內容提要：20世紀90年代，俄羅斯設立了人權專員制度。盡管其人權專員制度歷史不長，但制度體系已初步建成，并在促進俄羅斯人權保障和社會發(fā)展，以及回應國際社會不友好評價方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，俄羅斯人權專員制度在強制執(zhí)行力、職權劃分、經費保障、法律地位和實施效率上都存在一定程度上的不足。這些問題既源于制度設計的疏漏，也受到歷史條件、現(xiàn)實政治和國際政局的影響。未來一段時期內，俄羅斯需要在充分考慮這些因素的前提下改革和發(fā)展其人權專員制度。
關鍵詞：俄羅斯 人權專員 人權保障
人權保護是現(xiàn)代社會政治文明發(fā)展的重要結果，同時又是衡量社會政治文明的重要標尺之一。國家立法與司法對人權的保護可以認為是公權力在人權保護階段的重要體現(xiàn)，而借助國家權力進行的人權系統(tǒng)性保護，也基本可以認為是最為有效的人權保障措施。
在世界上領土面積最大、民族情況復雜(176個民族，俄羅斯族約占人口總量的82%，少數(shù)民族多集中于聯(lián)邦主體中的各邊疆區(qū)、加盟共和國)的聯(lián)邦制國家俄羅斯，人權狀況亦是當今俄羅斯最緊迫、高度政治化的問題之一。特別是克里米亞事件之后，隨著俄羅斯與歐盟、美國關系的愈加復雜化，俄羅斯人權問題成為了歐洲人權法院的關注重點和俄羅斯外交事務中最常被提及和詬病的問題之一。俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄羅斯人權專員辦公室構成了當代俄羅斯的三級公權力人權保護機制，是其境內最權威的官方人權保障機制。作為國家保護公民權利和自由的基層保障機構，俄羅斯人權專員(下稱“俄人權專員”)在公民人權保障中發(fā)揮著重要作用，亦在國家權力機構體系中占有特殊地位，其機動性和靈活性為俄基層人權保障提供了堅實的支持力量。
一、俄羅斯聯(lián)邦人權專員的歷史發(fā)展
1991年11月22日，俄羅斯(當時還是蘇聯(lián)的加盟共和國之一)最高委員會通過了一項《關于人和公民權利與自由的宣言》，其中第40條決定設立一個全國性的人權專員組織，“由最高委員會任命，任期五年，直接對最高委員會負責并擁有與全國蘇維埃人民代表一樣的豁免權”。不久之后，蘇聯(lián)解體導致這個制度沒有真正開始實施。
蘇聯(lián)解體后，1993年的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》再次確認了建立這一制度，其中第五章第103條第1款規(guī)定了人權專員直接向國家杜馬負責。然而，這個人權機構的發(fā)展在20世紀90年代遭遇了很大的阻礙。1994年1月17日，С.А.科瓦列夫被俄羅斯國家杜馬任命為第一任聯(lián)邦人權專員最高領導人，同時領導俄羅斯人權委員會。該委員會有權審查侵犯他們調查對象權利的申訴。在他被任命之時，尚且沒有專門規(guī)定人權專員職責的聯(lián)邦憲法性法律。因此，俄人權專員的責權暫由1994年8月4日的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令進行規(guī)范，它要求各級地方官員向人權專員提供其活動所需要的相關信息，并規(guī)定在通過相應的憲法性法律之前，專員據(jù)此行使其權力。1995年3月10日，國家杜馬收回了對科瓦列夫的任命，并暫時沒有任命下一任俄人權專員的負責人。1997年2月26日，俄羅斯聯(lián)邦憲法性法律《俄羅斯聯(lián)邦人權專員法》被聯(lián)邦議院批準通過(下稱《俄人權專員法》)。直到1998年5月20日，新的俄人權專員負責人О.О.米羅諾夫才獲得了任命書。根據(jù)新法，俄羅斯聯(lián)邦的人權專員由俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬來指定和任命，并根據(jù)聯(lián)邦憲法賦予的權利執(zhí)行自己的權力。專員在行使其權力時，獨立于任何國家機構和官員?，F(xiàn)任俄人權專員最高領導人為2016年上任的Т.Н.莫斯卡爾科娃，法學和哲學博士，曾任教育法律師、內政部秘書和國家杜馬議員。
盡管俄人權專員制度歷史不長，但它通過立法建議等方式在促進俄羅斯人權保障、法律和社會發(fā)展方面扮演了重要作用，被認為是“保護人權和加強法治建設的重要機制”，其重要性得到了國際社會特別是歐洲共同體的廣泛認同。誠如А.Ю.蘇恩古洛夫所言，“對人權的侵犯經常是在人們根本不知道他們的權利受損的情況下發(fā)生的”，因而“普通民眾需要從國家獲得專業(yè)的救助與咨詢。人權專員必須由獨立且值得信任的人擔任，且爭取公民權利的斗爭需要果斷和專業(yè)化”。
В П.盧金認為，俄人權專員制度在國家權力和社會之間充當著獨特的橋梁，它解決公共利益和個人利益之間的沖突。專員重復性地監(jiān)督人權保障制度的履行，監(jiān)督政府的錯誤，糾正不符合法治要求的行政程序，對其他權力監(jiān)督機關的履職過程予以支持。
二、俄人權專員的制度體系
由于俄羅斯的法治體系的不完備，以及社會轉型期間的各種社會問題帶來的困擾，俄人權專員制度尚處于探索階段，但總體而言，該制度已初成體系。
(一)俄人權專員的法律職責
俄人權專員的職責與人權和自由的國家保障緊密相關。《俄人權專員法》第15條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦的公民、身處俄羅斯聯(lián)邦的外國公民和無國籍人均有權向俄人權專員提出申訴。”
俄人權專員制度是維護公民權利和自由的重要機制。就職時專員宣誓的誓言是：“捍衛(wèi)人權與公民的自由，依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法忠實履行自己的義務，遵從俄羅斯聯(lián)邦法律、正義和良心。”這是根據(jù)憲法內容而定。在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中，人權和公民自由是一個并列概念，長期一起被提及。其國家與法的理論的邏輯中，人權與公民自由同屬于公民的基本權利，并且二者互相融合，很難分割開來對待。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》序言和第45條均記載，保護人權與公民自由是其基本國家職能之一。俄人權專員被要求為所審查的案件采取獨立和客觀的調查方法和法律立場，這反過來又賦予了專員在行使權力時的獨立性地位。
《俄人權專員法》第6條規(guī)定了人權專員的履職要求：(1)具有俄羅斯聯(lián)邦國籍；(2)年滿35周歲；(3)在人權保障方面擁有一定的知識水平和實際經驗。
根據(jù)《俄人權專員法》的規(guī)定，人權專員活動的主要目的是維護俄羅斯聯(lián)邦公民的人權和公民自由。為實現(xiàn)這一目標而需要履行的主要任務是：
1.恢復公民被侵犯的權利和自由，糾正國家機關和地方當局的侵害公民權利和自由的不恰當行為；
2.盡可能通過調解來解決申訴的問題；
3.主要通過立法來改進關于保護人權和公民自由的立法，并使其與公認的國際法原則相一致。
俄人權專員被《俄羅斯聯(lián)邦憲法》賦予的立法與行政方面的職能包括監(jiān)督國家機關、地方政府和各級行政人員對人權和公民自由的侵犯行為，并向上述機構提供法律咨詢服務以保障其行為的合法性，協(xié)調各機構在保障俄羅斯聯(lián)邦的人權和公民自由方面的共同行為。
《俄人權專員法》規(guī)定了兩級申訴體系：在公民提出申訴后的10日內，將安排一名人權專員負責該申訴。該專員將對申訴內容進行實質性審查，以確定是否符合相關法律法規(guī)要求，是否可以受理。一旦申訴被受理，則由分配的人權專員進行審查。但在實踐中，絕大多數(shù)接受審查的申訴都很難通過專員的審查并被接受。根據(jù)俄人權專員官方網(wǎng)站出具的報告，2016年的所有申訴共計42,549個，專員只處理了其中的2,858份申請。未通過審核的申訴將由人權專員體系內的行政人員進行回復和建議，即為分級較低的快速處理方式。
但俄人權專員并不享有司法權。根據(jù)申訴的處理結果，人權專員有權：
1.以個人或被侵害人代表人的名義向法院提起侵權訴訟，以保護被政府機關、地方自治機構或各級國家公務人員的決定或行為侵犯的人權和公民自由；
2.對國家各主管部門的負責官員侵犯人權和公民自由的行為提起行政違紀審查建議、行政訴訟或刑事訴訟；
3.向法院或檢察官辦公室提出審核其決定、命令或裁判的申請；
4.針對嚴重違反人權和公民自由的情況，向負責監(jiān)督事務的官員陳述意見，并向俄羅斯憲法法院提出上訴。
若在俄羅斯境內出現(xiàn)對人權和公民自由的公然或大規(guī)模的侵犯，人權專員有權在國家杜馬的下一次會議上進行報告并向國家杜馬提出建議，成立一個專門委員會對該事件進行調查，舉行聽證會。
(二)俄人權專員機構體系
根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府公開網(wǎng)站的信息，俄人權專員體系2019年總人數(shù)是200人左右，普遍受過高等教育，其中65%有法學教育背景。其體系的基本結構如下：
1.刑事訴訟程序中的人權保障部門，下屬負責強制措施的人權保障部門、負責刑事調查的人權保障部門和針對受害人的人權保護部門；
2.民事人權保障部門，下屬民事人權保障部門、勞動權和經濟權保障部門、居住權保障部門和環(huán)境權及自然資源保障部門；
3.社會權利保障部門，下屬婦女兒童和家庭權保障部門、軍隊和執(zhí)法部門、服役人員保障部門、移民和無國籍人士保障部門、社會醫(yī)務人員保障部門；
4.政治權利保障部門，下屬政治權利與公民自由保障部門、與國家機關及社會組織交流部門、行政審查及戰(zhàn)略反應部門；
5.法律專家團隊；
6.信息和國際合作部；
7.財政經濟部；
8.組織部。
上述機構也體現(xiàn)了現(xiàn)代俄羅斯政府對人權保護的學理和實踐分類的基本形式，即人權保護分為刑事案件中的人權、民事人身權利、社會權利和政治權利四部分。
三、俄人權專員制度的實踐作用與問題
俄人權專員是俄羅斯聯(lián)邦自1991年建立以來最年輕的機構之一，為整個政治和法律制度的發(fā)展提供了監(jiān)督和幫助。
鑒于俄羅斯民主制度較為“年輕”，且俄羅斯特殊的廣袤國土和復雜社會情況，俄人權專員制度與許多歐洲國家已長期存在的人權保障制度并不完全相同。
在較早建立這一制度的一些歐洲國家，人權專員的主要職能通常是核查行政程序的完整性和正確性以及所適用的法律，審查國家機關對特定個人的管轄權是否合法合規(guī)。這一職能的基礎來源于，預先設定所依據(jù)的國家現(xiàn)行法律和行政規(guī)章可以充分保障人權和公民自由，且司法機構始終是獨立而專業(yè)的。而在像俄羅斯這樣的新興民主國家中，關于人的權利和自由的立法正在確立和發(fā)展，立法進程與司法機關的行為并非總是保持一致且無可指責。因此，人權專員的職能內容需要比歐洲其他國家典型的人權專員(如瑞典模式)的職能寬泛且具體。除去《俄人權專員法》所規(guī)定的職權，一般認為，俄人權專員可以對現(xiàn)行的人權和公民自由的立法保護機制進行分析，彌補缺陷，并提出完善這一機制的立法建議，可以對人權保障的法律教育內容進行建議并與其他教育機構聯(lián)合進行相關人才培養(yǎng)和教育培訓。同時，俄人權專員制度作為俄羅斯聯(lián)邦境內保護婦女兒童權益的最重要的監(jiān)督機構，在一些俄羅斯聯(lián)邦主體內分設了如兒童權利專員等分工細化等職位。此外，國際交流和國際溝通也是俄人權專員的重要職能之一。每一年度俄羅斯聯(lián)邦人權專員最高領導人、各聯(lián)邦主體最高領導人均需發(fā)布相應公開報告，針對過去一年轄區(qū)內的人權案件進行總結，并發(fā)布下一年度的工作預案。這些資料長期被國際各主流媒體關注和引用，并成為了國際社會對俄羅斯人權狀況分析評估的依據(jù)之一。
(一)人權專員的實踐作用
1.涅涅茨自治區(qū)人權專員2019年年度報告簡述
涅涅茨自治區(qū)人權專員Л.斯維利多娃在當?shù)刈h會上作出了2019年度本轄區(qū)人權報告，提出為解決本區(qū)和整個北極圈地區(qū)一系列社會問題，應當實施包括取消單一住房抵押貸款、調整最低工資、引入行政過失犯罪概念、對誤受刑事審判的公民提起國家賠償?shù)雀母锎胧?br />
斯維利多娃同時肯定了2019年度中本區(qū)的優(yōu)秀人權案例，如患特殊疾病勞動者休息權恢復的案件、當?shù)厣贁?shù)民族居民獲得額外交通補貼的問題、多子女家庭與相關政府機關居住權爭端的解決等。
她提出2020年當?shù)厝藱鄬T的主要任務仍然是密切關注弱勢群體的權利保障，切實履行保護兒童、單身母親、多子女家庭、退休人員、殘疾兒童、貧困民眾、監(jiān)護人處于監(jiān)禁狀態(tài)的孤兒家庭的常規(guī)工作。
2019年，涅涅茨自治區(qū)人權專員所收到的主要申訴中，與住房問題相關的占據(jù)首位，包括應急過渡房分配不公、傷病人員住房過渡性安置和公寓樓違法改造等問題。其次是勞動權問題，如勞動者的醫(yī)療保障等。與刑事和行政程序相關的上訴量較2018年有所上升。
年度報告是聯(lián)邦各級人權專員的主要任務之一，每年在地方議會就其職權范圍內的轄區(qū)內人權基本狀況、接到申訴的情況及其審查、起訴、判決和執(zhí)行的情況進行統(tǒng)一的總結和報告，并做下一年的人權事務重點分配和改善情況展望。
這一制度有效實行以來，對俄羅斯聯(lián)邦層級的人權相關信息收集和調研起到了積極的作用。作為地域廣袤的聯(lián)邦制國家，俄羅斯面臨著基層信息的缺乏，社會對不發(fā)達地區(qū)缺少注意，這樣的報告形式等同于同步完成了各行政區(qū)域內人權實施狀況的數(shù)據(jù)庫整理和人權保護情況基礎分析，對于基層人權數(shù)據(jù)收集和后續(xù)政策的調整制定尤為重要。同時由于匯報對象是各行政區(qū)域的議會即地方權力機關，這類報告對于各地特別是各自治地區(qū)行政權力了解本轄區(qū)內的人權狀況、針對必要性狀況進行行政管轄和社會資源傾斜的政策調整提供了可行性參考。
2.阿爾泰邊疆區(qū)人權專員公布轄區(qū)內被指控的拘留所人權狀況調查報告
阿爾泰邊疆區(qū)人權專員Б.拉里于2020年初就轄區(qū)內備受關注的拘留中心人權問題發(fā)表調查報告。他接到相關控訴，指控轄區(qū)內某拘留所有侵犯人權的行為后，與阿爾泰邊疆區(qū)檢察院刑事犯罪執(zhí)行監(jiān)督處領導С.基里一同探訪了轄區(qū)內在押人員。
在被申訴的拘留所內，人權專員和政府相關人員一同檢查了被申訴單位的隔離室、拘留室等，查看了其衛(wèi)生和醫(yī)療條件，并與在押人員、拘留所工作人員分別談話。完成上述任務后Б.拉里認為沒有證據(jù)支持這一指控并作出了公開回應和報告。
這一案例后來披露出控訴方人在境外，因而這一回應也被認為是對境外針對俄羅斯人權狀況提出質疑的媒體或機構的國家權力層面的回復和應對。
眾所周知，俄羅斯人權狀況一直是歐美媒體的攻擊重點之一，收到的質疑車載斗量。俄人權專員制度通過直接接受境外申訴、給出具有權威性的調查報告以應對各種非議提供了一個可行性的方案，即官方可以據(jù)此有針對性地通過專門機構和專門程序來回應境外人權方面的攻訐。
3.車里雅賓斯克州人權專員推動關于軍屬撫恤制度的立法
2019年3月13日，俄國家杜馬議員安德烈•克拉索沃在車里雅賓斯克州人權專員的提議下，重新提出了一項法律草案，試圖改進軍人家屬的一次性撫恤金和每月的現(xiàn)金補償制度。該提案得到了51名俄國家杜馬議員的支持。
這一草案開始于當?shù)厝藱鄬T所接受的上訴。2013年車里雅賓斯克州人權專員阿列克謝•科瓦列夫接到申訴稱，在軍隊犧牲的年輕士兵的獨居祖母非其直系親屬而無法獲得其身后的撫恤金，而該士兵父母雙亡，由祖母獨立撫養(yǎng)長大，其亡故后祖母再無生活來源。人權專員幫助其向俄羅斯聯(lián)邦法院提起上訴，但因不符合相關法律規(guī)定的原因該上訴被駁回。因而人權專員轉而尋求杜馬議員的幫助修改立法，要求完善軍人家屬的撫恤制度。該立法草案已于2019年底在俄羅斯國家杜馬一讀通過。
這是近年來由俄人權專員推動的比較成功的人權立法之一，人權專員通過具體案例的代為上訴、聯(lián)合杜馬議員提出修法草案等專門性法律手段來保障人權的落實，彌補人權立法的漏洞。
綜上可知，俄人權專員在其實踐之中，關注和督促社會弱勢群體如婦女兒童、低收入者權益保障，針對國際社會所關注的相關人權問題進行監(jiān)督檢查，對接轄區(qū)內民眾的意見并給予相應幫助，同時對于侵犯公民權益的公權力履行實施情況予以反饋和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并彌補立法疏漏，在維系社會穩(wěn)定發(fā)展、保障公民權益等方面扮演著重要角色。
(二)人權專員制度的現(xiàn)實問題
在其發(fā)展歷程之中，俄人權專員制度所面臨的最重要問題可以概括為以下幾點：
1.缺乏強制執(zhí)行的權力
由于俄人權專員并沒有行使國家強制力的權力，其保障人權的職能主要通過監(jiān)督來執(zhí)行，在確定是否存在侵犯人權的情況時，其只能提出建議，但不能命令某一國家機構糾正已發(fā)生的侵權行為。因此，俄人權專員的履職行為有效性直接取決于其在國內的權威和社會對其的支持。這也成為了制約俄羅斯國內人權保護機制發(fā)展的最主要問題之一。
俄人權專員制度的主要特點是獨立于任何國家機構和公職人員。這就意味著，俄羅斯聯(lián)邦各主體的人權專員，由每一個聯(lián)邦主體按照自己的地區(qū)法律而非聯(lián)邦法來任命，這一程序可能不完全符合俄羅斯聯(lián)邦憲法的規(guī)定。這些專員履職時的活動有可能與國內其他聯(lián)邦主體和國際通行的人權專員制度的規(guī)定有一定差別。如在韃靼斯坦共和國，人權專員可以參與立法進程，但并非每一個加盟共和國的人權專員都有權提出立法草案，部分聯(lián)邦主體規(guī)定人權專員只能借由杜馬議員行使這一權利。
筆者認為，法理上俄人權專員的地位不明確是與俄羅斯轉型期的國家改制相關的。在1991年蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯學習歐美制度進行國家改制和社會轉型，但因社會和歷史因素又沿用多年蘇聯(lián)的法律體系和一些社會制度，導致了其部分法律和政治制度移植出現(xiàn)了水土不服，未能充分考慮自己國家的發(fā)展水平和社會需求。當今俄羅斯經歷了轉型陣痛和社會反思之后，也漸漸從一味拋棄蘇聯(lián)制度、學習西方，而開始針對自身社會和國家需求多方面探索法治和社會轉型的新方向，并學習接納包括中國在內的發(fā)展中國家的發(fā)展經驗。
2.職權范圍劃分問題
俄羅斯各地區(qū)的人權專員機構所面臨的一個共同的重要問題是，如何處理公民對國家的決定或作為(不作為)提出的申訴。俄人權專員處理申訴的方式應與其他行政機構處理公民申訴的方式明確區(qū)別開來，以體現(xiàn)其職能特殊性和國家人權保護重要性。然而，現(xiàn)有的《俄人權專員法》未詳細規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦全國范圍內的具體申訴程序及與行政復議的區(qū)別和不同作用。在某些聯(lián)邦主體，向人權專員提出申訴的程序與《俄羅斯聯(lián)邦公民申訴程序法》規(guī)定的程序相同，即“在缺失具體的符合國家標準的有效性制度情況下，我們的人權保障機構正在使用著不符合人權保障的相關國家規(guī)定的實施標準。
此外，在俄羅斯聯(lián)邦主體中，人權專員機制保障的是人權和公民自由不受聯(lián)邦各主體的警察、司法、內務等行政部門的干涉。在這種情況下，向俄羅斯聯(lián)邦人權專員提出的申訴中有很大一部分涉及到這些部門侵犯公民權利的行為。在這方面，地方人權專員所能做的，大部分僅僅是向聯(lián)邦一級的人權專員尋求幫助，共同合作保護俄羅斯聯(lián)邦領土范圍內的公民權利和人權事務。
3.經費受制于各聯(lián)邦主體的財政預算
根據(jù)《俄人權專員法》第8條，各聯(lián)邦主體可以(而非必須)設立人權專員，其經費由各聯(lián)邦主體的財政預算支付。
在俄羅斯聯(lián)邦主體內設立全權代表機構，然后任命人權專員這一過程，所涉及的機構與程序均相對復雜。但由各個不同聯(lián)邦主體自己進行任命，則面臨新的問題：各地人權專員獨立于各聯(lián)邦主體而直接向位于莫斯科的人權專員辦公室總部進行匯報，內容涉及該區(qū)域尊重和保障人權與自由的情況，一些俄聯(lián)邦主體的行政官員勢必對其持警惕態(tài)度，人權專員的財政問題容易受地方行政的制約。在這種情況下，不管人權專員個人的履職情況和職業(yè)操守如何，其實際工作都將受到影響甚至面臨嚴重干涉。
4.人權專員的權屬和地位模糊
雖然《俄羅斯聯(lián)邦憲法》對人權專員的權力來源有所提及，但是對于俄人權專員到底是否屬于俄羅斯國家權力機關甚或是否為國家機關的問題，在俄羅斯仍然尚無官方定論。在俄羅斯法學界，存在多種關于俄人權專員地位界定的觀點。一些法學家認為，“國家機關”和“國家權力機關”的概念是相同的，另一些則認為這是兩個相互獨立的觀點。在俄羅斯一般認為，國家權力機關是國家機構的重要組成部分，借以履行國家職能，完成國家權力的實現(xiàn)。А.А.貝魯格拉夫認為俄人權專員行使的是行政權管轄。齊爾金認為，在國家機構內部的發(fā)展演化過程中，從立法、司法和行政三個傳統(tǒng)國家權力之中逐漸分化出了第四個權力，即獨立的人權專員，它從立法權中演化而來，并作為保護人權這個現(xiàn)代性概念的保護機構，有其獨立性和特殊性。
地位的不明確導致俄人權專員作出的裁決缺乏國家強制力的支持，很多情況下只能在相關裁決文書上寫明“建議履行該裁決”。同時，無授權也表明這些專員的行為并不被國家權力所監(jiān)督和管控。
《俄人權專員法》中并未明確定性人權專員審查所受理的申訴的行為到底是何性質，是調查還是監(jiān)督。這個問題在學術上也沒有定論。如果是調查，則其行為或缺乏具體的法律后果，沒有實效；如果是監(jiān)督，則可以產生比較嚴肅的法律后果，但有監(jiān)督權的機構需經法律明確授權，履行權力過程中出現(xiàn)非法行為可能招致違反具體法條的法律后果，而這又是《俄人權專員法》中未明確規(guī)定的。依據(jù)《俄人權專員法》第22、23條關于“審查”的規(guī)定，該概念并未對應強制性的措施，僅規(guī)定了在何種情況下人權專員有權進行何種審查，根據(jù)該法，“審查”也是俄人權專員在俄羅斯人權保障實踐中主要的法律手段。
值得說明的是，俄人權專員的法律地位雖然并不明確，但具有國家機關的同等權力，包括：從法律上得到了國家基本大法《憲法》的承認；雖然沒有法律上的強制執(zhí)行力，但具有國家機關的組成要件之一，即作出決定的機關擁有不被質疑的權威性；人權專員在保障人權與公民自由方面擁有全權。俄人權專員審查與處理針對政府機構、地方政府、公職人員的決議或作為(不作為)的申訴。盡管人權專員所做出的決定只具有建議執(zhí)行力而沒有強制力保障，但國家層面上仍將其認定為有指導性和溯及性的判例。
現(xiàn)行司法實踐之中，俄人權專員最主要的任務是審查俄羅斯國家人權事務，受理并審核關于人權的投訴。但無論從法理上還是從實踐上，俄羅斯的法學專家都認為人權專員的地位與職權尚需完善。
5.人權專員制度的實踐效果仍不理想
由于經費及專業(yè)人員的短缺，以及相關立法的匱乏，在俄羅斯聯(lián)邦的人權專員人數(shù)顯著不足，在俄羅斯聯(lián)邦一些主體中這一機制尚未完全覆蓋，迄今為止仍有些邊遠地區(qū)未能享有該機制的保護。此外，人權專員制度因其本身存在上述諸項問題，在實踐中的效果仍不盡理想。2016年，訴至俄聯(lián)邦法院的人權案件申訴人的權利恢復率約為6%-12%。此外，根據(jù)俄羅斯政府年度人權問題報告，到2018年，俄羅斯人權專員一年受理的申訴已從2010年的57，000件大幅上漲到184，797件，但同年參與投票的公民對本國人權保護狀況的滿意率僅為17%。
四、俄人權專員制度面臨的問題成因與未來發(fā)展
俄人權專員制度亟待解決的問題如上文所述，與俄羅斯聯(lián)邦本身的各種歷史和政治的客觀因素直接相關。
其一，很少有歐洲國家有如俄羅斯一般遼闊的疆域和復雜的行政機制，作為世界上領土面積最大的國家，俄羅斯的聯(lián)邦主體劃分為四個類別，即加盟共和國、邊疆區(qū)、州和具有聯(lián)邦意義的市，不同的聯(lián)邦主體享有不同的政治和經濟權力，其下設的行政區(qū)劃也有一定的不同，這樣復雜的構架對引進包括人權專員制度在內的外來制度具有一定的阻礙，這一問題的解決需要充分考慮俄羅斯本身的特殊政治環(huán)境。
其二，蘇聯(lián)解體混亂時期行政權的強勢和司法權的弱化極大影響了俄羅斯所有具有執(zhí)法功能的國家機構的運轉。時至今日，普京作為行政首腦仍然具有輕易影響司法改革和立法改革的權力。具有監(jiān)督和制約行政機關職能的人權專員制度如果在俄羅斯需要繼續(xù)不斷完善，則必然需要從立法層面給予更強有力的支持。
其三，俄人權專員制度還擔負著人權外宣的職能和作用，包括接受境外申訴、定期公開審查報告等。其國際評價經常受制于掌握人權話語權的歐美大國，被國際政治形勢左右和影響。隨著烏克蘭危機和與美國關系的尖銳化，俄羅斯的人權狀況被國際人權組織批評也是發(fā)展中國家所面臨的常見問題。
在當今復雜的社會和國際形勢之下，為應對來自內外的不同人權問題的質疑和挑戰(zhàn)，俄人權專員制度需要在充分考慮上述因素的基礎上在如下方面進行調整。
1.爭取俄人權專員的立法提案權，提高其法律地位
2015年，俄羅斯總統(tǒng)發(fā)起了一場關于提高人權專員監(jiān)察效率的討論，關于這個問題的民調和個別專家意見均顯示，俄人權專員履職能力欠缺的主要原因是其缺乏強制執(zhí)行的權力和修正已發(fā)現(xiàn)的人權保障缺陷問題的權力。
俄羅斯民調普遍認為，俄人權專員的履職能力和法律地位均應獲得提升，而最快速而有效的方法之一就是賦予它立法提案權。這將極大地提高人權專員的地位，維護其保護人權和公民自由的權威性。俄現(xiàn)行立法機制下，立法提案權歸屬于杜馬議員、俄最高法、最高檢等，人權專員尚未普遍性地享有立法提案權(雖然在某些聯(lián)邦主體這一權利已經實現(xiàn))，現(xiàn)有的由俄人權專員享有用以彌補人權立法漏洞的方式主要是，由人權專員聯(lián)合地方或聯(lián)邦一級的杜馬議員，共同提出立法草案。這一局面明顯不利于俄人權專員在人權保護實踐中快速填補立法漏洞、健全人權立法體系。
同時，2020年俄羅斯新憲法修正案對于促進和保障國家人權的立法與司法實踐的問題專門規(guī)定，其實施后俄憲法法院可在窮盡其他國內法律保護手段后，接受俄羅斯公民、法人、俄人權專員、社會組織和其他符合憲法規(guī)定的機構，對違反憲法權利和公民自由的案件提起的申訴，對其進行合憲性審查。
2.加強俄人權專員的體系化建設
作為世界上領土面積最大的國家，通過俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄人權專員辦公室構成了當代俄羅斯的三級公權力人權保護機制。但是由于設置人權專員的權力歸屬于各聯(lián)邦主體，俄羅斯尚未完成全面的人權專員體系的建設。
人權專員體系化建設的發(fā)展內容基本可以分為三類，即增加現(xiàn)有的人權專員人數(shù)，建設覆蓋全俄各地區(qū)的人權專員體系和增加其內部分工的明確性，組建更專業(yè)化的法律咨詢團隊。
俄人權專員收到申訴量逐年遞增，但其審查效率和解決效率受其人員不足的制約。現(xiàn)有的俄人權專員總人數(shù)共200人左右，這對于幅員遼闊、行政等級復雜的俄羅斯而言是遠遠不足的。
就其體系分布和專業(yè)化分工而言，目前，俄羅斯85個聯(lián)邦主體中有81個有自己的人權專員，在莫斯科、圣彼得堡和其他一些大型城市則單獨加設了兒童權利專員的職位，建成覆蓋全俄的人權專員體系和其內部的專業(yè)化分工體系仍有許多工作要做。
同時，為了解決人權保護涉及的不同部門法交叉領域的專業(yè)性問題，人權專員辦公室專門組建了不同法律領域的專家團隊，包括各部門法專家、國家機構代表和科研人員，以幫助提起申訴的公民在法律咨詢中得到專業(yè)指導并獲知保護其權利的可能選擇。但由于經費的不足和法律地位的缺陷，其很難吸引一流法律人才的加入。如何獲得更多的財政投入、建立更加專業(yè)化的團隊，是俄人權專員制度亟待解決的發(fā)展障礙。
3.建立更加有效的國際輿論回應機制
俄人權專員的年度報告制度和公開報告機制，作為俄羅斯最重要的人權外宣手段之一，將其國內人權案件的受理數(shù)量、內容、解決形式等進行統(tǒng)一公開，接受國內外社會監(jiān)督，這給飽受質疑的俄羅斯人權法律制度提供了一個正式的進行申辯和回復爭議的官方渠道。發(fā)展中國家國內人權保障制度長期為國際輿論所關注和抨擊，主動公開人權申訴內容、引導國際輿論，更容易獲得主動話語權。
“隨著人類面臨的跨國性和全球性人權問題日益增多，很多人權問題不再局限于一國內部，也不再是一國之力所能應對，”張文顯：《新時代的人權法理》，載《人權》2019年第3期。加強與國際輿論的互動與合作，保持公開暢通的受訴渠道和應對質疑的權威平臺，成為了俄人權專員的新的時代使命之一。
俄羅斯的發(fā)展實踐表明，雖然人權專員制度實踐效果還有提升空間，但其對于架構國家與社會的橋梁，保障公民權利與自由，為各級國家機關提供人權方面的咨詢和立法建議提供了有力的支持。特別是對擁有廣袤國土的國家而言，如何設立人權保障機構并設定這一機構的層級、權限及運作機制，以確保整個國土上人權保障問題的申訴渠道與溝通渠道的暢通，進而維護社會穩(wěn)定與持續(xù)健康發(fā)展，俄羅斯人權專員制度提供了解決問題的思路參考，具有實踐和理論的雙重價值。
?。▌⑶镝髂险ù髮W人權研究院講師，莫斯科國立大學法學博士。）
Abstract：In the 1990s，Russia set up the system of human rights commissioners.Although not long in history，the system has been basically established，and it has played an important role in promoting the protection of human rights and social development in Russia，as well as responding to the unfriendly comments of the international community.At the same time，Russia's human rights commissioners remain insufficient in compulsory execution，the division of functions and powers，sources of funding，legal status，and operational efficiency.These problems originate from deficient organizational design and external factors，including historical conditions，domestic politics，and international politics.In the near future，Russia should improve and develop its human rights commissioners under the cautious consideration of both internal and external factors.
Keywords：Russia；Human Rights Commissioners；Protection of Human Rights
(責任編輯 劉更銀)
關鍵詞：俄羅斯 人權專員 人權保障
人權保護是現(xiàn)代社會政治文明發(fā)展的重要結果，同時又是衡量社會政治文明的重要標尺之一。國家立法與司法對人權的保護可以認為是公權力在人權保護階段的重要體現(xiàn)，而借助國家權力進行的人權系統(tǒng)性保護，也基本可以認為是最為有效的人權保障措施。
在世界上領土面積最大、民族情況復雜(176個民族，俄羅斯族約占人口總量的82%，少數(shù)民族多集中于聯(lián)邦主體中的各邊疆區(qū)、加盟共和國)的聯(lián)邦制國家俄羅斯，人權狀況亦是當今俄羅斯最緊迫、高度政治化的問題之一。特別是克里米亞事件之后，隨著俄羅斯與歐盟、美國關系的愈加復雜化，俄羅斯人權問題成為了歐洲人權法院的關注重點和俄羅斯外交事務中最常被提及和詬病的問題之一。俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄羅斯人權專員辦公室構成了當代俄羅斯的三級公權力人權保護機制，是其境內最權威的官方人權保障機制。作為國家保護公民權利和自由的基層保障機構，俄羅斯人權專員(下稱“俄人權專員”)在公民人權保障中發(fā)揮著重要作用，亦在國家權力機構體系中占有特殊地位，其機動性和靈活性為俄基層人權保障提供了堅實的支持力量。
一、俄羅斯聯(lián)邦人權專員的歷史發(fā)展
1991年11月22日，俄羅斯(當時還是蘇聯(lián)的加盟共和國之一)最高委員會通過了一項《關于人和公民權利與自由的宣言》，其中第40條決定設立一個全國性的人權專員組織，“由最高委員會任命，任期五年，直接對最高委員會負責并擁有與全國蘇維埃人民代表一樣的豁免權”。不久之后，蘇聯(lián)解體導致這個制度沒有真正開始實施。
蘇聯(lián)解體后，1993年的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》再次確認了建立這一制度，其中第五章第103條第1款規(guī)定了人權專員直接向國家杜馬負責。然而，這個人權機構的發(fā)展在20世紀90年代遭遇了很大的阻礙。1994年1月17日，С.А.科瓦列夫被俄羅斯國家杜馬任命為第一任聯(lián)邦人權專員最高領導人，同時領導俄羅斯人權委員會。該委員會有權審查侵犯他們調查對象權利的申訴。在他被任命之時，尚且沒有專門規(guī)定人權專員職責的聯(lián)邦憲法性法律。因此，俄人權專員的責權暫由1994年8月4日的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令進行規(guī)范，它要求各級地方官員向人權專員提供其活動所需要的相關信息，并規(guī)定在通過相應的憲法性法律之前，專員據(jù)此行使其權力。1995年3月10日，國家杜馬收回了對科瓦列夫的任命，并暫時沒有任命下一任俄人權專員的負責人。1997年2月26日，俄羅斯聯(lián)邦憲法性法律《俄羅斯聯(lián)邦人權專員法》被聯(lián)邦議院批準通過(下稱《俄人權專員法》)。直到1998年5月20日，新的俄人權專員負責人О.О.米羅諾夫才獲得了任命書。根據(jù)新法，俄羅斯聯(lián)邦的人權專員由俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬來指定和任命，并根據(jù)聯(lián)邦憲法賦予的權利執(zhí)行自己的權力。專員在行使其權力時，獨立于任何國家機構和官員?，F(xiàn)任俄人權專員最高領導人為2016年上任的Т.Н.莫斯卡爾科娃，法學和哲學博士，曾任教育法律師、內政部秘書和國家杜馬議員。
盡管俄人權專員制度歷史不長，但它通過立法建議等方式在促進俄羅斯人權保障、法律和社會發(fā)展方面扮演了重要作用，被認為是“保護人權和加強法治建設的重要機制”，其重要性得到了國際社會特別是歐洲共同體的廣泛認同。誠如А.Ю.蘇恩古洛夫所言，“對人權的侵犯經常是在人們根本不知道他們的權利受損的情況下發(fā)生的”，因而“普通民眾需要從國家獲得專業(yè)的救助與咨詢。人權專員必須由獨立且值得信任的人擔任，且爭取公民權利的斗爭需要果斷和專業(yè)化”。
В П.盧金認為，俄人權專員制度在國家權力和社會之間充當著獨特的橋梁，它解決公共利益和個人利益之間的沖突。專員重復性地監(jiān)督人權保障制度的履行，監(jiān)督政府的錯誤，糾正不符合法治要求的行政程序，對其他權力監(jiān)督機關的履職過程予以支持。
二、俄人權專員的制度體系
由于俄羅斯的法治體系的不完備，以及社會轉型期間的各種社會問題帶來的困擾，俄人權專員制度尚處于探索階段，但總體而言，該制度已初成體系。
(一)俄人權專員的法律職責
俄人權專員的職責與人權和自由的國家保障緊密相關。《俄人權專員法》第15條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦的公民、身處俄羅斯聯(lián)邦的外國公民和無國籍人均有權向俄人權專員提出申訴。”
俄人權專員制度是維護公民權利和自由的重要機制。就職時專員宣誓的誓言是：“捍衛(wèi)人權與公民的自由，依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法忠實履行自己的義務，遵從俄羅斯聯(lián)邦法律、正義和良心。”這是根據(jù)憲法內容而定。在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中，人權和公民自由是一個并列概念，長期一起被提及。其國家與法的理論的邏輯中，人權與公民自由同屬于公民的基本權利，并且二者互相融合，很難分割開來對待。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》序言和第45條均記載，保護人權與公民自由是其基本國家職能之一。俄人權專員被要求為所審查的案件采取獨立和客觀的調查方法和法律立場，這反過來又賦予了專員在行使權力時的獨立性地位。
《俄人權專員法》第6條規(guī)定了人權專員的履職要求：(1)具有俄羅斯聯(lián)邦國籍；(2)年滿35周歲；(3)在人權保障方面擁有一定的知識水平和實際經驗。
根據(jù)《俄人權專員法》的規(guī)定，人權專員活動的主要目的是維護俄羅斯聯(lián)邦公民的人權和公民自由。為實現(xiàn)這一目標而需要履行的主要任務是：
1.恢復公民被侵犯的權利和自由，糾正國家機關和地方當局的侵害公民權利和自由的不恰當行為；
2.盡可能通過調解來解決申訴的問題；
3.主要通過立法來改進關于保護人權和公民自由的立法，并使其與公認的國際法原則相一致。
俄人權專員被《俄羅斯聯(lián)邦憲法》賦予的立法與行政方面的職能包括監(jiān)督國家機關、地方政府和各級行政人員對人權和公民自由的侵犯行為，并向上述機構提供法律咨詢服務以保障其行為的合法性，協(xié)調各機構在保障俄羅斯聯(lián)邦的人權和公民自由方面的共同行為。
《俄人權專員法》規(guī)定了兩級申訴體系：在公民提出申訴后的10日內，將安排一名人權專員負責該申訴。該專員將對申訴內容進行實質性審查，以確定是否符合相關法律法規(guī)要求，是否可以受理。一旦申訴被受理，則由分配的人權專員進行審查。但在實踐中，絕大多數(shù)接受審查的申訴都很難通過專員的審查并被接受。根據(jù)俄人權專員官方網(wǎng)站出具的報告，2016年的所有申訴共計42,549個，專員只處理了其中的2,858份申請。未通過審核的申訴將由人權專員體系內的行政人員進行回復和建議，即為分級較低的快速處理方式。
但俄人權專員并不享有司法權。根據(jù)申訴的處理結果，人權專員有權：
1.以個人或被侵害人代表人的名義向法院提起侵權訴訟，以保護被政府機關、地方自治機構或各級國家公務人員的決定或行為侵犯的人權和公民自由；
2.對國家各主管部門的負責官員侵犯人權和公民自由的行為提起行政違紀審查建議、行政訴訟或刑事訴訟；
3.向法院或檢察官辦公室提出審核其決定、命令或裁判的申請；
4.針對嚴重違反人權和公民自由的情況，向負責監(jiān)督事務的官員陳述意見，并向俄羅斯憲法法院提出上訴。
若在俄羅斯境內出現(xiàn)對人權和公民自由的公然或大規(guī)模的侵犯，人權專員有權在國家杜馬的下一次會議上進行報告并向國家杜馬提出建議，成立一個專門委員會對該事件進行調查，舉行聽證會。
(二)俄人權專員機構體系
根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府公開網(wǎng)站的信息，俄人權專員體系2019年總人數(shù)是200人左右，普遍受過高等教育，其中65%有法學教育背景。其體系的基本結構如下：
1.刑事訴訟程序中的人權保障部門，下屬負責強制措施的人權保障部門、負責刑事調查的人權保障部門和針對受害人的人權保護部門；
2.民事人權保障部門，下屬民事人權保障部門、勞動權和經濟權保障部門、居住權保障部門和環(huán)境權及自然資源保障部門；
3.社會權利保障部門，下屬婦女兒童和家庭權保障部門、軍隊和執(zhí)法部門、服役人員保障部門、移民和無國籍人士保障部門、社會醫(yī)務人員保障部門；
4.政治權利保障部門，下屬政治權利與公民自由保障部門、與國家機關及社會組織交流部門、行政審查及戰(zhàn)略反應部門；
5.法律專家團隊；
6.信息和國際合作部；
7.財政經濟部；
8.組織部。
上述機構也體現(xiàn)了現(xiàn)代俄羅斯政府對人權保護的學理和實踐分類的基本形式，即人權保護分為刑事案件中的人權、民事人身權利、社會權利和政治權利四部分。
三、俄人權專員制度的實踐作用與問題
俄人權專員是俄羅斯聯(lián)邦自1991年建立以來最年輕的機構之一，為整個政治和法律制度的發(fā)展提供了監(jiān)督和幫助。
鑒于俄羅斯民主制度較為“年輕”，且俄羅斯特殊的廣袤國土和復雜社會情況，俄人權專員制度與許多歐洲國家已長期存在的人權保障制度并不完全相同。
在較早建立這一制度的一些歐洲國家，人權專員的主要職能通常是核查行政程序的完整性和正確性以及所適用的法律，審查國家機關對特定個人的管轄權是否合法合規(guī)。這一職能的基礎來源于，預先設定所依據(jù)的國家現(xiàn)行法律和行政規(guī)章可以充分保障人權和公民自由，且司法機構始終是獨立而專業(yè)的。而在像俄羅斯這樣的新興民主國家中，關于人的權利和自由的立法正在確立和發(fā)展，立法進程與司法機關的行為并非總是保持一致且無可指責。因此，人權專員的職能內容需要比歐洲其他國家典型的人權專員(如瑞典模式)的職能寬泛且具體。除去《俄人權專員法》所規(guī)定的職權，一般認為，俄人權專員可以對現(xiàn)行的人權和公民自由的立法保護機制進行分析，彌補缺陷，并提出完善這一機制的立法建議，可以對人權保障的法律教育內容進行建議并與其他教育機構聯(lián)合進行相關人才培養(yǎng)和教育培訓。同時，俄人權專員制度作為俄羅斯聯(lián)邦境內保護婦女兒童權益的最重要的監(jiān)督機構，在一些俄羅斯聯(lián)邦主體內分設了如兒童權利專員等分工細化等職位。此外，國際交流和國際溝通也是俄人權專員的重要職能之一。每一年度俄羅斯聯(lián)邦人權專員最高領導人、各聯(lián)邦主體最高領導人均需發(fā)布相應公開報告，針對過去一年轄區(qū)內的人權案件進行總結，并發(fā)布下一年度的工作預案。這些資料長期被國際各主流媒體關注和引用，并成為了國際社會對俄羅斯人權狀況分析評估的依據(jù)之一。
(一)人權專員的實踐作用
1.涅涅茨自治區(qū)人權專員2019年年度報告簡述
涅涅茨自治區(qū)人權專員Л.斯維利多娃在當?shù)刈h會上作出了2019年度本轄區(qū)人權報告，提出為解決本區(qū)和整個北極圈地區(qū)一系列社會問題，應當實施包括取消單一住房抵押貸款、調整最低工資、引入行政過失犯罪概念、對誤受刑事審判的公民提起國家賠償?shù)雀母锎胧?br />
斯維利多娃同時肯定了2019年度中本區(qū)的優(yōu)秀人權案例，如患特殊疾病勞動者休息權恢復的案件、當?shù)厣贁?shù)民族居民獲得額外交通補貼的問題、多子女家庭與相關政府機關居住權爭端的解決等。
她提出2020年當?shù)厝藱鄬T的主要任務仍然是密切關注弱勢群體的權利保障，切實履行保護兒童、單身母親、多子女家庭、退休人員、殘疾兒童、貧困民眾、監(jiān)護人處于監(jiān)禁狀態(tài)的孤兒家庭的常規(guī)工作。
2019年，涅涅茨自治區(qū)人權專員所收到的主要申訴中，與住房問題相關的占據(jù)首位，包括應急過渡房分配不公、傷病人員住房過渡性安置和公寓樓違法改造等問題。其次是勞動權問題，如勞動者的醫(yī)療保障等。與刑事和行政程序相關的上訴量較2018年有所上升。
年度報告是聯(lián)邦各級人權專員的主要任務之一，每年在地方議會就其職權范圍內的轄區(qū)內人權基本狀況、接到申訴的情況及其審查、起訴、判決和執(zhí)行的情況進行統(tǒng)一的總結和報告，并做下一年的人權事務重點分配和改善情況展望。
這一制度有效實行以來，對俄羅斯聯(lián)邦層級的人權相關信息收集和調研起到了積極的作用。作為地域廣袤的聯(lián)邦制國家，俄羅斯面臨著基層信息的缺乏，社會對不發(fā)達地區(qū)缺少注意，這樣的報告形式等同于同步完成了各行政區(qū)域內人權實施狀況的數(shù)據(jù)庫整理和人權保護情況基礎分析，對于基層人權數(shù)據(jù)收集和后續(xù)政策的調整制定尤為重要。同時由于匯報對象是各行政區(qū)域的議會即地方權力機關，這類報告對于各地特別是各自治地區(qū)行政權力了解本轄區(qū)內的人權狀況、針對必要性狀況進行行政管轄和社會資源傾斜的政策調整提供了可行性參考。
2.阿爾泰邊疆區(qū)人權專員公布轄區(qū)內被指控的拘留所人權狀況調查報告
阿爾泰邊疆區(qū)人權專員Б.拉里于2020年初就轄區(qū)內備受關注的拘留中心人權問題發(fā)表調查報告。他接到相關控訴，指控轄區(qū)內某拘留所有侵犯人權的行為后，與阿爾泰邊疆區(qū)檢察院刑事犯罪執(zhí)行監(jiān)督處領導С.基里一同探訪了轄區(qū)內在押人員。
在被申訴的拘留所內，人權專員和政府相關人員一同檢查了被申訴單位的隔離室、拘留室等，查看了其衛(wèi)生和醫(yī)療條件，并與在押人員、拘留所工作人員分別談話。完成上述任務后Б.拉里認為沒有證據(jù)支持這一指控并作出了公開回應和報告。
這一案例后來披露出控訴方人在境外，因而這一回應也被認為是對境外針對俄羅斯人權狀況提出質疑的媒體或機構的國家權力層面的回復和應對。
眾所周知，俄羅斯人權狀況一直是歐美媒體的攻擊重點之一，收到的質疑車載斗量。俄人權專員制度通過直接接受境外申訴、給出具有權威性的調查報告以應對各種非議提供了一個可行性的方案，即官方可以據(jù)此有針對性地通過專門機構和專門程序來回應境外人權方面的攻訐。
3.車里雅賓斯克州人權專員推動關于軍屬撫恤制度的立法
2019年3月13日，俄國家杜馬議員安德烈•克拉索沃在車里雅賓斯克州人權專員的提議下，重新提出了一項法律草案，試圖改進軍人家屬的一次性撫恤金和每月的現(xiàn)金補償制度。該提案得到了51名俄國家杜馬議員的支持。
這一草案開始于當?shù)厝藱鄬T所接受的上訴。2013年車里雅賓斯克州人權專員阿列克謝•科瓦列夫接到申訴稱，在軍隊犧牲的年輕士兵的獨居祖母非其直系親屬而無法獲得其身后的撫恤金，而該士兵父母雙亡，由祖母獨立撫養(yǎng)長大，其亡故后祖母再無生活來源。人權專員幫助其向俄羅斯聯(lián)邦法院提起上訴，但因不符合相關法律規(guī)定的原因該上訴被駁回。因而人權專員轉而尋求杜馬議員的幫助修改立法，要求完善軍人家屬的撫恤制度。該立法草案已于2019年底在俄羅斯國家杜馬一讀通過。
這是近年來由俄人權專員推動的比較成功的人權立法之一，人權專員通過具體案例的代為上訴、聯(lián)合杜馬議員提出修法草案等專門性法律手段來保障人權的落實，彌補人權立法的漏洞。
綜上可知，俄人權專員在其實踐之中，關注和督促社會弱勢群體如婦女兒童、低收入者權益保障，針對國際社會所關注的相關人權問題進行監(jiān)督檢查，對接轄區(qū)內民眾的意見并給予相應幫助，同時對于侵犯公民權益的公權力履行實施情況予以反饋和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并彌補立法疏漏，在維系社會穩(wěn)定發(fā)展、保障公民權益等方面扮演著重要角色。
(二)人權專員制度的現(xiàn)實問題
在其發(fā)展歷程之中，俄人權專員制度所面臨的最重要問題可以概括為以下幾點：
1.缺乏強制執(zhí)行的權力
由于俄人權專員并沒有行使國家強制力的權力，其保障人權的職能主要通過監(jiān)督來執(zhí)行，在確定是否存在侵犯人權的情況時，其只能提出建議，但不能命令某一國家機構糾正已發(fā)生的侵權行為。因此，俄人權專員的履職行為有效性直接取決于其在國內的權威和社會對其的支持。這也成為了制約俄羅斯國內人權保護機制發(fā)展的最主要問題之一。
俄人權專員制度的主要特點是獨立于任何國家機構和公職人員。這就意味著，俄羅斯聯(lián)邦各主體的人權專員，由每一個聯(lián)邦主體按照自己的地區(qū)法律而非聯(lián)邦法來任命，這一程序可能不完全符合俄羅斯聯(lián)邦憲法的規(guī)定。這些專員履職時的活動有可能與國內其他聯(lián)邦主體和國際通行的人權專員制度的規(guī)定有一定差別。如在韃靼斯坦共和國，人權專員可以參與立法進程，但并非每一個加盟共和國的人權專員都有權提出立法草案，部分聯(lián)邦主體規(guī)定人權專員只能借由杜馬議員行使這一權利。
筆者認為，法理上俄人權專員的地位不明確是與俄羅斯轉型期的國家改制相關的。在1991年蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯學習歐美制度進行國家改制和社會轉型，但因社會和歷史因素又沿用多年蘇聯(lián)的法律體系和一些社會制度，導致了其部分法律和政治制度移植出現(xiàn)了水土不服，未能充分考慮自己國家的發(fā)展水平和社會需求。當今俄羅斯經歷了轉型陣痛和社會反思之后，也漸漸從一味拋棄蘇聯(lián)制度、學習西方，而開始針對自身社會和國家需求多方面探索法治和社會轉型的新方向，并學習接納包括中國在內的發(fā)展中國家的發(fā)展經驗。
2.職權范圍劃分問題
俄羅斯各地區(qū)的人權專員機構所面臨的一個共同的重要問題是，如何處理公民對國家的決定或作為(不作為)提出的申訴。俄人權專員處理申訴的方式應與其他行政機構處理公民申訴的方式明確區(qū)別開來，以體現(xiàn)其職能特殊性和國家人權保護重要性。然而，現(xiàn)有的《俄人權專員法》未詳細規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦全國范圍內的具體申訴程序及與行政復議的區(qū)別和不同作用。在某些聯(lián)邦主體，向人權專員提出申訴的程序與《俄羅斯聯(lián)邦公民申訴程序法》規(guī)定的程序相同，即“在缺失具體的符合國家標準的有效性制度情況下，我們的人權保障機構正在使用著不符合人權保障的相關國家規(guī)定的實施標準。
此外，在俄羅斯聯(lián)邦主體中，人權專員機制保障的是人權和公民自由不受聯(lián)邦各主體的警察、司法、內務等行政部門的干涉。在這種情況下，向俄羅斯聯(lián)邦人權專員提出的申訴中有很大一部分涉及到這些部門侵犯公民權利的行為。在這方面，地方人權專員所能做的，大部分僅僅是向聯(lián)邦一級的人權專員尋求幫助，共同合作保護俄羅斯聯(lián)邦領土范圍內的公民權利和人權事務。
3.經費受制于各聯(lián)邦主體的財政預算
根據(jù)《俄人權專員法》第8條，各聯(lián)邦主體可以(而非必須)設立人權專員，其經費由各聯(lián)邦主體的財政預算支付。
在俄羅斯聯(lián)邦主體內設立全權代表機構，然后任命人權專員這一過程，所涉及的機構與程序均相對復雜。但由各個不同聯(lián)邦主體自己進行任命，則面臨新的問題：各地人權專員獨立于各聯(lián)邦主體而直接向位于莫斯科的人權專員辦公室總部進行匯報，內容涉及該區(qū)域尊重和保障人權與自由的情況，一些俄聯(lián)邦主體的行政官員勢必對其持警惕態(tài)度，人權專員的財政問題容易受地方行政的制約。在這種情況下，不管人權專員個人的履職情況和職業(yè)操守如何，其實際工作都將受到影響甚至面臨嚴重干涉。
4.人權專員的權屬和地位模糊
雖然《俄羅斯聯(lián)邦憲法》對人權專員的權力來源有所提及，但是對于俄人權專員到底是否屬于俄羅斯國家權力機關甚或是否為國家機關的問題，在俄羅斯仍然尚無官方定論。在俄羅斯法學界，存在多種關于俄人權專員地位界定的觀點。一些法學家認為，“國家機關”和“國家權力機關”的概念是相同的，另一些則認為這是兩個相互獨立的觀點。在俄羅斯一般認為，國家權力機關是國家機構的重要組成部分，借以履行國家職能，完成國家權力的實現(xiàn)。А.А.貝魯格拉夫認為俄人權專員行使的是行政權管轄。齊爾金認為，在國家機構內部的發(fā)展演化過程中，從立法、司法和行政三個傳統(tǒng)國家權力之中逐漸分化出了第四個權力，即獨立的人權專員，它從立法權中演化而來，并作為保護人權這個現(xiàn)代性概念的保護機構，有其獨立性和特殊性。
地位的不明確導致俄人權專員作出的裁決缺乏國家強制力的支持，很多情況下只能在相關裁決文書上寫明“建議履行該裁決”。同時，無授權也表明這些專員的行為并不被國家權力所監(jiān)督和管控。
《俄人權專員法》中并未明確定性人權專員審查所受理的申訴的行為到底是何性質，是調查還是監(jiān)督。這個問題在學術上也沒有定論。如果是調查，則其行為或缺乏具體的法律后果，沒有實效；如果是監(jiān)督，則可以產生比較嚴肅的法律后果，但有監(jiān)督權的機構需經法律明確授權，履行權力過程中出現(xiàn)非法行為可能招致違反具體法條的法律后果，而這又是《俄人權專員法》中未明確規(guī)定的。依據(jù)《俄人權專員法》第22、23條關于“審查”的規(guī)定，該概念并未對應強制性的措施，僅規(guī)定了在何種情況下人權專員有權進行何種審查，根據(jù)該法，“審查”也是俄人權專員在俄羅斯人權保障實踐中主要的法律手段。
值得說明的是，俄人權專員的法律地位雖然并不明確，但具有國家機關的同等權力，包括：從法律上得到了國家基本大法《憲法》的承認；雖然沒有法律上的強制執(zhí)行力，但具有國家機關的組成要件之一，即作出決定的機關擁有不被質疑的權威性；人權專員在保障人權與公民自由方面擁有全權。俄人權專員審查與處理針對政府機構、地方政府、公職人員的決議或作為(不作為)的申訴。盡管人權專員所做出的決定只具有建議執(zhí)行力而沒有強制力保障，但國家層面上仍將其認定為有指導性和溯及性的判例。
現(xiàn)行司法實踐之中，俄人權專員最主要的任務是審查俄羅斯國家人權事務，受理并審核關于人權的投訴。但無論從法理上還是從實踐上，俄羅斯的法學專家都認為人權專員的地位與職權尚需完善。
5.人權專員制度的實踐效果仍不理想
由于經費及專業(yè)人員的短缺，以及相關立法的匱乏，在俄羅斯聯(lián)邦的人權專員人數(shù)顯著不足，在俄羅斯聯(lián)邦一些主體中這一機制尚未完全覆蓋，迄今為止仍有些邊遠地區(qū)未能享有該機制的保護。此外，人權專員制度因其本身存在上述諸項問題，在實踐中的效果仍不盡理想。2016年，訴至俄聯(lián)邦法院的人權案件申訴人的權利恢復率約為6%-12%。此外，根據(jù)俄羅斯政府年度人權問題報告，到2018年，俄羅斯人權專員一年受理的申訴已從2010年的57，000件大幅上漲到184，797件，但同年參與投票的公民對本國人權保護狀況的滿意率僅為17%。
四、俄人權專員制度面臨的問題成因與未來發(fā)展
俄人權專員制度亟待解決的問題如上文所述，與俄羅斯聯(lián)邦本身的各種歷史和政治的客觀因素直接相關。
其一，很少有歐洲國家有如俄羅斯一般遼闊的疆域和復雜的行政機制，作為世界上領土面積最大的國家，俄羅斯的聯(lián)邦主體劃分為四個類別，即加盟共和國、邊疆區(qū)、州和具有聯(lián)邦意義的市，不同的聯(lián)邦主體享有不同的政治和經濟權力，其下設的行政區(qū)劃也有一定的不同，這樣復雜的構架對引進包括人權專員制度在內的外來制度具有一定的阻礙，這一問題的解決需要充分考慮俄羅斯本身的特殊政治環(huán)境。
其二，蘇聯(lián)解體混亂時期行政權的強勢和司法權的弱化極大影響了俄羅斯所有具有執(zhí)法功能的國家機構的運轉。時至今日，普京作為行政首腦仍然具有輕易影響司法改革和立法改革的權力。具有監(jiān)督和制約行政機關職能的人權專員制度如果在俄羅斯需要繼續(xù)不斷完善，則必然需要從立法層面給予更強有力的支持。
其三，俄人權專員制度還擔負著人權外宣的職能和作用，包括接受境外申訴、定期公開審查報告等。其國際評價經常受制于掌握人權話語權的歐美大國，被國際政治形勢左右和影響。隨著烏克蘭危機和與美國關系的尖銳化，俄羅斯的人權狀況被國際人權組織批評也是發(fā)展中國家所面臨的常見問題。
在當今復雜的社會和國際形勢之下，為應對來自內外的不同人權問題的質疑和挑戰(zhàn)，俄人權專員制度需要在充分考慮上述因素的基礎上在如下方面進行調整。
1.爭取俄人權專員的立法提案權，提高其法律地位
2015年，俄羅斯總統(tǒng)發(fā)起了一場關于提高人權專員監(jiān)察效率的討論，關于這個問題的民調和個別專家意見均顯示，俄人權專員履職能力欠缺的主要原因是其缺乏強制執(zhí)行的權力和修正已發(fā)現(xiàn)的人權保障缺陷問題的權力。
俄羅斯民調普遍認為，俄人權專員的履職能力和法律地位均應獲得提升，而最快速而有效的方法之一就是賦予它立法提案權。這將極大地提高人權專員的地位，維護其保護人權和公民自由的權威性。俄現(xiàn)行立法機制下，立法提案權歸屬于杜馬議員、俄最高法、最高檢等，人權專員尚未普遍性地享有立法提案權(雖然在某些聯(lián)邦主體這一權利已經實現(xiàn))，現(xiàn)有的由俄人權專員享有用以彌補人權立法漏洞的方式主要是，由人權專員聯(lián)合地方或聯(lián)邦一級的杜馬議員，共同提出立法草案。這一局面明顯不利于俄人權專員在人權保護實踐中快速填補立法漏洞、健全人權立法體系。
同時，2020年俄羅斯新憲法修正案對于促進和保障國家人權的立法與司法實踐的問題專門規(guī)定，其實施后俄憲法法院可在窮盡其他國內法律保護手段后，接受俄羅斯公民、法人、俄人權專員、社會組織和其他符合憲法規(guī)定的機構，對違反憲法權利和公民自由的案件提起的申訴，對其進行合憲性審查。
2.加強俄人權專員的體系化建設
作為世界上領土面積最大的國家，通過俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄人權專員辦公室構成了當代俄羅斯的三級公權力人權保護機制。但是由于設置人權專員的權力歸屬于各聯(lián)邦主體，俄羅斯尚未完成全面的人權專員體系的建設。
人權專員體系化建設的發(fā)展內容基本可以分為三類，即增加現(xiàn)有的人權專員人數(shù)，建設覆蓋全俄各地區(qū)的人權專員體系和增加其內部分工的明確性，組建更專業(yè)化的法律咨詢團隊。
俄人權專員收到申訴量逐年遞增，但其審查效率和解決效率受其人員不足的制約。現(xiàn)有的俄人權專員總人數(shù)共200人左右，這對于幅員遼闊、行政等級復雜的俄羅斯而言是遠遠不足的。
就其體系分布和專業(yè)化分工而言，目前，俄羅斯85個聯(lián)邦主體中有81個有自己的人權專員，在莫斯科、圣彼得堡和其他一些大型城市則單獨加設了兒童權利專員的職位，建成覆蓋全俄的人權專員體系和其內部的專業(yè)化分工體系仍有許多工作要做。
同時，為了解決人權保護涉及的不同部門法交叉領域的專業(yè)性問題，人權專員辦公室專門組建了不同法律領域的專家團隊，包括各部門法專家、國家機構代表和科研人員，以幫助提起申訴的公民在法律咨詢中得到專業(yè)指導并獲知保護其權利的可能選擇。但由于經費的不足和法律地位的缺陷，其很難吸引一流法律人才的加入。如何獲得更多的財政投入、建立更加專業(yè)化的團隊，是俄人權專員制度亟待解決的發(fā)展障礙。
3.建立更加有效的國際輿論回應機制
俄人權專員的年度報告制度和公開報告機制，作為俄羅斯最重要的人權外宣手段之一，將其國內人權案件的受理數(shù)量、內容、解決形式等進行統(tǒng)一公開，接受國內外社會監(jiān)督，這給飽受質疑的俄羅斯人權法律制度提供了一個正式的進行申辯和回復爭議的官方渠道。發(fā)展中國家國內人權保障制度長期為國際輿論所關注和抨擊，主動公開人權申訴內容、引導國際輿論，更容易獲得主動話語權。
“隨著人類面臨的跨國性和全球性人權問題日益增多，很多人權問題不再局限于一國內部，也不再是一國之力所能應對，”張文顯：《新時代的人權法理》，載《人權》2019年第3期。加強與國際輿論的互動與合作，保持公開暢通的受訴渠道和應對質疑的權威平臺，成為了俄人權專員的新的時代使命之一。
俄羅斯的發(fā)展實踐表明，雖然人權專員制度實踐效果還有提升空間，但其對于架構國家與社會的橋梁，保障公民權利與自由，為各級國家機關提供人權方面的咨詢和立法建議提供了有力的支持。特別是對擁有廣袤國土的國家而言，如何設立人權保障機構并設定這一機構的層級、權限及運作機制，以確保整個國土上人權保障問題的申訴渠道與溝通渠道的暢通，進而維護社會穩(wěn)定與持續(xù)健康發(fā)展，俄羅斯人權專員制度提供了解決問題的思路參考，具有實踐和理論的雙重價值。
?。▌⑶镝髂险ù髮W人權研究院講師，莫斯科國立大學法學博士。）
Abstract：In the 1990s，Russia set up the system of human rights commissioners.Although not long in history，the system has been basically established，and it has played an important role in promoting the protection of human rights and social development in Russia，as well as responding to the unfriendly comments of the international community.At the same time，Russia's human rights commissioners remain insufficient in compulsory execution，the division of functions and powers，sources of funding，legal status，and operational efficiency.These problems originate from deficient organizational design and external factors，including historical conditions，domestic politics，and international politics.In the near future，Russia should improve and develop its human rights commissioners under the cautious consideration of both internal and external factors.
Keywords：Russia；Human Rights Commissioners；Protection of Human Rights
(責任編輯 劉更銀)
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