發(fā)布正式聲明的權(quán)力，后者有可能產(chǎn)生廣泛的影響。它是國際公共權(quán)威基于信息治理的考量而采用的一種工具。世衛(wèi)組織總干事迅速且權(quán)威地宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，進(jìn)而向國際社會通告了對公共衛(wèi)生國際層面所構(gòu)成的威脅。盡管宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并不給國家創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)，但是國家和區(qū)域文件往往要求國家機構(gòu)在聲明發(fā)布后采取行動。本文第四章將討論相關(guān)聲明所涉及的爭議。
第三，世衛(wèi)組織行使職權(quán)的方式還包括提供有關(guān)如何應(yīng)對特定衛(wèi)生威脅的建議?！督M織法》第23條規(guī)定了這項一般職權(quán)。盡管《國際衛(wèi)生條例》第1條將這些建議界定為法律上的“非約束性建議”（non-binding advice），但這些建議是具有法律意義的。實際上，《組織法》第23條使用了“有權(quán)”（have authority）的概念并向世界衛(wèi)生大會授權(quán)，這一事實本身就表明其建議具有相當(dāng)?shù)闹匾?。因此，對于全球衛(wèi)生治理的發(fā)展而言，總干事為了應(yīng)對當(dāng)前的衛(wèi)生危機在2005年獲得所謂臨時建議的權(quán)力，這是非常重要的。第五章將更詳細(xì)地討論這一點。
從當(dāng)今的情況來看，世衛(wèi)組織彌漫著20世紀(jì)90年代在美國領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展起來的全球治理理念。世衛(wèi)組織充分體現(xiàn)了全球治理的三個典型特征。其一，主要國家承認(rèn)國際機構(gòu)在國內(nèi)關(guān)鍵政策領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；國際機構(gòu)不僅是各國的論壇，其自身也是行動者。第二，國際機構(gòu)的全球治理往往是通過非約束性（軟的）文件來實現(xiàn)的，例如采用聲明和建議規(guī)避現(xiàn)有法律概念的約束。其三，“全球”這一術(shù)語明顯不同于“國際”這一表述。“全球治理”這一概念強調(diào)治理活動的多層次性，即它試圖克服國際、超國家和國家現(xiàn)象之間的差異，并往往有混合或私人主體的參與。世衛(wèi)組織為比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會提供了一個很好的例子。作為其第二大資助者，該基金會能夠?qū)κ佬l(wèi)組織在許多領(lǐng)域的政策帶來相當(dāng)大的影響力。
當(dāng)?shù)?8屆世界衛(wèi)生大會于2005年批準(zhǔn)了修訂后的《國際衛(wèi)生條例》，仍有想法認(rèn)為疾病的監(jiān)測和應(yīng)對要建立一個以規(guī)則為本位的時代，其中國家主權(quán)讓步于國際社會的共同目標(biāo)。這一精神在當(dāng)今各國政治領(lǐng)導(dǎo)人中并未被普遍認(rèn)同。然而，正如我們將要展示的，這并不意味著世衛(wèi)組織的權(quán)威是無關(guān)緊要的。
總而言之，世衛(wèi)組織掌控著相當(dāng)大的權(quán)力。當(dāng)然，這些權(quán)力并不像國家機構(gòu)那樣廣泛。世衛(wèi)組織沒有任何警察權(quán)力。其總干事不是“世界衛(wèi)生部長”（World Surgeon General）。世衛(wèi)組織無權(quán)施加“封禁措施”，也不能在全球范圍內(nèi)分配病床，也不能給個體病人開醫(yī)療處方。但它可以框定、協(xié)調(diào)、建議甚至約束國家行為。這就是世衛(wèi)組織在關(guān)于衛(wèi)生事務(wù)方面行使權(quán)力的方式。
世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅源自法律權(quán)力，還來自主要利益相關(guān)方對其權(quán)力行使方式的認(rèn)可。這在很大程度上取決于權(quán)力接收方的信任和遵從。作為一家保護(hù)和促進(jìn)人類健康的組織，世衛(wèi)組織的權(quán)威要求其行動符合人們對科學(xué)和技術(shù)可靠性的普遍認(rèn)知。
在最初的幾十年里，世衛(wèi)組織在傳染病控制方面的貢獻(xiàn)被認(rèn)為是最為成功的。迄今為止，其最大成就是天花根除方案所取得的成功。相比之下，世衛(wèi)組織對艾滋病毒/艾滋病的反應(yīng)常常被認(rèn)為是不足的。事實上，聯(lián)合國在這個問題上設(shè)立了一個單獨的機構(gòu)（即聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署），此舉被廣泛視為是對世衛(wèi)組織的公開批評。世衛(wèi)組織在過去幾十年里對重大危機的不力反應(yīng)引發(fā)了管理不善的說法，同時，公眾普遍認(rèn)為世衛(wèi)組織“無所不知，無所作為”。
如果人們基于與健康非嚴(yán)格相關(guān)的理由指責(zé)世衛(wèi)組織的作為或不作為，這對于該機構(gòu)的權(quán)威同樣是極其有害的。世衛(wèi)組織招致了這樣的批評。由于美國認(rèn)為世衛(wèi)組織在冷戰(zhàn)時期“選邊”，即支持1978年《阿拉木圖宣言》（Declaration of Alma-Ata，一份尊崇初級衛(wèi)生保健戰(zhàn)略的文件）中“社會化”的藥物愿景，該組織因此付出了高昂的代價。上世紀(jì)90年代，朝著更加私人部門導(dǎo)向的視角轉(zhuǎn)變引發(fā)了來自反對陣營的爭議。
最后，界定世衛(wèi)組織權(quán)威的一個關(guān)鍵要素是其財政狀況。在當(dāng)前多邊的世界秩序中，“錢袋子的力量”是主要因素。會員國分?jǐn)偟模磸娭菩裕┚杩钪徽际佬l(wèi)組織全球預(yù)算的一小部分，這一小部分代表著各會員國在《組織法》第7條下的義務(wù)。相反，國家和非國家主體的自愿捐款目前約占總額的84%。這項資金通常用于特別方案（“指定用途”），這在很大程度上限制了世衛(wèi)組織選擇重點領(lǐng)域的可能性。財政“束縛”強烈嚴(yán)重并制約了世衛(wèi)組織的權(quán)威，因為它的資源分配往往取決于捐款方自己對優(yōu)先事項的看法。事實上，世衛(wèi)組織的大部分政策是由私人主體資助的，后者對授權(quán)的行使產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。
了解世衛(wèi)組織總干事的工作在政治上的難度對于理解世衛(wèi)組織如何行使其權(quán)力是至關(guān)重要的。正如簡·克萊伯斯（Jan Klabbers）所言：“如果聯(lián)合國秘書長的工作被描述為世界上最困難的工作，那么世衛(wèi)組織總干事的職位必須緊隨其后。”與此同時，盡管存在著所有這些困難和制約因素，世衛(wèi)組織不僅是會員國的論壇，還是一個擁有自身權(quán)威的重要主體。否則，世衛(wèi)組織就不會成為特朗普總統(tǒng)的批評對象。
三、世界衛(wèi)生組織的規(guī)制框架
在當(dāng)前的危機中，世衛(wèi)組織首先在大流行應(yīng)對方面的規(guī)制框架是至關(guān)重要的。2005年的《國際衛(wèi)生條例》代表著一種先進(jìn)的國際立法形式。該法涵蓋世衛(wèi)組織所有會員國（194個），包括聯(lián)合國安理會所有常任理事國，以及列支敦士登和梵蒂等國?！秶H衛(wèi)生條例》是一項詳細(xì)而全面的法律文書，共有66條、9個附件和2個附錄。《國際衛(wèi)生條例》第2條規(guī)定：“……以針對公共衛(wèi)生風(fēng)險，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施”。
《國際衛(wèi)生條例》的一個重要內(nèi)容是，它授權(quán)世衛(wèi)組織總干事宣布前所提及的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這一聲明是對“非常事件”（extraordinary event）發(fā)起的警告，即其一，該事件無法單純在國家層面得到解決，其二，該事件有向國際蔓延的風(fēng)險。這一權(quán)力在當(dāng)前大流行期間的行使招致了相當(dāng)大的爭議。我們將在第四章專門討論這一問題。世衛(wèi)組織根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第15條和第16條向其會員國發(fā)布的有關(guān)限制性措施的建議同樣爭議很大。
世衛(wèi)組織對國際疾病的監(jiān)測和應(yīng)對在相當(dāng)大程度上取決于會員國與世衛(wèi)組織秘書處的信息共享。由于世衛(wèi)組織不具備在會員國收集數(shù)據(jù)的權(quán)力，這項任務(wù)由國內(nèi)當(dāng)局承擔(dān)，《國際衛(wèi)生條例》在第二編對這一問題作了規(guī)定?！秶H衛(wèi)生條例》第4條授權(quán)各國指定責(zé)任當(dāng)局以及與世衛(wèi)組織直接聯(lián)系的歸口單位（Focal Points）。最重要的是，《國際衛(wèi)生條例》第6條要求各國在24小時內(nèi)通報世衛(wèi)組織“有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件”。因此，缺失、延遲或不完全可靠的信息不僅是一個不幸的事件，更是一個法律問題。這一規(guī)定是美國、中國和世衛(wèi)組織之間另一場爭議的核心，我們將在第七章討論這一點。
《國際衛(wèi)生條例》包括能力建設(shè)的義務(wù)。它們的基本邏輯是：《國際衛(wèi)生條例》第6條下的及時通報義務(wù)要求衛(wèi)生保健系統(tǒng)具備第一時間有效監(jiān)測的必要工具?？紤]到世衛(wèi)組織會員國報告的依賴程度，缺乏此類信息必將給該組織帶來重大盲點。遲延關(guān)注的后果有可能產(chǎn)生全球范圍的連鎖反應(yīng)。
《國際衛(wèi)生條例》關(guān)于“公共衛(wèi)生措施”的第五編在2019冠狀病毒病大流行期間也相當(dāng)重要。這些規(guī)定對限制性措施加以限制，以保護(hù)旅行自由和貨物貿(mào)易免受過于繁重的干涉。為了最大限度地支持限制較少的辦法，第五編提前規(guī)定了國家當(dāng)局有可能受到的限制。
《國際衛(wèi)生條例》當(dāng)然允許會員國施加限制旅行的措施，例如拒絕旅客入境，這些人被理解為是那些不希望在某一特定國家定居的人。依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第31條，世衛(wèi)組織會員國可以要求“醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施”作為旅客的入境條件。該條規(guī)定旨在確定他們是否對公眾健康構(gòu)成威脅，特別是當(dāng)他們攜帶某種疾病的時候。與此同時，《國際衛(wèi)生條例》第32條規(guī)定，對旅客的任何此類待遇都應(yīng)當(dāng)尊重他們的“尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”。雖然不清楚這一條款在多大程度上納入了人權(quán)，但似乎可以確定基于國籍的歧視性措施依據(jù)該條是違法的。由于俄羅斯采取了針對中國公民的措施，這也成為了是兩國外交關(guān)系緊張的主題。
第六編涉及一人進(jìn)入一國之前所要求的衛(wèi)生文件，例如持有疫苗接種證書、說明他們是否有某些癥狀的正式聲明，或是以前在高風(fēng)險地區(qū)停留的通報。當(dāng)各國要求旅客提供關(guān)于冠狀病毒具體的“健康聲明”時，該編的規(guī)定得以適用?！秶H衛(wèi)生條例》第40條申明，各國不能基于在入境點實施的衛(wèi)生措施向國際旅客收取費用，這其中尤其包括隔離、檢疫以及“任何醫(yī)學(xué)檢查……以確定健康狀況”的費用。后者包括核實一人是否攜帶疾病的必要檢測。隨著許多國家基于冠狀病毒大流行正在采取預(yù)防性的行動，該條規(guī)定使個人免于負(fù)擔(dān)可能過于沉重的費用。
這些保護(hù)性規(guī)定相當(dāng)精確，以至于產(chǎn)生這樣一個問題：在國家法律制度中，這些措施是否可被看作是直接適用或是自我執(zhí)行的，進(jìn)而受害人可以在國內(nèi)法院對限制性措施提出質(zhì)疑。自我執(zhí)行的潛力將大大增加世衛(wèi)組織的權(quán)威。在這一點上，不要忘記《國際衛(wèi)生條例》不是條約法（treaty law），而是一個國際組織的次級法（secondary law）。這樣的次級法作為國際公共權(quán)力的行使很少具有直接效力，同時也沒有顯著的理由來解釋為什么《國際衛(wèi)生條例》應(yīng)當(dāng)被看作是一個例外。
四、通過信息的治理：定性權(quán)力的使用問題
在當(dāng)前大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅涉及其規(guī)制框架，還關(guān)乎其具體的行動。其中一個作用就是給具體的衛(wèi)生事態(tài)定性，例如宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，甚或是一個全面的大流行。這一認(rèn)知性表態(tài)（cognitive framing）不僅能夠把國內(nèi)現(xiàn)實向全球公眾“解釋”，還可以幫助會員國就它們所面臨的問題形成統(tǒng)一認(rèn)識。給健康狀況定性帶來的是一種了解世界的特定方式，這是非常重要的。鑒于各國承認(rèn)世衛(wèi)組織評價的權(quán)威性，這一定性的權(quán)力意味著信息治理（governance by information）。
在我們所說的這一語境下，兩項工具發(fā)揮著突出的作用。一是前所提及的宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，另一個是根據(jù)世衛(wèi)組織《大流行指南》（Pandemic Guidelines）所作出的更詳細(xì)的大流行聲明。2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽（Tedros Adhanom Ghebreyesus）宣布目前2019冠狀病毒病危機構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這項決定因遲延而受到批評。突發(fā)事件委員會的第一次相關(guān)會議已于2020年1月23日召開。當(dāng)時，委員會對疫情是否構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”存在分歧，并要求中國政府提供更多的數(shù)據(jù)。然而，依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第12條，總干事有權(quán)宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，因此，問題在于此舉是否意味著他沒有履行其職責(zé)。依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第1條，即便疾病的傳播只發(fā)生在一個國家，總干事也有權(quán)宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。所以從法律上講，總干事本可以早點采取行動。
行使《國際衛(wèi)生條例》第12條規(guī)定的權(quán)力是困難的，首先是出于政治原因。在2009年至2010年間，前任總干事陳馮富珍（Margaret Chan）由于宣布H1N1流感大流行時間過早，因此在許多方面受到批評。甚至有人懷疑，她這樣做是為了給某些私人主體帶來經(jīng)濟(jì)利益，因為這一聲明會引發(fā)與制藥公司簽訂所謂的提前購買協(xié)議。最后，指控沒有得到證實。然而，人們認(rèn)為該事件給世衛(wèi)組織造成了很大的影響。相反，在2014年至2016年間，人們對西非埃博拉危機卻提出了截然不同的批評，即總干事宣布突發(fā)事件的時間太晚了。除其他原因外，人們認(rèn)為前任總干事陳馮富珍對受影響政府過于恭敬。
但從法律的角度來看，世衛(wèi)組織的聲明同樣是一個需要仔細(xì)評估的、復(fù)雜的權(quán)力操作過程。在宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之前，總干事必須召集突發(fā)事件委員會，就像他在1月22日宣布2019冠狀病毒病為大流行時所做的那樣。委員會將由《國際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的“有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?rdquo;組成，例如跨國界的疾病傳播等。這些專家是從世衛(wèi)組織總干事與會員國商定的名冊中選出的。委員會成員應(yīng)當(dāng)在地理上是分散的，其中包括一名來自受影響國的代表。2019年，世界衛(wèi)生大會在發(fā)布的一份報告中強調(diào)，《國際衛(wèi)生條例》專家名冊成員存在區(qū)域多樣性不足的問題。改善這一狀況將增進(jìn)世衛(wèi)組織的包容和信任。然而，2020年1月的爭議并非是這一問題造成的。確切地說，問題在于總干事并沒有像他有權(quán)所做的那樣，擱置委員會關(guān)于推遲宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的建議，并在1月23日宣布。然而，按照業(yè)已確立的慣例，世衛(wèi)組織總干事會完全聽從委員會的建議。盡管《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定只賦予突發(fā)事件委員會咨詢的地位，但是該機構(gòu)在大流行決策中實際上起著關(guān)鍵作用。
現(xiàn)在問題的焦點是1月23日突發(fā)事件委員發(fā)生了什么以及為什么發(fā)生。以往突發(fā)事件的實例集中反映的問題是，該機構(gòu)通過“黑箱”的方式進(jìn)行審議。公眾只知道結(jié)果。不發(fā)布會議記錄。證成任何決定的官方聲明通常都是措辭簡短的，有時甚至是矛盾的。由于H1N1流感，第一次聲明甚至都沒有詳細(xì)說明為什么疫情構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。相比之下，針對剛果民主共和國的埃博拉，“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”于2019年7月17日的聲明含有更加詳細(xì)的事實推理。但這一回，突發(fā)事件委員會于2019年4月12日預(yù)先宣布疫情“具有非常高的區(qū)域擴散風(fēng)險”，但同時也表示，宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并“沒有額外的用處”。因此，盡管該事件符合定義，但由于一些外部原因，疫情沒有被當(dāng)作突發(fā)事件。
突發(fā)事件委員會的發(fā)言是“異口同聲的”。任何個人的不同意見在聲明中是反映不出來的。突發(fā)事件委員會所提出的理由是否應(yīng)當(dāng)有利于更加透明的大流行決策？從1月23日的會議上可以看出，這不是一個純粹的技術(shù)問題，而是一個需要牽涉各國政府重大利害關(guān)系的選擇問題。委員會更加詳細(xì)地闡述其推理過程將有助于增進(jìn)各國對世衛(wèi)組織的信任。事實上，關(guān)于冠狀病毒，2020年1月23日重要會議上的聲明間接提到了委員會成員之間存在“不同意見”，但沒有提供進(jìn)一步的細(xì)節(jié)。我們完全可以假設(shè)分歧純粹是基于科學(xué)或技術(shù)上的原因，但也可能是其他原因。與此同時，在總干事推遲一周的決定中，我們很難看出他身上有任何嚴(yán)重的不當(dāng)行為。不管是總干事還是突發(fā)事件委員會似乎對中國正在發(fā)生的疫情都缺乏確鑿的了解。
盡管如此，鑒于當(dāng)前的爭議，適當(dāng)?shù)淖龇ㄋ坪跏牵菏佬l(wèi)組織在2019冠狀病毒病大流行期間關(guān)于推遲和其他內(nèi)容的決策要受到審查?！秶H衛(wèi)生條例》第50條第1款第3項授予世衛(wèi)組織總干事成立審查委員會的權(quán)力，其授權(quán)內(nèi)容是“向總干事就所交付與本條例的實施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見。”審查委員會的結(jié)論有可能被提交到世界衛(wèi)生大會?；趫?zhí)行委員會的要求，前世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾對過去兩次“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”委托審查：一是2009年至2010年的H1N1流感大流行，另一個是2014年至2016年的西非埃博拉危機。迄今為止，《國際衛(wèi)生條例》審查委員會的審查結(jié)果大多局限于識別有問題的區(qū)域，以及就如何改進(jìn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)提出建議。如上所述，來自《國際衛(wèi)生條例》審查委員會和歐洲委員會議會大會的大量調(diào)查所圍繞的主題涉及在H1N1流感大流行期間過早發(fā)出警告的指控。
如果審查委員會發(fā)現(xiàn)了瀆職的證據(jù)，《組織法》和《國際衛(wèi)生條例》均未確定相應(yīng)的后果。同樣，一般意義上的國際公法幫助甚微。關(guān)于國際組織責(zé)任的條款草案也沒有給出多少答案的方向。但是，即便可能的后果只是政治性的，但調(diào)查也能夠為改善世衛(wèi)組織決策提供有價值的、基于實情的有用見解。
2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽宣布，冠狀病毒的傳播構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，在隨后的3月11日，病毒構(gòu)成大流行。后一項聲明是以世衛(wèi)組織更具體的《大流行指南》為基礎(chǔ)作出的。雖然這些指南不具有約束力，但是總干事宣布大流行仍有可能引發(fā)法律后果，例如激活與制藥公司有關(guān)抗擊疾病藥品的休眠合同（dormant contracts）。由于現(xiàn)在還沒有這類藥物，所以目前還沒有此類合同被激活。
具有諷刺意味的是，美國總統(tǒng)辦公室似乎在其聲明中支持有關(guān)世衛(wèi)組織權(quán)威的觀點，因為特朗普政府批評該組織是應(yīng)對2019冠狀病毒病大流行不足的罪魁禍?zhǔn)?。這一指控證明了世衛(wèi)組織的權(quán)威是強而有力的。有人認(rèn)為“如果世衛(wèi)組織能更快地作出反應(yīng)”，對大流行的應(yīng)對會更好。這意味著世衛(wèi)組織宣布突發(fā)事件的決定能夠?qū)κ澜绠a(chǎn)生重大的影響。
五、通過建議的治理：關(guān)于旅行禁令的爭議
世衛(wèi)組織行使權(quán)力的方式不僅通過一般立法和具體定性，還可以向其會員國提出建議?！秶H衛(wèi)生條例》第18條規(guī)定了世衛(wèi)組織可以建議采取的一系列措施，例如在機場和港口實施檢查程序、禁止旅行、隔離受染者、施行檢疫措施甚至是所謂的禁止出入受染地區(qū)的“防疫封鎖措施”（cordon sanitaires）?！秶H衛(wèi)生條例》第18條還提到了“接觸者追蹤”（contact tracing），該措施可以包括使用移動電話的個人數(shù)據(jù)（雖然世衛(wèi)組織沒有建議這樣做），以追蹤與受染者接觸的人員，就像韓國和其他國家所做的那樣。
根據(jù)《組織法》第23條，世界衛(wèi)生大會有權(quán)提出建議。這通常是一個繁瑣和滯后的程序。因此，本著全球有效治理的精神，《國際衛(wèi)生條例》也授權(quán)世衛(wèi)組織總干事根據(jù)其中第15條發(fā)布所謂的臨時建議，正如總干事曾經(jīng)宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。當(dāng)突發(fā)事件委員會建議總干事發(fā)布哪些建議的時候（《國際衛(wèi)生條例》第49條和第53條），相應(yīng)程序與發(fā)布聲明的程序相同。
自總干事譚德賽于2020年1月30日宣布2019冠狀病毒病為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”以來，他發(fā)布了一系列類似的臨時建議。本文將著重討論其中兩項建議。第一項是關(guān)于隔離和檢疫的建議，我們將在下一章關(guān)于人權(quán)部分進(jìn)行討論。第二項是關(guān)于不施加旅行限制的建議。美國總統(tǒng)特朗普指責(zé)世衛(wèi)組織在抗擊大流行方面與其說是助手，更像是障礙。
如果一項建議對會員國具有約束力，同時也不允許有其他替代方案，那么該項建議可能是一個障礙。然而，《國際衛(wèi)生條例》第1條強調(diào)了《國際衛(wèi)生條例》下的所有建議（包括臨時建議）的非約束性地位。盡管如此，《國際衛(wèi)生條例》內(nèi)部本身也存在矛盾，因為《國際衛(wèi)生條例》第15條第2款規(guī)定，“臨時建議可包括締約國應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施”，“應(yīng)該”的措辭可能表明其約束力。一些作者甚至將發(fā)布此類建議的權(quán)力表述為“緊急權(quán)力”。
如果臨時建議具有約束力，這將違背《國際衛(wèi)生條例》第1條中的明確定義，并意味著臨時建議和長期建議之間存在著基本區(qū)別，而我們在世衛(wèi)組織的法律和實踐中都找不到證據(jù)。例如，時任世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾宣布，2015年在韓國暴發(fā)的中東呼吸綜合征（Middle East Respiratory Syndrome/MERS）不構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。盡管如此，她還是發(fā)布了一些類似于在國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下作出的常規(guī)建議。現(xiàn)任世衛(wèi)組織總干事譚德賽甚至是在他宣布國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前，就針對最近剛果民主共和國的埃博拉暴發(fā)提出了反對限制旅行和貿(mào)易的建議。
因此，除了《國際衛(wèi)生條例》第15條第2款的措辭外，沒有證據(jù)表明世衛(wèi)組織的臨時建議是一般國際原則的例外。根據(jù)這一原則，無視一項建議本身不能導(dǎo)致違法。認(rèn)為這些措施本身違反《國際衛(wèi)生條例》的論點是不令人信服的。因此，特朗普聲稱世衛(wèi)組織的各項建議阻礙了保護(hù)政策，這一觀點是不成立。
然而，作為一項建議并不意味著它沒有法律上的后果。事實上，《國際衛(wèi)生條例》第43條對會員國采取額外衛(wèi)生措施的要求已經(jīng)超出了世衛(wèi)組織的建議，即會員國有義務(wù)向世衛(wèi)組織報告他們的行動，并證明有理由采取更高限制程度的衛(wèi)生措施。這里的基本邏輯是會員國有義務(wù)向公認(rèn)的全球治理工具實際服從或是作出解釋。最重要的是，這些“額外措施”必須以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。世衛(wèi)組織本身也警告稱旅行限制在特定情況下可能是有效的，例如在病毒“抵達(dá)”之初施行旅行限制。
自2020年5月1日召開后續(xù)會議之后，世衛(wèi)組織緊急委員會重新審議了其于1月30日依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第15條所作的技術(shù)建議的“原始”表述。最初，世衛(wèi)組織總干事曾直接建議會員國不限制旅行或貿(mào)易。5月1日前，會員國普遍公然無視這項建議。世衛(wèi)組織的最近建議引入了一些限定詞，例如請求各國“在考慮公共衛(wèi)生利益的情況下實施適當(dāng)?shù)穆眯写胧?rdquo;，并提醒它們需要“依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》采取額外的衛(wèi)生措施……并提供適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生理由”。
后一項建議遵循的是“通報加解釋”（notify plus justify）的原理。一方面，措辭的改變可以被解釋為是對普遍不遵守（generalized non-observance）的回應(yīng)。另一方面，如第七章所述，這項建議最初是在大多數(shù)旅行限制針對中國的情況下提出的。三個月后，就連中國在本國也實行了旅行限制。至于會員國在采取額外衛(wèi)生措施之時是否實際通報了世衛(wèi)組織，今后的報道會為我們提供更多的信息。
總而言之，關(guān)于旅行限制的爭議表明，國內(nèi)當(dāng)局在施行它們認(rèn)為符合本國利益的措施時保留著最終的決定權(quán)。我們還看到，世衛(wèi)組織權(quán)威機構(gòu)對大部分會員國的一般立場所作出的回應(yīng)。如下判斷是明智的：國際公共權(quán)威不是孤立的，它們離不開主要利益攸關(guān)方的支持。
六、世界衛(wèi)生組織的建議與人權(quán)
世衛(wèi)組織應(yīng)對大流行的一個最關(guān)鍵特征是它在人權(quán)問題上的立場。當(dāng)前，許多人擔(dān)心，國家為應(yīng)對大流行所采取的史無前例的限制措施可能會長期存續(xù)，進(jìn)而將我們引向一個更加威權(quán)的時代（authoritarian era）。于智識挑戰(zhàn)以及主權(quán)對恐怖主義和非正常移民的應(yīng)對，人權(quán)已經(jīng)受到了削弱。政府對2019冠狀病毒病大流行的應(yīng)對有可能會極大推動人權(quán)空洞化的趨勢，而人權(quán)被看作是當(dāng)今多邊秩序的基本要素。這將在總體上嚴(yán)重?fù)p害國際法的規(guī)范要義。
確切地說，2019冠狀病毒病對人權(quán)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了世衛(wèi)組織的職權(quán)范圍。鑒于許多國家對人身自由施行了幾乎史無前例的限制，關(guān)于這些限制的合法性討論現(xiàn)在可謂比比皆是。為了理解這一挑戰(zhàn)的深重程度，我們可以發(fā)現(xiàn)，許多國家的政府在應(yīng)對大流行時援用了特殊權(quán)力（exceptional powers），例如意大利、法國和西班牙。一些國家已經(jīng)宣布依據(jù)《公民及政治權(quán)利國際公約》第4條第1款克減人權(quán)，聯(lián)合國人權(quán)委員會最近警告說，其他一些國家在沒有必要聲明的情況下采取了緊急措施。嚴(yán)重侵犯人權(quán)的緊急措施可能已經(jīng)在某種程度上“常態(tài)化”（normalized）了。
通過贊同甚或是建議這種限制措施，世衛(wèi)組織成為了這種常態(tài)化趨勢的推動者。但是，世衛(wèi)組織也可以支持相反的、批判性的觀點。關(guān)于其是否施行某種限制措施的權(quán)威性建議可以成為人權(quán)比例性檢驗（proportionality test）中的一個重要論據(jù)。世衛(wèi)組織建議的人權(quán)重要性還體現(xiàn)在《公民及政治權(quán)利國際公約》限制和克減條款中的錫拉庫扎原則（Siracusa Principles），特別是其中的第25段和26段。
最重要的問題涉及的是對行動（movements）施行強制性的限制措施，特別是隔離和檢疫，后者要么在個人層面，要么在社區(qū)層面。無論是在法律還是公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我們對這些措施的有效性研究都是薄弱的。在2014年至2016年西非埃博拉暴發(fā)以前，這些措施大多數(shù)被視為歷史和文學(xué)書籍里的主題。隨后，埃博拉在塞拉利昂、幾內(nèi)亞和利比里亞暴發(fā)。在冠狀病毒大流行的今天，社區(qū)檢疫是當(dāng)務(wù)之急：世界各國都如多米諾骨牌般地施行這些措施。
強制性隔離和檢疫確實嚴(yán)重限制了《公民及政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的多項人權(quán)。依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第1條的定義，隔離針對的是確診感染的人，檢疫針對的是指沒有確診感染、但被懷疑感染的人，他們曾經(jīng)接觸過與確診感染的人或曾在高傳播區(qū)出現(xiàn)。
社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫和防疫封鎖設(shè)施的區(qū)別在于其實施的細(xì)節(jié)。兩者之間可能存在重疊，因為對行動的限制可能是阻止離開住所，也可能是阻止離開限定的地理區(qū)域。與此同時，作為非技術(shù)性表述，“封禁措施”（lockdowns）和“關(guān)停措施”（shutdowns）已成為習(xí)慣用語，它們泛指整體或僅部分采取的大規(guī)模措施（學(xué)校關(guān)閉、防疫封鎖措施、社區(qū)范圍內(nèi)的隔離）。
這些公共衛(wèi)生措施限制了人員的行動自由（《公民及政治權(quán)利國際公約》第12條）、集會自由（《公民及政治權(quán)利國際公約》第21條）、工作自由（《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第6條）和教育自由（《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條）。在其最嚴(yán)格的形式下，這些措施甚至可能構(gòu)成對自由的限制（《公民及政治權(quán)利國際公約》第9條），因為措施的施行條件與拘留相當(dāng)，特別是在受到沉重的罰金甚或是監(jiān)獄制裁的威脅下，人們被迫呆在專用設(shè)施內(nèi)的時候。
考慮到當(dāng)前公共衛(wèi)生措施的嚴(yán)厲程度，了解病原體給社會造成的一般風(fēng)險通常不足以確保這些措施符合人權(quán)法。換句話說，施行公共衛(wèi)生措施的必備條件是掌握被感染者帶來的個體化風(fēng)險（individualized risk）。因此，施行具有法律強制力的隔離或檢疫需要對每個人進(jìn)行具體的風(fēng)險評估。歐洲人權(quán)法院已經(jīng)承認(rèn)這類精準(zhǔn)的隔離和檢疫在一些嚴(yán)格情況下是合理的。
但是，當(dāng)傳染發(fā)生在社區(qū)一級時，國家進(jìn)行個體化評估的能力可能不足。這將導(dǎo)致公共衛(wèi)生措施不僅限于某個特定的人，而是遵循社交距離的原理，后者的目標(biāo)是減少人口之間的物理接近（physical proximity）。在2019冠狀病毒病大流行中，國家在施行社區(qū)范圍內(nèi)的隔離措施時沒有進(jìn)行這種個人評估，這導(dǎo)致這些措施的合法性是非常成問題的。與此同時，保護(hù)人的生命的人權(quán)義務(wù)毫無疑問需要采取有效措施，特別是對生命權(quán)（《公民及政治權(quán)利國際公約》第6條第1款）和健康權(quán)（《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條第2款（丙））的保護(hù)。當(dāng)沒有程度更輕的限制手段可供選擇且威脅迫在眉睫的時候，履行保護(hù)這些權(quán)利的義務(wù)可能需要采取隔離措施以及個人甚或社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施。
當(dāng)代人權(quán)法普遍認(rèn)為，公民、政治、社會、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利原則上是平等的。保障自由的義務(wù)與抗擊疫情的義務(wù)是兩個具有相同規(guī)范分量的人權(quán)問題。因此，國內(nèi)公共當(dāng)局必須作出極其慎重的決定，鑒于世衛(wèi)組織的權(quán)威性，其所提出的建議能夠發(fā)揮重要作用。
因此，難怪世衛(wèi)組織非常謹(jǐn)慎地對這些問題提出建議。在2009年至2010年H1N1流感大流行、野生脊髓灰質(zhì)炎病毒和2016年美洲國家暴發(fā)的寨卡病毒時期，世衛(wèi)組織沒有建議對個人采取隔離和檢疫措施。世衛(wèi)組織認(rèn)為，這類措施在這些情況下不能有效減緩病毒的傳播。相比之下，世衛(wèi)組織在埃博拉于2014年西非和2019年剛果民主共和國大暴發(fā)之際建議針對個人采取隔離或檢疫措施。然而，世衛(wèi)組織從未公開建議施行社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施，盡管《國際衛(wèi)生條例》第18條已將這一特定工具列為一種可供實施的措施。
在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織還建議隔離確診的感染者，檢疫他們的接觸者，并關(guān)閉學(xué)校和非必要的工作場所。然而，世衛(wèi)組織并沒有推薦社區(qū)或群眾隔離。相反，它發(fā)布警告稱那些措施是“鈍器“（blunt instruments），進(jìn)而會給低收入國家造成會非常不利的后果。這些國家抵擋隔離措施所帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響的難度更大。關(guān)于這個問題，世衛(wèi)組織的指導(dǎo)始終強調(diào)需要考慮各異的語境。與此同時，世衛(wèi)組織贊揚了中國和意大利政府所采取的全民限制措施（population-wide restrictions）。不僅如此，世衛(wèi)組織還認(rèn)可其他國家對這類措施的部署，并發(fā)布了指導(dǎo)手冊以確保“正確的”應(yīng)用。因此，世衛(wèi)組織的權(quán)威為這些國家公共衛(wèi)生措施的合法化提供了支持。
人們可能會在這方面發(fā)現(xiàn)矛盾之處。然而，問題的關(guān)鍵是世衛(wèi)組織就最為嚴(yán)厲的人權(quán)限制措施（即大規(guī)模檢疫）是否具有正當(dāng)根據(jù)不提供任何一般建議。世衛(wèi)組織還在政治和憲法層面回避了關(guān)于社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施這一非常敏感問題。世衛(wèi)組織只是重申公共衛(wèi)生措施力度越大就越需要根據(jù)其所運作的不同法律環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，同時，任何負(fù)責(zé)任的權(quán)衡都需要考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況、相關(guān)衛(wèi)生保健系統(tǒng)的能力、生計的脆弱性、社會和經(jīng)濟(jì)影響，以及受影響社區(qū)至少是最低限度的理解和參與。這個謹(jǐn)慎的立場似乎是明智的，因為當(dāng)前世界秩序的多邊主義不提倡全球機構(gòu)接管這些最敏感的決策。
然而，在權(quán)衡的過程中，由世衛(wèi)組織提出的權(quán)威性的科學(xué)證據(jù)是一個關(guān)鍵因素。采取限制性措施的主要理由應(yīng)該以科學(xué)為根據(jù)，特別是醫(yī)學(xué)—流行病學(xué)研究（medical-epidemiological research）。此外，嚴(yán)格的暫時性是權(quán)衡過程中的一個明確的要素。只要大流行肆虐，任何限制都是正當(dāng)?shù)?。流行病學(xué)數(shù)據(jù)是決定性的，因為疾病的潛伏期將決定限制行動或人身自由的可接受的時間范圍。因此，人權(quán)要求嚴(yán)格監(jiān)測這一流行病的進(jìn)展，這一過程很難想象沒有世衛(wèi)組織的權(quán)威信息。最后，當(dāng)前多邊秩序的邏輯提倡國際衛(wèi)生法和人權(quán)應(yīng)該齊頭并進(jìn)。這就是為什么如果世衛(wèi)組織的權(quán)威被進(jìn)一步削弱甚或是遭到地緣政治目的的俘獲，人權(quán)有可能遭遇劫難。
最后，公共衛(wèi)生措施的語境化還需要考慮到各異的法律制度。由于最嚴(yán)格的社區(qū)隔離首先在中國施行，人們從一開始就對其在其他國家的可接受性提出了質(zhì)疑。但由于中國不是《公民及政治權(quán)利國際公約》的締約國，所以文件提出的法律標(biāo)準(zhǔn)并不適用。從這個角度來看，世衛(wèi)組織對其公共衛(wèi)生措施的建議采取框架處理的方式也是其語境化過程中的一個因素。
七、展望
在2019冠狀病毒病危機中，世衛(wèi)組織的權(quán)威前景如何？為了在當(dāng)前的多邊世界秩序中發(fā)揮建設(shè)性作用，世衛(wèi)組織應(yīng)推動關(guān)于今后如何更好地防控大流行的全球話語。為此，它首先應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于不同國家死于這種疾病的可靠數(shù)字。由此，它也將在政治體制之間的競爭中起到有意義的作用。顯然，任何一個政體都有極大的興趣證明自己是成功的，因此一些政體會懷有明顯的動機去改變具體的死亡數(shù)量。然而，這在民主政體中更難實現(xiàn)。
在這一點上，《國際衛(wèi)生條例》第二編看似技術(shù)性的規(guī)定變得極其重要，特別是第9條和第10條。信息的可靠性是疾病監(jiān)測和應(yīng)對的核心問題。第9條允許世衛(wèi)組織考慮除官方報告以外的“其他報告”。由于社交媒體上的信息也在報道正在發(fā)生的事情，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)將官方數(shù)據(jù)與這類“其他報告”相對照，確定數(shù)據(jù)差異，然后再要求相關(guān)會員國當(dāng)局予以澄清。
這項權(quán)力得到《國際衛(wèi)生條例》第10條的支持，該條規(guī)定世衛(wèi)組織有權(quán)要求締約國核實此類報告。此外，《國際衛(wèi)生條例》第10條第4段明確預(yù)見，如果受影響國不接受合作建議，世衛(wèi)組織可以與其他國家分享獲得的信息。因此，世衛(wèi)組織可能在體制競爭的早期討論中發(fā)揮技術(shù)性的、但同時也是真正關(guān)鍵的作用，并展示出其不受具有強大政治勢力的會員國影響的獨立性。
當(dāng)然，世衛(wèi)組織可能很難與強勢會員國抗衡，后者可能拒絕分享涉及抗擊大流行的必要信息。但這種不合作同樣對這些國家不利，因為它一方面表明這些國家在事實問題上是多么不可靠，另一方面也會使人懷疑這些國家聲稱其針對冠狀病毒的措施是否成功。《國際衛(wèi)生條例》關(guān)于疾病報告的規(guī)范在當(dāng)前的地緣政治局勢中確實可以發(fā)揮作用。
此外，針對會員國是否充分履行《國際衛(wèi)生條例》第6條所規(guī)定的義務(wù)，世衛(wèi)組織的應(yīng)對方式應(yīng)當(dāng)受到獨立調(diào)查。存在爭論的問題是，這樣的一種調(diào)查是在風(fēng)暴過去后就展開，進(jìn)而以掌握事件的“全貌”，還是設(shè)置一個可以事后更新的臨時性審查。除了時間選擇的問題外，人們愈加相信有必要進(jìn)行更深入的事實調(diào)查。這個問題和世衛(wèi)組織的權(quán)威一樣尚存爭議。有指控稱，該組織的決定偏向任何會員國將造成其嚴(yán)重的聲譽損失，進(jìn)而危及了世衛(wèi)組織在全球社會中的作用。
到目前為止，在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威并沒有崩潰。盡管有些建議（特別是不施行旅行禁令的建議）沒有多少可以遵守的內(nèi)容，但從沒有人基于不尊重建議的實例而提出世衛(wèi)組織的規(guī)范過時了。我們也沒有看到普遍不遵守的證據(jù)。在2019年世界衛(wèi)生大會的一份報告中，總干事透露僅在2018年就收到了各國作出的400多個事件通報。正如過去和現(xiàn)在的2019冠狀病毒病所表明的那樣，大流行可能源發(fā)于世界任何地方。確保每個國家都能夠并愿意迅速報告新病原體的出現(xiàn)，是一項全球公共物品（global public good）。
那么，世衛(wèi)組織在這一點上扮演著什么樣的角色？大流行仍在肆虐，世衛(wèi)組織肯定不是抗擊病毒的最具決定性的力量。事實上，在這場危機中，任何國際力量的作用似乎都是不確定的。與此同時，有壓倒性的證據(jù)表明“我們共同應(yīng)對”幾乎沒有什么問題像流行病一樣具有全球性。一個具備牢固的知識權(quán)威的國際機構(gòu)可以產(chǎn)生重大的影響。我們似乎可以肯定地認(rèn)為，如果沒有世衛(wèi)組織提供的法律框架，許多國家在疫情高壓之下作出的種種應(yīng)對將會更加各異，不確定性程度亦將會更高。這將對受病毒折磨的個人產(chǎn)生相當(dāng)大的負(fù)面影響。低收入國家的情況尤其如此，因為這些國家成功應(yīng)對大流行的資源更少。世衛(wèi)組織的授權(quán)不僅包括美國和中國，而是包括192個更加關(guān)注權(quán)威機構(gòu)的會員國。
（作者：阿明·馮·伯格丹迪（Armin von Bogdandy），德國馬克斯·普朗克比較公法與國際法研究所所長、德國法蘭克福大學(xué)公法教授；佩德羅·A. 維拉瑞爾（Pedro A. Villarreal），德國馬克斯·普朗克比較公法與國際法研究所高級研究員，法學(xué)博士。譯者: 郭曉明，中國人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員，法學(xué)博士。）
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