內(nèi)容提要：中國(guó)自恢復(fù)聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)席位以來(lái)，在以雙邊人道主義援助為主的基礎(chǔ)上，逐漸開(kāi)始融入聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系，成為其重要的受益者、參與者和建設(shè)者。作為受益者，中國(guó)獲得了聯(lián)合國(guó)人道主義物資、能力和應(yīng)援方面的支持。作為參與者，中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)經(jīng)歷了融入、快速發(fā)展和全面發(fā)展三個(gè)階段，目前中國(guó)在聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系中的參與更趨常態(tài)化。作為建設(shè)者，中國(guó)在能力提升、機(jī)制完善和理念引領(lǐng)三個(gè)方面積極促進(jìn)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)，力助國(guó)際人道主義事業(yè)行穩(wěn)有效。良性互動(dòng)的中國(guó)—聯(lián)合國(guó)人道主義伙伴關(guān)系是國(guó)際人道主義秩序的堅(jiān)定基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：中國(guó) 聯(lián)合國(guó) 人道主義援助 全球治理
2020年，新冠肺炎疫情在全球多點(diǎn)暴發(fā)并迅速擴(kuò)散蔓延。疫情對(duì)國(guó)際社會(huì)造成了前所未有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，乃至人道主義危機(jī)。面對(duì)突如其來(lái)的疫情，中國(guó)在立足做好自身防控工作的前提下，向一百五十多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供力所能及的援助和支持，開(kāi)展了新中國(guó)成立以來(lái)援助時(shí)間最集中、涉及范圍最廣的一次緊急人道主義行動(dòng)。新冠肺炎疫情僅是人類社會(huì)遭遇危機(jī)的一個(gè)縮影。當(dāng)前，國(guó)際和地區(qū)形勢(shì)正處于前所未有的復(fù)雜變化之中，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者武裝沖突誘發(fā)的人道主義危機(jī)漸趨頻發(fā)之勢(shì)，相對(duì)應(yīng)的，西方國(guó)家主導(dǎo)的援助機(jī)制所供給的人道主義援助卻呈現(xiàn)不均衡和赤字之實(shí)。國(guó)際人道主義援助日益成為新型全球治理體系和國(guó)際政治安全、發(fā)展議程中的關(guān)鍵議題。
聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)是國(guó)際人道主義援助的基本框架，提供人道主義援助是聯(lián)合國(guó)的根本職能。聯(lián)合國(guó)在實(shí)施人道主義援助方面發(fā)揮著協(xié)調(diào)、組織和引導(dǎo)作用。中國(guó)始終維護(hù)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際人道主義援助體系中的核心地位。急人所急，無(wú)遠(yuǎn)弗屆，樂(lè)善好施始終是中華文明的優(yōu)良傳統(tǒng)。秉持人類命運(yùn)共同體理念，中國(guó)始終在為國(guó)際人道主義事業(yè)貢獻(xiàn)著中國(guó)力量。自中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位的50年來(lái)，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系發(fā)生著怎樣的互動(dòng)歷程？針對(duì)以聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)為核心的國(guó)際人道主義事業(yè)，中國(guó)正在發(fā)揮著或者即將發(fā)揮著怎樣的作用？本文圍繞這些核心問(wèn)題展開(kāi)探討。
一、中國(guó)是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的受益者
人道主義援助作為國(guó)際公共產(chǎn)品，沒(méi)有絕對(duì)的供給方和消費(fèi)方之分。雖然一個(gè)國(guó)家供給公共產(chǎn)品的能力與其綜合國(guó)力呈一定的正相關(guān)性，但面臨突如其來(lái)的人道災(zāi)害，綜合國(guó)力較強(qiáng)的大國(guó)有時(shí)也是援助的接收方，如國(guó)際社會(huì)分別針對(duì)2005年美國(guó)“卡特里娜”颶風(fēng)和2011年日本特大地震海嘯災(zāi)害提供援助。而有些國(guó)力較弱的國(guó)家，即便亟需援助，反而因種種原因，將援助拒于國(guó)門(mén)之外。
中國(guó)大規(guī)模接受?chē)?guó)際援助肇始于改革開(kāi)放，不僅大量的發(fā)展援助開(kāi)始投入國(guó)內(nèi)的衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事業(yè)，中國(guó)也開(kāi)始以開(kāi)放的心態(tài)在危機(jī)時(shí)刻接受人道主義援助，中國(guó)開(kāi)始成為以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際人道主義援助體系的受益者。一方面，中國(guó)的人道主義事業(yè)得到了大量物資上的補(bǔ)充。世界糧食計(jì)劃署是最早與中國(guó)建立援助伙伴關(guān)系的聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)。自1979年起，世界糧食計(jì)劃署開(kāi)始向中國(guó)貧困人口提供糧食援助，20世紀(jì)80年代末對(duì)中國(guó)的糧食援助是世界糧食計(jì)劃署當(dāng)時(shí)規(guī)模最大的援助計(jì)劃。這主要是因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)時(shí)面臨著嚴(yán)峻的溫飽和糧食安全問(wèn)題，有三分之一以上的人口處于饑餓狀態(tài)。1979年至2005年，世界糧食計(jì)劃署在中國(guó)實(shí)施了價(jià)值超過(guò)10億美元的扶貧和災(zāi)后恢復(fù)項(xiàng)目，援助了3000多萬(wàn)人，其中大部分項(xiàng)目在中國(guó)偏遠(yuǎn)的中西部地區(qū)。期間，中國(guó)同時(shí)向世界糧食計(jì)劃署提供了12億美元的配套資金，作為對(duì)于其援助的補(bǔ)充。世界糧食計(jì)劃署的援助在一定程度上使中國(guó)避免因糧食短缺而陷入人道危機(jī)，同時(shí)還為中國(guó)的減貧事業(yè)提供助力。自2006年，世界糧食計(jì)劃署終止了對(duì)中國(guó)的援助，中國(guó)開(kāi)始從糧食援助接收國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o國(guó)。
中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻次高、強(qiáng)度大、分布廣，這對(duì)救援應(yīng)對(duì)，特別是救援物資的調(diào)配能力提出了極高的要求。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的救災(zāi)援助可以在物資層面及時(shí)地緩解中國(guó)的應(yīng)災(zāi)壓力，這在2008年汶川地震中有顯著的表現(xiàn)。災(zāi)害發(fā)生后，聯(lián)合國(guó)立即提供了1700萬(wàn)美元的緊急人道主義救援。7月25日，聯(lián)合國(guó)發(fā)展集團(tuán)（UNDG）又在紐約聯(lián)合國(guó)總部發(fā)起總額為三千多萬(wàn)美元的“聯(lián)合國(guó)支持中國(guó)汶川地震災(zāi)區(qū)早期恢復(fù)呼吁”。截至2010年，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)總共為汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建籌集8000萬(wàn)美元資金。誠(chéng)然，聯(lián)合國(guó)直接的物資援助在國(guó)際社會(huì)對(duì)于汶川地震的總體援助中僅占有相對(duì)較小的比例，但聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)和動(dòng)員作用，對(duì)于提升國(guó)際社會(huì)整體的對(duì)華援助水平發(fā)揮了重要的作用。
另一方面，中國(guó)的救援機(jī)制和應(yīng)對(duì)能力得到了很大的建設(shè)與提升。中國(guó)的災(zāi)害救援機(jī)制是在災(zāi)害倒逼和聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的協(xié)助下不斷進(jìn)步與完善的。1950年，政務(wù)院（國(guó)務(wù)院前身）正式成立了中央救災(zāi)委員會(huì)，并將中國(guó)的救災(zāi)方針確定為“生產(chǎn)自救、社會(huì)互助、以工代賑、輔之以必要的救濟(jì)”。不過(guò)到改革開(kāi)放之前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低以及一些歷史原因，一些救災(zāi)方針、政策得不到真正的貫徹執(zhí)行，且災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)程度不高，更多偏向農(nóng)業(yè)部門(mén)的防洪、防疫工作。改革開(kāi)放之后，中國(guó)災(zāi)害救援機(jī)制建設(shè)進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期，特別是在20世紀(jì)80年代末期。1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)將20世紀(jì)90年代確定為“國(guó)際減災(zāi)十年”。其主要目標(biāo)是：通過(guò)國(guó)際社會(huì)、特別是發(fā)展中國(guó)家的共同努力，削減因?yàn)?zāi)害而造成的生命、財(cái)產(chǎn)損失和經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)。中國(guó)積極響應(yīng)了這一倡議，于1989年3月1日成立中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)。委員會(huì)的成立，標(biāo)志著中國(guó)的災(zāi)害救援實(shí)現(xiàn)了救災(zāi)與減災(zāi)的結(jié)合。更為重要的是，中國(guó)自此開(kāi)始通過(guò)與國(guó)際社會(huì)的合作來(lái)完善自身的救援機(jī)制建設(shè)，開(kāi)始融入?yún)f(xié)同一致的全球防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃。同時(shí)，中國(guó)改變了封閉的救援模式，當(dāng)出現(xiàn)災(zāi)害時(shí)，開(kāi)始主動(dòng)呼吁國(guó)際社會(huì)予以援助。
得益于與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的合作，以及利用聯(lián)合國(guó)的專業(yè)技術(shù)和應(yīng)援機(jī)制，中國(guó)的災(zāi)害預(yù)防和突發(fā)公共事件應(yīng)援能力也大為提升。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署援華國(guó)別方案中的一個(gè)重點(diǎn)和長(zhǎng)期項(xiàng)目。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署針對(duì)中國(guó)各地的情況尋求有針對(duì)性的解決方案，例如甘肅省的滑坡泥石流災(zāi)害，氣候變遷對(duì)新疆干旱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的影響，內(nèi)蒙古烏梁素海生態(tài)退化，以及山西的農(nóng)業(yè)安全等問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)曾在2004年5月對(duì)中國(guó)開(kāi)展“水文—氣象災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估方法的改進(jìn)”項(xiàng)目，將國(guó)際社會(huì)廣泛應(yīng)用的自然災(zāi)害評(píng)估實(shí)踐介紹給中國(guó)。中國(guó)還會(huì)在突發(fā)公共事件中得到聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的緊急應(yīng)援。在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)為中國(guó)湖北抗疫一線提供了一定的醫(yī)療救治設(shè)備，在國(guó)際商貿(mào)物流因疫情受阻時(shí)，世界糧食計(jì)劃署管理的聯(lián)合國(guó)人道主義應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)及聯(lián)合國(guó)人道主義空運(yùn)處承擔(dān)了重要物資的空運(yùn)任務(wù)，利用自己獨(dú)特的全球物流體系將海外援助的抗疫物資運(yùn)到中國(guó)。
此外，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)還會(huì)針對(duì)中國(guó)的相關(guān)應(yīng)急部門(mén)和人員舉行研討和培訓(xùn)，并開(kāi)展一些救援演練活動(dòng)。通過(guò)不同形式的交流與學(xué)習(xí)，中國(guó)能較為及時(shí)地獲取國(guó)際社會(huì)的先進(jìn)實(shí)踐以及應(yīng)急過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中國(guó)緊急人道主義救援機(jī)制建設(shè)中的一項(xiàng)重要工作是救援隊(duì)伍建設(shè)。救援隊(duì)在建設(shè)過(guò)程中始終與聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室保持緊密聯(lián)系，以聯(lián)合國(guó)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)和目標(biāo)。中國(guó)先后于2001年4月和2018年8月組建了中國(guó)國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)，即中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)和中國(guó)救援隊(duì)。兩支隊(duì)伍先后均通過(guò)了聯(lián)合國(guó)國(guó)際重型救援隊(duì)分級(jí)測(cè)評(píng)，獲得國(guó)際重型救援隊(duì)資格認(rèn)證。2016年5月，中國(guó)國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)（上海）成為全球首批通過(guò)世衛(wèi)組織嚴(yán)格認(rèn)證程序的國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)之一。經(jīng)過(guò)多年的合作努力，中國(guó)的救援機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始從快速發(fā)展進(jìn)入綜合化和科學(xué)化發(fā)展階段，其救援能力也實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破。
二、中國(guó)是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的參與者
“仁、義、禮、智、信”是儒家提倡為人的最根本道德準(zhǔn)則，已成為了中國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值體系中的最核心要素。“仁”居于“五常”之首，是最基本的倫常準(zhǔn)則。“仁”具有慈愛(ài)、善良、慈善的多重含義。“仁者，情志好生愛(ài)人，故立字二人為仁。”從構(gòu)字來(lái)看，兩個(gè)人的相互支撐則為“仁”。在中華文明視野里，社會(huì)和諧的一個(gè)基本標(biāo)志便是人與人之間的互助、友愛(ài)。樂(lè)善好施已經(jīng)成為了中華文明的基因。新中國(guó)重新回歸國(guó)際社會(huì)以來(lái)，仍然始終秉持仁愛(ài)之心，急人之所急。
自中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的人道主義援助也出現(xiàn)了新的面貌，改變了之前的援助形態(tài)，開(kāi)始向“務(wù)實(shí)的人道主義援助”“無(wú)歧視的人道主義援助”方向發(fā)展。從1971年至今，中國(guó)基于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的人道主義援助事業(yè)大致可以分為三個(gè)階段。
第一，融入階段（1971年-2000年）。在近三十年間，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的人道主義事業(yè)是一個(gè)從接觸到有限參與的逐漸轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這一軌跡與中國(guó)和聯(lián)合國(guó)整體的發(fā)展關(guān)系相近。在1971年至1978年之間，中國(guó)對(duì)于聯(lián)合國(guó)的工作仍處于一個(gè)觀望和適應(yīng)期，主要是因?yàn)橹袊?guó)對(duì)于聯(lián)合國(guó)事務(wù)仍缺乏了解，對(duì)多邊外交還沒(méi)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。盡管這一時(shí)期中國(guó)仍在慷慨地對(duì)第三世界國(guó)家提供援助，但這些援助基本都是通過(guò)雙邊形式。針對(duì)聯(lián)合國(guó)，中國(guó)主要的工作是優(yōu)先加入了與人道主義工作有密切聯(lián)系的發(fā)展系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，并提交了一定的捐款。值得注意的是，中國(guó)重返聯(lián)合國(guó)時(shí)同意分?jǐn)?%~5.5%的會(huì)費(fèi)（1980年之后有所回落），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)能力，中國(guó)自重返聯(lián)合國(guó)時(shí)起便是最主要的資金貢獻(xiàn)者之一。這對(duì)于聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)工作是極有力的支持。20世紀(jì)80年代初，中國(guó)確立了“和平與發(fā)展”的時(shí)代新主題，全面調(diào)整對(duì)外戰(zhàn)略，中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)的態(tài)度也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。不過(guò)，基于國(guó)內(nèi)深入推進(jìn)現(xiàn)代建設(shè)的需求，中國(guó)的對(duì)外援助開(kāi)始趨向務(wù)實(shí)，對(duì)于多邊援助基本處于“多取少予”的狀態(tài)，對(duì)于一些人道主義危機(jī)只能給予有限的援助。但從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始支持聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，這也是對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道工作的一種支持。1982年，中國(guó)開(kāi)始承擔(dān)維和行動(dòng)攤款。20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)的參與力度不斷加大。
第二，快速發(fā)展階段（2001年-2012年）。“2001年以來(lái)，中國(guó)逐漸加大對(duì)國(guó)際人道主義援助體系的參與度，積極參與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的國(guó)際人道主義援助活動(dòng)，援助規(guī)模逐年擴(kuò)大。”其一，中國(guó)對(duì)外人道主義援助的頻次開(kāi)始增加。自2004年至2017年，中國(guó)累計(jì)提供國(guó)際人道主義援助三百余次，平均年增長(zhǎng)率為29.4%。無(wú)論是東南亞國(guó)家暴發(fā)禽流感、墨西哥出現(xiàn)甲型H1N1流感、非洲出現(xiàn)蝗災(zāi)和霍亂等傳染病疫情，還是朝鮮、孟加拉國(guó)、尼泊爾等國(guó)出現(xiàn)糧食危機(jī)，抑或是印度洋海嘯、馬達(dá)加斯加颶風(fēng)、美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)、巴基斯坦洪災(zāi)，伊朗、海地、智利、厄瓜多爾、墨西哥地震等，中國(guó)都及時(shí)提供物資、現(xiàn)匯和人員等人道主義援助。這充分表明，中國(guó)真正地以“人道主義”為原則，無(wú)歧視地回應(yīng)各國(guó)的人道災(zāi)難。其二，中國(guó)援助的整體規(guī)模明顯擴(kuò)大。其中，印度洋海嘯暴發(fā)至2005年9月22日，中國(guó)向相關(guān)受災(zāi)國(guó)援助超過(guò)12億元。這是當(dāng)時(shí)新中國(guó)成立以來(lái)最大規(guī)模的人道主義援助。雖然這一時(shí)期，中國(guó)的人道主義援助仍以雙邊形式為主，但是在印度洋海嘯期間，中國(guó)尤為注重聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)救災(zāi)復(fù)建的作用。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳公布的數(shù)據(jù)，2004年，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)等多邊機(jī)構(gòu)提供的人道援助占總體對(duì)外人道援助比例高達(dá)88.6%。再者，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)針對(duì)人道主義事業(yè)開(kāi)始朝向伙伴關(guān)系發(fā)展，雙方開(kāi)始注重能力的共同建設(shè)，突破了“予”與“取”的關(guān)系。聯(lián)合國(guó)在中國(guó)先后設(shè)立了國(guó)際減輕旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中心、國(guó)際人道主義緊急救援廣西園區(qū)、區(qū)域采購(gòu)物流中心、災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺(tái)等多個(gè)合作項(xiàng)目。中國(guó)成為了向聯(lián)合國(guó)緊急先遣隊(duì)提供后勤支持的6個(gè)國(guó)家之一。中國(guó)還于2005年加入新建立的聯(lián)合國(guó)亞太地區(qū)人道主義救援伙伴關(guān)系，加強(qiáng)了與亞太地區(qū)國(guó)家在防災(zāi)減災(zāi)方面的交流與合作。這些合作借助了中國(guó)的制造業(yè)、物流業(yè)和天文學(xué)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)域的對(duì)接與整合。
第三，全面發(fā)展階段（2013年至今）。中共十八大以來(lái)，中國(guó)的對(duì)外人道主義援助進(jìn)入新時(shí)代。中國(guó)的人道主義援助不僅規(guī)模上繼續(xù)擴(kuò)大，而且援助內(nèi)容不斷豐富，形式也更趨靈活。在2015年尼泊爾地震、2016年厄瓜多爾地震、2019年“伊代”颶風(fēng)、2014年西非埃博拉疫情、2020年全球新冠肺炎疫情中，中國(guó)都提供了較大規(guī)模的援助和救助，還向亞非拉五十余國(guó)提供緊急糧食援助，保障脆弱群體的糧食安全。中國(guó)的人道主義援助內(nèi)容既包括傳統(tǒng)的自然災(zāi)害應(yīng)急救援、響應(yīng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件、提供糧食援助應(yīng)對(duì)饑荒、參與災(zāi)后恢復(fù)與重建，還擴(kuò)展至提高防災(zāi)減災(zāi)能力、參與緩解移民和難民危機(jī)等較為新興的治理領(lǐng)域。中國(guó)參與的援助內(nèi)容幾乎涉及全球人道主義的所有挑戰(zhàn)。中國(guó)不再局限于援助資金、物資和人員的提供者，還從完善全球治理體系的角度出發(fā)，積極供給知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和理念。更為關(guān)鍵的是，中國(guó)成為了聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的全球多邊體系堅(jiān)定的維護(hù)者和踐行者。這一時(shí)期，中國(guó)針對(duì)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的人道主義援助占其對(duì)外人道主義援助的整體比重大幅上升，聯(lián)合國(guó)成為中國(guó)開(kāi)展多邊人道主義援助最為重要的平臺(tái)。中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)建立的人道主義伙伴更為廣泛，合作內(nèi)容也更為深化。
中國(guó)全面參與聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)，一方面得益于中國(guó)日益增長(zhǎng)的綜合國(guó)力，中國(guó)開(kāi)始有更大的能力履行其大國(guó)擔(dān)當(dāng)。另一方面，更為深層的原因在于，中國(guó)對(duì)于國(guó)際格局、人類社會(huì)命運(yùn)的認(rèn)知。在全球化日益深化的同時(shí)，人道主義挑戰(zhàn)也日益嚴(yán)峻，而且開(kāi)始呈現(xiàn)全球性的特征。在此背景下，中國(guó)指出了各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存，全球命運(yùn)與共、休戚相關(guān)的一面，人類社會(huì)已然形成了一個(gè)命運(yùn)共同體。“面對(duì)頻發(fā)的人道主義危機(jī)，我們應(yīng)該弘揚(yáng)人道、博愛(ài)、奉獻(xiàn)的精神，為身陷困境的無(wú)辜百姓送去關(guān)愛(ài)，送去希望。”多邊主義則是解決人類共同問(wèn)題、解決全球性人道主義危機(jī)的根本路徑。中國(guó)自十八大以來(lái)開(kāi)展了大量的多邊外交工作，取得了重要的多邊主義理論和實(shí)踐創(chuàng)新，這是為世界和平與發(fā)展作出的重大貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則仍是國(guó)際社會(huì)最大公約數(shù)，維護(hù)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際體系中的核心地位是中國(guó)多邊外交工作的重中之重，只有聯(lián)合國(guó)強(qiáng)大了，世界才能更加美好。
中國(guó)不斷深入融入聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的同時(shí)，國(guó)內(nèi)的相應(yīng)制度體系也在不斷地健全，兩者是互為表里的。參與聯(lián)合國(guó)人道事業(yè)推動(dòng)了國(guó)內(nèi)制度體系的不斷改革，國(guó)內(nèi)制度體系漸趨成熟則為中國(guó)更全面地開(kāi)展對(duì)外事務(wù)提供助力。中國(guó)國(guó)內(nèi)針對(duì)人道主義事務(wù)相繼開(kāi)展了法治完善、隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革的工作。在法治完善方面，商務(wù)部2014年制定的《對(duì)外援助管理辦法（試行）》和國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署2018年發(fā)布的《對(duì)外援助管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》均在多個(gè)條款中提到人道主義援助。這些條款對(duì)中國(guó)對(duì)外人道援助確立了規(guī)范，同時(shí)也提供了法律依據(jù)。在隊(duì)伍建設(shè)方面，中國(guó)參與對(duì)外人道事業(yè)的人員隊(duì)伍不斷壯大，在中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)的基礎(chǔ)上，又于2018年，以北京市消防救援總隊(duì)為主要骨干，加上中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心和中國(guó)應(yīng)急總醫(yī)院有關(guān)人員組成了中國(guó)救援隊(duì)。醫(yī)療衛(wèi)生是中國(guó)對(duì)外援助的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。為此，中國(guó)還鍛煉了一批常態(tài)化的對(duì)外醫(yī)療援助隊(duì)伍，其中的中國(guó)國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)（上海）于2016年5月成為全球首批通過(guò)世衛(wèi)組織嚴(yán)格認(rèn)證程序的國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)之一，是全球第二支國(guó)際最高級(jí)別的EMT TYPE3國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)。在機(jī)構(gòu)改革方面，2004年9月，中國(guó)正式建立以商務(wù)部、外交部、財(cái)政部三部門(mén)為主，多部門(mén)參加的部際人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機(jī)制，開(kāi)始構(gòu)建較為完善的對(duì)外人道主義援助組織架構(gòu)和執(zhí)行體系。其后，又相繼實(shí)現(xiàn)了部際聯(lián)系機(jī)制的設(shè)立，及向部際協(xié)調(diào)機(jī)制的轉(zhuǎn)化。2018年組建的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署將商務(wù)部和外交部等部門(mén)間的對(duì)外援助工作進(jìn)一步整合。中國(guó)對(duì)于包括人道主義援助在內(nèi)的援外工作的頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌工作進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化。
三、中國(guó)是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)者
中國(guó)在參與聯(lián)合國(guó)人道主義援助過(guò)程中逐漸形成了自身的特點(diǎn)和發(fā)展軌跡。西方學(xué)者更多強(qiáng)調(diào)中國(guó)與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)在人道主義援助方面的差異性，而較少談及中國(guó)的援助方式對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)性。中國(guó)可以在能力提升、法治完善和理念引領(lǐng)三個(gè)方面積極推進(jìn)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)際人道主義事業(yè)行穩(wěn)有效。
關(guān)于中國(guó)人道援助的特征，總體來(lái)看，中國(guó)還是偏向于響應(yīng)型，即會(huì)對(duì)于突發(fā)性的危機(jī)事件予以積極響應(yīng)。不過(guò)，自2016年開(kāi)始，這一趨勢(shì)開(kāi)始有所扭轉(zhuǎn)，中國(guó)對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)的援助開(kāi)始趨向常態(tài)化，即對(duì)于危機(jī)的防范與治理以及持續(xù)救助進(jìn)行長(zhǎng)期投入，尤其是針對(duì)世界糧食計(jì)劃署、世界衛(wèi)生組織的援助。這取決于中國(guó)的人道事業(yè)首先要確保受援群體最基本的生存權(quán)益。自然災(zāi)害是中國(guó)援助的優(yōu)先目標(biāo)。基于此，中國(guó)還形成了城市搜救技術(shù)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在全球范圍內(nèi)獲得了好評(píng)與認(rèn)可。中國(guó)的援助對(duì)象以發(fā)展中國(guó)家為主，這是因?yàn)橹袊?guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)仍致力于對(duì)南南合作的推動(dòng)。不過(guò)，中國(guó)同樣指出，“在人道主義援助等緊急或特殊情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家或與中華人民共和國(guó)無(wú)外交關(guān)系的發(fā)展中國(guó)家也可作為受援方。”中國(guó)還在受援過(guò)程中捍衛(wèi)主權(quán)原則，維護(hù)受援方的自主性。這切實(shí)地體現(xiàn)出中國(guó)在踐行聯(lián)合國(guó)確立的人道、中立、公正和獨(dú)立的人道主義援助四項(xiàng)基本原則。
關(guān)于中國(guó)人道援助的發(fā)展軌跡，其一，中國(guó)逐漸從多取少予，向有予有取，再向多予少取的方向轉(zhuǎn)變。中國(guó)自2000年開(kāi)始就已經(jīng)成為OECD發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）成員之外最大的人道主義援助國(guó)之一，目前是提供人道主義援助規(guī)模最大的發(fā)展中國(guó)家，是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系最為重要的伙伴。不過(guò)，中國(guó)目前整體的人道主義援助規(guī)模占國(guó)民總收入的比重還很低，仍有很大的提升空間。其二，中國(guó)在援助內(nèi)容上從重點(diǎn)應(yīng)對(duì)危及人類生存、健康的生存權(quán)領(lǐng)域，向危及人類尊嚴(yán)、福祉的更高層次的權(quán)益領(lǐng)域延伸。在合作對(duì)象上，在以目標(biāo)國(guó)政府為主要合作對(duì)象的同時(shí)，越發(fā)注重聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)、國(guó)際民間組織等各類多邊機(jī)制的作用，并且開(kāi)始注意到與受援目標(biāo)基層群體接觸的重要性。其三，中國(guó)參與的方式已經(jīng)從對(duì)于人道主義危機(jī)管控向針對(duì)危機(jī)根源治理的范式轉(zhuǎn)變。一方面，從單純的救助工作向前期預(yù)防與后期鞏固的階段延伸。特別是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，中國(guó)明確提出減災(zāi)理念要“從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變、從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”。另一方面，中國(guó)形成了積極的（注重能力建設(shè)）和發(fā)展的（結(jié)合發(fā)展議題）人道援助理念。正如習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)的，“發(fā)展是解決一切問(wèn)題的總鑰匙。無(wú)論是消除疫情影響、重回生活正軌，還是平息沖突動(dòng)亂、解決人道主義危機(jī)，根本上都要靠以人民為中心的發(fā)展。”
第一，中國(guó)在人道主義資源供給、應(yīng)援技術(shù)提升、救援經(jīng)驗(yàn)分享三個(gè)方面推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系能力建設(shè)。在資源供給方面，中國(guó)不僅在逐漸擴(kuò)大對(duì)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的援助規(guī)模，還將借助“一帶一路”倡議和南南合作資金向國(guó)際社會(huì)提供更多的人道主義公共產(chǎn)品。“一帶一路”是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要實(shí)踐，而人類命運(yùn)共同體的根本精神就是人道主義。“一帶一路”框架下的衛(wèi)生健康、救災(zāi)援助等人道主義合作是“民心相通”的重要體現(xiàn)。首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇以來(lái)，中國(guó)已向沿線發(fā)展中國(guó)家提供20億人民幣緊急糧食援助，向老撾等國(guó)提供地震監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備，提高防震減災(zāi)能力，以及大量的醫(yī)療救助、疫情防控應(yīng)援。南南合作援助基金于2015年9月成立，用于支持發(fā)展中國(guó)家落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。人道主義援助是基金的優(yōu)先使用領(lǐng)域。“2016年以來(lái)，中國(guó)在南南合作援助基金項(xiàng)下與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際紅十字會(huì)等十多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)際非政府組織開(kāi)展合作，發(fā)揮其專業(yè)能力和渠道優(yōu)勢(shì)，在亞洲、非洲、美洲等地區(qū)近50個(gè)國(guó)家實(shí)施糧食援助、災(zāi)后重建、難民救助、婦幼衛(wèi)生等領(lǐng)域的發(fā)展合作項(xiàng)目，約2000多萬(wàn)發(fā)展中國(guó)家民眾受益。”
在技術(shù)提升方面，中國(guó)可以借助在制造業(yè)、供應(yīng)鏈、物流運(yùn)輸、氣象衛(wèi)星等方面具有的比較優(yōu)勢(shì)推動(dòng)提升聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的應(yīng)援能力。健全的、高效的、低成本的和協(xié)調(diào)的人道主義供應(yīng)鏈?zhǔn)怯行?yīng)對(duì)人道主義危機(jī)的必要條件。“憑借領(lǐng)先的制造業(yè)、完善的供應(yīng)鏈和技術(shù)創(chuàng)新，中國(guó)擁有設(shè)立應(yīng)急樞紐獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。”在中國(guó)境內(nèi)已設(shè)立多個(gè)人道主義物資生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流園區(qū)和樞紐，聯(lián)合國(guó)首個(gè)全球人道主義應(yīng)急樞紐也于2020年4月30日在華啟動(dòng)。中國(guó)目前已經(jīng)是聯(lián)合國(guó)地區(qū)和全球人道主義供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，并且還將繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義供應(yīng)鏈在物資流、服務(wù)流、資金流和信息流各方面進(jìn)一步完善和提升。中國(guó)還憑借氣象衛(wèi)星領(lǐng)先技術(shù)成為世界氣象組織的重要合作伙伴，是全球綜合地球觀測(cè)系統(tǒng)的重要成員。中國(guó)已成功發(fā)射的17顆風(fēng)云氣象衛(wèi)星中的8顆，是空間與重大災(zāi)害國(guó)際憲章機(jī)制的值班衛(wèi)星，為全球近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
在救援經(jīng)驗(yàn)分享方面，中國(guó)不僅提供人道主義物資援助，還積極推動(dòng)救援知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造與推廣。中國(guó)善于從頻發(fā)的災(zāi)害中總結(jié)教訓(xùn)、積累經(jīng)驗(yàn)，由“危”轉(zhuǎn)“機(jī)”。在經(jīng)歷2008年汶川地震、2013年廬山地震、2017年九寨溝地震等數(shù)次重大災(zāi)害之后，中國(guó)逐漸形成了應(yīng)對(duì)災(zāi)害的“遵道經(jīng)驗(yàn)”“四川路徑”，乃至“中國(guó)模式”。中國(guó)的城市防災(zāi)減災(zāi)工作已經(jīng)開(kāi)始起到示范性作用。自2008年汶川特大地震之后開(kāi)始創(chuàng)建的“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)防災(zāi)減災(zāi)“仙臺(tái)框架”下社區(qū)層面的先進(jìn)案例。不過(guò)，中國(guó)也在頻發(fā)的災(zāi)害中認(rèn)識(shí)到自身的不足，從而積極搭建交流平臺(tái)，學(xué)習(xí)國(guó)際社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并推動(dòng)各方的交流與合作。
第二，中國(guó)在捍衛(wèi)國(guó)際人道主義秩序基礎(chǔ)上推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系合作機(jī)制建設(shè)。良好、穩(wěn)定的秩序是機(jī)制建設(shè)的基本保障。中國(guó)始終堅(jiān)持以人道主義援助原則為指針踐行人道主義實(shí)踐，以國(guó)際人道主義法為依據(jù)調(diào)整沖突過(guò)程中的人道主義境遇，以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)際人道主義秩序。維護(hù)國(guó)際人道主義秩序的根本在于維護(hù)其相關(guān)原則和法制。聯(lián)合國(guó)是國(guó)際法的集大成者，促進(jìn)國(guó)際法治是聯(lián)合國(guó)使命的核心?！堵?lián)合國(guó)憲章》是國(guó)際秩序的基礎(chǔ)，是國(guó)際普遍認(rèn)可的規(guī)約，它確立了國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，發(fā)展了國(guó)際法治普遍原則。聯(lián)合國(guó)的人道主義工作是在“人道、中立、公正、獨(dú)立”四項(xiàng)原則指導(dǎo)下開(kāi)展的，這四項(xiàng)原則同樣要以《聯(lián)合國(guó)憲章》的根本原則為基準(zhǔn)。
不過(guò)，冷戰(zhàn)結(jié)束后，與人道主義援助相應(yīng)的原則規(guī)范和國(guó)際法遭到踐踏，所謂的新人道主義援助開(kāi)始出現(xiàn)政治化和工具化的趨勢(shì)，衍生了“人道主義干涉”“保護(hù)的責(zé)任”等一系列話語(yǔ)體系。一些武裝干涉在“人道主義”的包裝下演變?yōu)?ldquo;正義戰(zhàn)爭(zhēng)”，反而加劇了人道危機(jī)。中國(guó)對(duì)于人道主義原則規(guī)范的態(tài)度問(wèn)題，日漸成為國(guó)際秩序演進(jìn)塑造的問(wèn)題。針對(duì)西方國(guó)家提出的干預(yù)理念，中國(guó)先后進(jìn)行了立場(chǎng)宣示、政策解釋和理念創(chuàng)造，予以積極應(yīng)對(duì)。中國(guó)已形成了對(duì)“保護(hù)的責(zé)任”有條件的支持，強(qiáng)調(diào)對(duì)其應(yīng)用進(jìn)行適當(dāng)約束的基本立場(chǎng)。在西方國(guó)家過(guò)于強(qiáng)調(diào)應(yīng)“負(fù)責(zé)任”之時(shí)，中國(guó)則對(duì)于如何“負(fù)責(zé)任”地實(shí)踐“保護(hù)”進(jìn)行了論述。
中國(guó)積極加入了國(guó)際人道法的主體“日內(nèi)瓦四公約”及其補(bǔ)充協(xié)議。中國(guó)還在努力推動(dòng)國(guó)際人道主義法的發(fā)展完善，特別是在發(fā)展國(guó)際人道主義法的規(guī)范方面。人本主義是國(guó)際人道主義法的立足點(diǎn)，中國(guó)更側(cè)重于人本主義中的“以人類為本”，而西方國(guó)家過(guò)于強(qiáng)調(diào)人本主義中的“以個(gè)人為本”。中國(guó)的理解在于個(gè)人的全面發(fā)展是基于類的群體，“以人類為本”更有助于強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)屬性，有助于豐富對(duì)于人道的干預(yù)場(chǎng)景的認(rèn)知。
中國(guó)在維護(hù)國(guó)際人道主義秩序的基礎(chǔ)上，還積極推動(dòng)國(guó)際人道主義援助的合作機(jī)制建設(shè)，擴(kuò)大了以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際人道主義合作網(wǎng)絡(luò)。合作機(jī)制本身也是應(yīng)對(duì)人道主義災(zāi)害的公共產(chǎn)品。目前，中國(guó)同22個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織建立了“一帶一路”地震減災(zāi)合作機(jī)制。2019年5月12日，在“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際學(xué)術(shù)大會(huì)閉幕式上，近40個(gè)國(guó)際組織和科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，以及來(lái)自不同學(xué)科領(lǐng)域的780余名中外科學(xué)家，共同發(fā)表了《“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展北京宣言》，提出將共同致力于加強(qiáng)科技及政策交流，推進(jìn)構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)同機(jī)制，落實(shí)聯(lián)合國(guó)《仙臺(tái)減災(zāi)框架》《巴黎氣候變化協(xié)議》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。建設(shè)機(jī)制重要，維護(hù)既有合作機(jī)制同樣至關(guān)重要。中國(guó)積極參與聯(lián)合國(guó)各項(xiàng)事業(yè)已然是對(duì)既有機(jī)制的維護(hù)，為國(guó)際社會(huì)樹(shù)立了典范。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)建設(shè)性地參與聯(lián)合國(guó)維和建和行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”和落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、積極參加國(guó)際人權(quán)對(duì)話與合作、積極引領(lǐng)氣候變化治理、應(yīng)對(duì)恐怖主義。中國(guó)在裁軍、減排、脫貧等領(lǐng)域成為了國(guó)際社會(huì)的表率。這些事業(yè)對(duì)于人類的共同發(fā)展、共同安全具有極大的推動(dòng)作用，有助于從根源上緩解人道主義危機(jī)問(wèn)題。
第三，中國(guó)將以“人道共同體”理念推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)的范式轉(zhuǎn)型。在人類社會(huì)正處于挑戰(zhàn)層出不窮、風(fēng)險(xiǎn)日益增多的大變革時(shí)期，中國(guó)適時(shí)提出了構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要理念。這是對(duì)于“我們?cè)趺崔k”的重要解答，更是針對(duì)國(guó)際秩序重構(gòu)、全球治理變革的指導(dǎo)性方案。人類命運(yùn)共同體理念同樣可以為人道主義危機(jī)治理提供理論支撐。人道主義是人類追求的最基本的共同利益和共同目標(biāo)。人類命運(yùn)共同體理念在本質(zhì)上即是對(duì)這些共同利益和共同目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)和追求。維護(hù)人道主義是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的根本倫理內(nèi)涵，是人類命運(yùn)共同體多重構(gòu)建中的關(guān)鍵一維。構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的底線思維是構(gòu)建“人道共同體”。“人道共同體”指出了人類社會(huì)基于人道主義價(jià)值具有共通性，基于人道命運(yùn)具有共生性，基于人道前途具有共建性。“人道共同體”理念將推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)向后危機(jī)型人道主義治理的范式轉(zhuǎn)型。
傳統(tǒng)的聯(lián)合國(guó)人道主義工作是危機(jī)型人道主義援助，其特點(diǎn)在于人道主義工作確保的基本目標(biāo)是維護(hù)人的生存權(quán)益，價(jià)值基礎(chǔ)是使人免于恐懼，實(shí)現(xiàn)路徑是一種應(yīng)急式的管控。此種范式是解決燃眉之需的，適用于自然災(zāi)害或突發(fā)公共事件導(dǎo)致的危機(jī)，外部援助可暫時(shí)緩解受援者當(dāng)前的一些困難。不過(guò)，隨著人道危機(jī)根源的日益復(fù)雜化，導(dǎo)致危機(jī)因素的復(fù)合化，特別是武裝沖突等社會(huì)因素扮演危機(jī)導(dǎo)火索的作用日漸加重，聯(lián)合國(guó)為主的國(guó)際社會(huì)逐漸意識(shí)到治本方能帶來(lái)長(zhǎng)久之效。只有實(shí)現(xiàn)脆弱國(guó)家或地區(qū)的持久和平、可持續(xù)發(fā)展，恢復(fù)沖突地區(qū)正常的社會(huì)治理，才是化解人道主義危機(jī)的根本之道，當(dāng)前的人道主義困局呼喚“標(biāo)本兼治”。2016年世界人道主義峰會(huì)上，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)呼吁人道主義工作的核心職責(zé)包括“預(yù)防和終止沖突、捍衛(wèi)人道的準(zhǔn)則、不讓任何人掉隊(duì)、從提供援助向消除需求轉(zhuǎn)變、投資人道主義”，并指出“人道主義行為體需要從年復(fù)一年地不斷開(kāi)展短期干預(yù)，轉(zhuǎn)向?yàn)殚L(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成作出貢獻(xiàn)。”顯然，聯(lián)合國(guó)正在尋求解決人道主義危機(jī)的辦法向后危機(jī)型人道主義治理轉(zhuǎn)變。后危機(jī)型人道主義治理的特點(diǎn)在于人道主義工作確保的基本目標(biāo)是維護(hù)包括生存權(quán)在內(nèi)的普遍人權(quán)，價(jià)值基礎(chǔ)是維護(hù)人的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)路徑是一種系統(tǒng)性的治理過(guò)程。相較于危機(jī)型人道主義援助，后危機(jī)型在目標(biāo)和價(jià)值層面追求更高的層次和更全面的維度。在實(shí)現(xiàn)路徑方面，后危機(jī)型人道主義治理不僅強(qiáng)調(diào)應(yīng)急援助的重要性，而且重視危機(jī)前期預(yù)防和危機(jī)后重建的相關(guān)工作，更為重要的是認(rèn)識(shí)到應(yīng)系統(tǒng)性地治理危機(jī)根源。
“人道共同體”理念與聯(lián)合國(guó)后危機(jī)型人道主義治理的核心職責(zé)有很大的契合之處。“人道共同體”同樣以人類整體為行動(dòng)主體，以共同的人道命運(yùn)為聯(lián)結(jié)主線，以共同安全、普遍人權(quán)和共同發(fā)展為治理主旨。以“人道共同體”理念推動(dòng)后危機(jī)型人道主義治理的實(shí)踐可以包括三個(gè)層面。其一，促進(jìn)議題間的關(guān)聯(lián)融合。這里主要是處理好人道主義援助與發(fā)展援助之間的關(guān)聯(lián)。在危機(jī)型人道主義援助階段，“人道主義援助和發(fā)展援助之間被簡(jiǎn)單化為一種‘連續(xù)體’（continuum），即在人道主義援助行動(dòng)完成后，發(fā)展議題才入場(chǎng)。”兩者是相互獨(dú)立的關(guān)系。但是隨著人道主義和發(fā)展各自理念和實(shí)踐的擴(kuò)展，兩者的邊界開(kāi)始模糊，關(guān)系趨復(fù)雜化。聯(lián)合國(guó)呼吁超越人道主義援助與發(fā)展議題間的界分。而《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》可以作為實(shí)現(xiàn)兩者關(guān)聯(lián)融合的總框架。其二，推動(dòng)援助行為體間的團(tuán)結(jié)協(xié)作。援助方的行動(dòng)意愿往往比能力更能決定援助成效。鑒于議題間的關(guān)聯(lián)融合性不斷深化，各議題、項(xiàng)目領(lǐng)域的行為體更應(yīng)該具備共同體意識(shí)，加強(qiáng)彼此間的團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)。其三，平衡好短期任務(wù)與長(zhǎng)期目標(biāo)。雖然后危機(jī)型的人道主義工作側(cè)重從治理角度系統(tǒng)性解決危機(jī)根源，但并不意味著減少對(duì)于應(yīng)急行動(dòng)的投入，畢竟應(yīng)急性的救助可以最為直接地改善受難者的境遇和苦楚。不過(guò)，長(zhǎng)期的治理才能確?？沙掷m(xù)的和平與繁榮，乃至確保自力更生的能力。
總之，聯(lián)合國(guó)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要路徑，聯(lián)合國(guó)同樣是構(gòu)建“人道共同體”的重要載體。“人道共同體”建設(shè)需要綜合手段、綜合框架，是聯(lián)合國(guó)人權(quán)、安全、發(fā)展三個(gè)支柱事業(yè)的合力。中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的合作是實(shí)現(xiàn)“人道共同體”的基本路徑。中國(guó)已成為聯(lián)合國(guó)人權(quán)、安全和發(fā)展事業(yè)的堅(jiān)定支持者，并將繼續(xù)以“人道共同體”理念為指導(dǎo)，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)的全面發(fā)展。在“人道共同體”理念的引導(dǎo)下，中國(guó)將始終維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的人道多邊主義，在國(guó)際人道“失序”之時(shí)，堅(jiān)持“守序”，守好共商、共建、共享的全球人道治理秩序；守好相互尊重、公平正義、合作共贏的國(guó)際人道交往秩序；守好不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)的人道主義發(fā)展倫理秩序。
四、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)一貫是國(guó)際人道主義事業(yè)的踐行者。中國(guó)主要以雙邊形式開(kāi)展對(duì)外人道援助工作，但中國(guó)也開(kāi)始逐漸注重多邊機(jī)制的重要性，逐漸擴(kuò)大對(duì)于多邊人道主義機(jī)制的援助。聯(lián)合國(guó)居于多邊人道主義援助體系的核心地位。中國(guó)既從聯(lián)合國(guó)獲益，又積極參與其人道主義事務(wù)，建設(shè)其人道主義機(jī)制，雙方就人道主義事業(yè)已成為密切的伙伴，相得益彰。不過(guò)，當(dāng)前中國(guó)在參與聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系中還面臨著一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。主要的問(wèn)題在于，中國(guó)自身的援助能力、援助機(jī)制，以及與聯(lián)合國(guó)間的合作溝通機(jī)制仍有待提升和健全。中國(guó)仍需繼續(xù)擴(kuò)大人道主義援助在對(duì)外援助、多邊援助中的比重，并且要確保援助的常態(tài)化。主要的挑戰(zhàn)在于，體系中的一些成員仍將中國(guó)視為“異己”，對(duì)于中國(guó)的援助行為充滿誤解、偏見(jiàn)和不信任，對(duì)于中國(guó)的一些善舉政治化、標(biāo)簽化和污名化。具體表現(xiàn)在，不認(rèn)同中國(guó)人道援助的分類和統(tǒng)計(jì)方式，不相信中國(guó)援助的人道動(dòng)機(jī)，不認(rèn)可中國(guó)援助物資的質(zhì)量品質(zhì)。
中國(guó)在不斷解決問(wèn)題，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的同時(shí)，還要主動(dòng)發(fā)揮作為體系建設(shè)者的作用。一方面，中國(guó)需要進(jìn)行自身調(diào)整。中國(guó)在繼續(xù)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建等領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還應(yīng)加大國(guó)際難民救助、武裝沖突中平民保護(hù)的相關(guān)工作。為此，中國(guó)可加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)立法建設(shè)和學(xué)術(shù)研究，同時(shí)積極推動(dòng)相應(yīng)國(guó)際法的完善，開(kāi)拓國(guó)際人道主義法的新領(lǐng)域。隨著國(guó)際安全形勢(shì)和人類面臨威脅的復(fù)雜變化，人道主義法適用的場(chǎng)合擴(kuò)展至非國(guó)際性的戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突，以及諸多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。鑒于人道與人權(quán)的天然聯(lián)系，國(guó)際人道法的內(nèi)容發(fā)展也越來(lái)越凸現(xiàn)出人權(quán)價(jià)值的取向。國(guó)際刑法、勞工標(biāo)準(zhǔn)、治療重大疾病藥物的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的立法工作也都開(kāi)始涉及人本主義。在氣候變化、可持續(xù)發(fā)展理念的背景下，人道主義以人的價(jià)值為核心向度，也開(kāi)始轉(zhuǎn)化至把人放置在自然的向度，這同樣拓展了人道主義法的發(fā)展空間。而這些領(lǐng)域既有中國(guó)的參與，同樣也需要中國(guó)的繼續(xù)深耕。中國(guó)還需繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)部際間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對(duì)于新技術(shù)、新工作、新方法等進(jìn)行積極地探索，與國(guó)際先進(jìn)實(shí)踐進(jìn)行合理對(duì)接。另一方面，中國(guó)將繼續(xù)加大對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道主義工作的積極引領(lǐng)。中國(guó)將擴(kuò)大在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)人道主義事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)國(guó)際人道主義事業(yè)向更加公平、高效的方向發(fā)展。中國(guó)將推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義工作從響應(yīng)向治理的方向深化，確保人道援助與落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)和平、發(fā)展、人權(quán)事業(yè)的協(xié)同發(fā)展。
新型冠狀肺炎疫情引發(fā)的全球性人道主義危機(jī)仍在持續(xù)，全球性人道危機(jī)在未來(lái)更有頻發(fā)之勢(shì)，國(guó)際社會(huì)空前地需要團(tuán)結(jié)與合作以應(yīng)對(duì)種種危機(jī)。良性互動(dòng)的中國(guó)—聯(lián)合國(guó)人道主義伙伴關(guān)系既是穩(wěn)定國(guó)際人道主義秩序的基石，又為國(guó)際社會(huì)樹(shù)立表率。人道主義援助是維護(hù)基本權(quán)益的最重要手段，人道主義將始終為國(guó)際合作和全球治理提供精神動(dòng)力。
【程子龍，上海政法學(xué)院上海全球安全治理研究院助理研究員。本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色國(guó)際組織外交的理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”（20AZD099）和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“聯(lián)合國(guó)國(guó)際危機(jī)調(diào)停模式與中國(guó)參與路徑研究”（20CGJ009）階段性研究成果?！?br />
Abstract：Since China resumed its permanent seat on the United Nations Security Council，it has gradually integrated into the United Nations humanitarian aid system mainly by bilateral humanitarian aid and has become an important beneficiary，participant，and builder of it.As a beneficiary，China has received support from the United Nations in humanitarian supplies，capabilities，and assistance.As a participant，China's participation in the humanitarian affairs of the United Nations has experienced three stages of integration，rapid progress，and comprehensive development.At present，China has become a regular participant in the United Nations humanitarian aid system.As a builder，China has been active in advancing the construction of the United Nations humanitarian aid system in the three aspects of capability enhancement，mechanism improvement，and conceptual guidance，making great contributions to the stability and efficacy of the international humanitarian cause.The benignly interactive China-United Nations humanitarian partnership is a firm foundation of the international humanitarian order.
Keywords：China；United Nations；Humanitarian Aid；Global Governance
(責(zé)任編輯 曹煒)
關(guān)鍵詞：中國(guó) 聯(lián)合國(guó) 人道主義援助 全球治理
2020年，新冠肺炎疫情在全球多點(diǎn)暴發(fā)并迅速擴(kuò)散蔓延。疫情對(duì)國(guó)際社會(huì)造成了前所未有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，乃至人道主義危機(jī)。面對(duì)突如其來(lái)的疫情，中國(guó)在立足做好自身防控工作的前提下，向一百五十多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供力所能及的援助和支持，開(kāi)展了新中國(guó)成立以來(lái)援助時(shí)間最集中、涉及范圍最廣的一次緊急人道主義行動(dòng)。新冠肺炎疫情僅是人類社會(huì)遭遇危機(jī)的一個(gè)縮影。當(dāng)前，國(guó)際和地區(qū)形勢(shì)正處于前所未有的復(fù)雜變化之中，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者武裝沖突誘發(fā)的人道主義危機(jī)漸趨頻發(fā)之勢(shì)，相對(duì)應(yīng)的，西方國(guó)家主導(dǎo)的援助機(jī)制所供給的人道主義援助卻呈現(xiàn)不均衡和赤字之實(shí)。國(guó)際人道主義援助日益成為新型全球治理體系和國(guó)際政治安全、發(fā)展議程中的關(guān)鍵議題。
聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)是國(guó)際人道主義援助的基本框架，提供人道主義援助是聯(lián)合國(guó)的根本職能。聯(lián)合國(guó)在實(shí)施人道主義援助方面發(fā)揮著協(xié)調(diào)、組織和引導(dǎo)作用。中國(guó)始終維護(hù)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際人道主義援助體系中的核心地位。急人所急，無(wú)遠(yuǎn)弗屆，樂(lè)善好施始終是中華文明的優(yōu)良傳統(tǒng)。秉持人類命運(yùn)共同體理念，中國(guó)始終在為國(guó)際人道主義事業(yè)貢獻(xiàn)著中國(guó)力量。自中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位的50年來(lái)，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系發(fā)生著怎樣的互動(dòng)歷程？針對(duì)以聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)為核心的國(guó)際人道主義事業(yè)，中國(guó)正在發(fā)揮著或者即將發(fā)揮著怎樣的作用？本文圍繞這些核心問(wèn)題展開(kāi)探討。
一、中國(guó)是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的受益者
人道主義援助作為國(guó)際公共產(chǎn)品，沒(méi)有絕對(duì)的供給方和消費(fèi)方之分。雖然一個(gè)國(guó)家供給公共產(chǎn)品的能力與其綜合國(guó)力呈一定的正相關(guān)性，但面臨突如其來(lái)的人道災(zāi)害，綜合國(guó)力較強(qiáng)的大國(guó)有時(shí)也是援助的接收方，如國(guó)際社會(huì)分別針對(duì)2005年美國(guó)“卡特里娜”颶風(fēng)和2011年日本特大地震海嘯災(zāi)害提供援助。而有些國(guó)力較弱的國(guó)家，即便亟需援助，反而因種種原因，將援助拒于國(guó)門(mén)之外。
中國(guó)大規(guī)模接受?chē)?guó)際援助肇始于改革開(kāi)放，不僅大量的發(fā)展援助開(kāi)始投入國(guó)內(nèi)的衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事業(yè)，中國(guó)也開(kāi)始以開(kāi)放的心態(tài)在危機(jī)時(shí)刻接受人道主義援助，中國(guó)開(kāi)始成為以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際人道主義援助體系的受益者。一方面，中國(guó)的人道主義事業(yè)得到了大量物資上的補(bǔ)充。世界糧食計(jì)劃署是最早與中國(guó)建立援助伙伴關(guān)系的聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)。自1979年起，世界糧食計(jì)劃署開(kāi)始向中國(guó)貧困人口提供糧食援助，20世紀(jì)80年代末對(duì)中國(guó)的糧食援助是世界糧食計(jì)劃署當(dāng)時(shí)規(guī)模最大的援助計(jì)劃。這主要是因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)時(shí)面臨著嚴(yán)峻的溫飽和糧食安全問(wèn)題，有三分之一以上的人口處于饑餓狀態(tài)。1979年至2005年，世界糧食計(jì)劃署在中國(guó)實(shí)施了價(jià)值超過(guò)10億美元的扶貧和災(zāi)后恢復(fù)項(xiàng)目，援助了3000多萬(wàn)人，其中大部分項(xiàng)目在中國(guó)偏遠(yuǎn)的中西部地區(qū)。期間，中國(guó)同時(shí)向世界糧食計(jì)劃署提供了12億美元的配套資金，作為對(duì)于其援助的補(bǔ)充。世界糧食計(jì)劃署的援助在一定程度上使中國(guó)避免因糧食短缺而陷入人道危機(jī)，同時(shí)還為中國(guó)的減貧事業(yè)提供助力。自2006年，世界糧食計(jì)劃署終止了對(duì)中國(guó)的援助，中國(guó)開(kāi)始從糧食援助接收國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o國(guó)。
中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻次高、強(qiáng)度大、分布廣，這對(duì)救援應(yīng)對(duì)，特別是救援物資的調(diào)配能力提出了極高的要求。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的救災(zāi)援助可以在物資層面及時(shí)地緩解中國(guó)的應(yīng)災(zāi)壓力，這在2008年汶川地震中有顯著的表現(xiàn)。災(zāi)害發(fā)生后，聯(lián)合國(guó)立即提供了1700萬(wàn)美元的緊急人道主義救援。7月25日，聯(lián)合國(guó)發(fā)展集團(tuán)（UNDG）又在紐約聯(lián)合國(guó)總部發(fā)起總額為三千多萬(wàn)美元的“聯(lián)合國(guó)支持中國(guó)汶川地震災(zāi)區(qū)早期恢復(fù)呼吁”。截至2010年，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)總共為汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建籌集8000萬(wàn)美元資金。誠(chéng)然，聯(lián)合國(guó)直接的物資援助在國(guó)際社會(huì)對(duì)于汶川地震的總體援助中僅占有相對(duì)較小的比例，但聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)和動(dòng)員作用，對(duì)于提升國(guó)際社會(huì)整體的對(duì)華援助水平發(fā)揮了重要的作用。
另一方面，中國(guó)的救援機(jī)制和應(yīng)對(duì)能力得到了很大的建設(shè)與提升。中國(guó)的災(zāi)害救援機(jī)制是在災(zāi)害倒逼和聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的協(xié)助下不斷進(jìn)步與完善的。1950年，政務(wù)院（國(guó)務(wù)院前身）正式成立了中央救災(zāi)委員會(huì)，并將中國(guó)的救災(zāi)方針確定為“生產(chǎn)自救、社會(huì)互助、以工代賑、輔之以必要的救濟(jì)”。不過(guò)到改革開(kāi)放之前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低以及一些歷史原因，一些救災(zāi)方針、政策得不到真正的貫徹執(zhí)行，且災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)程度不高，更多偏向農(nóng)業(yè)部門(mén)的防洪、防疫工作。改革開(kāi)放之后，中國(guó)災(zāi)害救援機(jī)制建設(shè)進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期，特別是在20世紀(jì)80年代末期。1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)將20世紀(jì)90年代確定為“國(guó)際減災(zāi)十年”。其主要目標(biāo)是：通過(guò)國(guó)際社會(huì)、特別是發(fā)展中國(guó)家的共同努力，削減因?yàn)?zāi)害而造成的生命、財(cái)產(chǎn)損失和經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)。中國(guó)積極響應(yīng)了這一倡議，于1989年3月1日成立中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)。委員會(huì)的成立，標(biāo)志著中國(guó)的災(zāi)害救援實(shí)現(xiàn)了救災(zāi)與減災(zāi)的結(jié)合。更為重要的是，中國(guó)自此開(kāi)始通過(guò)與國(guó)際社會(huì)的合作來(lái)完善自身的救援機(jī)制建設(shè)，開(kāi)始融入?yún)f(xié)同一致的全球防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃。同時(shí)，中國(guó)改變了封閉的救援模式，當(dāng)出現(xiàn)災(zāi)害時(shí)，開(kāi)始主動(dòng)呼吁國(guó)際社會(huì)予以援助。
得益于與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的合作，以及利用聯(lián)合國(guó)的專業(yè)技術(shù)和應(yīng)援機(jī)制，中國(guó)的災(zāi)害預(yù)防和突發(fā)公共事件應(yīng)援能力也大為提升。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署援華國(guó)別方案中的一個(gè)重點(diǎn)和長(zhǎng)期項(xiàng)目。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署針對(duì)中國(guó)各地的情況尋求有針對(duì)性的解決方案，例如甘肅省的滑坡泥石流災(zāi)害，氣候變遷對(duì)新疆干旱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的影響，內(nèi)蒙古烏梁素海生態(tài)退化，以及山西的農(nóng)業(yè)安全等問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)曾在2004年5月對(duì)中國(guó)開(kāi)展“水文—氣象災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估方法的改進(jìn)”項(xiàng)目，將國(guó)際社會(huì)廣泛應(yīng)用的自然災(zāi)害評(píng)估實(shí)踐介紹給中國(guó)。中國(guó)還會(huì)在突發(fā)公共事件中得到聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的緊急應(yīng)援。在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)為中國(guó)湖北抗疫一線提供了一定的醫(yī)療救治設(shè)備，在國(guó)際商貿(mào)物流因疫情受阻時(shí)，世界糧食計(jì)劃署管理的聯(lián)合國(guó)人道主義應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)及聯(lián)合國(guó)人道主義空運(yùn)處承擔(dān)了重要物資的空運(yùn)任務(wù)，利用自己獨(dú)特的全球物流體系將海外援助的抗疫物資運(yùn)到中國(guó)。
此外，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)還會(huì)針對(duì)中國(guó)的相關(guān)應(yīng)急部門(mén)和人員舉行研討和培訓(xùn)，并開(kāi)展一些救援演練活動(dòng)。通過(guò)不同形式的交流與學(xué)習(xí)，中國(guó)能較為及時(shí)地獲取國(guó)際社會(huì)的先進(jìn)實(shí)踐以及應(yīng)急過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中國(guó)緊急人道主義救援機(jī)制建設(shè)中的一項(xiàng)重要工作是救援隊(duì)伍建設(shè)。救援隊(duì)在建設(shè)過(guò)程中始終與聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室保持緊密聯(lián)系，以聯(lián)合國(guó)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)和目標(biāo)。中國(guó)先后于2001年4月和2018年8月組建了中國(guó)國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)，即中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)和中國(guó)救援隊(duì)。兩支隊(duì)伍先后均通過(guò)了聯(lián)合國(guó)國(guó)際重型救援隊(duì)分級(jí)測(cè)評(píng)，獲得國(guó)際重型救援隊(duì)資格認(rèn)證。2016年5月，中國(guó)國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)（上海）成為全球首批通過(guò)世衛(wèi)組織嚴(yán)格認(rèn)證程序的國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)之一。經(jīng)過(guò)多年的合作努力，中國(guó)的救援機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始從快速發(fā)展進(jìn)入綜合化和科學(xué)化發(fā)展階段，其救援能力也實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破。
二、中國(guó)是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的參與者
“仁、義、禮、智、信”是儒家提倡為人的最根本道德準(zhǔn)則，已成為了中國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值體系中的最核心要素。“仁”居于“五常”之首，是最基本的倫常準(zhǔn)則。“仁”具有慈愛(ài)、善良、慈善的多重含義。“仁者，情志好生愛(ài)人，故立字二人為仁。”從構(gòu)字來(lái)看，兩個(gè)人的相互支撐則為“仁”。在中華文明視野里，社會(huì)和諧的一個(gè)基本標(biāo)志便是人與人之間的互助、友愛(ài)。樂(lè)善好施已經(jīng)成為了中華文明的基因。新中國(guó)重新回歸國(guó)際社會(huì)以來(lái)，仍然始終秉持仁愛(ài)之心，急人之所急。
自中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的人道主義援助也出現(xiàn)了新的面貌，改變了之前的援助形態(tài)，開(kāi)始向“務(wù)實(shí)的人道主義援助”“無(wú)歧視的人道主義援助”方向發(fā)展。從1971年至今，中國(guó)基于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的人道主義援助事業(yè)大致可以分為三個(gè)階段。
第一，融入階段（1971年-2000年）。在近三十年間，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的人道主義事業(yè)是一個(gè)從接觸到有限參與的逐漸轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這一軌跡與中國(guó)和聯(lián)合國(guó)整體的發(fā)展關(guān)系相近。在1971年至1978年之間，中國(guó)對(duì)于聯(lián)合國(guó)的工作仍處于一個(gè)觀望和適應(yīng)期，主要是因?yàn)橹袊?guó)對(duì)于聯(lián)合國(guó)事務(wù)仍缺乏了解，對(duì)多邊外交還沒(méi)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。盡管這一時(shí)期中國(guó)仍在慷慨地對(duì)第三世界國(guó)家提供援助，但這些援助基本都是通過(guò)雙邊形式。針對(duì)聯(lián)合國(guó)，中國(guó)主要的工作是優(yōu)先加入了與人道主義工作有密切聯(lián)系的發(fā)展系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，并提交了一定的捐款。值得注意的是，中國(guó)重返聯(lián)合國(guó)時(shí)同意分?jǐn)?%~5.5%的會(huì)費(fèi)（1980年之后有所回落），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)能力，中國(guó)自重返聯(lián)合國(guó)時(shí)起便是最主要的資金貢獻(xiàn)者之一。這對(duì)于聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)工作是極有力的支持。20世紀(jì)80年代初，中國(guó)確立了“和平與發(fā)展”的時(shí)代新主題，全面調(diào)整對(duì)外戰(zhàn)略，中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)的態(tài)度也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。不過(guò)，基于國(guó)內(nèi)深入推進(jìn)現(xiàn)代建設(shè)的需求，中國(guó)的對(duì)外援助開(kāi)始趨向務(wù)實(shí)，對(duì)于多邊援助基本處于“多取少予”的狀態(tài)，對(duì)于一些人道主義危機(jī)只能給予有限的援助。但從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始支持聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，這也是對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道工作的一種支持。1982年，中國(guó)開(kāi)始承擔(dān)維和行動(dòng)攤款。20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)的參與力度不斷加大。
第二，快速發(fā)展階段（2001年-2012年）。“2001年以來(lái)，中國(guó)逐漸加大對(duì)國(guó)際人道主義援助體系的參與度，積極參與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的國(guó)際人道主義援助活動(dòng)，援助規(guī)模逐年擴(kuò)大。”其一，中國(guó)對(duì)外人道主義援助的頻次開(kāi)始增加。自2004年至2017年，中國(guó)累計(jì)提供國(guó)際人道主義援助三百余次，平均年增長(zhǎng)率為29.4%。無(wú)論是東南亞國(guó)家暴發(fā)禽流感、墨西哥出現(xiàn)甲型H1N1流感、非洲出現(xiàn)蝗災(zāi)和霍亂等傳染病疫情，還是朝鮮、孟加拉國(guó)、尼泊爾等國(guó)出現(xiàn)糧食危機(jī)，抑或是印度洋海嘯、馬達(dá)加斯加颶風(fēng)、美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)、巴基斯坦洪災(zāi)，伊朗、海地、智利、厄瓜多爾、墨西哥地震等，中國(guó)都及時(shí)提供物資、現(xiàn)匯和人員等人道主義援助。這充分表明，中國(guó)真正地以“人道主義”為原則，無(wú)歧視地回應(yīng)各國(guó)的人道災(zāi)難。其二，中國(guó)援助的整體規(guī)模明顯擴(kuò)大。其中，印度洋海嘯暴發(fā)至2005年9月22日，中國(guó)向相關(guān)受災(zāi)國(guó)援助超過(guò)12億元。這是當(dāng)時(shí)新中國(guó)成立以來(lái)最大規(guī)模的人道主義援助。雖然這一時(shí)期，中國(guó)的人道主義援助仍以雙邊形式為主，但是在印度洋海嘯期間，中國(guó)尤為注重聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)救災(zāi)復(fù)建的作用。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳公布的數(shù)據(jù)，2004年，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)等多邊機(jī)構(gòu)提供的人道援助占總體對(duì)外人道援助比例高達(dá)88.6%。再者，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)針對(duì)人道主義事業(yè)開(kāi)始朝向伙伴關(guān)系發(fā)展，雙方開(kāi)始注重能力的共同建設(shè)，突破了“予”與“取”的關(guān)系。聯(lián)合國(guó)在中國(guó)先后設(shè)立了國(guó)際減輕旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中心、國(guó)際人道主義緊急救援廣西園區(qū)、區(qū)域采購(gòu)物流中心、災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺(tái)等多個(gè)合作項(xiàng)目。中國(guó)成為了向聯(lián)合國(guó)緊急先遣隊(duì)提供后勤支持的6個(gè)國(guó)家之一。中國(guó)還于2005年加入新建立的聯(lián)合國(guó)亞太地區(qū)人道主義救援伙伴關(guān)系，加強(qiáng)了與亞太地區(qū)國(guó)家在防災(zāi)減災(zāi)方面的交流與合作。這些合作借助了中國(guó)的制造業(yè)、物流業(yè)和天文學(xué)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)域的對(duì)接與整合。
第三，全面發(fā)展階段（2013年至今）。中共十八大以來(lái)，中國(guó)的對(duì)外人道主義援助進(jìn)入新時(shí)代。中國(guó)的人道主義援助不僅規(guī)模上繼續(xù)擴(kuò)大，而且援助內(nèi)容不斷豐富，形式也更趨靈活。在2015年尼泊爾地震、2016年厄瓜多爾地震、2019年“伊代”颶風(fēng)、2014年西非埃博拉疫情、2020年全球新冠肺炎疫情中，中國(guó)都提供了較大規(guī)模的援助和救助，還向亞非拉五十余國(guó)提供緊急糧食援助，保障脆弱群體的糧食安全。中國(guó)的人道主義援助內(nèi)容既包括傳統(tǒng)的自然災(zāi)害應(yīng)急救援、響應(yīng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件、提供糧食援助應(yīng)對(duì)饑荒、參與災(zāi)后恢復(fù)與重建，還擴(kuò)展至提高防災(zāi)減災(zāi)能力、參與緩解移民和難民危機(jī)等較為新興的治理領(lǐng)域。中國(guó)參與的援助內(nèi)容幾乎涉及全球人道主義的所有挑戰(zhàn)。中國(guó)不再局限于援助資金、物資和人員的提供者，還從完善全球治理體系的角度出發(fā)，積極供給知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和理念。更為關(guān)鍵的是，中國(guó)成為了聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的全球多邊體系堅(jiān)定的維護(hù)者和踐行者。這一時(shí)期，中國(guó)針對(duì)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的人道主義援助占其對(duì)外人道主義援助的整體比重大幅上升，聯(lián)合國(guó)成為中國(guó)開(kāi)展多邊人道主義援助最為重要的平臺(tái)。中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)建立的人道主義伙伴更為廣泛，合作內(nèi)容也更為深化。
中國(guó)全面參與聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)，一方面得益于中國(guó)日益增長(zhǎng)的綜合國(guó)力，中國(guó)開(kāi)始有更大的能力履行其大國(guó)擔(dān)當(dāng)。另一方面，更為深層的原因在于，中國(guó)對(duì)于國(guó)際格局、人類社會(huì)命運(yùn)的認(rèn)知。在全球化日益深化的同時(shí)，人道主義挑戰(zhàn)也日益嚴(yán)峻，而且開(kāi)始呈現(xiàn)全球性的特征。在此背景下，中國(guó)指出了各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存，全球命運(yùn)與共、休戚相關(guān)的一面，人類社會(huì)已然形成了一個(gè)命運(yùn)共同體。“面對(duì)頻發(fā)的人道主義危機(jī)，我們應(yīng)該弘揚(yáng)人道、博愛(ài)、奉獻(xiàn)的精神，為身陷困境的無(wú)辜百姓送去關(guān)愛(ài)，送去希望。”多邊主義則是解決人類共同問(wèn)題、解決全球性人道主義危機(jī)的根本路徑。中國(guó)自十八大以來(lái)開(kāi)展了大量的多邊外交工作，取得了重要的多邊主義理論和實(shí)踐創(chuàng)新，這是為世界和平與發(fā)展作出的重大貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則仍是國(guó)際社會(huì)最大公約數(shù)，維護(hù)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際體系中的核心地位是中國(guó)多邊外交工作的重中之重，只有聯(lián)合國(guó)強(qiáng)大了，世界才能更加美好。
中國(guó)不斷深入融入聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的同時(shí)，國(guó)內(nèi)的相應(yīng)制度體系也在不斷地健全，兩者是互為表里的。參與聯(lián)合國(guó)人道事業(yè)推動(dòng)了國(guó)內(nèi)制度體系的不斷改革，國(guó)內(nèi)制度體系漸趨成熟則為中國(guó)更全面地開(kāi)展對(duì)外事務(wù)提供助力。中國(guó)國(guó)內(nèi)針對(duì)人道主義事務(wù)相繼開(kāi)展了法治完善、隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革的工作。在法治完善方面，商務(wù)部2014年制定的《對(duì)外援助管理辦法（試行）》和國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署2018年發(fā)布的《對(duì)外援助管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》均在多個(gè)條款中提到人道主義援助。這些條款對(duì)中國(guó)對(duì)外人道援助確立了規(guī)范，同時(shí)也提供了法律依據(jù)。在隊(duì)伍建設(shè)方面，中國(guó)參與對(duì)外人道事業(yè)的人員隊(duì)伍不斷壯大，在中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)的基礎(chǔ)上，又于2018年，以北京市消防救援總隊(duì)為主要骨干，加上中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心和中國(guó)應(yīng)急總醫(yī)院有關(guān)人員組成了中國(guó)救援隊(duì)。醫(yī)療衛(wèi)生是中國(guó)對(duì)外援助的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。為此，中國(guó)還鍛煉了一批常態(tài)化的對(duì)外醫(yī)療援助隊(duì)伍，其中的中國(guó)國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)（上海）于2016年5月成為全球首批通過(guò)世衛(wèi)組織嚴(yán)格認(rèn)證程序的國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)之一，是全球第二支國(guó)際最高級(jí)別的EMT TYPE3國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)。在機(jī)構(gòu)改革方面，2004年9月，中國(guó)正式建立以商務(wù)部、外交部、財(cái)政部三部門(mén)為主，多部門(mén)參加的部際人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機(jī)制，開(kāi)始構(gòu)建較為完善的對(duì)外人道主義援助組織架構(gòu)和執(zhí)行體系。其后，又相繼實(shí)現(xiàn)了部際聯(lián)系機(jī)制的設(shè)立，及向部際協(xié)調(diào)機(jī)制的轉(zhuǎn)化。2018年組建的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署將商務(wù)部和外交部等部門(mén)間的對(duì)外援助工作進(jìn)一步整合。中國(guó)對(duì)于包括人道主義援助在內(nèi)的援外工作的頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌工作進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化。
三、中國(guó)是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)者
中國(guó)在參與聯(lián)合國(guó)人道主義援助過(guò)程中逐漸形成了自身的特點(diǎn)和發(fā)展軌跡。西方學(xué)者更多強(qiáng)調(diào)中國(guó)與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)在人道主義援助方面的差異性，而較少談及中國(guó)的援助方式對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)性。中國(guó)可以在能力提升、法治完善和理念引領(lǐng)三個(gè)方面積極推進(jìn)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)際人道主義事業(yè)行穩(wěn)有效。
關(guān)于中國(guó)人道援助的特征，總體來(lái)看，中國(guó)還是偏向于響應(yīng)型，即會(huì)對(duì)于突發(fā)性的危機(jī)事件予以積極響應(yīng)。不過(guò)，自2016年開(kāi)始，這一趨勢(shì)開(kāi)始有所扭轉(zhuǎn)，中國(guó)對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)的援助開(kāi)始趨向常態(tài)化，即對(duì)于危機(jī)的防范與治理以及持續(xù)救助進(jìn)行長(zhǎng)期投入，尤其是針對(duì)世界糧食計(jì)劃署、世界衛(wèi)生組織的援助。這取決于中國(guó)的人道事業(yè)首先要確保受援群體最基本的生存權(quán)益。自然災(zāi)害是中國(guó)援助的優(yōu)先目標(biāo)。基于此，中國(guó)還形成了城市搜救技術(shù)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在全球范圍內(nèi)獲得了好評(píng)與認(rèn)可。中國(guó)的援助對(duì)象以發(fā)展中國(guó)家為主，這是因?yàn)橹袊?guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)仍致力于對(duì)南南合作的推動(dòng)。不過(guò)，中國(guó)同樣指出，“在人道主義援助等緊急或特殊情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家或與中華人民共和國(guó)無(wú)外交關(guān)系的發(fā)展中國(guó)家也可作為受援方。”中國(guó)還在受援過(guò)程中捍衛(wèi)主權(quán)原則，維護(hù)受援方的自主性。這切實(shí)地體現(xiàn)出中國(guó)在踐行聯(lián)合國(guó)確立的人道、中立、公正和獨(dú)立的人道主義援助四項(xiàng)基本原則。
關(guān)于中國(guó)人道援助的發(fā)展軌跡，其一，中國(guó)逐漸從多取少予，向有予有取，再向多予少取的方向轉(zhuǎn)變。中國(guó)自2000年開(kāi)始就已經(jīng)成為OECD發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）成員之外最大的人道主義援助國(guó)之一，目前是提供人道主義援助規(guī)模最大的發(fā)展中國(guó)家，是聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系最為重要的伙伴。不過(guò)，中國(guó)目前整體的人道主義援助規(guī)模占國(guó)民總收入的比重還很低，仍有很大的提升空間。其二，中國(guó)在援助內(nèi)容上從重點(diǎn)應(yīng)對(duì)危及人類生存、健康的生存權(quán)領(lǐng)域，向危及人類尊嚴(yán)、福祉的更高層次的權(quán)益領(lǐng)域延伸。在合作對(duì)象上，在以目標(biāo)國(guó)政府為主要合作對(duì)象的同時(shí)，越發(fā)注重聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)、國(guó)際民間組織等各類多邊機(jī)制的作用，并且開(kāi)始注意到與受援目標(biāo)基層群體接觸的重要性。其三，中國(guó)參與的方式已經(jīng)從對(duì)于人道主義危機(jī)管控向針對(duì)危機(jī)根源治理的范式轉(zhuǎn)變。一方面，從單純的救助工作向前期預(yù)防與后期鞏固的階段延伸。特別是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，中國(guó)明確提出減災(zāi)理念要“從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變、從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”。另一方面，中國(guó)形成了積極的（注重能力建設(shè)）和發(fā)展的（結(jié)合發(fā)展議題）人道援助理念。正如習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)的，“發(fā)展是解決一切問(wèn)題的總鑰匙。無(wú)論是消除疫情影響、重回生活正軌，還是平息沖突動(dòng)亂、解決人道主義危機(jī)，根本上都要靠以人民為中心的發(fā)展。”
第一，中國(guó)在人道主義資源供給、應(yīng)援技術(shù)提升、救援經(jīng)驗(yàn)分享三個(gè)方面推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系能力建設(shè)。在資源供給方面，中國(guó)不僅在逐漸擴(kuò)大對(duì)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的援助規(guī)模，還將借助“一帶一路”倡議和南南合作資金向國(guó)際社會(huì)提供更多的人道主義公共產(chǎn)品。“一帶一路”是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要實(shí)踐，而人類命運(yùn)共同體的根本精神就是人道主義。“一帶一路”框架下的衛(wèi)生健康、救災(zāi)援助等人道主義合作是“民心相通”的重要體現(xiàn)。首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇以來(lái)，中國(guó)已向沿線發(fā)展中國(guó)家提供20億人民幣緊急糧食援助，向老撾等國(guó)提供地震監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備，提高防震減災(zāi)能力，以及大量的醫(yī)療救助、疫情防控應(yīng)援。南南合作援助基金于2015年9月成立，用于支持發(fā)展中國(guó)家落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。人道主義援助是基金的優(yōu)先使用領(lǐng)域。“2016年以來(lái)，中國(guó)在南南合作援助基金項(xiàng)下與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際紅十字會(huì)等十多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)際非政府組織開(kāi)展合作，發(fā)揮其專業(yè)能力和渠道優(yōu)勢(shì)，在亞洲、非洲、美洲等地區(qū)近50個(gè)國(guó)家實(shí)施糧食援助、災(zāi)后重建、難民救助、婦幼衛(wèi)生等領(lǐng)域的發(fā)展合作項(xiàng)目，約2000多萬(wàn)發(fā)展中國(guó)家民眾受益。”
在技術(shù)提升方面，中國(guó)可以借助在制造業(yè)、供應(yīng)鏈、物流運(yùn)輸、氣象衛(wèi)星等方面具有的比較優(yōu)勢(shì)推動(dòng)提升聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的應(yīng)援能力。健全的、高效的、低成本的和協(xié)調(diào)的人道主義供應(yīng)鏈?zhǔn)怯行?yīng)對(duì)人道主義危機(jī)的必要條件。“憑借領(lǐng)先的制造業(yè)、完善的供應(yīng)鏈和技術(shù)創(chuàng)新，中國(guó)擁有設(shè)立應(yīng)急樞紐獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。”在中國(guó)境內(nèi)已設(shè)立多個(gè)人道主義物資生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流園區(qū)和樞紐，聯(lián)合國(guó)首個(gè)全球人道主義應(yīng)急樞紐也于2020年4月30日在華啟動(dòng)。中國(guó)目前已經(jīng)是聯(lián)合國(guó)地區(qū)和全球人道主義供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，并且還將繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義供應(yīng)鏈在物資流、服務(wù)流、資金流和信息流各方面進(jìn)一步完善和提升。中國(guó)還憑借氣象衛(wèi)星領(lǐng)先技術(shù)成為世界氣象組織的重要合作伙伴，是全球綜合地球觀測(cè)系統(tǒng)的重要成員。中國(guó)已成功發(fā)射的17顆風(fēng)云氣象衛(wèi)星中的8顆，是空間與重大災(zāi)害國(guó)際憲章機(jī)制的值班衛(wèi)星，為全球近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
在救援經(jīng)驗(yàn)分享方面，中國(guó)不僅提供人道主義物資援助，還積極推動(dòng)救援知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造與推廣。中國(guó)善于從頻發(fā)的災(zāi)害中總結(jié)教訓(xùn)、積累經(jīng)驗(yàn)，由“危”轉(zhuǎn)“機(jī)”。在經(jīng)歷2008年汶川地震、2013年廬山地震、2017年九寨溝地震等數(shù)次重大災(zāi)害之后，中國(guó)逐漸形成了應(yīng)對(duì)災(zāi)害的“遵道經(jīng)驗(yàn)”“四川路徑”，乃至“中國(guó)模式”。中國(guó)的城市防災(zāi)減災(zāi)工作已經(jīng)開(kāi)始起到示范性作用。自2008年汶川特大地震之后開(kāi)始創(chuàng)建的“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)防災(zāi)減災(zāi)“仙臺(tái)框架”下社區(qū)層面的先進(jìn)案例。不過(guò)，中國(guó)也在頻發(fā)的災(zāi)害中認(rèn)識(shí)到自身的不足，從而積極搭建交流平臺(tái)，學(xué)習(xí)國(guó)際社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并推動(dòng)各方的交流與合作。
第二，中國(guó)在捍衛(wèi)國(guó)際人道主義秩序基礎(chǔ)上推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系合作機(jī)制建設(shè)。良好、穩(wěn)定的秩序是機(jī)制建設(shè)的基本保障。中國(guó)始終堅(jiān)持以人道主義援助原則為指針踐行人道主義實(shí)踐，以國(guó)際人道主義法為依據(jù)調(diào)整沖突過(guò)程中的人道主義境遇，以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)際人道主義秩序。維護(hù)國(guó)際人道主義秩序的根本在于維護(hù)其相關(guān)原則和法制。聯(lián)合國(guó)是國(guó)際法的集大成者，促進(jìn)國(guó)際法治是聯(lián)合國(guó)使命的核心?！堵?lián)合國(guó)憲章》是國(guó)際秩序的基礎(chǔ)，是國(guó)際普遍認(rèn)可的規(guī)約，它確立了國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，發(fā)展了國(guó)際法治普遍原則。聯(lián)合國(guó)的人道主義工作是在“人道、中立、公正、獨(dú)立”四項(xiàng)原則指導(dǎo)下開(kāi)展的，這四項(xiàng)原則同樣要以《聯(lián)合國(guó)憲章》的根本原則為基準(zhǔn)。
不過(guò)，冷戰(zhàn)結(jié)束后，與人道主義援助相應(yīng)的原則規(guī)范和國(guó)際法遭到踐踏，所謂的新人道主義援助開(kāi)始出現(xiàn)政治化和工具化的趨勢(shì)，衍生了“人道主義干涉”“保護(hù)的責(zé)任”等一系列話語(yǔ)體系。一些武裝干涉在“人道主義”的包裝下演變?yōu)?ldquo;正義戰(zhàn)爭(zhēng)”，反而加劇了人道危機(jī)。中國(guó)對(duì)于人道主義原則規(guī)范的態(tài)度問(wèn)題，日漸成為國(guó)際秩序演進(jìn)塑造的問(wèn)題。針對(duì)西方國(guó)家提出的干預(yù)理念，中國(guó)先后進(jìn)行了立場(chǎng)宣示、政策解釋和理念創(chuàng)造，予以積極應(yīng)對(duì)。中國(guó)已形成了對(duì)“保護(hù)的責(zé)任”有條件的支持，強(qiáng)調(diào)對(duì)其應(yīng)用進(jìn)行適當(dāng)約束的基本立場(chǎng)。在西方國(guó)家過(guò)于強(qiáng)調(diào)應(yīng)“負(fù)責(zé)任”之時(shí)，中國(guó)則對(duì)于如何“負(fù)責(zé)任”地實(shí)踐“保護(hù)”進(jìn)行了論述。
中國(guó)積極加入了國(guó)際人道法的主體“日內(nèi)瓦四公約”及其補(bǔ)充協(xié)議。中國(guó)還在努力推動(dòng)國(guó)際人道主義法的發(fā)展完善，特別是在發(fā)展國(guó)際人道主義法的規(guī)范方面。人本主義是國(guó)際人道主義法的立足點(diǎn)，中國(guó)更側(cè)重于人本主義中的“以人類為本”，而西方國(guó)家過(guò)于強(qiáng)調(diào)人本主義中的“以個(gè)人為本”。中國(guó)的理解在于個(gè)人的全面發(fā)展是基于類的群體，“以人類為本”更有助于強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)屬性，有助于豐富對(duì)于人道的干預(yù)場(chǎng)景的認(rèn)知。
中國(guó)在維護(hù)國(guó)際人道主義秩序的基礎(chǔ)上，還積極推動(dòng)國(guó)際人道主義援助的合作機(jī)制建設(shè)，擴(kuò)大了以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際人道主義合作網(wǎng)絡(luò)。合作機(jī)制本身也是應(yīng)對(duì)人道主義災(zāi)害的公共產(chǎn)品。目前，中國(guó)同22個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織建立了“一帶一路”地震減災(zāi)合作機(jī)制。2019年5月12日，在“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際學(xué)術(shù)大會(huì)閉幕式上，近40個(gè)國(guó)際組織和科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，以及來(lái)自不同學(xué)科領(lǐng)域的780余名中外科學(xué)家，共同發(fā)表了《“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展北京宣言》，提出將共同致力于加強(qiáng)科技及政策交流，推進(jìn)構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)同機(jī)制，落實(shí)聯(lián)合國(guó)《仙臺(tái)減災(zāi)框架》《巴黎氣候變化協(xié)議》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。建設(shè)機(jī)制重要，維護(hù)既有合作機(jī)制同樣至關(guān)重要。中國(guó)積極參與聯(lián)合國(guó)各項(xiàng)事業(yè)已然是對(duì)既有機(jī)制的維護(hù)，為國(guó)際社會(huì)樹(shù)立了典范。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)建設(shè)性地參與聯(lián)合國(guó)維和建和行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”和落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、積極參加國(guó)際人權(quán)對(duì)話與合作、積極引領(lǐng)氣候變化治理、應(yīng)對(duì)恐怖主義。中國(guó)在裁軍、減排、脫貧等領(lǐng)域成為了國(guó)際社會(huì)的表率。這些事業(yè)對(duì)于人類的共同發(fā)展、共同安全具有極大的推動(dòng)作用，有助于從根源上緩解人道主義危機(jī)問(wèn)題。
第三，中國(guó)將以“人道共同體”理念推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)的范式轉(zhuǎn)型。在人類社會(huì)正處于挑戰(zhàn)層出不窮、風(fēng)險(xiǎn)日益增多的大變革時(shí)期，中國(guó)適時(shí)提出了構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要理念。這是對(duì)于“我們?cè)趺崔k”的重要解答，更是針對(duì)國(guó)際秩序重構(gòu)、全球治理變革的指導(dǎo)性方案。人類命運(yùn)共同體理念同樣可以為人道主義危機(jī)治理提供理論支撐。人道主義是人類追求的最基本的共同利益和共同目標(biāo)。人類命運(yùn)共同體理念在本質(zhì)上即是對(duì)這些共同利益和共同目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)和追求。維護(hù)人道主義是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的根本倫理內(nèi)涵，是人類命運(yùn)共同體多重構(gòu)建中的關(guān)鍵一維。構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的底線思維是構(gòu)建“人道共同體”。“人道共同體”指出了人類社會(huì)基于人道主義價(jià)值具有共通性，基于人道命運(yùn)具有共生性，基于人道前途具有共建性。“人道共同體”理念將推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)向后危機(jī)型人道主義治理的范式轉(zhuǎn)型。
傳統(tǒng)的聯(lián)合國(guó)人道主義工作是危機(jī)型人道主義援助，其特點(diǎn)在于人道主義工作確保的基本目標(biāo)是維護(hù)人的生存權(quán)益，價(jià)值基礎(chǔ)是使人免于恐懼，實(shí)現(xiàn)路徑是一種應(yīng)急式的管控。此種范式是解決燃眉之需的，適用于自然災(zāi)害或突發(fā)公共事件導(dǎo)致的危機(jī)，外部援助可暫時(shí)緩解受援者當(dāng)前的一些困難。不過(guò)，隨著人道危機(jī)根源的日益復(fù)雜化，導(dǎo)致危機(jī)因素的復(fù)合化，特別是武裝沖突等社會(huì)因素扮演危機(jī)導(dǎo)火索的作用日漸加重，聯(lián)合國(guó)為主的國(guó)際社會(huì)逐漸意識(shí)到治本方能帶來(lái)長(zhǎng)久之效。只有實(shí)現(xiàn)脆弱國(guó)家或地區(qū)的持久和平、可持續(xù)發(fā)展，恢復(fù)沖突地區(qū)正常的社會(huì)治理，才是化解人道主義危機(jī)的根本之道，當(dāng)前的人道主義困局呼喚“標(biāo)本兼治”。2016年世界人道主義峰會(huì)上，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)呼吁人道主義工作的核心職責(zé)包括“預(yù)防和終止沖突、捍衛(wèi)人道的準(zhǔn)則、不讓任何人掉隊(duì)、從提供援助向消除需求轉(zhuǎn)變、投資人道主義”，并指出“人道主義行為體需要從年復(fù)一年地不斷開(kāi)展短期干預(yù)，轉(zhuǎn)向?yàn)殚L(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成作出貢獻(xiàn)。”顯然，聯(lián)合國(guó)正在尋求解決人道主義危機(jī)的辦法向后危機(jī)型人道主義治理轉(zhuǎn)變。后危機(jī)型人道主義治理的特點(diǎn)在于人道主義工作確保的基本目標(biāo)是維護(hù)包括生存權(quán)在內(nèi)的普遍人權(quán)，價(jià)值基礎(chǔ)是維護(hù)人的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)路徑是一種系統(tǒng)性的治理過(guò)程。相較于危機(jī)型人道主義援助，后危機(jī)型在目標(biāo)和價(jià)值層面追求更高的層次和更全面的維度。在實(shí)現(xiàn)路徑方面，后危機(jī)型人道主義治理不僅強(qiáng)調(diào)應(yīng)急援助的重要性，而且重視危機(jī)前期預(yù)防和危機(jī)后重建的相關(guān)工作，更為重要的是認(rèn)識(shí)到應(yīng)系統(tǒng)性地治理危機(jī)根源。
“人道共同體”理念與聯(lián)合國(guó)后危機(jī)型人道主義治理的核心職責(zé)有很大的契合之處。“人道共同體”同樣以人類整體為行動(dòng)主體，以共同的人道命運(yùn)為聯(lián)結(jié)主線，以共同安全、普遍人權(quán)和共同發(fā)展為治理主旨。以“人道共同體”理念推動(dòng)后危機(jī)型人道主義治理的實(shí)踐可以包括三個(gè)層面。其一，促進(jìn)議題間的關(guān)聯(lián)融合。這里主要是處理好人道主義援助與發(fā)展援助之間的關(guān)聯(lián)。在危機(jī)型人道主義援助階段，“人道主義援助和發(fā)展援助之間被簡(jiǎn)單化為一種‘連續(xù)體’（continuum），即在人道主義援助行動(dòng)完成后，發(fā)展議題才入場(chǎng)。”兩者是相互獨(dú)立的關(guān)系。但是隨著人道主義和發(fā)展各自理念和實(shí)踐的擴(kuò)展，兩者的邊界開(kāi)始模糊，關(guān)系趨復(fù)雜化。聯(lián)合國(guó)呼吁超越人道主義援助與發(fā)展議題間的界分。而《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》可以作為實(shí)現(xiàn)兩者關(guān)聯(lián)融合的總框架。其二，推動(dòng)援助行為體間的團(tuán)結(jié)協(xié)作。援助方的行動(dòng)意愿往往比能力更能決定援助成效。鑒于議題間的關(guān)聯(lián)融合性不斷深化，各議題、項(xiàng)目領(lǐng)域的行為體更應(yīng)該具備共同體意識(shí)，加強(qiáng)彼此間的團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)。其三，平衡好短期任務(wù)與長(zhǎng)期目標(biāo)。雖然后危機(jī)型的人道主義工作側(cè)重從治理角度系統(tǒng)性解決危機(jī)根源，但并不意味著減少對(duì)于應(yīng)急行動(dòng)的投入，畢竟應(yīng)急性的救助可以最為直接地改善受難者的境遇和苦楚。不過(guò)，長(zhǎng)期的治理才能確?？沙掷m(xù)的和平與繁榮，乃至確保自力更生的能力。
總之，聯(lián)合國(guó)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要路徑，聯(lián)合國(guó)同樣是構(gòu)建“人道共同體”的重要載體。“人道共同體”建設(shè)需要綜合手段、綜合框架，是聯(lián)合國(guó)人權(quán)、安全、發(fā)展三個(gè)支柱事業(yè)的合力。中國(guó)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的合作是實(shí)現(xiàn)“人道共同體”的基本路徑。中國(guó)已成為聯(lián)合國(guó)人權(quán)、安全和發(fā)展事業(yè)的堅(jiān)定支持者，并將繼續(xù)以“人道共同體”理念為指導(dǎo)，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義事業(yè)的全面發(fā)展。在“人道共同體”理念的引導(dǎo)下，中國(guó)將始終維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的人道多邊主義，在國(guó)際人道“失序”之時(shí)，堅(jiān)持“守序”，守好共商、共建、共享的全球人道治理秩序；守好相互尊重、公平正義、合作共贏的國(guó)際人道交往秩序；守好不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)的人道主義發(fā)展倫理秩序。
四、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)一貫是國(guó)際人道主義事業(yè)的踐行者。中國(guó)主要以雙邊形式開(kāi)展對(duì)外人道援助工作，但中國(guó)也開(kāi)始逐漸注重多邊機(jī)制的重要性，逐漸擴(kuò)大對(duì)于多邊人道主義機(jī)制的援助。聯(lián)合國(guó)居于多邊人道主義援助體系的核心地位。中國(guó)既從聯(lián)合國(guó)獲益，又積極參與其人道主義事務(wù)，建設(shè)其人道主義機(jī)制，雙方就人道主義事業(yè)已成為密切的伙伴，相得益彰。不過(guò)，當(dāng)前中國(guó)在參與聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系中還面臨著一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。主要的問(wèn)題在于，中國(guó)自身的援助能力、援助機(jī)制，以及與聯(lián)合國(guó)間的合作溝通機(jī)制仍有待提升和健全。中國(guó)仍需繼續(xù)擴(kuò)大人道主義援助在對(duì)外援助、多邊援助中的比重，并且要確保援助的常態(tài)化。主要的挑戰(zhàn)在于，體系中的一些成員仍將中國(guó)視為“異己”，對(duì)于中國(guó)的援助行為充滿誤解、偏見(jiàn)和不信任，對(duì)于中國(guó)的一些善舉政治化、標(biāo)簽化和污名化。具體表現(xiàn)在，不認(rèn)同中國(guó)人道援助的分類和統(tǒng)計(jì)方式，不相信中國(guó)援助的人道動(dòng)機(jī)，不認(rèn)可中國(guó)援助物資的質(zhì)量品質(zhì)。
中國(guó)在不斷解決問(wèn)題，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的同時(shí)，還要主動(dòng)發(fā)揮作為體系建設(shè)者的作用。一方面，中國(guó)需要進(jìn)行自身調(diào)整。中國(guó)在繼續(xù)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建等領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還應(yīng)加大國(guó)際難民救助、武裝沖突中平民保護(hù)的相關(guān)工作。為此，中國(guó)可加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)立法建設(shè)和學(xué)術(shù)研究，同時(shí)積極推動(dòng)相應(yīng)國(guó)際法的完善，開(kāi)拓國(guó)際人道主義法的新領(lǐng)域。隨著國(guó)際安全形勢(shì)和人類面臨威脅的復(fù)雜變化，人道主義法適用的場(chǎng)合擴(kuò)展至非國(guó)際性的戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突，以及諸多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。鑒于人道與人權(quán)的天然聯(lián)系，國(guó)際人道法的內(nèi)容發(fā)展也越來(lái)越凸現(xiàn)出人權(quán)價(jià)值的取向。國(guó)際刑法、勞工標(biāo)準(zhǔn)、治療重大疾病藥物的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的立法工作也都開(kāi)始涉及人本主義。在氣候變化、可持續(xù)發(fā)展理念的背景下，人道主義以人的價(jià)值為核心向度，也開(kāi)始轉(zhuǎn)化至把人放置在自然的向度，這同樣拓展了人道主義法的發(fā)展空間。而這些領(lǐng)域既有中國(guó)的參與，同樣也需要中國(guó)的繼續(xù)深耕。中國(guó)還需繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)部際間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對(duì)于新技術(shù)、新工作、新方法等進(jìn)行積極地探索，與國(guó)際先進(jìn)實(shí)踐進(jìn)行合理對(duì)接。另一方面，中國(guó)將繼續(xù)加大對(duì)于聯(lián)合國(guó)人道主義工作的積極引領(lǐng)。中國(guó)將擴(kuò)大在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)人道主義事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)國(guó)際人道主義事業(yè)向更加公平、高效的方向發(fā)展。中國(guó)將推動(dòng)聯(lián)合國(guó)人道主義工作從響應(yīng)向治理的方向深化，確保人道援助與落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)和平、發(fā)展、人權(quán)事業(yè)的協(xié)同發(fā)展。
新型冠狀肺炎疫情引發(fā)的全球性人道主義危機(jī)仍在持續(xù)，全球性人道危機(jī)在未來(lái)更有頻發(fā)之勢(shì)，國(guó)際社會(huì)空前地需要團(tuán)結(jié)與合作以應(yīng)對(duì)種種危機(jī)。良性互動(dòng)的中國(guó)—聯(lián)合國(guó)人道主義伙伴關(guān)系既是穩(wěn)定國(guó)際人道主義秩序的基石，又為國(guó)際社會(huì)樹(shù)立表率。人道主義援助是維護(hù)基本權(quán)益的最重要手段，人道主義將始終為國(guó)際合作和全球治理提供精神動(dòng)力。
【程子龍，上海政法學(xué)院上海全球安全治理研究院助理研究員。本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色國(guó)際組織外交的理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”（20AZD099）和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“聯(lián)合國(guó)國(guó)際危機(jī)調(diào)停模式與中國(guó)參與路徑研究”（20CGJ009）階段性研究成果?！?br />
Abstract：Since China resumed its permanent seat on the United Nations Security Council，it has gradually integrated into the United Nations humanitarian aid system mainly by bilateral humanitarian aid and has become an important beneficiary，participant，and builder of it.As a beneficiary，China has received support from the United Nations in humanitarian supplies，capabilities，and assistance.As a participant，China's participation in the humanitarian affairs of the United Nations has experienced three stages of integration，rapid progress，and comprehensive development.At present，China has become a regular participant in the United Nations humanitarian aid system.As a builder，China has been active in advancing the construction of the United Nations humanitarian aid system in the three aspects of capability enhancement，mechanism improvement，and conceptual guidance，making great contributions to the stability and efficacy of the international humanitarian cause.The benignly interactive China-United Nations humanitarian partnership is a firm foundation of the international humanitarian order.
Keywords：China；United Nations；Humanitarian Aid；Global Governance
(責(zé)任編輯 曹煒)
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