內(nèi)容提要：隨著聯(lián)合國(guó)關(guān)于《在國(guó)際人權(quán)法中規(guī)范跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)活動(dòng)的具有法律約束力的文書》及其修訂草案的通過，跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的編纂工作進(jìn)入新的歷史階段。該文書旨在通過強(qiáng)化國(guó)家義務(wù)來補(bǔ)充跨國(guó)公司履行人權(quán)責(zé)任的不足，并以確立母國(guó)域外人權(quán)管轄的方法來改善東道國(guó)對(duì)于人權(quán)侵害的救濟(jì)不力問題，但是由于其所規(guī)定的人權(quán)義務(wù)及法律責(zé)任超越了目前各國(guó)國(guó)內(nèi)的人權(quán)制度，并沖擊著已有的國(guó)際人權(quán)保障理論與實(shí)踐，因而遭遇了種種挑戰(zhàn)。為了解決各國(guó)的相關(guān)分歧，該文書今后的編纂工作應(yīng)該進(jìn)一步立足于現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)及國(guó)際法律制度與實(shí)踐，在平衡發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，兼顧公平對(duì)待跨國(guó)公司及人權(quán)保障目標(biāo)的前提下，來推進(jìn)跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的“硬法化”進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任 域外人權(quán)義務(wù) 域外管轄 預(yù)防性盡職義務(wù)
跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的問題是國(guó)際人權(quán)法乃至國(guó)際法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。在理論層面，它關(guān)涉國(guó)際法的主體、管轄權(quán)以及國(guó)際人權(quán)法的域外適用等基本問題；在實(shí)踐中，則涉及母國(guó)和東道國(guó)通過立法、行政和司法等措施履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)，規(guī)制跨國(guó)公司的問題。一直以來，由于跨國(guó)公司并非國(guó)際法主體，因此援用國(guó)際法規(guī)制跨國(guó)公司的實(shí)踐無法得到全面推進(jìn)，致使跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的事件屢有發(fā)生，卻因?yàn)榉芍贫鹊牟唤∪蛘哒男傅《貌坏接行ьA(yù)防和懲治。
聯(lián)合國(guó)多年來一直致力于跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任問題，并采用了兩種解決路徑：一是從工商企業(yè)的人權(quán)責(zé)任進(jìn)路來規(guī)制跨國(guó)公司；二是通過國(guó)家和企業(yè)的雙重人權(quán)責(zé)任框架來規(guī)制跨國(guó)公司。在最近幾年，鑒于跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任問題始終無法突破發(fā)展瓶頸，聯(lián)合國(guó)逐步將規(guī)制的重心移向國(guó)家的義務(wù)與責(zé)任，并于2018年7月至2020年10月期間先后通過了《在國(guó)際人權(quán)法中規(guī)范跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)活動(dòng)的具有法律約束力的文書》(以下統(tǒng)稱“《法律文書》”)的零草案(zero draft)及其修訂草案，試圖將跨國(guó)企業(yè)的人權(quán)責(zé)任問題全面納入國(guó)家人權(quán)義務(wù)范疇予以監(jiān)督。上述法律文書不僅增強(qiáng)了國(guó)家預(yù)防和保護(hù)的義務(wù)，而且在人權(quán)義務(wù)的域外適用等領(lǐng)域也有所突破。由于目前國(guó)內(nèi)外多數(shù)研究還停留在跨國(guó)公司等工商業(yè)的人權(quán)責(zé)任的探索層面，未能及時(shí)跟進(jìn)聯(lián)合國(guó)在這一問題上的新發(fā)展及其影響，因此本文旨在通過對(duì)聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的歷史分析來揭示強(qiáng)化國(guó)家人權(quán)義務(wù)的趨勢(shì)及意義，并以《法律文書》的編纂及其最新成果為線索探究聯(lián)合國(guó)近年來在這一領(lǐng)域所做的嘗試及軟法治理的現(xiàn)狀和問題，在論證國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的必要性的同時(shí)，揭示國(guó)家利益的沖突等問題及挑戰(zhàn)，從而為中國(guó)在編纂工作中維護(hù)國(guó)家利益、有效應(yīng)對(duì)矛盾與分歧并發(fā)揮積極作用提供智力支持。
一、聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的歷史演進(jìn)
(一)從編纂條約簡(jiǎn)化為制定原則的妥協(xié)
早在20世紀(jì)70、80年代，工商企業(yè)尤其是跨國(guó)公司損害人權(quán)的問題就引起了聯(lián)合國(guó)的關(guān)注。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)試圖編纂一項(xiàng)關(guān)于跨國(guó)公司等工商業(yè)的人權(quán)責(zé)任條約來改善這一問題，但是在經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)三十年的努力后，這一嘗試屢屢受挫，并暫時(shí)以一項(xiàng)不具有約束力的“軟法”——《工商業(yè)與人權(quán)：實(shí)施聯(lián)合國(guó)“保護(hù)、尊重和救濟(jì)”框架指導(dǎo)原則》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)原則》”)作為階段性成果而告終。
聯(lián)合國(guó)最早的編纂工作始于1974年，由經(jīng)社理事會(huì)建立的跨國(guó)公司委員會(huì)負(fù)責(zé)制定關(guān)于跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為的準(zhǔn)則。1982年，該委員會(huì)完成了第一份《跨國(guó)公司行動(dòng)守則》草案的編纂，并在反復(fù)討論后，于1990年由經(jīng)社理事會(huì)提交聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議。由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)于守則的法律性質(zhì)、跨國(guó)公司在東道國(guó)的待遇及管轄權(quán)等問題存在較大分歧，該草案并未獲得通過。然而，隨著跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的問題愈演愈烈，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的安南先生又在1999年提出了“聯(lián)合國(guó)全球契約”的倡議來推動(dòng)跨國(guó)公司對(duì)于人權(quán)責(zé)任的履行，要求全球企業(yè)不僅在公司運(yùn)營(yíng)中遵守涉及人權(quán)、勞工、環(huán)境、反腐敗的10項(xiàng)契約，還要適當(dāng)支持公共政策的實(shí)施；呼吁“企業(yè)應(yīng)當(dāng)支持和尊重對(duì)國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)的保護(hù)”，并“應(yīng)保證不與侵犯人權(quán)者共謀”，從而減少對(duì)于人權(quán)的侵害。
據(jù)此，聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)了新一輪關(guān)于跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題的編纂工作，并交由人權(quán)委員會(huì)來完成。2003年，人權(quán)委員會(huì)向經(jīng)社理事會(huì)提交了《跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)在人權(quán)方面的責(zé)任準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“《責(zé)任準(zhǔn)則》”)，嘗試直接為跨國(guó)公司等工商企業(yè)規(guī)定強(qiáng)制性的人權(quán)責(zé)任。《責(zé)任準(zhǔn)則》確定了國(guó)家在人權(quán)領(lǐng)域的首要責(zé)任，同時(shí)確認(rèn)工商企業(yè)在其影響范圍內(nèi)有義務(wù)尊重、保護(hù)和增進(jìn)人權(quán)。由于該準(zhǔn)則旨在提供“世界上最全面和最權(quán)威的公司準(zhǔn)則”，因此引起了來自工商業(yè)界的強(qiáng)烈反對(duì)。國(guó)際商會(huì)與國(guó)際雇主組織聲稱，“人權(quán)小組委員會(huì)試圖強(qiáng)化私人商業(yè)者的義務(wù)，向人權(quán)私人化方向邁出的步伐過于激進(jìn)，《責(zé)任準(zhǔn)則》草案甚至已經(jīng)遺漏了國(guó)家。”由于跨國(guó)公司等工商企業(yè)及其母國(guó)的極力反對(duì)，《責(zé)任準(zhǔn)則》未獲得通過。
鑒于直接對(duì)跨國(guó)公司課以人權(quán)義務(wù)的嘗試再遇障礙，2005年人權(quán)委員會(huì)任命約翰•魯格(John Ruggie)為人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)問題秘書長(zhǎng)特別代表，繼續(xù)開展相關(guān)研究。魯格在參考“公司依國(guó)際法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與域外監(jiān)管問題的會(huì)議討論”和“涉及公司侵犯人權(quán)行為的范圍與形式調(diào)查”等文件的基礎(chǔ)上，于2011年向人權(quán)委員會(huì)提交了《保護(hù)、尊重和救濟(jì)：工商業(yè)與人權(quán)框架指導(dǎo)原則》(以下統(tǒng)稱“《指導(dǎo)原則》”)，該原則確立了解決這一問題的三個(gè)支柱：國(guó)家保護(hù)人權(quán)的義務(wù)、公司尊重人權(quán)的責(zé)任以及訴諸補(bǔ)救的措施，由此從工商業(yè)承擔(dān)人權(quán)責(zé)任的直接途徑和國(guó)家規(guī)制工商業(yè)的間接途徑同時(shí)入手，改善跨國(guó)公司等侵犯人權(quán)的問題。
《指導(dǎo)原則》通過后，聯(lián)合國(guó)開啟了對(duì)于跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任進(jìn)行軟法治理的新里程。2011年，人權(quán)委員會(huì)的“繼任者”——人權(quán)理事會(huì)在第17屆會(huì)議上通過決議，設(shè)立了“人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商業(yè)企業(yè)問題工作組”，負(fù)責(zé)對(duì)于《指導(dǎo)原則》的傳播、推廣和實(shí)施，并通過開展國(guó)家訪問等工作促進(jìn)交流，逐漸促成各國(guó)及跨國(guó)公司等工商業(yè)在該問題上達(dá)成共識(shí)，以推動(dòng)該領(lǐng)域的人權(quán)保障。
(二)從軟法《指導(dǎo)原則》上升為條約義務(wù)的新發(fā)展
在《指導(dǎo)原則》通過兩年后，由于軟法規(guī)則的實(shí)施依然無法有效阻止跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的事件，因此國(guó)際社會(huì)重又開始醞釀制定新的具有約束力的規(guī)則。2013 年9 月，厄瓜多爾聯(lián)合部分亞非拉國(guó)家，向人權(quán)理事會(huì)第24屆會(huì)議提交了一份《共同聲明》，認(rèn)為由于跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的案件不斷增加，因此有必要制定有法律效力的文件來調(diào)整跨國(guó)公司的行為?！吨笇?dǎo)原則》的通過只是解決這一問題的第一步，為了深化工作成果，應(yīng)該建立有約束力的法律框架，明確國(guó)家的人權(quán)義務(wù)，強(qiáng)化其保護(hù)人權(quán)、預(yù)防人權(quán)侵害的國(guó)家行動(dòng)，從而解決對(duì)跨國(guó)公司問責(zé)不足、受害者不能得到充分法律救濟(jì)的問題。因此，在非政府組織的推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)將跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任規(guī)則的“硬法化”問題提上議程。
2014年6月26日，人權(quán)理事會(huì)在第26屆會(huì)議上決定設(shè)立“跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)與人權(quán)問題的開放型政府間工作組”，授命其擬訂一項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際文書。2018年，工作組發(fā)布了《法律文書(零草案)》，后于2019年通過了《法律文書(修訂草案)》，以進(jìn)一步推動(dòng)跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題的編纂進(jìn)程。
《法律文書》是一個(gè)關(guān)于國(guó)家全面規(guī)制跨國(guó)公司的國(guó)際文書，草案涵蓋了所有國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)和自由，不僅規(guī)定了國(guó)家懲罰和救濟(jì)的義務(wù)，還規(guī)定了預(yù)防義務(wù)；兼顧了國(guó)內(nèi)外及國(guó)際層面的各項(xiàng)義務(wù)，旨在為跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任打造新的國(guó)際人權(quán)法框架?！斗晌臅防^承了《指導(dǎo)原則》的編纂成果，并借鑒了《馬斯特里赫特原則》的基本規(guī)定，全面體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的最新立場(chǎng)及對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家義務(wù)的回歸，展示了跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題從軟法規(guī)制向“硬法化”發(fā)展的最新進(jìn)展。盡管未來的編纂過程將會(huì)艱難而曲折，但是該文書具有不可忽視的突破性價(jià)值。
二、聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的新變化及其原因
《法律文書》與以往聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的思路與重點(diǎn)都有所不同，其最大的變化就是將現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法全面適用于跨國(guó)公司，通過強(qiáng)化國(guó)家義務(wù)，特別是跨國(guó)公司母國(guó)的人權(quán)義務(wù)，為跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的履行提供一個(gè)更為全面的方案?！斗晌臅返木幾胧且怨ど唐髽I(yè)的人權(quán)責(zé)任實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)，在反思東道國(guó)人權(quán)保障不力的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際人權(quán)法域外適用的發(fā)展，而提出的國(guó)家人權(quán)義務(wù)框架，該文書相較于《指導(dǎo)原則》等國(guó)際文件存在鮮明的特征。
(一)全面納入有約束力的國(guó)際人權(quán)法框架
從跨國(guó)公司等工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的編纂歷史及相關(guān)實(shí)踐來看，盡管國(guó)際、國(guó)內(nèi)以及行業(yè)間在過去幾十年已經(jīng)形成了多層次的軟法治理體系來調(diào)整這一問題，并取得了一系列成果，但是由于缺乏約束力等原因，《指導(dǎo)原則》等文件所打造的人權(quán)責(zé)任框架始終存在對(duì)于跨國(guó)公司問責(zé)不足和缺乏救濟(jì)的問題。因此，將跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任全面納入現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法框架來規(guī)范和監(jiān)督是歷經(jīng)各種嘗試后的一種必然選擇。
具體而言，通過強(qiáng)化國(guó)家的人權(quán)義務(wù)來強(qiáng)化跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的意義就在于：第一，國(guó)家對(duì)于人權(quán)的“保障義務(wù)”能夠全面填補(bǔ)跨國(guó)公司履行人權(quán)責(zé)任的空白。盡管跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任體系歷經(jīng)發(fā)展，不僅在理論層面得到提升，而且在實(shí)踐中形成了一系列責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)范跨國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)行為，諸如改善勞工權(quán)益、降低經(jīng)營(yíng)行為對(duì)于環(huán)境的影響等方面發(fā)揮了重要作用，但是相關(guān)人權(quán)責(zé)任體系仍然存在各種“罅隙”。首先，關(guān)于人權(quán)責(zé)任的軟法規(guī)則或行業(yè)規(guī)范并不完備。目前，只有紡織業(yè)、通信及金融投資等領(lǐng)域形成了相對(duì)完整的責(zé)任體系，其他行業(yè)的人權(quán)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督體系尚未全面建立。例如，采礦業(yè)等資源開發(fā)等領(lǐng)域，由于缺乏人權(quán)盡職措施而侵犯東道國(guó)環(huán)境權(quán)、土著人權(quán)利的事件仍然時(shí)有發(fā)生。其次，跨國(guó)公司履行軟法性人權(quán)義務(wù)的自覺性不足。其對(duì)于人權(quán)責(zé)任的認(rèn)知及履責(zé)程度既有地域性的差別，也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力及企業(yè)文化等差別，就連世界知名的跨國(guó)公司也會(huì)逃避人權(quán)責(zé)任，這背后的經(jīng)濟(jì)利益始終是對(duì)人權(quán)最大的挑戰(zhàn)。即使在德國(guó)，截至2020年，最多也只有50%的擁有500名雇員的企業(yè)具有相對(duì)完善的人權(quán)責(zé)任框架計(jì)劃。第二，軟法治理的最大問題就在于，國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的監(jiān)督都十分孱弱。在國(guó)內(nèi)層面，跨國(guó)公司等企業(yè)對(duì)于自身的人權(quán)責(zé)任意識(shí)較弱，國(guó)家的監(jiān)管制度也不到位。在國(guó)際層面，盡管聯(lián)合國(guó)特別程序設(shè)立了“人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)問題工作組”，但是有限的資源和能力對(duì)于跨國(guó)公司侵犯人權(quán)問題的監(jiān)管總是捉襟見肘。因此，當(dāng)今世界對(duì)于跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的監(jiān)督部分要從“人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理”的進(jìn)路，依靠經(jīng)濟(jì)措施的調(diào)整和激勵(lì)，通過市場(chǎng)機(jī)遇、客戶的需求、企業(yè)形象以及人權(quán)訴訟的損失等方面分析，來引導(dǎo)跨國(guó)公司對(duì)于人權(quán)的尊重和保障。但是這種風(fēng)險(xiǎn)分析在較低的“違法成本”面前往往會(huì)顯得無足輕重，太多企業(yè)在短期利益的驅(qū)使下依然會(huì)拋棄人權(quán)義務(wù)，經(jīng)濟(jì)性措施終歸需要法律措施的保障才能發(fā)揮效用。因此，將跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任納入國(guó)際人權(quán)法框架，交由國(guó)家來負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施是最現(xiàn)實(shí)的選擇，能夠有效改變跨國(guó)公司在履行人權(quán)責(zé)任上的選擇性和隨意性。國(guó)家通過立法、行政和司法的方式來引導(dǎo)、敦促、監(jiān)督和規(guī)范跨國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)行為，能夠更加有效地推動(dòng)人權(quán)責(zé)任的落實(shí)。
(二)強(qiáng)化國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的義務(wù)
將跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任全面納入國(guó)際人權(quán)法框架下的目的是加強(qiáng)國(guó)家在規(guī)制跨國(guó)公司中的義務(wù)，對(duì)此，《法律文書》充實(shí)、細(xì)化了國(guó)家義務(wù)的規(guī)定，拓展了國(guó)際人權(quán)法適用的理論和實(shí)踐，但同時(shí)也由于超越了各國(guó)的人權(quán)義務(wù)范圍帶來了爭(zhēng)論。第一，《法律文書》將人權(quán)的適用范圍擴(kuò)大至“《世界人權(quán)宣言》、任何核心國(guó)際人權(quán)條約和一國(guó)加入的勞工組織基本公約以及習(xí)慣國(guó)際法”中所有公認(rèn)的人權(quán)和基本自由，突破了《指導(dǎo)原則》中關(guān)于“《國(guó)際人權(quán)憲章》以及關(guān)于國(guó)際勞工組織《工作中基本原則和權(quán)利宣言》所規(guī)定的人權(quán)”的范圍。第二，《法律文書》拓展了國(guó)家規(guī)范跨國(guó)公司的義務(wù)范圍，具體而言包括如下幾個(gè)方面：首先，增加了國(guó)家規(guī)范跨國(guó)公司域外經(jīng)營(yíng)行為的義務(wù)。以往的《指導(dǎo)原則》為了促成各國(guó)的意見一致，并不強(qiáng)求國(guó)家“管制設(shè)在其領(lǐng)土和/或管轄范圍內(nèi)的工商企業(yè)的境外活動(dòng)”，但是這樣的原則性規(guī)定一直備受詬病，被學(xué)者們認(rèn)為“不顧當(dāng)前國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展，其保守態(tài)度阻礙了國(guó)家域外人權(quán)義務(wù)的發(fā)展和對(duì)跨國(guó)公司域外侵犯人權(quán)問題的解決”。針對(duì)于此，《法律文書》明確設(shè)立了國(guó)家規(guī)制跨國(guó)經(jīng)營(yíng)行為的義務(wù)。其次，增加了預(yù)防的義務(wù)。預(yù)防義務(wù)的設(shè)立被認(rèn)為是《法律文書》的一個(gè)亮點(diǎn)，其在總結(jié)各國(guó)已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為國(guó)家建立了規(guī)范跨國(guó)公司行為的立法與行政監(jiān)督框架。該義務(wù)包括締約國(guó)應(yīng)確保在其領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)的跨國(guó)公司尊重人權(quán)，防治侵犯人權(quán)事件，并采取必要措施履行“人權(quán)盡職”責(zé)任，例如對(duì)于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境和人權(quán)影響評(píng)估，公開和定期報(bào)告財(cái)務(wù)和非金融事項(xiàng)，包括政策、風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)果和人權(quán)、環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)等，以備國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督。與此同時(shí)，締約國(guó)的預(yù)防義務(wù)所涉及的范圍是非常廣泛的，其應(yīng)確?？鐕?guó)公司對(duì)于“自然人或法人之間進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的任何關(guān)系，包括通過附屬機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、代理人、供應(yīng)商、合伙、合資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)或一國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的其他結(jié)構(gòu)或合同關(guān)系進(jìn)行的活動(dòng)，包括以電子方式進(jìn)行的活動(dòng)”負(fù)有預(yù)見和防治義務(wù)。最后，強(qiáng)化了懲罰的義務(wù)。其一，國(guó)家有義務(wù)建立關(guān)于跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的責(zé)任及懲罰體系，同時(shí)確保為受害者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)。其二，對(duì)于跨國(guó)公司有管控或預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的能力，卻未能阻止侵害人權(quán)的情況，國(guó)家有義務(wù)追究其法律責(zé)任。但是實(shí)踐中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估具有一定的主觀性和不確定性，尤其是對(duì)于跨國(guó)人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見能力在實(shí)踐中的評(píng)判還需要進(jìn)一步探索。其三，國(guó)家有義務(wù)對(duì)于跨國(guó)公司及其有關(guān)分支機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中侵犯人權(quán)的行為進(jìn)行刑法、民法和行政處罰，并應(yīng)確保其國(guó)內(nèi)刑事立法承認(rèn)國(guó)際法所涵蓋的刑事犯罪，并追究刑事責(zé)任。
(三)強(qiáng)調(diào)母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司的人權(quán)義務(wù)
與國(guó)家域外人權(quán)義務(wù)相呼應(yīng)，《法律文書》最大的變化是增添了跨國(guó)公司母國(guó)的人權(quán)義務(wù)。母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司的義務(wù)是對(duì)于東道國(guó)人權(quán)義務(wù)及管轄權(quán)的補(bǔ)充，旨在改善東道國(guó)對(duì)于人權(quán)問題上的監(jiān)管不力，彌補(bǔ)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間在涉及跨國(guó)經(jīng)營(yíng)行為時(shí)所體現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)和法律層面的現(xiàn)實(shí)差距，以及由此造成的人權(quán)保障漏洞。具體來講，跨國(guó)公司母國(guó)人權(quán)義務(wù)的確立主要基于如下具體原因。
第一，東道國(guó)在規(guī)制跨國(guó)公司方面的乏力導(dǎo)致多數(shù)人權(quán)問題無法解決。在現(xiàn)有的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的框架下，東道國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為負(fù)有首要的監(jiān)督義務(wù)，對(duì)于跨國(guó)公司損害人權(quán)的情況，東道國(guó)既有權(quán)力通過行政、司法等途徑為受害人提供救濟(jì)，又有便利執(zhí)行司法裁決或調(diào)解協(xié)議等，保證受害人獲得最終的賠償。但是，近年來的一些案例表明東道國(guó)在履行上述義務(wù)時(shí)屢屢失職。一方面，東道國(guó)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而疏于對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行人權(quán)監(jiān)督。這些國(guó)家為了發(fā)展往往犧牲環(huán)境和勞動(dòng)者權(quán)益等來吸引跨國(guó)公司的投資，嚴(yán)重忽略了對(duì)于人權(quán)的保障。更有甚者，極少數(shù)東道國(guó)政府因腐敗或維護(hù)自身利益的考量，還會(huì)與跨國(guó)公司形成侵犯人權(quán)的同謀，為其攫取利益提供軍事、政治等方面的便利。例如，在“鮑托訴雪佛龍石油公司案”中，雪佛龍尼日利亞子公司被指控與尼日利亞軍方一起暴力鎮(zhèn)壓當(dāng)?shù)厝罕姷目棺h活動(dòng)。在這樣的國(guó)家中，政府無意規(guī)制跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的行為，導(dǎo)致本國(guó)的受害人無法獲得救濟(jì)。另一方面，即使東道國(guó)有意愿懲罰跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的行為，卻可能受制于自己的能力不足而無法進(jìn)行有效監(jiān)管。實(shí)踐中，跨國(guó)公司及其母國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超東道國(guó)，東道國(guó)多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家，其中不乏一些極度貧窮的國(guó)家。這些國(guó)家由于自身的法律制度和政策規(guī)章等不夠健全，同時(shí)也缺乏監(jiān)管跨國(guó)公司的專門資源與技術(shù)，因此，對(duì)于跨國(guó)公司在人權(quán)領(lǐng)域的監(jiān)管一直是心有余而力不足。第二，母國(guó)具有規(guī)制跨國(guó)公司域外人權(quán)行為的必要性及優(yōu)勢(shì)。母國(guó)的域外人權(quán)義務(wù)的提出實(shí)際上是針對(duì)東道國(guó)無法提供適當(dāng)救濟(jì)的補(bǔ)充方案，旨在敦促母國(guó)通過立法、行政和司法等方式來監(jiān)督跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為的合法性，減少侵權(quán)事件的發(fā)生，從而為推進(jìn)跨國(guó)公司履行人權(quán)責(zé)任而打造出東道國(guó)和母國(guó)共同管轄的雙重保障機(jī)制。實(shí)踐中，母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司具有比較明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，母國(guó)可以通過較為完備的法律體系及多種政策法規(guī)來規(guī)制跨國(guó)公司的域外行為，不僅可以起到事后救濟(jì)的作用，而且能夠通過監(jiān)督和引導(dǎo)等多種途徑來預(yù)防侵權(quán)行為。其次，跨國(guó)公司的母國(guó)大多是發(fā)達(dá)國(guó)家，有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和充足的資源與專業(yè)技術(shù)對(duì)于本國(guó)跨國(guó)公司進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制。相較于東道國(guó)，母國(guó)的賠償標(biāo)準(zhǔn)通常比較高，從某種程度上有利于域外的人權(quán)受害者，并形成足夠的震懾。最后，母國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司的規(guī)制與其承擔(dān)的國(guó)際人權(quán)義務(wù)相一致，這也是聯(lián)合國(guó)進(jìn)行人權(quán)監(jiān)督的趨勢(shì)和重點(diǎn)。在國(guó)際層面，條約機(jī)構(gòu)不僅明確指出國(guó)家對(duì)于跨國(guó)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制義務(wù)，而且在國(guó)別結(jié)論性意見中對(duì)相關(guān)問題給予了明確的建議和監(jiān)督。例如，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在關(guān)于食物權(quán)、水權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、性健康和生殖健康權(quán)利、享受公正和良好工作條件的權(quán)利的一般性意見中，不僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的國(guó)際合作義務(wù)，而且指出了域外義務(wù)的內(nèi)容。其中，在第15號(hào)一般性意見中提出，締約國(guó)必須尊重其他國(guó)家人民對(duì)水權(quán)的享有，采取措施禁止本國(guó)公民和公司侵犯其他國(guó)家個(gè)人和群體的水權(quán)，并根據(jù)水資源供給情況促進(jìn)在其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)水權(quán)。此外，特別程序報(bào)告員還在國(guó)別訪問中做出了相關(guān)建議。例如，人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商業(yè)企業(yè)問題工作組在訪問美國(guó)后，提出工作組收到了很多關(guān)于美國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本國(guó)企業(yè)域外侵犯人權(quán)受害者救濟(jì)的意見，建議該國(guó)家采取措施解決監(jiān)管上的空白或消除阻止受害人將案件提交法院的實(shí)際上或法律上的障礙。
就總體而言，《法律文書》擬使國(guó)家確?？鐕?guó)公司遵守所有公認(rèn)的人權(quán)義務(wù)，防范國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的侵權(quán)行為，并予以法律處罰的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)全面強(qiáng)化跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的愿景，同時(shí)因?yàn)橥卣沽藝?guó)家現(xiàn)有的人權(quán)義務(wù)而遇到編纂困難。但是對(duì)于《法律文書》新特點(diǎn)及其變化背景的探究，有助于進(jìn)一步明確聯(lián)合國(guó)在跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題上的發(fā)展趨勢(shì)，有利于各國(guó)把握《法律文書》編纂的進(jìn)程，并及時(shí)應(yīng)對(duì)分歧與矛盾，確立或調(diào)整在參與過程中的立場(chǎng)和策略。
三、聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的新挑戰(zhàn)
通過國(guó)家的人權(quán)義務(wù)框架來規(guī)制跨國(guó)公司既是一種歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是一種新的嘗試，其在存在顯著優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也有一些困難和問題，而由此產(chǎn)生的域外人權(quán)責(zé)任及管轄權(quán)的沖突問題則需要進(jìn)一步探索。
(一)國(guó)家利益層面的挑戰(zhàn)
國(guó)家利益層面的挑戰(zhàn)主要源于人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益沖突以及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在重構(gòu)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序方面的分歧和斗爭(zhēng)。
盡管從長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)來看，人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互支持、相互促進(jìn)的，畢竟發(fā)展歸根結(jié)底是人的發(fā)展，但是從短期目標(biāo)來看，兩者在發(fā)展目標(biāo)與資源分配方面的確存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)于東道國(guó)而言，其在外國(guó)投資的法律制度中設(shè)立過多的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)影響吸引外資的能力，與經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緊迫性相比，人權(quán)保障往往被置于相對(duì)次要的位置。對(duì)于母國(guó)而言，過多的人權(quán)立法、行政和司法措施同樣會(huì)束縛本國(guó)跨國(guó)公司的發(fā)展，增大它們的運(yùn)營(yíng)成本，并影響國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)還為國(guó)內(nèi)法院增添了額外負(fù)擔(dān)，徒增了保障人權(quán)的責(zé)任。更何況《法律文書》中規(guī)定的受害者的權(quán)利，被很多國(guó)家認(rèn)為部分超越了現(xiàn)實(shí)。例如，有國(guó)家認(rèn)為《法律文書》要求跨國(guó)公司為其供應(yīng)鏈合作伙伴的行為承擔(dān)人權(quán)盡職義務(wù)，既不現(xiàn)實(shí)，也不符合公平和法治原則。與此同時(shí)，很多國(guó)家還擔(dān)心賦予受害者過多的權(quán)利，會(huì)招致濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，《法律文書》中規(guī)定的國(guó)家義務(wù)因與東道國(guó)和母國(guó)的國(guó)家利益相悖而缺乏號(hào)召力。
除此之外，該文件的編纂還特別遭遇了來自發(fā)達(dá)國(guó)家的阻力。規(guī)范跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為的目的旨在使其在賺取利潤(rùn)時(shí)減少對(duì)于東道國(guó)人權(quán)的侵害，在推進(jìn)人權(quán)國(guó)際保障的同時(shí)，通過增加跨國(guó)公司及其母國(guó)的義務(wù)對(duì)于國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。考慮到當(dāng)今世界中，跨國(guó)公司的母國(guó)多數(shù)為發(fā)達(dá)國(guó)家和部分新興國(guó)家，對(duì)于跨國(guó)公司母國(guó)人權(quán)義務(wù)的強(qiáng)化自然會(huì)引起發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，并利用其握有的話語權(quán)進(jìn)行抵制。因此《法律文書》的編纂從某種程度上講也是南北國(guó)家之間的斗爭(zhēng)。而在這場(chǎng)編纂斗爭(zhēng)中，中國(guó)采取怎樣的態(tài)度是值得深思和亟待探索的，因?yàn)橹袊?guó)兼具發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家的雙重身份，中國(guó)的國(guó)家利益既能部分體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的訴求，也符合發(fā)展中國(guó)家的利益，中國(guó)的態(tài)度和立場(chǎng)有助于化解兩者的沖突，促進(jìn)雙方間的利益平衡。因此，從某種程度上說，《法律文書》編纂過程能否順利推進(jìn)離不開中國(guó)的支持，這需要中國(guó)以大國(guó)的擔(dān)當(dāng)放棄短期利益，提出公正的提案，積極促成國(guó)家間的彼此妥協(xié)和合作，從而在這一秩序的建構(gòu)中發(fā)揮積極作用，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的重構(gòu)和對(duì)世界人權(quán)的共同保障。也正是基于這樣的考量，中國(guó)在《法律文書(修訂草案)》的審議會(huì)議上明確提出了如下立場(chǎng)，以推動(dòng)編纂工作朝著積極有效的方向發(fā)展：第一，協(xié)調(diào)促進(jìn)和發(fā)展人權(quán)，在加強(qiáng)人權(quán)保障的同時(shí)，不影響各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家受益于跨國(guó)公司的商業(yè)活動(dòng)。第二，處理好母國(guó)責(zé)任和東道國(guó)責(zé)任，避免將東道國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不當(dāng)轉(zhuǎn)移給跨國(guó)公司母國(guó)。第三，清晰界定“尊重”“保障”和“實(shí)現(xiàn)”的國(guó)家義務(wù)，避免設(shè)置新的國(guó)際人權(quán)義務(wù)。第四，堅(jiān)持協(xié)商一致原則，尊重各國(guó)關(guān)切，最大限度凝聚共識(shí)。
(二)國(guó)內(nèi)法律制度層面的挑戰(zhàn)
《法律文書》與現(xiàn)有各國(guó)國(guó)內(nèi)法律制度存在差距，涉及為各國(guó)增添新的國(guó)際人權(quán)義務(wù)的問題，并引發(fā)了一系列爭(zhēng)論。首先，在人權(quán)的適用范圍方面，盡管《法律文書(第二修訂草案)》為“所有人權(quán)和自由”設(shè)立了特定的法律淵源，相對(duì)于零草案及修訂草案，已經(jīng)從很大程度上限縮了人權(quán)的范圍，但是考慮到核心國(guó)際人權(quán)公約在世界范圍的接受現(xiàn)狀，其仍然超越了多數(shù)國(guó)家所承諾的國(guó)際人權(quán)義務(wù)的范圍，對(duì)此，有國(guó)家建議相關(guān)規(guī)定還應(yīng)與《指導(dǎo)原則》一致。第二，在預(yù)防義務(wù)方面，《法律文書》要求確?？鐕?guó)公司在其整個(gè)經(jīng)營(yíng)過程中履行防止和減輕侵犯人權(quán)的義務(wù)有些嚴(yán)苛，沒有給締約國(guó)留下足夠的靈活空間。對(duì)此，中國(guó)代表團(tuán)主張，關(guān)于企業(yè)的“人權(quán)盡責(zé)”義務(wù)和締約國(guó)預(yù)防義務(wù)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分參考《指導(dǎo)原則》，不對(duì)企業(yè)提出過高要求，不給企業(yè)增加不成比例的負(fù)擔(dān)，不為國(guó)家創(chuàng)設(shè)新的人權(quán)義務(wù)，特別是要避免違背公司法人責(zé)任獨(dú)立原則，要求企業(yè)為其商業(yè)伙伴的侵犯人權(quán)行為承擔(dān)盡責(zé)義務(wù)。第三，在法律責(zé)任方面，相關(guān)爭(zhēng)論早在《法律文書(修訂草案)》審議時(shí)就已顯露出來，該文書在“國(guó)家的懲罰義務(wù)”部分不僅要求國(guó)家懲罰跨國(guó)公司等侵犯公民、政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的行為，而且要求懲罰戰(zhàn)爭(zhēng)罪、危害人類罪和滅絕種族罪等國(guó)際罪行。但是由于該文書所提及的《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》以及《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國(guó)際公約》等公約缺乏普遍的接受度，因此，部分與會(huì)國(guó)家擔(dān)心納入這些提法將使締約國(guó)加入《法律文書》時(shí)遭遇政治上的困難。為了解決上述質(zhì)疑，《法律文書(第二修訂草案)》相關(guān)表述隱去了具體的公約及罪行，但是并沒有從根本上解決先前草案存在的問題，而且更加模糊且無操作性。一方面，國(guó)際層面對(duì)于國(guó)際罪行的范圍并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)；另一方面，在很多國(guó)家的法律制度中，法人并不承擔(dān)刑事責(zé)任。
如前所述，為了避免上述矛盾，《法律文書》在今后的修訂中，還應(yīng)著重考慮文書的人權(quán)義務(wù)范圍與締約國(guó)所接受的人權(quán)義務(wù)范圍相一致的問題，盡量避免為國(guó)家創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)。
(三)域外人權(quán)義務(wù)在理論與制度層面的挑戰(zhàn)
《法律文書》不僅強(qiáng)化了國(guó)家的義務(wù)，還試圖突破現(xiàn)有實(shí)踐，編纂新的國(guó)際人權(quán)法規(guī)則并予以實(shí)施。其中關(guān)于母國(guó)域外人權(quán)義務(wù)等規(guī)定不僅為該文書的審讀增添了較大困難，而且也為國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任提出了新的挑戰(zhàn)。
盡管國(guó)際人權(quán)法的域外適用問題近年來在實(shí)踐中出現(xiàn)了較大的發(fā)展，但是即使承認(rèn)國(guó)際人權(quán)條約域外效力的國(guó)家，也只強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)域外的人權(quán)是軟法規(guī)則和道德義務(wù)。此外，國(guó)際人權(quán)法的域外適用還沖擊著現(xiàn)有管轄權(quán)規(guī)則，在現(xiàn)實(shí)中帶來更多的實(shí)際問題。
第一，關(guān)于國(guó)際人權(quán)法域外適用的理論與制度方面的爭(zhēng)論。援引國(guó)際人權(quán)法主張母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司域外行為的前提是證明該國(guó)具有域外人權(quán)義務(wù)。眾所周知，旨在調(diào)整國(guó)家與個(gè)人縱向關(guān)系的國(guó)際人權(quán)法，主要適用于一國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)，很多公約雖并不排除域外適用，但是卻將其視為例外情況。以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》為例，該公約第2條第1款規(guī)定：“本盟約每一締約國(guó)承擔(dān)尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人享有本盟約所承認(rèn)的權(quán)利。”實(shí)踐中，人權(quán)委員會(huì)就“受其管轄的例外情況”確立了部分規(guī)則。例如，在“安東尼奧訴烏拉圭案”中，人權(quán)委員會(huì)認(rèn)為，在締約國(guó)受到侵害的個(gè)人，在該國(guó)境外提出的人權(quán)申訴也應(yīng)該屬于該締約國(guó)的管轄范圍。在“布爾戈斯訴烏拉圭案”中，人權(quán)委員會(huì)認(rèn)定，國(guó)家代表在領(lǐng)土外實(shí)施行政權(quán)威的行為應(yīng)該受到國(guó)際人權(quán)法的限制。因此，要對(duì)烏拉圭安全人員在阿根廷跨境實(shí)施的抓捕及酷刑等行為適用《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。此外，在“塞浦路斯訴土耳其案”中，歐洲人權(quán)法院則認(rèn)為，由于土耳其對(duì)于北塞浦路斯實(shí)施全面控制，因此應(yīng)對(duì)當(dāng)局的行為承擔(dān)人權(quán)責(zé)任。由此可知，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在域外的適用具有限制性，只有在證明受到締約國(guó)的“管轄”情況下，有關(guān)受害者才能主張相關(guān)的人權(quán)責(zé)任。
盡管《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》并沒有規(guī)定嚴(yán)格的適用范圍，但是，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》明確規(guī)定僅受理“領(lǐng)土及其管轄內(nèi)的侵權(quán)行為”。截至目前，在關(guān)于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》域外適用的標(biāo)準(zhǔn)中，被廣為接受的是國(guó)際法院在“在被占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土修建隔離墻的法律后果案”中以實(shí)際控制為基礎(chǔ)的裁判。在該案中，以色列由于對(duì)于巴勒斯坦部分地區(qū)實(shí)施有效控制，因此有義務(wù)在該地區(qū)適用《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，保障管轄范圍內(nèi)的人權(quán)狀況。盡管經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在一般性意見中多次強(qiáng)調(diào)締約國(guó)及其跨國(guó)公司的域外經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)該尊重東道國(guó)人民的水權(quán)等權(quán)利，但是這一般被認(rèn)為是軟法義務(wù)。因此，就目前的實(shí)踐而言，國(guó)際人權(quán)法的域外適用基本上是以一國(guó)對(duì)于他國(guó)或地區(qū)、個(gè)人存在實(shí)際控制為基礎(chǔ)的。而以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來分析《法律文書》中的域外管轄范圍，不禁會(huì)產(chǎn)生如下問題：其一，在《法律文書(零草案)》及《法律文書(修訂草案)》中，締約國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司的域外人權(quán)義務(wù)與責(zé)任并沒有限定在國(guó)家領(lǐng)土和管轄范圍內(nèi)的開放性規(guī)定，顯然超越了已有國(guó)際人權(quán)法的適用實(shí)踐。其二，《法律文書(第二修訂草案)》為了修正上述問題，特意規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)確保其國(guó)內(nèi)法，對(duì)于在本國(guó)領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)，或以其他方式在其控制下從事商業(yè)活動(dòng)的法律和自然人，對(duì)可能因自己的商業(yè)活動(dòng)，包括跨國(guó)性質(zhì)的活動(dòng)或商業(yè)關(guān)系而產(chǎn)生的侵犯人權(quán)行為，規(guī)定全面和充分的法律責(zé)任制度。”但是對(duì)于“以其他方式在其控制下”這一條件的解釋會(huì)進(jìn)一步引起分歧，如果與目前國(guó)際人權(quán)法的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)相一致，則大大限縮了母國(guó)規(guī)范跨國(guó)公司域外侵權(quán)行為的法律義務(wù)；但是如果作擴(kuò)大解釋或者與前述“在本國(guó)領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)”不同的解釋，則又超越了現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法適用的理論與實(shí)踐。因此，如何限定國(guó)際人權(quán)法域外適用范圍，適當(dāng)?shù)匾?guī)定母國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司域外行為的人權(quán)義務(wù)，仍然需要進(jìn)一步的探討和研究。
第二，母國(guó)的管轄勢(shì)必會(huì)引發(fā)管轄權(quán)的沖突，需要與東道國(guó)展開特別的協(xié)商與安排。根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際法框架，東道國(guó)的屬地管轄對(duì)于跨國(guó)公司具有優(yōu)先性，母國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司的屬人管轄需要讓位于屬地管轄?！斗晌臅?修訂草案)》所主張的母國(guó)基于國(guó)際人權(quán)法的域外適用所產(chǎn)生的補(bǔ)充性管轄權(quán)，雖與屬人管轄有所不同，但是同樣是對(duì)東道國(guó)管轄權(quán)的補(bǔ)充，并需要特別協(xié)商從而避免沖突。根據(jù)《法律文書》，侵害人權(quán)行為的發(fā)生地、導(dǎo)致侵害行為的作為和不作為的發(fā)生地和涉案公司住所地所在國(guó)均有權(quán)對(duì)跨國(guó)公司侵害人權(quán)的案件行使管轄權(quán)。此外，該條還規(guī)定，公司住所地、公司的法定席位、中央管理中心和實(shí)質(zhì)商業(yè)利益所在地都有管轄權(quán)。這一極為寬泛的管轄范圍不僅可能造成管轄權(quán)方面的沖突，甚至?xí)?dǎo)致受害者任意挑選法院的問題，從而偏離《法律文書》旨在彌補(bǔ)東道國(guó)管轄“空白”的初衷，反而損害了國(guó)家主權(quán)，特別是司法管轄權(quán)。對(duì)此，《法律文書》的編纂還需要對(duì)于有關(guān)管轄權(quán)制定具體的指導(dǎo)原則，以調(diào)整管轄的秩序和順序，從而使國(guó)際人權(quán)法的適用與國(guó)際法的整體規(guī)則相協(xié)調(diào)。
針對(duì)《法律文書》所規(guī)定的上述管轄權(quán)，參與文書審讀的與會(huì)國(guó)家各自持有不同的態(tài)度。一些國(guó)家表示支持，并強(qiáng)調(diào)管轄權(quán)的行使必須有域外效力，以保障跨國(guó)公司及其供應(yīng)鏈合作伙伴切實(shí)尊重人權(quán)。這些國(guó)家還建議增加解決管轄權(quán)沖突的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)確保受害者有權(quán)選擇管轄法院。但也有國(guó)家指出，引入域外管轄將導(dǎo)致對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈行使不合理的管轄權(quán)，侵害其他國(guó)家的司法主權(quán)。一些商業(yè)組織則認(rèn)為，這樣的管轄規(guī)則使跨國(guó)公司無法預(yù)測(cè)將被哪國(guó)法院管轄，也未能解決對(duì)于以電子方式進(jìn)行的跨國(guó)商業(yè)活動(dòng)行使管轄權(quán)的問題。中國(guó)代表團(tuán)則表示，管轄權(quán)條款應(yīng)明確區(qū)分民事、刑事訴訟，尊重各國(guó)的基本法律原則，合理確立管轄權(quán)，避免造成事實(shí)上的“普遍管轄”，使受害者因此獲得任意“挑選法院”、發(fā)動(dòng)濫訴的權(quán)利。國(guó)家行使域外管轄權(quán)需十分謹(jǐn)慎，應(yīng)限定在國(guó)際法許可的范圍內(nèi)，以免侵犯他國(guó)主權(quán)。
第三，實(shí)踐層面，國(guó)內(nèi)對(duì)于跨國(guó)公司，尤其是其域外經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制面臨許多困難?？v觀現(xiàn)有的域外實(shí)踐，各國(guó)在這一問題上的發(fā)展尚處于起步階段。其中，部分國(guó)家啟動(dòng)了立法、行政和司法措施，嘗試對(duì)于跨國(guó)公司的域外行為進(jìn)行管轄，但是基本還停留于國(guó)家政策層面，主要依靠企業(yè)的自律，畢竟國(guó)家過多干涉跨國(guó)公司不僅存在公司法上的沖突，而且會(huì)束縛經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在立法層面，例如，法國(guó)于2017年頒布了《母公司和承包商的盡責(zé)調(diào)查法》，為母公司和承包商規(guī)定了盡責(zé)調(diào)查的責(zé)任以識(shí)別人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，以防止其子公司以及通過其商業(yè)關(guān)系造成環(huán)境危害和人權(quán)侵害。在行政層面，例如，德國(guó)于2016年12月21日通過了“工商業(yè)與人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”來執(zhí)行《指導(dǎo)原則》，強(qiáng)化跨國(guó)公司等工商業(yè)的人權(quán)責(zé)任。在司法層面，各國(guó)也有一些司法判例的突破，例如，“喬克訴哈德貝礦業(yè)公司案”中，加拿大裁判本國(guó)母公司因?yàn)閷?duì)其在危地馬拉的子公司的實(shí)際控制而對(duì)其在當(dāng)?shù)厍址竿林藱?quán)利的行為承擔(dān)責(zé)任。但是，多數(shù)受害方在跨國(guó)公司母國(guó)進(jìn)行訴訟的情況都遇到了各種障礙，而得不到法律救濟(jì)。這主要是因?yàn)槟竾?guó)出于禮讓原則，或者不愿意為跨國(guó)公司域外侵犯人權(quán)的行為承擔(dān)人權(quán)責(zé)任等原因，而規(guī)避管轄權(quán)所造成的。因此，即使部分國(guó)家的刑法、民法、公司法、侵權(quán)法及相關(guān)訴訟法賦予了司法機(jī)關(guān)對(duì)于跨國(guó)公司域外行為的管轄權(quán)，母國(guó)法院也會(huì)以“不方便原則”為由拒絕實(shí)施管轄權(quán)。典型案例如“印度博帕爾毒氣泄漏案”，美國(guó)聯(lián)合碳化公司的受害者向紐約南部聯(lián)邦地方法院提交了控訴書，盡管有足夠證據(jù)表明印度法律不能對(duì)受害人提供充分的補(bǔ)償，紐約南部聯(lián)邦地方法院還是以不方便法院原則為由駁回了原告的起訴。因此，不方便原則有時(shí)也會(huì)被濫用而不利于對(duì)受害者的救濟(jì)。實(shí)踐中，著名的“基奧貝爾訴荷蘭皇家殼牌石油公司案”歷經(jīng)11年的訴訟最終敗訴的事實(shí)也證明，跨國(guó)公司的案件一般涉及較大的經(jīng)濟(jì)利益，而在母國(guó)進(jìn)行訴訟常會(huì)因?yàn)楣茌牂?quán)的爭(zhēng)議而被駁回。因此，對(duì)于這一問題，現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)預(yù)防義務(wù)，例如通過立法和行政措施進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管是不可或缺的步驟，從而降低訴訟成本，以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的罅隙。
綜上所述，國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任及其國(guó)際法律框架的構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)，《法律文書》從國(guó)家義務(wù)的路徑著手推進(jìn)這一領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的“硬法化”過程，是聯(lián)合國(guó)解決這一問題最新的嘗試，也是歷史經(jīng)驗(yàn)的沉淀。新文書旨在強(qiáng)化國(guó)家義務(wù)來補(bǔ)充跨國(guó)公司履行人權(quán)義務(wù)上的不足，并通過確立母國(guó)的域外人權(quán)管轄來改善東道國(guó)對(duì)于人權(quán)侵害的救濟(jì)不力問題，因而具有不可忽視的價(jià)值和意義。與此同時(shí)，這種路徑也超越了現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法框架而挑戰(zhàn)著國(guó)家的利益和國(guó)際法的理論與實(shí)踐，因此面臨多重阻礙。如何結(jié)合已有的規(guī)則和實(shí)踐，進(jìn)一步優(yōu)化《法律文書》的規(guī)定，在顧及各國(guó)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)各國(guó)在這一問題上的共識(shí)與國(guó)際承諾，是下一步聯(lián)合國(guó)編纂工作的重點(diǎn)。針對(duì)編纂工作存在的主要爭(zhēng)論和挑戰(zhàn)，中國(guó)提出的“補(bǔ)充性”“合法性”“公平性”和“可預(yù)見性”《“跨國(guó)公司與人權(quán)”法律文書談判緩慢推進(jìn)——“跨國(guó)公司及其他工商企業(yè)與人權(quán)問題”法律文書政府間工作組第六次會(huì)議綜述》。或可成為解決分歧的有效原則，值得國(guó)際社會(huì)特別關(guān)注和遵循，從而切實(shí)推進(jìn)跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的落實(shí)和發(fā)展。
【孫萌，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院教授；封婷婷，山東省日照市中級(jí)人民法院法官助理，本文為中國(guó)人權(quán)研究會(huì)項(xiàng)目“國(guó)家規(guī)制本國(guó)跨國(guó)公司域外行為的人權(quán)義務(wù)(CSHRS2020-25YB)”的階段性研究成果。】
Abstract: With the adoption of the“Legally Binding Instrument to Regulate，in International Human Rights Law，the Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises”，the codification of the human rights responsibilities of transnational corporations has entered a new era.The instrument aims to supplement the shortcomings of transnational corporations in fulfilling their human rights responsibilities by strengthening the obligations of States and to improve the host country's inadequate remedies for human rights violations by establishing extraterritorial human rights jurisdiction of home countries，but it has encountered various challenges because the human rights obligations and legal responsibilities of states go beyond the current domestic human rights systems and impact the existing theories and practices of international human rights law.In order to resolve the differences among countries，the future codification of the instrument should be based on existing domestic and international legal systems and practices，striking a balance between interests of developing and developed countries，taking into account the objectives of both fair treatments of transnational corporations and human rights protection，to promote the regulatory effect of the human rights responsibilities of transnational corporations.
Keywords：Human Rights Responsibilities of Transnational Corporations；Extraterritorial Human Rights Obligations；Extraterritorial Jurisdiction；Preventive Due Diligence Obligations
(責(zé)任編輯 陸海娜)
關(guān)鍵詞：跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任 域外人權(quán)義務(wù) 域外管轄 預(yù)防性盡職義務(wù)
跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的問題是國(guó)際人權(quán)法乃至國(guó)際法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。在理論層面，它關(guān)涉國(guó)際法的主體、管轄權(quán)以及國(guó)際人權(quán)法的域外適用等基本問題；在實(shí)踐中，則涉及母國(guó)和東道國(guó)通過立法、行政和司法等措施履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)，規(guī)制跨國(guó)公司的問題。一直以來，由于跨國(guó)公司并非國(guó)際法主體，因此援用國(guó)際法規(guī)制跨國(guó)公司的實(shí)踐無法得到全面推進(jìn)，致使跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的事件屢有發(fā)生，卻因?yàn)榉芍贫鹊牟唤∪蛘哒男傅《貌坏接行ьA(yù)防和懲治。
聯(lián)合國(guó)多年來一直致力于跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任問題，并采用了兩種解決路徑：一是從工商企業(yè)的人權(quán)責(zé)任進(jìn)路來規(guī)制跨國(guó)公司；二是通過國(guó)家和企業(yè)的雙重人權(quán)責(zé)任框架來規(guī)制跨國(guó)公司。在最近幾年，鑒于跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任問題始終無法突破發(fā)展瓶頸，聯(lián)合國(guó)逐步將規(guī)制的重心移向國(guó)家的義務(wù)與責(zé)任，并于2018年7月至2020年10月期間先后通過了《在國(guó)際人權(quán)法中規(guī)范跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)活動(dòng)的具有法律約束力的文書》(以下統(tǒng)稱“《法律文書》”)的零草案(zero draft)及其修訂草案，試圖將跨國(guó)企業(yè)的人權(quán)責(zé)任問題全面納入國(guó)家人權(quán)義務(wù)范疇予以監(jiān)督。上述法律文書不僅增強(qiáng)了國(guó)家預(yù)防和保護(hù)的義務(wù)，而且在人權(quán)義務(wù)的域外適用等領(lǐng)域也有所突破。由于目前國(guó)內(nèi)外多數(shù)研究還停留在跨國(guó)公司等工商業(yè)的人權(quán)責(zé)任的探索層面，未能及時(shí)跟進(jìn)聯(lián)合國(guó)在這一問題上的新發(fā)展及其影響，因此本文旨在通過對(duì)聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的歷史分析來揭示強(qiáng)化國(guó)家人權(quán)義務(wù)的趨勢(shì)及意義，并以《法律文書》的編纂及其最新成果為線索探究聯(lián)合國(guó)近年來在這一領(lǐng)域所做的嘗試及軟法治理的現(xiàn)狀和問題，在論證國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的必要性的同時(shí)，揭示國(guó)家利益的沖突等問題及挑戰(zhàn)，從而為中國(guó)在編纂工作中維護(hù)國(guó)家利益、有效應(yīng)對(duì)矛盾與分歧并發(fā)揮積極作用提供智力支持。
一、聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的歷史演進(jìn)
(一)從編纂條約簡(jiǎn)化為制定原則的妥協(xié)
早在20世紀(jì)70、80年代，工商企業(yè)尤其是跨國(guó)公司損害人權(quán)的問題就引起了聯(lián)合國(guó)的關(guān)注。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)試圖編纂一項(xiàng)關(guān)于跨國(guó)公司等工商業(yè)的人權(quán)責(zé)任條約來改善這一問題，但是在經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)三十年的努力后，這一嘗試屢屢受挫，并暫時(shí)以一項(xiàng)不具有約束力的“軟法”——《工商業(yè)與人權(quán)：實(shí)施聯(lián)合國(guó)“保護(hù)、尊重和救濟(jì)”框架指導(dǎo)原則》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)原則》”)作為階段性成果而告終。
聯(lián)合國(guó)最早的編纂工作始于1974年，由經(jīng)社理事會(huì)建立的跨國(guó)公司委員會(huì)負(fù)責(zé)制定關(guān)于跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為的準(zhǔn)則。1982年，該委員會(huì)完成了第一份《跨國(guó)公司行動(dòng)守則》草案的編纂，并在反復(fù)討論后，于1990年由經(jīng)社理事會(huì)提交聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議。由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)于守則的法律性質(zhì)、跨國(guó)公司在東道國(guó)的待遇及管轄權(quán)等問題存在較大分歧，該草案并未獲得通過。然而，隨著跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的問題愈演愈烈，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的安南先生又在1999年提出了“聯(lián)合國(guó)全球契約”的倡議來推動(dòng)跨國(guó)公司對(duì)于人權(quán)責(zé)任的履行，要求全球企業(yè)不僅在公司運(yùn)營(yíng)中遵守涉及人權(quán)、勞工、環(huán)境、反腐敗的10項(xiàng)契約，還要適當(dāng)支持公共政策的實(shí)施；呼吁“企業(yè)應(yīng)當(dāng)支持和尊重對(duì)國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)的保護(hù)”，并“應(yīng)保證不與侵犯人權(quán)者共謀”，從而減少對(duì)于人權(quán)的侵害。
據(jù)此，聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)了新一輪關(guān)于跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題的編纂工作，并交由人權(quán)委員會(huì)來完成。2003年，人權(quán)委員會(huì)向經(jīng)社理事會(huì)提交了《跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)在人權(quán)方面的責(zé)任準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“《責(zé)任準(zhǔn)則》”)，嘗試直接為跨國(guó)公司等工商企業(yè)規(guī)定強(qiáng)制性的人權(quán)責(zé)任。《責(zé)任準(zhǔn)則》確定了國(guó)家在人權(quán)領(lǐng)域的首要責(zé)任，同時(shí)確認(rèn)工商企業(yè)在其影響范圍內(nèi)有義務(wù)尊重、保護(hù)和增進(jìn)人權(quán)。由于該準(zhǔn)則旨在提供“世界上最全面和最權(quán)威的公司準(zhǔn)則”，因此引起了來自工商業(yè)界的強(qiáng)烈反對(duì)。國(guó)際商會(huì)與國(guó)際雇主組織聲稱，“人權(quán)小組委員會(huì)試圖強(qiáng)化私人商業(yè)者的義務(wù)，向人權(quán)私人化方向邁出的步伐過于激進(jìn)，《責(zé)任準(zhǔn)則》草案甚至已經(jīng)遺漏了國(guó)家。”由于跨國(guó)公司等工商企業(yè)及其母國(guó)的極力反對(duì)，《責(zé)任準(zhǔn)則》未獲得通過。
鑒于直接對(duì)跨國(guó)公司課以人權(quán)義務(wù)的嘗試再遇障礙，2005年人權(quán)委員會(huì)任命約翰•魯格(John Ruggie)為人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)問題秘書長(zhǎng)特別代表，繼續(xù)開展相關(guān)研究。魯格在參考“公司依國(guó)際法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與域外監(jiān)管問題的會(huì)議討論”和“涉及公司侵犯人權(quán)行為的范圍與形式調(diào)查”等文件的基礎(chǔ)上，于2011年向人權(quán)委員會(huì)提交了《保護(hù)、尊重和救濟(jì)：工商業(yè)與人權(quán)框架指導(dǎo)原則》(以下統(tǒng)稱“《指導(dǎo)原則》”)，該原則確立了解決這一問題的三個(gè)支柱：國(guó)家保護(hù)人權(quán)的義務(wù)、公司尊重人權(quán)的責(zé)任以及訴諸補(bǔ)救的措施，由此從工商業(yè)承擔(dān)人權(quán)責(zé)任的直接途徑和國(guó)家規(guī)制工商業(yè)的間接途徑同時(shí)入手，改善跨國(guó)公司等侵犯人權(quán)的問題。
《指導(dǎo)原則》通過后，聯(lián)合國(guó)開啟了對(duì)于跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任進(jìn)行軟法治理的新里程。2011年，人權(quán)委員會(huì)的“繼任者”——人權(quán)理事會(huì)在第17屆會(huì)議上通過決議，設(shè)立了“人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商業(yè)企業(yè)問題工作組”，負(fù)責(zé)對(duì)于《指導(dǎo)原則》的傳播、推廣和實(shí)施，并通過開展國(guó)家訪問等工作促進(jìn)交流，逐漸促成各國(guó)及跨國(guó)公司等工商業(yè)在該問題上達(dá)成共識(shí)，以推動(dòng)該領(lǐng)域的人權(quán)保障。
(二)從軟法《指導(dǎo)原則》上升為條約義務(wù)的新發(fā)展
在《指導(dǎo)原則》通過兩年后，由于軟法規(guī)則的實(shí)施依然無法有效阻止跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的事件，因此國(guó)際社會(huì)重又開始醞釀制定新的具有約束力的規(guī)則。2013 年9 月，厄瓜多爾聯(lián)合部分亞非拉國(guó)家，向人權(quán)理事會(huì)第24屆會(huì)議提交了一份《共同聲明》，認(rèn)為由于跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的案件不斷增加，因此有必要制定有法律效力的文件來調(diào)整跨國(guó)公司的行為?！吨笇?dǎo)原則》的通過只是解決這一問題的第一步，為了深化工作成果，應(yīng)該建立有約束力的法律框架，明確國(guó)家的人權(quán)義務(wù)，強(qiáng)化其保護(hù)人權(quán)、預(yù)防人權(quán)侵害的國(guó)家行動(dòng)，從而解決對(duì)跨國(guó)公司問責(zé)不足、受害者不能得到充分法律救濟(jì)的問題。因此，在非政府組織的推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)將跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任規(guī)則的“硬法化”問題提上議程。
2014年6月26日，人權(quán)理事會(huì)在第26屆會(huì)議上決定設(shè)立“跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)與人權(quán)問題的開放型政府間工作組”，授命其擬訂一項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際文書。2018年，工作組發(fā)布了《法律文書(零草案)》，后于2019年通過了《法律文書(修訂草案)》，以進(jìn)一步推動(dòng)跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題的編纂進(jìn)程。
《法律文書》是一個(gè)關(guān)于國(guó)家全面規(guī)制跨國(guó)公司的國(guó)際文書，草案涵蓋了所有國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)和自由，不僅規(guī)定了國(guó)家懲罰和救濟(jì)的義務(wù)，還規(guī)定了預(yù)防義務(wù)；兼顧了國(guó)內(nèi)外及國(guó)際層面的各項(xiàng)義務(wù)，旨在為跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任打造新的國(guó)際人權(quán)法框架?！斗晌臅防^承了《指導(dǎo)原則》的編纂成果，并借鑒了《馬斯特里赫特原則》的基本規(guī)定，全面體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的最新立場(chǎng)及對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家義務(wù)的回歸，展示了跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題從軟法規(guī)制向“硬法化”發(fā)展的最新進(jìn)展。盡管未來的編纂過程將會(huì)艱難而曲折，但是該文書具有不可忽視的突破性價(jià)值。
二、聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的新變化及其原因
《法律文書》與以往聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的思路與重點(diǎn)都有所不同，其最大的變化就是將現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法全面適用于跨國(guó)公司，通過強(qiáng)化國(guó)家義務(wù)，特別是跨國(guó)公司母國(guó)的人權(quán)義務(wù)，為跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的履行提供一個(gè)更為全面的方案?！斗晌臅返木幾胧且怨ど唐髽I(yè)的人權(quán)責(zé)任實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)，在反思東道國(guó)人權(quán)保障不力的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際人權(quán)法域外適用的發(fā)展，而提出的國(guó)家人權(quán)義務(wù)框架，該文書相較于《指導(dǎo)原則》等國(guó)際文件存在鮮明的特征。
(一)全面納入有約束力的國(guó)際人權(quán)法框架
從跨國(guó)公司等工商業(yè)人權(quán)責(zé)任的編纂歷史及相關(guān)實(shí)踐來看，盡管國(guó)際、國(guó)內(nèi)以及行業(yè)間在過去幾十年已經(jīng)形成了多層次的軟法治理體系來調(diào)整這一問題，并取得了一系列成果，但是由于缺乏約束力等原因，《指導(dǎo)原則》等文件所打造的人權(quán)責(zé)任框架始終存在對(duì)于跨國(guó)公司問責(zé)不足和缺乏救濟(jì)的問題。因此，將跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任全面納入現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法框架來規(guī)范和監(jiān)督是歷經(jīng)各種嘗試后的一種必然選擇。
具體而言，通過強(qiáng)化國(guó)家的人權(quán)義務(wù)來強(qiáng)化跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的意義就在于：第一，國(guó)家對(duì)于人權(quán)的“保障義務(wù)”能夠全面填補(bǔ)跨國(guó)公司履行人權(quán)責(zé)任的空白。盡管跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任體系歷經(jīng)發(fā)展，不僅在理論層面得到提升，而且在實(shí)踐中形成了一系列責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)范跨國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)行為，諸如改善勞工權(quán)益、降低經(jīng)營(yíng)行為對(duì)于環(huán)境的影響等方面發(fā)揮了重要作用，但是相關(guān)人權(quán)責(zé)任體系仍然存在各種“罅隙”。首先，關(guān)于人權(quán)責(zé)任的軟法規(guī)則或行業(yè)規(guī)范并不完備。目前，只有紡織業(yè)、通信及金融投資等領(lǐng)域形成了相對(duì)完整的責(zé)任體系，其他行業(yè)的人權(quán)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督體系尚未全面建立。例如，采礦業(yè)等資源開發(fā)等領(lǐng)域，由于缺乏人權(quán)盡職措施而侵犯東道國(guó)環(huán)境權(quán)、土著人權(quán)利的事件仍然時(shí)有發(fā)生。其次，跨國(guó)公司履行軟法性人權(quán)義務(wù)的自覺性不足。其對(duì)于人權(quán)責(zé)任的認(rèn)知及履責(zé)程度既有地域性的差別，也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力及企業(yè)文化等差別，就連世界知名的跨國(guó)公司也會(huì)逃避人權(quán)責(zé)任，這背后的經(jīng)濟(jì)利益始終是對(duì)人權(quán)最大的挑戰(zhàn)。即使在德國(guó)，截至2020年，最多也只有50%的擁有500名雇員的企業(yè)具有相對(duì)完善的人權(quán)責(zé)任框架計(jì)劃。第二，軟法治理的最大問題就在于，國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的監(jiān)督都十分孱弱。在國(guó)內(nèi)層面，跨國(guó)公司等企業(yè)對(duì)于自身的人權(quán)責(zé)任意識(shí)較弱，國(guó)家的監(jiān)管制度也不到位。在國(guó)際層面，盡管聯(lián)合國(guó)特別程序設(shè)立了“人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)問題工作組”，但是有限的資源和能力對(duì)于跨國(guó)公司侵犯人權(quán)問題的監(jiān)管總是捉襟見肘。因此，當(dāng)今世界對(duì)于跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的監(jiān)督部分要從“人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理”的進(jìn)路，依靠經(jīng)濟(jì)措施的調(diào)整和激勵(lì)，通過市場(chǎng)機(jī)遇、客戶的需求、企業(yè)形象以及人權(quán)訴訟的損失等方面分析，來引導(dǎo)跨國(guó)公司對(duì)于人權(quán)的尊重和保障。但是這種風(fēng)險(xiǎn)分析在較低的“違法成本”面前往往會(huì)顯得無足輕重，太多企業(yè)在短期利益的驅(qū)使下依然會(huì)拋棄人權(quán)義務(wù)，經(jīng)濟(jì)性措施終歸需要法律措施的保障才能發(fā)揮效用。因此，將跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任納入國(guó)際人權(quán)法框架，交由國(guó)家來負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施是最現(xiàn)實(shí)的選擇，能夠有效改變跨國(guó)公司在履行人權(quán)責(zé)任上的選擇性和隨意性。國(guó)家通過立法、行政和司法的方式來引導(dǎo)、敦促、監(jiān)督和規(guī)范跨國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)行為，能夠更加有效地推動(dòng)人權(quán)責(zé)任的落實(shí)。
(二)強(qiáng)化國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的義務(wù)
將跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任全面納入國(guó)際人權(quán)法框架下的目的是加強(qiáng)國(guó)家在規(guī)制跨國(guó)公司中的義務(wù)，對(duì)此，《法律文書》充實(shí)、細(xì)化了國(guó)家義務(wù)的規(guī)定，拓展了國(guó)際人權(quán)法適用的理論和實(shí)踐，但同時(shí)也由于超越了各國(guó)的人權(quán)義務(wù)范圍帶來了爭(zhēng)論。第一，《法律文書》將人權(quán)的適用范圍擴(kuò)大至“《世界人權(quán)宣言》、任何核心國(guó)際人權(quán)條約和一國(guó)加入的勞工組織基本公約以及習(xí)慣國(guó)際法”中所有公認(rèn)的人權(quán)和基本自由，突破了《指導(dǎo)原則》中關(guān)于“《國(guó)際人權(quán)憲章》以及關(guān)于國(guó)際勞工組織《工作中基本原則和權(quán)利宣言》所規(guī)定的人權(quán)”的范圍。第二，《法律文書》拓展了國(guó)家規(guī)范跨國(guó)公司的義務(wù)范圍，具體而言包括如下幾個(gè)方面：首先，增加了國(guó)家規(guī)范跨國(guó)公司域外經(jīng)營(yíng)行為的義務(wù)。以往的《指導(dǎo)原則》為了促成各國(guó)的意見一致，并不強(qiáng)求國(guó)家“管制設(shè)在其領(lǐng)土和/或管轄范圍內(nèi)的工商企業(yè)的境外活動(dòng)”，但是這樣的原則性規(guī)定一直備受詬病，被學(xué)者們認(rèn)為“不顧當(dāng)前國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展，其保守態(tài)度阻礙了國(guó)家域外人權(quán)義務(wù)的發(fā)展和對(duì)跨國(guó)公司域外侵犯人權(quán)問題的解決”。針對(duì)于此，《法律文書》明確設(shè)立了國(guó)家規(guī)制跨國(guó)經(jīng)營(yíng)行為的義務(wù)。其次，增加了預(yù)防的義務(wù)。預(yù)防義務(wù)的設(shè)立被認(rèn)為是《法律文書》的一個(gè)亮點(diǎn)，其在總結(jié)各國(guó)已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為國(guó)家建立了規(guī)范跨國(guó)公司行為的立法與行政監(jiān)督框架。該義務(wù)包括締約國(guó)應(yīng)確保在其領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)的跨國(guó)公司尊重人權(quán)，防治侵犯人權(quán)事件，并采取必要措施履行“人權(quán)盡職”責(zé)任，例如對(duì)于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境和人權(quán)影響評(píng)估，公開和定期報(bào)告財(cái)務(wù)和非金融事項(xiàng)，包括政策、風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)果和人權(quán)、環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)等，以備國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督。與此同時(shí)，締約國(guó)的預(yù)防義務(wù)所涉及的范圍是非常廣泛的，其應(yīng)確?？鐕?guó)公司對(duì)于“自然人或法人之間進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的任何關(guān)系，包括通過附屬機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、代理人、供應(yīng)商、合伙、合資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)或一國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的其他結(jié)構(gòu)或合同關(guān)系進(jìn)行的活動(dòng)，包括以電子方式進(jìn)行的活動(dòng)”負(fù)有預(yù)見和防治義務(wù)。最后，強(qiáng)化了懲罰的義務(wù)。其一，國(guó)家有義務(wù)建立關(guān)于跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的責(zé)任及懲罰體系，同時(shí)確保為受害者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)。其二，對(duì)于跨國(guó)公司有管控或預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的能力，卻未能阻止侵害人權(quán)的情況，國(guó)家有義務(wù)追究其法律責(zé)任。但是實(shí)踐中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估具有一定的主觀性和不確定性，尤其是對(duì)于跨國(guó)人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見能力在實(shí)踐中的評(píng)判還需要進(jìn)一步探索。其三，國(guó)家有義務(wù)對(duì)于跨國(guó)公司及其有關(guān)分支機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中侵犯人權(quán)的行為進(jìn)行刑法、民法和行政處罰，并應(yīng)確保其國(guó)內(nèi)刑事立法承認(rèn)國(guó)際法所涵蓋的刑事犯罪，并追究刑事責(zé)任。
(三)強(qiáng)調(diào)母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司的人權(quán)義務(wù)
與國(guó)家域外人權(quán)義務(wù)相呼應(yīng)，《法律文書》最大的變化是增添了跨國(guó)公司母國(guó)的人權(quán)義務(wù)。母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司的義務(wù)是對(duì)于東道國(guó)人權(quán)義務(wù)及管轄權(quán)的補(bǔ)充，旨在改善東道國(guó)對(duì)于人權(quán)問題上的監(jiān)管不力，彌補(bǔ)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間在涉及跨國(guó)經(jīng)營(yíng)行為時(shí)所體現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)和法律層面的現(xiàn)實(shí)差距，以及由此造成的人權(quán)保障漏洞。具體來講，跨國(guó)公司母國(guó)人權(quán)義務(wù)的確立主要基于如下具體原因。
第一，東道國(guó)在規(guī)制跨國(guó)公司方面的乏力導(dǎo)致多數(shù)人權(quán)問題無法解決。在現(xiàn)有的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的框架下，東道國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為負(fù)有首要的監(jiān)督義務(wù)，對(duì)于跨國(guó)公司損害人權(quán)的情況，東道國(guó)既有權(quán)力通過行政、司法等途徑為受害人提供救濟(jì)，又有便利執(zhí)行司法裁決或調(diào)解協(xié)議等，保證受害人獲得最終的賠償。但是，近年來的一些案例表明東道國(guó)在履行上述義務(wù)時(shí)屢屢失職。一方面，東道國(guó)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而疏于對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行人權(quán)監(jiān)督。這些國(guó)家為了發(fā)展往往犧牲環(huán)境和勞動(dòng)者權(quán)益等來吸引跨國(guó)公司的投資，嚴(yán)重忽略了對(duì)于人權(quán)的保障。更有甚者，極少數(shù)東道國(guó)政府因腐敗或維護(hù)自身利益的考量，還會(huì)與跨國(guó)公司形成侵犯人權(quán)的同謀，為其攫取利益提供軍事、政治等方面的便利。例如，在“鮑托訴雪佛龍石油公司案”中，雪佛龍尼日利亞子公司被指控與尼日利亞軍方一起暴力鎮(zhèn)壓當(dāng)?shù)厝罕姷目棺h活動(dòng)。在這樣的國(guó)家中，政府無意規(guī)制跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的行為，導(dǎo)致本國(guó)的受害人無法獲得救濟(jì)。另一方面，即使東道國(guó)有意愿懲罰跨國(guó)公司侵犯人權(quán)的行為，卻可能受制于自己的能力不足而無法進(jìn)行有效監(jiān)管。實(shí)踐中，跨國(guó)公司及其母國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超東道國(guó)，東道國(guó)多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家，其中不乏一些極度貧窮的國(guó)家。這些國(guó)家由于自身的法律制度和政策規(guī)章等不夠健全，同時(shí)也缺乏監(jiān)管跨國(guó)公司的專門資源與技術(shù)，因此，對(duì)于跨國(guó)公司在人權(quán)領(lǐng)域的監(jiān)管一直是心有余而力不足。第二，母國(guó)具有規(guī)制跨國(guó)公司域外人權(quán)行為的必要性及優(yōu)勢(shì)。母國(guó)的域外人權(quán)義務(wù)的提出實(shí)際上是針對(duì)東道國(guó)無法提供適當(dāng)救濟(jì)的補(bǔ)充方案，旨在敦促母國(guó)通過立法、行政和司法等方式來監(jiān)督跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為的合法性，減少侵權(quán)事件的發(fā)生，從而為推進(jìn)跨國(guó)公司履行人權(quán)責(zé)任而打造出東道國(guó)和母國(guó)共同管轄的雙重保障機(jī)制。實(shí)踐中，母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司具有比較明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，母國(guó)可以通過較為完備的法律體系及多種政策法規(guī)來規(guī)制跨國(guó)公司的域外行為，不僅可以起到事后救濟(jì)的作用，而且能夠通過監(jiān)督和引導(dǎo)等多種途徑來預(yù)防侵權(quán)行為。其次，跨國(guó)公司的母國(guó)大多是發(fā)達(dá)國(guó)家，有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和充足的資源與專業(yè)技術(shù)對(duì)于本國(guó)跨國(guó)公司進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制。相較于東道國(guó)，母國(guó)的賠償標(biāo)準(zhǔn)通常比較高，從某種程度上有利于域外的人權(quán)受害者，并形成足夠的震懾。最后，母國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司的規(guī)制與其承擔(dān)的國(guó)際人權(quán)義務(wù)相一致，這也是聯(lián)合國(guó)進(jìn)行人權(quán)監(jiān)督的趨勢(shì)和重點(diǎn)。在國(guó)際層面，條約機(jī)構(gòu)不僅明確指出國(guó)家對(duì)于跨國(guó)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制義務(wù)，而且在國(guó)別結(jié)論性意見中對(duì)相關(guān)問題給予了明確的建議和監(jiān)督。例如，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在關(guān)于食物權(quán)、水權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、性健康和生殖健康權(quán)利、享受公正和良好工作條件的權(quán)利的一般性意見中，不僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的國(guó)際合作義務(wù)，而且指出了域外義務(wù)的內(nèi)容。其中，在第15號(hào)一般性意見中提出，締約國(guó)必須尊重其他國(guó)家人民對(duì)水權(quán)的享有，采取措施禁止本國(guó)公民和公司侵犯其他國(guó)家個(gè)人和群體的水權(quán)，并根據(jù)水資源供給情況促進(jìn)在其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)水權(quán)。此外，特別程序報(bào)告員還在國(guó)別訪問中做出了相關(guān)建議。例如，人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商業(yè)企業(yè)問題工作組在訪問美國(guó)后，提出工作組收到了很多關(guān)于美國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本國(guó)企業(yè)域外侵犯人權(quán)受害者救濟(jì)的意見，建議該國(guó)家采取措施解決監(jiān)管上的空白或消除阻止受害人將案件提交法院的實(shí)際上或法律上的障礙。
就總體而言，《法律文書》擬使國(guó)家確?？鐕?guó)公司遵守所有公認(rèn)的人權(quán)義務(wù)，防范國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的侵權(quán)行為，并予以法律處罰的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)全面強(qiáng)化跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的愿景，同時(shí)因?yàn)橥卣沽藝?guó)家現(xiàn)有的人權(quán)義務(wù)而遇到編纂困難。但是對(duì)于《法律文書》新特點(diǎn)及其變化背景的探究，有助于進(jìn)一步明確聯(lián)合國(guó)在跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任問題上的發(fā)展趨勢(shì)，有利于各國(guó)把握《法律文書》編纂的進(jìn)程，并及時(shí)應(yīng)對(duì)分歧與矛盾，確立或調(diào)整在參與過程中的立場(chǎng)和策略。
三、聯(lián)合國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的新挑戰(zhàn)
通過國(guó)家的人權(quán)義務(wù)框架來規(guī)制跨國(guó)公司既是一種歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是一種新的嘗試，其在存在顯著優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也有一些困難和問題，而由此產(chǎn)生的域外人權(quán)責(zé)任及管轄權(quán)的沖突問題則需要進(jìn)一步探索。
(一)國(guó)家利益層面的挑戰(zhàn)
國(guó)家利益層面的挑戰(zhàn)主要源于人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益沖突以及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在重構(gòu)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序方面的分歧和斗爭(zhēng)。
盡管從長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)來看，人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互支持、相互促進(jìn)的，畢竟發(fā)展歸根結(jié)底是人的發(fā)展，但是從短期目標(biāo)來看，兩者在發(fā)展目標(biāo)與資源分配方面的確存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)于東道國(guó)而言，其在外國(guó)投資的法律制度中設(shè)立過多的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)影響吸引外資的能力，與經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緊迫性相比，人權(quán)保障往往被置于相對(duì)次要的位置。對(duì)于母國(guó)而言，過多的人權(quán)立法、行政和司法措施同樣會(huì)束縛本國(guó)跨國(guó)公司的發(fā)展，增大它們的運(yùn)營(yíng)成本，并影響國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)還為國(guó)內(nèi)法院增添了額外負(fù)擔(dān)，徒增了保障人權(quán)的責(zé)任。更何況《法律文書》中規(guī)定的受害者的權(quán)利，被很多國(guó)家認(rèn)為部分超越了現(xiàn)實(shí)。例如，有國(guó)家認(rèn)為《法律文書》要求跨國(guó)公司為其供應(yīng)鏈合作伙伴的行為承擔(dān)人權(quán)盡職義務(wù)，既不現(xiàn)實(shí)，也不符合公平和法治原則。與此同時(shí)，很多國(guó)家還擔(dān)心賦予受害者過多的權(quán)利，會(huì)招致濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，《法律文書》中規(guī)定的國(guó)家義務(wù)因與東道國(guó)和母國(guó)的國(guó)家利益相悖而缺乏號(hào)召力。
除此之外，該文件的編纂還特別遭遇了來自發(fā)達(dá)國(guó)家的阻力。規(guī)范跨國(guó)公司經(jīng)營(yíng)行為的目的旨在使其在賺取利潤(rùn)時(shí)減少對(duì)于東道國(guó)人權(quán)的侵害，在推進(jìn)人權(quán)國(guó)際保障的同時(shí)，通過增加跨國(guó)公司及其母國(guó)的義務(wù)對(duì)于國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。考慮到當(dāng)今世界中，跨國(guó)公司的母國(guó)多數(shù)為發(fā)達(dá)國(guó)家和部分新興國(guó)家，對(duì)于跨國(guó)公司母國(guó)人權(quán)義務(wù)的強(qiáng)化自然會(huì)引起發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，并利用其握有的話語權(quán)進(jìn)行抵制。因此《法律文書》的編纂從某種程度上講也是南北國(guó)家之間的斗爭(zhēng)。而在這場(chǎng)編纂斗爭(zhēng)中，中國(guó)采取怎樣的態(tài)度是值得深思和亟待探索的，因?yàn)橹袊?guó)兼具發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家的雙重身份，中國(guó)的國(guó)家利益既能部分體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的訴求，也符合發(fā)展中國(guó)家的利益，中國(guó)的態(tài)度和立場(chǎng)有助于化解兩者的沖突，促進(jìn)雙方間的利益平衡。因此，從某種程度上說，《法律文書》編纂過程能否順利推進(jìn)離不開中國(guó)的支持，這需要中國(guó)以大國(guó)的擔(dān)當(dāng)放棄短期利益，提出公正的提案，積極促成國(guó)家間的彼此妥協(xié)和合作，從而在這一秩序的建構(gòu)中發(fā)揮積極作用，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的重構(gòu)和對(duì)世界人權(quán)的共同保障。也正是基于這樣的考量，中國(guó)在《法律文書(修訂草案)》的審議會(huì)議上明確提出了如下立場(chǎng)，以推動(dòng)編纂工作朝著積極有效的方向發(fā)展：第一，協(xié)調(diào)促進(jìn)和發(fā)展人權(quán)，在加強(qiáng)人權(quán)保障的同時(shí)，不影響各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家受益于跨國(guó)公司的商業(yè)活動(dòng)。第二，處理好母國(guó)責(zé)任和東道國(guó)責(zé)任，避免將東道國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不當(dāng)轉(zhuǎn)移給跨國(guó)公司母國(guó)。第三，清晰界定“尊重”“保障”和“實(shí)現(xiàn)”的國(guó)家義務(wù)，避免設(shè)置新的國(guó)際人權(quán)義務(wù)。第四，堅(jiān)持協(xié)商一致原則，尊重各國(guó)關(guān)切，最大限度凝聚共識(shí)。
(二)國(guó)內(nèi)法律制度層面的挑戰(zhàn)
《法律文書》與現(xiàn)有各國(guó)國(guó)內(nèi)法律制度存在差距，涉及為各國(guó)增添新的國(guó)際人權(quán)義務(wù)的問題，并引發(fā)了一系列爭(zhēng)論。首先，在人權(quán)的適用范圍方面，盡管《法律文書(第二修訂草案)》為“所有人權(quán)和自由”設(shè)立了特定的法律淵源，相對(duì)于零草案及修訂草案，已經(jīng)從很大程度上限縮了人權(quán)的范圍，但是考慮到核心國(guó)際人權(quán)公約在世界范圍的接受現(xiàn)狀，其仍然超越了多數(shù)國(guó)家所承諾的國(guó)際人權(quán)義務(wù)的范圍，對(duì)此，有國(guó)家建議相關(guān)規(guī)定還應(yīng)與《指導(dǎo)原則》一致。第二，在預(yù)防義務(wù)方面，《法律文書》要求確?？鐕?guó)公司在其整個(gè)經(jīng)營(yíng)過程中履行防止和減輕侵犯人權(quán)的義務(wù)有些嚴(yán)苛，沒有給締約國(guó)留下足夠的靈活空間。對(duì)此，中國(guó)代表團(tuán)主張，關(guān)于企業(yè)的“人權(quán)盡責(zé)”義務(wù)和締約國(guó)預(yù)防義務(wù)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分參考《指導(dǎo)原則》，不對(duì)企業(yè)提出過高要求，不給企業(yè)增加不成比例的負(fù)擔(dān)，不為國(guó)家創(chuàng)設(shè)新的人權(quán)義務(wù)，特別是要避免違背公司法人責(zé)任獨(dú)立原則，要求企業(yè)為其商業(yè)伙伴的侵犯人權(quán)行為承擔(dān)盡責(zé)義務(wù)。第三，在法律責(zé)任方面，相關(guān)爭(zhēng)論早在《法律文書(修訂草案)》審議時(shí)就已顯露出來，該文書在“國(guó)家的懲罰義務(wù)”部分不僅要求國(guó)家懲罰跨國(guó)公司等侵犯公民、政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的行為，而且要求懲罰戰(zhàn)爭(zhēng)罪、危害人類罪和滅絕種族罪等國(guó)際罪行。但是由于該文書所提及的《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》以及《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國(guó)際公約》等公約缺乏普遍的接受度，因此，部分與會(huì)國(guó)家擔(dān)心納入這些提法將使締約國(guó)加入《法律文書》時(shí)遭遇政治上的困難。為了解決上述質(zhì)疑，《法律文書(第二修訂草案)》相關(guān)表述隱去了具體的公約及罪行，但是并沒有從根本上解決先前草案存在的問題，而且更加模糊且無操作性。一方面，國(guó)際層面對(duì)于國(guó)際罪行的范圍并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)；另一方面，在很多國(guó)家的法律制度中，法人并不承擔(dān)刑事責(zé)任。
如前所述，為了避免上述矛盾，《法律文書》在今后的修訂中，還應(yīng)著重考慮文書的人權(quán)義務(wù)范圍與締約國(guó)所接受的人權(quán)義務(wù)范圍相一致的問題，盡量避免為國(guó)家創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)。
(三)域外人權(quán)義務(wù)在理論與制度層面的挑戰(zhàn)
《法律文書》不僅強(qiáng)化了國(guó)家的義務(wù)，還試圖突破現(xiàn)有實(shí)踐，編纂新的國(guó)際人權(quán)法規(guī)則并予以實(shí)施。其中關(guān)于母國(guó)域外人權(quán)義務(wù)等規(guī)定不僅為該文書的審讀增添了較大困難，而且也為國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任提出了新的挑戰(zhàn)。
盡管國(guó)際人權(quán)法的域外適用問題近年來在實(shí)踐中出現(xiàn)了較大的發(fā)展，但是即使承認(rèn)國(guó)際人權(quán)條約域外效力的國(guó)家，也只強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)域外的人權(quán)是軟法規(guī)則和道德義務(wù)。此外，國(guó)際人權(quán)法的域外適用還沖擊著現(xiàn)有管轄權(quán)規(guī)則，在現(xiàn)實(shí)中帶來更多的實(shí)際問題。
第一，關(guān)于國(guó)際人權(quán)法域外適用的理論與制度方面的爭(zhēng)論。援引國(guó)際人權(quán)法主張母國(guó)規(guī)制跨國(guó)公司域外行為的前提是證明該國(guó)具有域外人權(quán)義務(wù)。眾所周知，旨在調(diào)整國(guó)家與個(gè)人縱向關(guān)系的國(guó)際人權(quán)法，主要適用于一國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)，很多公約雖并不排除域外適用，但是卻將其視為例外情況。以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》為例，該公約第2條第1款規(guī)定：“本盟約每一締約國(guó)承擔(dān)尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人享有本盟約所承認(rèn)的權(quán)利。”實(shí)踐中，人權(quán)委員會(huì)就“受其管轄的例外情況”確立了部分規(guī)則。例如，在“安東尼奧訴烏拉圭案”中，人權(quán)委員會(huì)認(rèn)為，在締約國(guó)受到侵害的個(gè)人，在該國(guó)境外提出的人權(quán)申訴也應(yīng)該屬于該締約國(guó)的管轄范圍。在“布爾戈斯訴烏拉圭案”中，人權(quán)委員會(huì)認(rèn)定，國(guó)家代表在領(lǐng)土外實(shí)施行政權(quán)威的行為應(yīng)該受到國(guó)際人權(quán)法的限制。因此，要對(duì)烏拉圭安全人員在阿根廷跨境實(shí)施的抓捕及酷刑等行為適用《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。此外，在“塞浦路斯訴土耳其案”中，歐洲人權(quán)法院則認(rèn)為，由于土耳其對(duì)于北塞浦路斯實(shí)施全面控制，因此應(yīng)對(duì)當(dāng)局的行為承擔(dān)人權(quán)責(zé)任。由此可知，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在域外的適用具有限制性，只有在證明受到締約國(guó)的“管轄”情況下，有關(guān)受害者才能主張相關(guān)的人權(quán)責(zé)任。
盡管《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》并沒有規(guī)定嚴(yán)格的適用范圍，但是，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》明確規(guī)定僅受理“領(lǐng)土及其管轄內(nèi)的侵權(quán)行為”。截至目前，在關(guān)于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》域外適用的標(biāo)準(zhǔn)中，被廣為接受的是國(guó)際法院在“在被占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土修建隔離墻的法律后果案”中以實(shí)際控制為基礎(chǔ)的裁判。在該案中，以色列由于對(duì)于巴勒斯坦部分地區(qū)實(shí)施有效控制，因此有義務(wù)在該地區(qū)適用《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，保障管轄范圍內(nèi)的人權(quán)狀況。盡管經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在一般性意見中多次強(qiáng)調(diào)締約國(guó)及其跨國(guó)公司的域外經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)該尊重東道國(guó)人民的水權(quán)等權(quán)利，但是這一般被認(rèn)為是軟法義務(wù)。因此，就目前的實(shí)踐而言，國(guó)際人權(quán)法的域外適用基本上是以一國(guó)對(duì)于他國(guó)或地區(qū)、個(gè)人存在實(shí)際控制為基礎(chǔ)的。而以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來分析《法律文書》中的域外管轄范圍，不禁會(huì)產(chǎn)生如下問題：其一，在《法律文書(零草案)》及《法律文書(修訂草案)》中，締約國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司的域外人權(quán)義務(wù)與責(zé)任并沒有限定在國(guó)家領(lǐng)土和管轄范圍內(nèi)的開放性規(guī)定，顯然超越了已有國(guó)際人權(quán)法的適用實(shí)踐。其二，《法律文書(第二修訂草案)》為了修正上述問題，特意規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)確保其國(guó)內(nèi)法，對(duì)于在本國(guó)領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)，或以其他方式在其控制下從事商業(yè)活動(dòng)的法律和自然人，對(duì)可能因自己的商業(yè)活動(dòng)，包括跨國(guó)性質(zhì)的活動(dòng)或商業(yè)關(guān)系而產(chǎn)生的侵犯人權(quán)行為，規(guī)定全面和充分的法律責(zé)任制度。”但是對(duì)于“以其他方式在其控制下”這一條件的解釋會(huì)進(jìn)一步引起分歧，如果與目前國(guó)際人權(quán)法的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)相一致，則大大限縮了母國(guó)規(guī)范跨國(guó)公司域外侵權(quán)行為的法律義務(wù)；但是如果作擴(kuò)大解釋或者與前述“在本國(guó)領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)”不同的解釋，則又超越了現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法適用的理論與實(shí)踐。因此，如何限定國(guó)際人權(quán)法域外適用范圍，適當(dāng)?shù)匾?guī)定母國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司域外行為的人權(quán)義務(wù)，仍然需要進(jìn)一步的探討和研究。
第二，母國(guó)的管轄勢(shì)必會(huì)引發(fā)管轄權(quán)的沖突，需要與東道國(guó)展開特別的協(xié)商與安排。根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際法框架，東道國(guó)的屬地管轄對(duì)于跨國(guó)公司具有優(yōu)先性，母國(guó)對(duì)于跨國(guó)公司的屬人管轄需要讓位于屬地管轄?！斗晌臅?修訂草案)》所主張的母國(guó)基于國(guó)際人權(quán)法的域外適用所產(chǎn)生的補(bǔ)充性管轄權(quán)，雖與屬人管轄有所不同，但是同樣是對(duì)東道國(guó)管轄權(quán)的補(bǔ)充，并需要特別協(xié)商從而避免沖突。根據(jù)《法律文書》，侵害人權(quán)行為的發(fā)生地、導(dǎo)致侵害行為的作為和不作為的發(fā)生地和涉案公司住所地所在國(guó)均有權(quán)對(duì)跨國(guó)公司侵害人權(quán)的案件行使管轄權(quán)。此外，該條還規(guī)定，公司住所地、公司的法定席位、中央管理中心和實(shí)質(zhì)商業(yè)利益所在地都有管轄權(quán)。這一極為寬泛的管轄范圍不僅可能造成管轄權(quán)方面的沖突，甚至?xí)?dǎo)致受害者任意挑選法院的問題，從而偏離《法律文書》旨在彌補(bǔ)東道國(guó)管轄“空白”的初衷，反而損害了國(guó)家主權(quán)，特別是司法管轄權(quán)。對(duì)此，《法律文書》的編纂還需要對(duì)于有關(guān)管轄權(quán)制定具體的指導(dǎo)原則，以調(diào)整管轄的秩序和順序，從而使國(guó)際人權(quán)法的適用與國(guó)際法的整體規(guī)則相協(xié)調(diào)。
針對(duì)《法律文書》所規(guī)定的上述管轄權(quán)，參與文書審讀的與會(huì)國(guó)家各自持有不同的態(tài)度。一些國(guó)家表示支持，并強(qiáng)調(diào)管轄權(quán)的行使必須有域外效力，以保障跨國(guó)公司及其供應(yīng)鏈合作伙伴切實(shí)尊重人權(quán)。這些國(guó)家還建議增加解決管轄權(quán)沖突的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)確保受害者有權(quán)選擇管轄法院。但也有國(guó)家指出，引入域外管轄將導(dǎo)致對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈行使不合理的管轄權(quán)，侵害其他國(guó)家的司法主權(quán)。一些商業(yè)組織則認(rèn)為，這樣的管轄規(guī)則使跨國(guó)公司無法預(yù)測(cè)將被哪國(guó)法院管轄，也未能解決對(duì)于以電子方式進(jìn)行的跨國(guó)商業(yè)活動(dòng)行使管轄權(quán)的問題。中國(guó)代表團(tuán)則表示，管轄權(quán)條款應(yīng)明確區(qū)分民事、刑事訴訟，尊重各國(guó)的基本法律原則，合理確立管轄權(quán)，避免造成事實(shí)上的“普遍管轄”，使受害者因此獲得任意“挑選法院”、發(fā)動(dòng)濫訴的權(quán)利。國(guó)家行使域外管轄權(quán)需十分謹(jǐn)慎，應(yīng)限定在國(guó)際法許可的范圍內(nèi)，以免侵犯他國(guó)主權(quán)。
第三，實(shí)踐層面，國(guó)內(nèi)對(duì)于跨國(guó)公司，尤其是其域外經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制面臨許多困難?？v觀現(xiàn)有的域外實(shí)踐，各國(guó)在這一問題上的發(fā)展尚處于起步階段。其中，部分國(guó)家啟動(dòng)了立法、行政和司法措施，嘗試對(duì)于跨國(guó)公司的域外行為進(jìn)行管轄，但是基本還停留于國(guó)家政策層面，主要依靠企業(yè)的自律，畢竟國(guó)家過多干涉跨國(guó)公司不僅存在公司法上的沖突，而且會(huì)束縛經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在立法層面，例如，法國(guó)于2017年頒布了《母公司和承包商的盡責(zé)調(diào)查法》，為母公司和承包商規(guī)定了盡責(zé)調(diào)查的責(zé)任以識(shí)別人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，以防止其子公司以及通過其商業(yè)關(guān)系造成環(huán)境危害和人權(quán)侵害。在行政層面，例如，德國(guó)于2016年12月21日通過了“工商業(yè)與人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”來執(zhí)行《指導(dǎo)原則》，強(qiáng)化跨國(guó)公司等工商業(yè)的人權(quán)責(zé)任。在司法層面，各國(guó)也有一些司法判例的突破，例如，“喬克訴哈德貝礦業(yè)公司案”中，加拿大裁判本國(guó)母公司因?yàn)閷?duì)其在危地馬拉的子公司的實(shí)際控制而對(duì)其在當(dāng)?shù)厍址竿林藱?quán)利的行為承擔(dān)責(zé)任。但是，多數(shù)受害方在跨國(guó)公司母國(guó)進(jìn)行訴訟的情況都遇到了各種障礙，而得不到法律救濟(jì)。這主要是因?yàn)槟竾?guó)出于禮讓原則，或者不愿意為跨國(guó)公司域外侵犯人權(quán)的行為承擔(dān)人權(quán)責(zé)任等原因，而規(guī)避管轄權(quán)所造成的。因此，即使部分國(guó)家的刑法、民法、公司法、侵權(quán)法及相關(guān)訴訟法賦予了司法機(jī)關(guān)對(duì)于跨國(guó)公司域外行為的管轄權(quán)，母國(guó)法院也會(huì)以“不方便原則”為由拒絕實(shí)施管轄權(quán)。典型案例如“印度博帕爾毒氣泄漏案”，美國(guó)聯(lián)合碳化公司的受害者向紐約南部聯(lián)邦地方法院提交了控訴書，盡管有足夠證據(jù)表明印度法律不能對(duì)受害人提供充分的補(bǔ)償，紐約南部聯(lián)邦地方法院還是以不方便法院原則為由駁回了原告的起訴。因此，不方便原則有時(shí)也會(huì)被濫用而不利于對(duì)受害者的救濟(jì)。實(shí)踐中，著名的“基奧貝爾訴荷蘭皇家殼牌石油公司案”歷經(jīng)11年的訴訟最終敗訴的事實(shí)也證明，跨國(guó)公司的案件一般涉及較大的經(jīng)濟(jì)利益，而在母國(guó)進(jìn)行訴訟常會(huì)因?yàn)楣茌牂?quán)的爭(zhēng)議而被駁回。因此，對(duì)于這一問題，現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)預(yù)防義務(wù)，例如通過立法和行政措施進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管是不可或缺的步驟，從而降低訴訟成本，以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的罅隙。
綜上所述，國(guó)家規(guī)制跨國(guó)公司的人權(quán)責(zé)任及其國(guó)際法律框架的構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)，《法律文書》從國(guó)家義務(wù)的路徑著手推進(jìn)這一領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的“硬法化”過程，是聯(lián)合國(guó)解決這一問題最新的嘗試，也是歷史經(jīng)驗(yàn)的沉淀。新文書旨在強(qiáng)化國(guó)家義務(wù)來補(bǔ)充跨國(guó)公司履行人權(quán)義務(wù)上的不足，并通過確立母國(guó)的域外人權(quán)管轄來改善東道國(guó)對(duì)于人權(quán)侵害的救濟(jì)不力問題，因而具有不可忽視的價(jià)值和意義。與此同時(shí)，這種路徑也超越了現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法框架而挑戰(zhàn)著國(guó)家的利益和國(guó)際法的理論與實(shí)踐，因此面臨多重阻礙。如何結(jié)合已有的規(guī)則和實(shí)踐，進(jìn)一步優(yōu)化《法律文書》的規(guī)定，在顧及各國(guó)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)各國(guó)在這一問題上的共識(shí)與國(guó)際承諾，是下一步聯(lián)合國(guó)編纂工作的重點(diǎn)。針對(duì)編纂工作存在的主要爭(zhēng)論和挑戰(zhàn)，中國(guó)提出的“補(bǔ)充性”“合法性”“公平性”和“可預(yù)見性”《“跨國(guó)公司與人權(quán)”法律文書談判緩慢推進(jìn)——“跨國(guó)公司及其他工商企業(yè)與人權(quán)問題”法律文書政府間工作組第六次會(huì)議綜述》。或可成為解決分歧的有效原則，值得國(guó)際社會(huì)特別關(guān)注和遵循，從而切實(shí)推進(jìn)跨國(guó)公司人權(quán)責(zé)任的落實(shí)和發(fā)展。
【孫萌，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院教授；封婷婷，山東省日照市中級(jí)人民法院法官助理，本文為中國(guó)人權(quán)研究會(huì)項(xiàng)目“國(guó)家規(guī)制本國(guó)跨國(guó)公司域外行為的人權(quán)義務(wù)(CSHRS2020-25YB)”的階段性研究成果。】
Abstract: With the adoption of the“Legally Binding Instrument to Regulate，in International Human Rights Law，the Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises”，the codification of the human rights responsibilities of transnational corporations has entered a new era.The instrument aims to supplement the shortcomings of transnational corporations in fulfilling their human rights responsibilities by strengthening the obligations of States and to improve the host country's inadequate remedies for human rights violations by establishing extraterritorial human rights jurisdiction of home countries，but it has encountered various challenges because the human rights obligations and legal responsibilities of states go beyond the current domestic human rights systems and impact the existing theories and practices of international human rights law.In order to resolve the differences among countries，the future codification of the instrument should be based on existing domestic and international legal systems and practices，striking a balance between interests of developing and developed countries，taking into account the objectives of both fair treatments of transnational corporations and human rights protection，to promote the regulatory effect of the human rights responsibilities of transnational corporations.
Keywords：Human Rights Responsibilities of Transnational Corporations；Extraterritorial Human Rights Obligations；Extraterritorial Jurisdiction；Preventive Due Diligence Obligations
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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