內(nèi)容提要：自1993年《維也納宣言與行動綱領(lǐng)》建議各國制定國家人權(quán)行動計劃以來，不少國家進(jìn)行了相關(guān)探索。我國自2009年始，先后制定四期《國家人權(quán)行動計劃》。制定國家人權(quán)行動計劃的意義在于促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展、提高國際人權(quán)話語權(quán)、降低社會風(fēng)險和保護(hù)個體權(quán)利。計劃的制定要堅持以法律和政策為依托、以人權(quán)需求為導(dǎo)向、國家與社會兼顧等原則。前三期《國家人權(quán)行動計劃》經(jīng)歷了指導(dǎo)原則和目標(biāo)升級、權(quán)利內(nèi)容和措施細(xì)化、責(zé)任主體趨向多元、框架結(jié)構(gòu)漸趨合理、話語表達(dá)愈顯人權(quán)思維的演進(jìn)。第四期《國家人權(quán)行動計劃》更關(guān)注擴大公共參與度、拓展了行動計劃內(nèi)容、完善了監(jiān)督機制，進(jìn)一步推進(jìn)了國家人權(quán)行動計劃的制定和實施工作。
關(guān) 鍵 詞：國家人權(quán)行動計劃 人權(quán)發(fā)展 公共參與 監(jiān)督與評估
1993 年世界人權(quán)大會通過了《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)第三部分第6條建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認(rèn)明該國為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟”。此后，許多國家相繼開啟了制定國家人權(quán)行動計劃的探索之路。2002年聯(lián)合國人權(quán)高專辦發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃手冊》（Handbook on National Human Rights Plans of Action），對國家人權(quán)行動計劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及制定過程進(jìn)行了規(guī)范和建議，再一次促進(jìn)了各國制定國家人權(quán)行動計劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年7月，已有58個國家制定了85期本國的國家人權(quán)行動計劃。澳大利亞是最早制定國家人權(quán)行動計劃的國家（1993年），中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中唯一制定并實施國家人權(quán)行動計劃的國家。
盡管各國制定的國家人權(quán)行動計劃詳略有別，篇幅不一，但在內(nèi)容擇選上具有共通性，主要包括三個方面：一是本國當(dāng)前人權(quán)事業(yè)的總體發(fā)展方向和目標(biāo)愿景；二是本國對國際人權(quán)條約機制的整體態(tài)度，如對國際人權(quán)公約的批準(zhǔn)和履行情況、未來批準(zhǔn)和簽署計劃等；三是促進(jìn)和保護(hù)各項人權(quán)的工作目標(biāo)和具體措施，包括本國現(xiàn)有政策措施與國家人權(quán)行動計劃的銜接，如尼泊爾在《國家人權(quán)行動計劃》中表示各有關(guān)部委、機構(gòu)和組織應(yīng)根據(jù)“十五”規(guī)劃、《政府行動綱領(lǐng)》和《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展理念》所反映的措施，在年度工作計劃中納入實施《國家人權(quán)行動計劃》的措施。部分國家在行動計劃中還描述了制定計劃的過程和參與的群體。
制定國家人權(quán)行動計劃的意義是什么？如何制定一份有效可行的國家人權(quán)行動計劃？我國從2009年起也開始進(jìn)行相關(guān)探索，先后制定和實施了四期《國家人權(quán)行動計劃》。這四期計劃之間是否存在某種承繼賡續(xù)，它們是如何演進(jìn)的？第三期行動計劃之后，我們剛迎來新一期的《國家人權(quán)行動計劃》，該期行動計劃具有怎樣的亮點和特色？本文將首先從國家、國際、社會和個體四個層面，探討制定國家人權(quán)行動計劃的實踐意義；繼而以我國制定《國家人權(quán)行動計劃》實踐為例，總結(jié)制定行動計劃的主要考量原則，并梳理我國三期行動計劃的演進(jìn)邏輯，對新一期行動計劃的特點進(jìn)行歸納總結(jié)。
一、制定國家人權(quán)行動計劃的重大意義
為什么要制定國家人權(quán)行動計劃？其原因在于各國政府及國際社會均意識到，“人權(quán)狀況的持久改善，要依靠下決心采取具體行動來積極促進(jìn)”。制定國家人權(quán)行動計劃，在國家、國際、社會和個體四個層面，都有重要意義。
?。ㄒ唬┟鞔_政府職能，精準(zhǔn)開展人權(quán)事業(yè)
“從法律上說，國家人權(quán)行動計劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件，雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力，但是，它是落實尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。”國家人權(quán)行動計劃最主要的內(nèi)容是對國家在保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)方面的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行落實。政府作為人權(quán)保護(hù)的最主要義務(wù)主體，其擁有的執(zhí)法權(quán)和政策制定實施權(quán)能夠促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的高效運轉(zhuǎn)。一方面，政府公共政策行為可以做到令行禁止，通過合法合理的強制性政策快速有效地推動人權(quán)保護(hù)措施落地。譬如，我國政府強制性地要求所有企業(yè)為其員工繳納社會保障基金，作為社會權(quán)利的個人養(yǎng)老保險正漸漸得以實現(xiàn)。另一方面，“國家人權(quán)行動計劃不是一份抽象的人權(quán)宣言，它……明確了具體的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的保障措施”。如此，政府能夠有計劃有目標(biāo)有步驟地精細(xì)推進(jìn)人權(quán)事業(yè)。此外，各級行政部門、司法部門的公職人員在日常執(zhí)行公務(wù)的活動中，貫徹落實計劃精神，于本職工作細(xì)微之處做到尊重和保障人權(quán)。《國家人權(quán)行動計劃》促進(jìn)了國家、政府和人權(quán)之間的互動，既將“尊重與保障人權(quán)”理念轉(zhuǎn)化為有效可行的政府文件，讓人權(quán)從抽象范疇跳脫出來；又通過政府的行政行為將人權(quán)理念滲透到行政、執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)。
?。ǘ┕_國家承諾，提升國際人權(quán)話語權(quán)
制定和發(fā)布國家人權(quán)行動計劃是政府主動公開和申明自身在人權(quán)事業(yè)中的職責(zé)和義務(wù)的過程，也是政府愿意就保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)問題接受本國民眾和國際社會審視與監(jiān)督的過程。同時，一國的國家人權(quán)行動計劃及其評估文件既是國家對外展示本國人權(quán)發(fā)展成果的重要途徑，也是國際社會了解一國人權(quán)事業(yè)發(fā)展情況的重要窗口。有效可行的國家人權(quán)行動計劃有助于塑造負(fù)責(zé)任的國家形象，提高國際社會對本國人權(quán)發(fā)展的認(rèn)知和認(rèn)同，幫助國家在人權(quán)外交中掌握主動權(quán)并提升國際話語權(quán)。例如，2019年我國接受聯(lián)合國人權(quán)理事會第三輪普遍定期審議，多個代表團(tuán)在審議過程的互動對話中對我國制定《國家人權(quán)行動計劃》的做法表示贊許，并建議我國“繼續(xù)執(zhí)行”“確保有效執(zhí)行”《國家人權(quán)行動計劃》。
?。ㄈ﹤鞑ト藱?quán)理念，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定
國家人權(quán)行動計劃是提升人權(quán)意識，傳播人權(quán)理念的載體。公務(wù)人員通過學(xué)習(xí)行動計劃夯實人權(quán)意識，并通過履行公職落實人權(quán)保護(hù)理想信念；企業(yè)、群團(tuán)組織等通過查看行動計劃，了解國家的人權(quán)工作重點，相應(yīng)規(guī)劃自身行動以保證與政府等的相關(guān)合作順利進(jìn)行；高校、科研院所及專家通過研究各國制定的行動計劃，考察監(jiān)督本國行動計劃的實施和成效，提供更專業(yè)的完善建議。通過行動計劃的宣講傳播，人民群眾能夠提升自身的權(quán)利意識。一方面，國家人權(quán)行動計劃的制定、實施與傳播可以提升全社會尊重和保護(hù)人權(quán)的意識；另一方面，行動計劃規(guī)劃國家人權(quán)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。行動計劃立足平等與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于促進(jìn)社會公平正義，使發(fā)展成果真正地平等惠及全體人民。行動計劃的連續(xù)性展示了政府和國家在治理社會和實現(xiàn)人民福祉方面的邏輯與行動，有利于凝聚共識和自信，促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。
?。ㄋ模┥鞆垈€體權(quán)利，保護(hù)特定群體權(quán)益
個體是人權(quán)保護(hù)的基本對象。國家人權(quán)行動計劃制定過程中，通常要吸收內(nèi)化國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、借鑒吸取國外經(jīng)驗教訓(xùn)、結(jié)合本國現(xiàn)實情況，發(fā)揮本國人權(quán)保護(hù)上的優(yōu)勢特色。人權(quán)行動計劃是國家人權(quán)保障體系中的新增形式，“26年的實踐探索充分證明了‘國家人權(quán)行動計劃’是一種具有多元文化適應(yīng)性的促進(jìn)人權(quán)保障的‘政策形式’”，從而有利于更全面地維護(hù)個體權(quán)利和特定群體權(quán)益。例如，在2016年以前，我國并未對在看守所受臨時羈押者的相關(guān)權(quán)利作出明確規(guī)定。在第三期行動計劃的公民權(quán)利和政治權(quán)利部分，以設(shè)置約束性指標(biāo)的方式規(guī)定：“制定看守所法，提升被羈押人權(quán)利保障的立法層級，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。”這意味著在2016年至2020年行動計劃執(zhí)行期間，按照約束性指標(biāo)要求，相應(yīng)部門機構(gòu)需要積極展開行動，并以《看守所法》出臺來最終回應(yīng)這一群體權(quán)利保障的需求。
二、制定國家人權(quán)行動計劃的考量原則
隨著聯(lián)合國人權(quán)高專辦《國家人權(quán)行動計劃手冊》的發(fā)布和世界范圍內(nèi)制定國家人權(quán)行動計劃實踐的發(fā)展，探討和總結(jié)合理有效的國家人權(quán)行動計劃制定經(jīng)驗，成為研究和實踐關(guān)注的重點內(nèi)容。顯然，制定合理有效的國家人權(quán)行動計劃需要考量諸多原則。需要考慮其制定是否建立在對本國情況的全面考察基礎(chǔ)之上？是否順應(yīng)國際社會發(fā)展趨勢？政府權(quán)力的強弱如何（關(guān)系到計劃是否可以順利推行）？開放性如何（與民眾對計劃的信任度和可接受度息息相關(guān)）？鑒于本文無法對制定國家人權(quán)行動計劃的考量原則進(jìn)行全面考察，僅擇以下三方面重點討論。
（一）以法律和政策為依托，注重人權(quán)保障的協(xié)調(diào)配合
憲法法律和國家的大政方針政策是人權(quán)保障的基本依托，也是行動計劃合法性的重要依據(jù)。國家人權(quán)行動計劃的制定需要嚴(yán)格遵守憲法法律，依法切實保障人權(quán)的實現(xiàn)，促進(jìn)社會公平正義。我國第一期行動計劃即明確指出行動計劃是為了落實“國家尊重和保障人權(quán)的憲法原則”；第二期行動計劃則表述為“根據(jù)憲法關(guān)于‘國家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實施機制，依法推進(jìn)中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展”；第三期的表述與第二期的基本一致。
同時，行動計劃的制定要與國家正在進(jìn)行的其他相關(guān)計劃或政策協(xié)調(diào)配合。第二期行動計劃指出：行動計劃的制定和實施，要“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將人權(quán)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來”。而第三期行動計劃指出：“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，確定保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的目標(biāo)和任務(wù)。”因此，第三期行動計劃中先后提到了全民參保計劃、全民健身計劃（2016—2020年）、高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃、中西部高等教育振興計劃、國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習(xí)培訓(xùn)計劃、土壤污染防治行動計劃、人民陪審員“倍增計劃”、中國反對拐賣人口行動計劃（2013 —2020年）、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、國家手語和盲文規(guī)范化行動計劃（2015—2020年）、中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）等11個計劃和發(fā)展綱要，在經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域特別注意了與這些國家計劃中的相應(yīng)內(nèi)容形成對接融合。
（二）以整體人權(quán)需求為導(dǎo)向，務(wù)實回應(yīng)社會發(fā)展問題
制定國家人權(quán)行動計劃首先需要對國家整體的人權(quán)保障需求進(jìn)行評估，提高制定主體對人權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀和理論內(nèi)容的認(rèn)識。其次，計劃目標(biāo)要體現(xiàn)時代特點，與社會實況緊密相關(guān)，對熱點問題進(jìn)行回應(yīng)。最后，在對整體社會需求進(jìn)行互動研判后，要在各類熱點問題中選定優(yōu)先事項，從而產(chǎn)生集中力量辦實事的效果。一項研究表明，截至2019年，制定國家人權(quán)行動計劃的國家主要為發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家的人權(quán)事業(yè)整體上受到自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的影響和制約，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，這在客觀上需要行動計劃的制定必須“務(wù)實”“回應(yīng)社會急迫需求”“有步驟”“有順序”。
以我國為例，我國始終把發(fā)展放在首位，把關(guān)系百姓根本利益的問題作為優(yōu)先事項，走中國特色的人權(quán)發(fā)展道路。第一期行動計劃制定之時，面對金融危機沖擊和重大自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，并將四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障單列一章。第二期行動計劃為回應(yīng)國內(nèi)外對可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)注，將PM2.5概念引入行動計劃中，相關(guān)指標(biāo)設(shè)定為“重點區(qū)域可吸入細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度”。第三期行動計劃對網(wǎng)絡(luò)言論自由、精準(zhǔn)扶貧、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)環(huán)境問題等熱點問題進(jìn)行了回應(yīng)。在第四期行動計劃中，由新型冠狀病毒所引發(fā)的重大疫情防控、公共健康和安全保障等問題是重要的關(guān)注點。
?。ㄈ┮試胰藱?quán)責(zé)任為主導(dǎo)，廣泛動員社會力量參與
“人人為我，我為人人。”尊重和保障人權(quán)一方面是國家和政府的基本職責(zé)，另一方面也是全社會共同的責(zé)任，需要全社會的共同努力。國家人權(quán)行動計劃通常是一個主權(quán)國家回應(yīng)國際社會的要求、自覺謀劃本國人權(quán)事業(yè)的階段性藍(lán)圖，這決定了行動計劃的發(fā)起者、設(shè)計者主要是各個國家機關(guān)。以我國為例，行動計劃的實施涉及一系列法律法規(guī)和配套文件的制定，參與主體包括四大類：執(zhí)政黨的組織機構(gòu)、國家機關(guān)、人民團(tuán)體和社會組織。其中國家機關(guān)范圍特別廣泛，包括全國人大、全國人大常委會這類立法機關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機關(guān)，公安部、教育部等國家行政機構(gòu)。行動計劃作為國家、政府落實尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項重大舉措，必然要結(jié)合這些國家機關(guān)的具體工作中心和法定職責(zé)來設(shè)計規(guī)劃人權(quán)發(fā)展藍(lán)圖。
與此同時，廣泛的社會參與不可或缺，人民團(tuán)體和社會組織在制定行動計劃中的作用也不可忽視?？疾煲殉雠_的四期行動計劃，可以看到中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國人權(quán)研究會、中國人權(quán)發(fā)展基金會在其中發(fā)揮了重要的作用。來自多個高校和科研院所的人權(quán)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也參與了行動計劃的制定工作，代表了更多社會力量的加入。尤其是作為行動計劃的制定和評估機制的聯(lián)席會議機制，正如常健教授指出的：“聯(lián)席會議機制在組織結(jié)構(gòu)上是多元一體的。它統(tǒng)合了政治、立法、行政、司法和社會各個層面，將各方的力量協(xié)同整合，使得國家人權(quán)行動計劃能夠得到全方位的支持。”
三、我國前三期《國家人權(quán)行動計劃》的演進(jìn)邏輯
改革開放40年來，我國自覺地探索符合本國國情的人權(quán)發(fā)展道路，人權(quán)事業(yè)取得了許多成就。前三期行動計劃是人權(quán)發(fā)展道路探索進(jìn)程中的重要實踐，并形成了鮮明的發(fā)展軌跡和演進(jìn)特點。
（一）指導(dǎo)原則與計劃目標(biāo)戰(zhàn)略升級
相較于第二期行動計劃，第三期行動計劃在指導(dǎo)思想上更加明確系統(tǒng)：將習(xí)近平總書記系列重要講話精神、四個全面戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念等列入其中，明確提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，強調(diào)“把保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位”，把中國夢與以人民為中心的人權(quán)發(fā)展事業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起。
基本原則得到明顯的發(fā)展和完善，由第二期行動計劃的“依法推進(jìn)、全面推進(jìn)、務(wù)實推進(jìn)”三個原則，發(fā)展到第三期行動計劃的“依法推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、務(wù)實推進(jìn)、平等推進(jìn)、合力推進(jìn)”五個原則。新增的“平等推進(jìn)”進(jìn)一步強調(diào)了人權(quán)平等原則，保障每個個體都能夠平等地享有各項人權(quán)；“合力推進(jìn)”則是指社會各方面力量共同加入促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的隊伍中，強調(diào)人權(quán)發(fā)展依靠各方合力參與。第二個原則由“全面推進(jìn)”變更為“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，從強調(diào)各項權(quán)利的全覆蓋到重視計劃本身的階段性，突出各項權(quán)利在發(fā)展中的協(xié)調(diào)均衡。行動計劃目標(biāo)更有針對性，更多地體現(xiàn)出對社會現(xiàn)實問題的關(guān)切。如在全面保障經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利目標(biāo)下，第二期行動計劃只是常規(guī)地羅列了工作權(quán)利、基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、社會保障權(quán)利、健康權(quán)利、受教育權(quán)利、文化權(quán)利和環(huán)境權(quán)利，第三期行動計劃則直指生活質(zhì)量、公共服務(wù)、脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)等當(dāng)前社會面臨的重點問題，并強調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。目標(biāo)還與其他規(guī)范性文件進(jìn)行有效聯(lián)結(jié)，如在“提高公正司法水平”方面直接點出“保障訴訟當(dāng)事人獲得公正審判的權(quán)利”，這同行動計劃制定前社會熱議的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中關(guān)于完善非法證據(jù)排除規(guī)則、值班律師制度和法律援助制度，從而提高人權(quán)司法保障水平的內(nèi)容形成對應(yīng)。此外，根據(jù)時間順序，目標(biāo)具有遞進(jìn)性。如第二期行動計劃提出的“廣泛開展人權(quán)教育”“在學(xué)校開展多種形式的人權(quán)教育”“在社會普及人權(quán)知識”，在第三期行動計劃中反映為“將人權(quán)教育與國民教育、全民普法相結(jié)合”“培育全社會尊重人權(quán)的文化”?？梢钥闯?，人權(quán)教育逐步從國民教育的外延附加項轉(zhuǎn)變?yōu)閲窠逃膬?nèi)涵固有項，并且首次將尊重人權(quán)視為文化來進(jìn)行培育。
?。ǘ?quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施遞進(jìn)細(xì)化
從三個文本對同一事項的規(guī)劃中，能夠看到權(quán)利內(nèi)容上的連續(xù)性和明顯的遞進(jìn)、細(xì)化。一方面由淺入深，不斷深化對權(quán)利事項的保障水平，另一方面體現(xiàn)了行動計劃制定者的積極反思和真誠態(tài)度。如工作權(quán)利一節(jié)中的就業(yè)問題，第一期行動計劃的用語是“促進(jìn)就業(yè)”，第二期行動計劃中是“就業(yè)優(yōu)先”，再到第三期行動計劃演進(jìn)為“比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”。“促進(jìn)就業(yè)”推動了勞動力價值的實現(xiàn)，繼而提出了“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高勞動力數(shù)量；當(dāng)就業(yè)率提高到一定程度時，則不僅要提高數(shù)量，還要把好質(zhì)量關(guān)，因此明確了“實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”的行動要求。
權(quán)利內(nèi)容的豐富是社會發(fā)展變化的結(jié)果。隨著科技的進(jìn)步和社會的發(fā)展，權(quán)利內(nèi)容勢必會擴容。例如文化權(quán)利中有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)方面的內(nèi)容，在第二期行動計劃種表述為“互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”，到第三期行動計劃則是“互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”，并進(jìn)一步細(xì)化為“實施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程，支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化，提高知識服務(wù)能力，鼓勵推出優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)作品”?？梢?，隨著之后網(wǎng)絡(luò)文化的快速發(fā)展，回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)文化中的人權(quán)保護(hù)需求已成為必然趨勢。
權(quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施在邏輯上的深入，進(jìn)一步促進(jìn)了政府與市場、政策與社會之間的良性互動。以社會保障權(quán)利為例，第二期行動計劃中在工傷保險方面，除了規(guī)定“工傷預(yù)防”和“補償”之外，又增加了“工傷康復(fù)”內(nèi)容。這一規(guī)定有助于防范受工傷者因為康復(fù)服務(wù)的缺失而在未來生活及就業(yè)方面可能遭受的消極影響，真正完善了出現(xiàn)工傷后的救濟(jì)措施。再比如第三期行動計劃中關(guān)于失業(yè)保險的規(guī)定，除了原有的擴大“失業(yè)保險覆蓋面”外，增加了“再就業(yè)服務(wù)”。唯其如此，為失業(yè)者進(jìn)一步提供再就業(yè)服務(wù)，搭建失業(yè)與就業(yè)的橋梁，實現(xiàn)就業(yè)——失業(yè)——再就業(yè)的良性循環(huán)，才能真正地實現(xiàn)保障人權(quán)。
?。ㄈ┤藱?quán)責(zé)任與義務(wù)主體設(shè)置多元
人權(quán)事業(yè)是所有人的事業(yè)，行動計劃在責(zé)任和義務(wù)主體設(shè)置上，逐步從“政府獨擔(dān)”轉(zhuǎn)向“社會共治”。在執(zhí)行方面，行政部門、司法部門、立法部門、企業(yè)、社會組織等主體的工作內(nèi)容愈加明晰。第三期行動計劃在環(huán)境權(quán)利部分強調(diào)各方力量的聯(lián)動與共治，明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”；在健康權(quán)利部分提出要“鼓勵社會力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進(jìn)非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”；在文化權(quán)利部分提出“鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)”；在參與權(quán)部分明確規(guī)定“支持社會組織參與社會服務(wù)”。
在監(jiān)督方面，第二期行動計劃與第三期行動計劃都明確了國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制的評估職能和新聞媒體的監(jiān)督職能。此外，第三期行動計劃首次提出要在國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制中“引入第三方評估”機制，使評估機制更趨科學(xué)合理。
?。ㄋ模┻壿嬁蚣芘c體例結(jié)構(gòu)漸趨合理
根據(jù)現(xiàn)實情況，行動計劃的行文框架經(jīng)過了一定程度的調(diào)整。就整個行動計劃框架而言，第一期行動計劃單列的“四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障”因時效問題被刪除，“農(nóng)民權(quán)益”中的部分內(nèi)容經(jīng)過修改嵌入各對應(yīng)權(quán)利中。第二期行動計劃增加第六部分“實施與監(jiān)督”，對各級政府、國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制、社會組織、新聞媒體等的實施和監(jiān)督工作進(jìn)行了安排和闡述。第三期行動計劃的結(jié)構(gòu)性變動較多：一是在經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利部分增加“財產(chǎn)權(quán)利”，對民法典編纂工作、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、企業(yè)財產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等制度建設(shè)工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；二是修改了前兩期行動計劃在公民權(quán)利與政治權(quán)利保障部分對“被羈押人的權(quán)利”的單獨列舉，被羈押狀態(tài)是暫時的而非永久的，被羈押人不是固定的特殊群體，他們的權(quán)利應(yīng)屬于普遍性的人身權(quán)利，不應(yīng)視其為特殊群體而單列一節(jié)；三是將知情權(quán)與參與權(quán)合并，表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)合并，在實踐中，公民知情權(quán)的保障與公民有序參與社會治理的實現(xiàn)密不可分，公民民主監(jiān)督權(quán)利的有效實現(xiàn)必然離不開表達(dá)空間的擴展和表達(dá)手段、渠道的豐富，合并之后本部分的邏輯更加合理，便于具體執(zhí)行；四是將“人權(quán)教育”部分的標(biāo)題改為“人權(quán)教育和研究”，首次提出“搭建人權(quán)研究平臺，為人權(quán)事業(yè)發(fā)展提供智力支持”。通過一系列的體例框架調(diào)整，行動計劃結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)合理。
?。ㄎ澹┰捳Z表達(dá)和人權(quán)思維日益明晰
三期行動計劃的文本用語所反映出的人權(quán)思維漸次明晰。例如，在人身權(quán)利方面，第一期行動計劃采用“嚴(yán)禁刑訊逼供”的表述，并在計劃中寫明對“刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的處理方法；第二期行動計劃將用語改成了“強化對刑訊逼供的預(yù)防和救濟(jì)措施”，同時刪掉了處理方法；第三期行動計劃的相關(guān)表達(dá)變成了“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督。加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”。從“嚴(yán)禁”到“強化預(yù)防和救濟(jì)措施”再到“完善司法監(jiān)督”，體現(xiàn)出在這一內(nèi)容上行動計劃話語從威嚇“禁令式”向理性、平和的人權(quán)式話語的轉(zhuǎn)變，話語表達(dá)方式上人權(quán)思維明顯。又如，在第三期行動計劃社會保障權(quán)利部分，“落實國務(wù)院戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，公民平等發(fā)展、共享成果，享受均等化的社會保障”的表述，強調(diào)“平等發(fā)展”“共享成果”等人權(quán)目標(biāo)，著力縮小在權(quán)利享有方面實際存在的差別，是真正在人權(quán)意義上所理解的“平等”內(nèi)涵。
四、第四期《國家人權(quán)行動計劃》的新進(jìn)展
“《國家人權(quán)行動計劃》作為以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃，是中國人權(quán)發(fā)展的標(biāo)志性文件，標(biāo)志著中國已經(jīng)走上有計劃全面推進(jìn)人權(quán)保障的新階段。”在過去的三期計劃中，我國一直堅持在實踐中以發(fā)展促人權(quán)，重視人權(quán)計劃與現(xiàn)實情況的契合。2021年9月9日，第四期《國家人權(quán)行動計劃》發(fā)布。2021—2025年是我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)后，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年。“百尺竿頭，更進(jìn)一步。”新一期行動計劃亮點鮮明，預(yù)示著中國人權(quán)事業(yè)邁向更高的發(fā)展階段。
?。ㄒ唬娀贫ㄟ^程的公共參與
“公共參與不僅是憲法基本原則中人民主權(quán)原則從抽象到具體的現(xiàn)實轉(zhuǎn)換， 也是啟蒙公民性和公共精神的民主實踐，公共參與的規(guī)范化和制度化發(fā)展，在提供公共決策的民主性和正當(dāng)性基礎(chǔ)的前提下，有助于憲法秩序和和諧社會的形成和鞏固。”國家人權(quán)行動計劃制定過程中的公共參與度提升，能夠提升文本本身的民主性和正當(dāng)性。參與權(quán)雖然未在憲法中得到明確規(guī)定，但與基本權(quán)利密切相關(guān)。習(xí)近平總書記在論述中國社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢時說，民眾深入?yún)⑴c，“可以廣泛凝聚全社會推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端”。在國家人權(quán)行動計劃的制定過程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵社會組織、新聞媒體、利益相關(guān)者和公民個人參與到行動計劃的制定中，各主體平等對話，向各級政府部門建言獻(xiàn)策。這有助于社會公眾多元有效地把握國家人權(quán)情況，監(jiān)督有關(guān)部門兌現(xiàn)承諾。許多國家人權(quán)發(fā)展的經(jīng)驗和路徑表明，需要逐步培育社會的自治能力，逐漸將人權(quán)保護(hù)的重任轉(zhuǎn)移到社會。
第四期行動計劃的制定步驟基本上與前三期無異。首先，由聯(lián)席會議機制中的牽頭機構(gòu)動議，聯(lián)席會議成員單位分別提供材料，在此基礎(chǔ)上，邀請高校、科研單位等專家組成專家組撰寫初稿。其次，進(jìn)一步通過多次召開聯(lián)席會議、專題研討會等形式組織有關(guān)單位負(fù)責(zé)同志和專家學(xué)者深入調(diào)查研究，通過各種形式廣泛征求各成員單位、社會各界團(tuán)體、非政府組織、高等院校、研究機構(gòu)以及社會各界對初稿的意見和建議，據(jù)此而對初稿進(jìn)行反復(fù)修改而最終形成定稿。在這一過程中，公共參與的力度有所提升，此間有政府行政方面的可行性分析，也有專家學(xué)者的理論性研究；既有社會組織和人民團(tuán)體代表的有效性意見，也有研究機構(gòu)的合理化建議。初稿起草中還加強了實證調(diào)研，通過訪談、研討會等方式最大限度地吸收了民眾的意見和建議，夯實了行動計劃的民意基礎(chǔ)。
?。ǘ┩卣剐袆佑媱澋膬?nèi)容體系
首先，本期行動計劃首次納入工商業(yè)與人權(quán)內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)工作組的建議，國家應(yīng)該著手制定單獨的 “工商業(yè)與人權(quán)國家行動計劃”，但基于特定的國情，也可因地制宜地將工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容融入其他發(fā)展規(guī)劃和政策文件中。本期行動計劃對此做出回應(yīng)，明確提出：“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈中的負(fù)責(zé)任商業(yè)行為，促進(jìn)工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》，實施人權(quán)盡責(zé)，履行尊重和促進(jìn)人權(quán)的社會責(zé)任。”
實際上，在前三期行動計劃中，不乏有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容，如在第三期行動計劃的“人權(quán)教育和研究”部分中寫道：“支持和鼓勵企事業(yè)單位加強人權(quán)教育、培訓(xùn)，培育人權(quán)文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權(quán)作為決策的重要考慮因素。” 在第五部分“人權(quán)條約履行和國際交流合作”中提出要“推動中國海外企業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國法律，履行社會責(zé)任”，指出作為海外援助實施主體的中國企業(yè)同樣需要在對外援助活動中履行社會責(zé)任。此外，在涉及工作權(quán)利、環(huán)境權(quán)利、殘疾人權(quán)利的規(guī)劃中，也有多處直接與企業(yè)責(zé)任相關(guān)的內(nèi)容，如“促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務(wù)”等。但這些舉措分散、零碎，也未與《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》協(xié)調(diào)掛鉤。當(dāng)前，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和“一帶一路”倡議發(fā)起國，我國國內(nèi)、跨國工商企業(yè)迅猛發(fā)展，此次的行動計劃明確增加 “工商業(yè)與人權(quán)”內(nèi)容，是非常合理的，也引發(fā)了世人矚目和好評。
其次，本期行動計劃將環(huán)境權(quán)獨立成章，使其與經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列。這一變動不僅是篇章結(jié)構(gòu)上的形式改變，還反映了中國環(huán)境權(quán)保護(hù)的整體布局和發(fā)展路徑。中國環(huán)境權(quán)保護(hù)的獨特路徑是通過生態(tài)文明建設(shè)在黨和國家方針政策中的頂層設(shè)計，繼而落實于具體的環(huán)境法律和政策，并通過嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實施保障。其中《國家人權(quán)行動計劃》對于環(huán)境權(quán)的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設(shè)的大政方針與公民實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計劃提升環(huán)境權(quán)的地位，不僅呼應(yīng)了“五位一體”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國人權(quán)發(fā)展理念的重要特征。
最后，本期行動計劃全面回應(yīng)了日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的新挑戰(zhàn)。本期行動計劃詳細(xì)規(guī)定了智慧醫(yī)療、適老智慧服務(wù)、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書館體系、傳統(tǒng)無障礙設(shè)施設(shè)備數(shù)字化和智能化升級、智慧訴訟服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)便民服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)議政、數(shù)字文化建設(shè)，以及運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)手段全面收集、及時回應(yīng)民眾的意見建議等內(nèi)容。同時，本期行動計劃還規(guī)定要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，預(yù)防在線教育數(shù)字鴻溝，制定互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)勞動保障政策，完善個人信息權(quán)益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障制度，打擊竊取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)犯罪行為。上述規(guī)定正是通過智慧推進(jìn)，充分利用數(shù)字技術(shù)，以拓展所有人自由全面發(fā)展的空間。
?。ㄈ┙∪O(jiān)督評估的科學(xué)機制
完善的監(jiān)督與評估機制是行動計劃效果的重要保障。國家人權(quán)行動計劃在制定前，需要就計劃的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實效性等進(jìn)行考量。行動計劃實施中和實施后，需要就目標(biāo)實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成本、社會成本、經(jīng)濟(jì)收益、社會收益、經(jīng)濟(jì)影響、社會影響和環(huán)境影響等作出適時評估。為了進(jìn)一步提升評估監(jiān)督主體的獨立性和多元性，第四期行動計劃繼續(xù)堅持行動計劃制定與評估主體分離的原則，同時大力推行第三期行動計劃首次提出引入第三方評估機制，特別提出要建立評估指標(biāo)體系。
第三期行動計劃評估雖然引入了第三方評估機制，但最核心的評估數(shù)據(jù)依然主要來自國家統(tǒng)計局和國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制成員單位自己所提供的資料。除了約束性指標(biāo)外，總體還是按照各級政府的職責(zé)進(jìn)行比對，并未有詳細(xì)的指標(biāo)來衡量政府履責(zé)的成效。而第四期行動計劃明確提出要研究并著手建設(shè)人權(quán)事業(yè)評估指標(biāo)體系，未來在評估數(shù)據(jù)方面可以借鑒聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的數(shù)據(jù)來源，適當(dāng)采用有能力、有專長且社會信任度高的社會組織或研究機構(gòu)所提供的數(shù)據(jù)。人權(quán)事業(yè)評估同時需要注重經(jīng)驗總結(jié)。以第三期行動計劃中就“促進(jìn)婦女平等參與管理國家和社會事務(wù)”部分所選取的觀測指標(biāo)為例，其中指標(biāo)一為女性在各級人大代表、政協(xié)委員中的比例，指標(biāo)二為女性在各級人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中的比例，指標(biāo)三為村委會成員中女性比例達(dá)到30%以上，指標(biāo)四為村民委員會主任中女性比例達(dá)10%以上，指標(biāo)五為居民委員會成員中女性比例保持在50%左右。很明顯，指標(biāo)一、三和五的設(shè)計，著力于女性在基層自治和地方公務(wù)上的性別比例，考察其參與的范圍。而指標(biāo)二和四則強調(diào)女性領(lǐng)導(dǎo)的比例，考察女性平等參與公共事務(wù)的深入程度。通過上述指標(biāo)能夠部分呈現(xiàn)女性參與管理國家和社會事務(wù)管理崗位的情況，并敦促各單位調(diào)整男女崗位分配，促進(jìn)婦女平等參與管理。所以，上述五個指標(biāo)基本能夠有效地評價“促進(jìn)婦女平等參與管理國家和社會事務(wù)”行動在中國的基本情況。這些經(jīng)驗需要及時總結(jié)提煉，并適當(dāng)轉(zhuǎn)化成人權(quán)職能績效評估指標(biāo)體系中的內(nèi)容。
前三期《國家人權(quán)行動計劃》覆蓋了12個年頭。12年又被稱為“一紀(jì)”，《國語•晉語四》曰：蓄力一紀(jì)，可以遠(yuǎn)矣。三期行動計劃之后，我們又再接再厲，重新出發(fā)，出臺第四期《國家人權(quán)行動計劃》。第四期行動計劃繼往開來，既與前三期行動計劃前后銜接，又對中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展作出新的規(guī)劃。放眼全球，只有屈指可數(shù)的幾個國家連續(xù)制定了三期或四期國家人權(quán)行動計劃。隨著國家人權(quán)行動計劃走向成熟，中國人權(quán)事業(yè)將向著更遠(yuǎn)的方向邁進(jìn)。
【張萬洪，武漢大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長、法學(xué)院教授。本文系教育部國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項目“工商業(yè)與人權(quán)：國別、區(qū)域與全球最新實踐研究”（20JJD820006）階段性成果。本文的早期版本，曾在廣東財經(jīng)大學(xué)舉辦的“2019•國家人權(quán)行動計劃10周年”學(xué)術(shù)研討會上宣讀，感謝論壇評議人及參會者的評議。感謝匿名審稿人中肯、重要的修訂建議。趙樹坤、王若茵對本文亦有貢獻(xiàn)?！?br />
?。ㄘ?zé)任編輯 曹煒）
關(guān) 鍵 詞：國家人權(quán)行動計劃 人權(quán)發(fā)展 公共參與 監(jiān)督與評估
1993 年世界人權(quán)大會通過了《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)第三部分第6條建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認(rèn)明該國為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟”。此后，許多國家相繼開啟了制定國家人權(quán)行動計劃的探索之路。2002年聯(lián)合國人權(quán)高專辦發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃手冊》（Handbook on National Human Rights Plans of Action），對國家人權(quán)行動計劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及制定過程進(jìn)行了規(guī)范和建議，再一次促進(jìn)了各國制定國家人權(quán)行動計劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年7月，已有58個國家制定了85期本國的國家人權(quán)行動計劃。澳大利亞是最早制定國家人權(quán)行動計劃的國家（1993年），中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中唯一制定并實施國家人權(quán)行動計劃的國家。
盡管各國制定的國家人權(quán)行動計劃詳略有別，篇幅不一，但在內(nèi)容擇選上具有共通性，主要包括三個方面：一是本國當(dāng)前人權(quán)事業(yè)的總體發(fā)展方向和目標(biāo)愿景；二是本國對國際人權(quán)條約機制的整體態(tài)度，如對國際人權(quán)公約的批準(zhǔn)和履行情況、未來批準(zhǔn)和簽署計劃等；三是促進(jìn)和保護(hù)各項人權(quán)的工作目標(biāo)和具體措施，包括本國現(xiàn)有政策措施與國家人權(quán)行動計劃的銜接，如尼泊爾在《國家人權(quán)行動計劃》中表示各有關(guān)部委、機構(gòu)和組織應(yīng)根據(jù)“十五”規(guī)劃、《政府行動綱領(lǐng)》和《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展理念》所反映的措施，在年度工作計劃中納入實施《國家人權(quán)行動計劃》的措施。部分國家在行動計劃中還描述了制定計劃的過程和參與的群體。
制定國家人權(quán)行動計劃的意義是什么？如何制定一份有效可行的國家人權(quán)行動計劃？我國從2009年起也開始進(jìn)行相關(guān)探索，先后制定和實施了四期《國家人權(quán)行動計劃》。這四期計劃之間是否存在某種承繼賡續(xù)，它們是如何演進(jìn)的？第三期行動計劃之后，我們剛迎來新一期的《國家人權(quán)行動計劃》，該期行動計劃具有怎樣的亮點和特色？本文將首先從國家、國際、社會和個體四個層面，探討制定國家人權(quán)行動計劃的實踐意義；繼而以我國制定《國家人權(quán)行動計劃》實踐為例，總結(jié)制定行動計劃的主要考量原則，并梳理我國三期行動計劃的演進(jìn)邏輯，對新一期行動計劃的特點進(jìn)行歸納總結(jié)。
一、制定國家人權(quán)行動計劃的重大意義
為什么要制定國家人權(quán)行動計劃？其原因在于各國政府及國際社會均意識到，“人權(quán)狀況的持久改善，要依靠下決心采取具體行動來積極促進(jìn)”。制定國家人權(quán)行動計劃，在國家、國際、社會和個體四個層面，都有重要意義。
?。ㄒ唬┟鞔_政府職能，精準(zhǔn)開展人權(quán)事業(yè)
“從法律上說，國家人權(quán)行動計劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件，雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力，但是，它是落實尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。”國家人權(quán)行動計劃最主要的內(nèi)容是對國家在保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)方面的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行落實。政府作為人權(quán)保護(hù)的最主要義務(wù)主體，其擁有的執(zhí)法權(quán)和政策制定實施權(quán)能夠促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的高效運轉(zhuǎn)。一方面，政府公共政策行為可以做到令行禁止，通過合法合理的強制性政策快速有效地推動人權(quán)保護(hù)措施落地。譬如，我國政府強制性地要求所有企業(yè)為其員工繳納社會保障基金，作為社會權(quán)利的個人養(yǎng)老保險正漸漸得以實現(xiàn)。另一方面，“國家人權(quán)行動計劃不是一份抽象的人權(quán)宣言，它……明確了具體的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的保障措施”。如此，政府能夠有計劃有目標(biāo)有步驟地精細(xì)推進(jìn)人權(quán)事業(yè)。此外，各級行政部門、司法部門的公職人員在日常執(zhí)行公務(wù)的活動中，貫徹落實計劃精神，于本職工作細(xì)微之處做到尊重和保障人權(quán)。《國家人權(quán)行動計劃》促進(jìn)了國家、政府和人權(quán)之間的互動，既將“尊重與保障人權(quán)”理念轉(zhuǎn)化為有效可行的政府文件，讓人權(quán)從抽象范疇跳脫出來；又通過政府的行政行為將人權(quán)理念滲透到行政、執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)。
?。ǘ┕_國家承諾，提升國際人權(quán)話語權(quán)
制定和發(fā)布國家人權(quán)行動計劃是政府主動公開和申明自身在人權(quán)事業(yè)中的職責(zé)和義務(wù)的過程，也是政府愿意就保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)問題接受本國民眾和國際社會審視與監(jiān)督的過程。同時，一國的國家人權(quán)行動計劃及其評估文件既是國家對外展示本國人權(quán)發(fā)展成果的重要途徑，也是國際社會了解一國人權(quán)事業(yè)發(fā)展情況的重要窗口。有效可行的國家人權(quán)行動計劃有助于塑造負(fù)責(zé)任的國家形象，提高國際社會對本國人權(quán)發(fā)展的認(rèn)知和認(rèn)同，幫助國家在人權(quán)外交中掌握主動權(quán)并提升國際話語權(quán)。例如，2019年我國接受聯(lián)合國人權(quán)理事會第三輪普遍定期審議，多個代表團(tuán)在審議過程的互動對話中對我國制定《國家人權(quán)行動計劃》的做法表示贊許，并建議我國“繼續(xù)執(zhí)行”“確保有效執(zhí)行”《國家人權(quán)行動計劃》。
?。ㄈ﹤鞑ト藱?quán)理念，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定
國家人權(quán)行動計劃是提升人權(quán)意識，傳播人權(quán)理念的載體。公務(wù)人員通過學(xué)習(xí)行動計劃夯實人權(quán)意識，并通過履行公職落實人權(quán)保護(hù)理想信念；企業(yè)、群團(tuán)組織等通過查看行動計劃，了解國家的人權(quán)工作重點，相應(yīng)規(guī)劃自身行動以保證與政府等的相關(guān)合作順利進(jìn)行；高校、科研院所及專家通過研究各國制定的行動計劃，考察監(jiān)督本國行動計劃的實施和成效，提供更專業(yè)的完善建議。通過行動計劃的宣講傳播，人民群眾能夠提升自身的權(quán)利意識。一方面，國家人權(quán)行動計劃的制定、實施與傳播可以提升全社會尊重和保護(hù)人權(quán)的意識；另一方面，行動計劃規(guī)劃國家人權(quán)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。行動計劃立足平等與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于促進(jìn)社會公平正義，使發(fā)展成果真正地平等惠及全體人民。行動計劃的連續(xù)性展示了政府和國家在治理社會和實現(xiàn)人民福祉方面的邏輯與行動，有利于凝聚共識和自信，促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。
?。ㄋ模┥鞆垈€體權(quán)利，保護(hù)特定群體權(quán)益
個體是人權(quán)保護(hù)的基本對象。國家人權(quán)行動計劃制定過程中，通常要吸收內(nèi)化國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、借鑒吸取國外經(jīng)驗教訓(xùn)、結(jié)合本國現(xiàn)實情況，發(fā)揮本國人權(quán)保護(hù)上的優(yōu)勢特色。人權(quán)行動計劃是國家人權(quán)保障體系中的新增形式，“26年的實踐探索充分證明了‘國家人權(quán)行動計劃’是一種具有多元文化適應(yīng)性的促進(jìn)人權(quán)保障的‘政策形式’”，從而有利于更全面地維護(hù)個體權(quán)利和特定群體權(quán)益。例如，在2016年以前，我國并未對在看守所受臨時羈押者的相關(guān)權(quán)利作出明確規(guī)定。在第三期行動計劃的公民權(quán)利和政治權(quán)利部分，以設(shè)置約束性指標(biāo)的方式規(guī)定：“制定看守所法，提升被羈押人權(quán)利保障的立法層級，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。”這意味著在2016年至2020年行動計劃執(zhí)行期間，按照約束性指標(biāo)要求，相應(yīng)部門機構(gòu)需要積極展開行動，并以《看守所法》出臺來最終回應(yīng)這一群體權(quán)利保障的需求。
二、制定國家人權(quán)行動計劃的考量原則
隨著聯(lián)合國人權(quán)高專辦《國家人權(quán)行動計劃手冊》的發(fā)布和世界范圍內(nèi)制定國家人權(quán)行動計劃實踐的發(fā)展，探討和總結(jié)合理有效的國家人權(quán)行動計劃制定經(jīng)驗，成為研究和實踐關(guān)注的重點內(nèi)容。顯然，制定合理有效的國家人權(quán)行動計劃需要考量諸多原則。需要考慮其制定是否建立在對本國情況的全面考察基礎(chǔ)之上？是否順應(yīng)國際社會發(fā)展趨勢？政府權(quán)力的強弱如何（關(guān)系到計劃是否可以順利推行）？開放性如何（與民眾對計劃的信任度和可接受度息息相關(guān)）？鑒于本文無法對制定國家人權(quán)行動計劃的考量原則進(jìn)行全面考察，僅擇以下三方面重點討論。
（一）以法律和政策為依托，注重人權(quán)保障的協(xié)調(diào)配合
憲法法律和國家的大政方針政策是人權(quán)保障的基本依托，也是行動計劃合法性的重要依據(jù)。國家人權(quán)行動計劃的制定需要嚴(yán)格遵守憲法法律，依法切實保障人權(quán)的實現(xiàn)，促進(jìn)社會公平正義。我國第一期行動計劃即明確指出行動計劃是為了落實“國家尊重和保障人權(quán)的憲法原則”；第二期行動計劃則表述為“根據(jù)憲法關(guān)于‘國家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實施機制，依法推進(jìn)中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展”；第三期的表述與第二期的基本一致。
同時，行動計劃的制定要與國家正在進(jìn)行的其他相關(guān)計劃或政策協(xié)調(diào)配合。第二期行動計劃指出：行動計劃的制定和實施，要“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將人權(quán)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來”。而第三期行動計劃指出：“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，確定保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的目標(biāo)和任務(wù)。”因此，第三期行動計劃中先后提到了全民參保計劃、全民健身計劃（2016—2020年）、高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃、中西部高等教育振興計劃、國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習(xí)培訓(xùn)計劃、土壤污染防治行動計劃、人民陪審員“倍增計劃”、中國反對拐賣人口行動計劃（2013 —2020年）、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、國家手語和盲文規(guī)范化行動計劃（2015—2020年）、中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）等11個計劃和發(fā)展綱要，在經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域特別注意了與這些國家計劃中的相應(yīng)內(nèi)容形成對接融合。
（二）以整體人權(quán)需求為導(dǎo)向，務(wù)實回應(yīng)社會發(fā)展問題
制定國家人權(quán)行動計劃首先需要對國家整體的人權(quán)保障需求進(jìn)行評估，提高制定主體對人權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀和理論內(nèi)容的認(rèn)識。其次，計劃目標(biāo)要體現(xiàn)時代特點，與社會實況緊密相關(guān)，對熱點問題進(jìn)行回應(yīng)。最后，在對整體社會需求進(jìn)行互動研判后，要在各類熱點問題中選定優(yōu)先事項，從而產(chǎn)生集中力量辦實事的效果。一項研究表明，截至2019年，制定國家人權(quán)行動計劃的國家主要為發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家的人權(quán)事業(yè)整體上受到自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的影響和制約，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，這在客觀上需要行動計劃的制定必須“務(wù)實”“回應(yīng)社會急迫需求”“有步驟”“有順序”。
以我國為例，我國始終把發(fā)展放在首位，把關(guān)系百姓根本利益的問題作為優(yōu)先事項，走中國特色的人權(quán)發(fā)展道路。第一期行動計劃制定之時，面對金融危機沖擊和重大自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，并將四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障單列一章。第二期行動計劃為回應(yīng)國內(nèi)外對可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)注，將PM2.5概念引入行動計劃中，相關(guān)指標(biāo)設(shè)定為“重點區(qū)域可吸入細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度”。第三期行動計劃對網(wǎng)絡(luò)言論自由、精準(zhǔn)扶貧、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)環(huán)境問題等熱點問題進(jìn)行了回應(yīng)。在第四期行動計劃中，由新型冠狀病毒所引發(fā)的重大疫情防控、公共健康和安全保障等問題是重要的關(guān)注點。
?。ㄈ┮試胰藱?quán)責(zé)任為主導(dǎo)，廣泛動員社會力量參與
“人人為我，我為人人。”尊重和保障人權(quán)一方面是國家和政府的基本職責(zé)，另一方面也是全社會共同的責(zé)任，需要全社會的共同努力。國家人權(quán)行動計劃通常是一個主權(quán)國家回應(yīng)國際社會的要求、自覺謀劃本國人權(quán)事業(yè)的階段性藍(lán)圖，這決定了行動計劃的發(fā)起者、設(shè)計者主要是各個國家機關(guān)。以我國為例，行動計劃的實施涉及一系列法律法規(guī)和配套文件的制定，參與主體包括四大類：執(zhí)政黨的組織機構(gòu)、國家機關(guān)、人民團(tuán)體和社會組織。其中國家機關(guān)范圍特別廣泛，包括全國人大、全國人大常委會這類立法機關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機關(guān)，公安部、教育部等國家行政機構(gòu)。行動計劃作為國家、政府落實尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項重大舉措，必然要結(jié)合這些國家機關(guān)的具體工作中心和法定職責(zé)來設(shè)計規(guī)劃人權(quán)發(fā)展藍(lán)圖。
與此同時，廣泛的社會參與不可或缺，人民團(tuán)體和社會組織在制定行動計劃中的作用也不可忽視?？疾煲殉雠_的四期行動計劃，可以看到中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國人權(quán)研究會、中國人權(quán)發(fā)展基金會在其中發(fā)揮了重要的作用。來自多個高校和科研院所的人權(quán)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也參與了行動計劃的制定工作，代表了更多社會力量的加入。尤其是作為行動計劃的制定和評估機制的聯(lián)席會議機制，正如常健教授指出的：“聯(lián)席會議機制在組織結(jié)構(gòu)上是多元一體的。它統(tǒng)合了政治、立法、行政、司法和社會各個層面，將各方的力量協(xié)同整合，使得國家人權(quán)行動計劃能夠得到全方位的支持。”
三、我國前三期《國家人權(quán)行動計劃》的演進(jìn)邏輯
改革開放40年來，我國自覺地探索符合本國國情的人權(quán)發(fā)展道路，人權(quán)事業(yè)取得了許多成就。前三期行動計劃是人權(quán)發(fā)展道路探索進(jìn)程中的重要實踐，并形成了鮮明的發(fā)展軌跡和演進(jìn)特點。
（一）指導(dǎo)原則與計劃目標(biāo)戰(zhàn)略升級
相較于第二期行動計劃，第三期行動計劃在指導(dǎo)思想上更加明確系統(tǒng)：將習(xí)近平總書記系列重要講話精神、四個全面戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念等列入其中，明確提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，強調(diào)“把保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位”，把中國夢與以人民為中心的人權(quán)發(fā)展事業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起。
基本原則得到明顯的發(fā)展和完善，由第二期行動計劃的“依法推進(jìn)、全面推進(jìn)、務(wù)實推進(jìn)”三個原則，發(fā)展到第三期行動計劃的“依法推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、務(wù)實推進(jìn)、平等推進(jìn)、合力推進(jìn)”五個原則。新增的“平等推進(jìn)”進(jìn)一步強調(diào)了人權(quán)平等原則，保障每個個體都能夠平等地享有各項人權(quán)；“合力推進(jìn)”則是指社會各方面力量共同加入促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的隊伍中，強調(diào)人權(quán)發(fā)展依靠各方合力參與。第二個原則由“全面推進(jìn)”變更為“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，從強調(diào)各項權(quán)利的全覆蓋到重視計劃本身的階段性，突出各項權(quán)利在發(fā)展中的協(xié)調(diào)均衡。行動計劃目標(biāo)更有針對性，更多地體現(xiàn)出對社會現(xiàn)實問題的關(guān)切。如在全面保障經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利目標(biāo)下，第二期行動計劃只是常規(guī)地羅列了工作權(quán)利、基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、社會保障權(quán)利、健康權(quán)利、受教育權(quán)利、文化權(quán)利和環(huán)境權(quán)利，第三期行動計劃則直指生活質(zhì)量、公共服務(wù)、脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)等當(dāng)前社會面臨的重點問題，并強調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。目標(biāo)還與其他規(guī)范性文件進(jìn)行有效聯(lián)結(jié)，如在“提高公正司法水平”方面直接點出“保障訴訟當(dāng)事人獲得公正審判的權(quán)利”，這同行動計劃制定前社會熱議的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中關(guān)于完善非法證據(jù)排除規(guī)則、值班律師制度和法律援助制度，從而提高人權(quán)司法保障水平的內(nèi)容形成對應(yīng)。此外，根據(jù)時間順序，目標(biāo)具有遞進(jìn)性。如第二期行動計劃提出的“廣泛開展人權(quán)教育”“在學(xué)校開展多種形式的人權(quán)教育”“在社會普及人權(quán)知識”，在第三期行動計劃中反映為“將人權(quán)教育與國民教育、全民普法相結(jié)合”“培育全社會尊重人權(quán)的文化”?？梢钥闯?，人權(quán)教育逐步從國民教育的外延附加項轉(zhuǎn)變?yōu)閲窠逃膬?nèi)涵固有項，并且首次將尊重人權(quán)視為文化來進(jìn)行培育。
?。ǘ?quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施遞進(jìn)細(xì)化
從三個文本對同一事項的規(guī)劃中，能夠看到權(quán)利內(nèi)容上的連續(xù)性和明顯的遞進(jìn)、細(xì)化。一方面由淺入深，不斷深化對權(quán)利事項的保障水平，另一方面體現(xiàn)了行動計劃制定者的積極反思和真誠態(tài)度。如工作權(quán)利一節(jié)中的就業(yè)問題，第一期行動計劃的用語是“促進(jìn)就業(yè)”，第二期行動計劃中是“就業(yè)優(yōu)先”，再到第三期行動計劃演進(jìn)為“比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”。“促進(jìn)就業(yè)”推動了勞動力價值的實現(xiàn)，繼而提出了“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高勞動力數(shù)量；當(dāng)就業(yè)率提高到一定程度時，則不僅要提高數(shù)量，還要把好質(zhì)量關(guān)，因此明確了“實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”的行動要求。
權(quán)利內(nèi)容的豐富是社會發(fā)展變化的結(jié)果。隨著科技的進(jìn)步和社會的發(fā)展，權(quán)利內(nèi)容勢必會擴容。例如文化權(quán)利中有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)方面的內(nèi)容，在第二期行動計劃種表述為“互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”，到第三期行動計劃則是“互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”，并進(jìn)一步細(xì)化為“實施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程，支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化，提高知識服務(wù)能力，鼓勵推出優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)作品”?？梢?，隨著之后網(wǎng)絡(luò)文化的快速發(fā)展，回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)文化中的人權(quán)保護(hù)需求已成為必然趨勢。
權(quán)利內(nèi)容與救濟(jì)措施在邏輯上的深入，進(jìn)一步促進(jìn)了政府與市場、政策與社會之間的良性互動。以社會保障權(quán)利為例，第二期行動計劃中在工傷保險方面，除了規(guī)定“工傷預(yù)防”和“補償”之外，又增加了“工傷康復(fù)”內(nèi)容。這一規(guī)定有助于防范受工傷者因為康復(fù)服務(wù)的缺失而在未來生活及就業(yè)方面可能遭受的消極影響，真正完善了出現(xiàn)工傷后的救濟(jì)措施。再比如第三期行動計劃中關(guān)于失業(yè)保險的規(guī)定，除了原有的擴大“失業(yè)保險覆蓋面”外，增加了“再就業(yè)服務(wù)”。唯其如此，為失業(yè)者進(jìn)一步提供再就業(yè)服務(wù)，搭建失業(yè)與就業(yè)的橋梁，實現(xiàn)就業(yè)——失業(yè)——再就業(yè)的良性循環(huán)，才能真正地實現(xiàn)保障人權(quán)。
?。ㄈ┤藱?quán)責(zé)任與義務(wù)主體設(shè)置多元
人權(quán)事業(yè)是所有人的事業(yè)，行動計劃在責(zé)任和義務(wù)主體設(shè)置上，逐步從“政府獨擔(dān)”轉(zhuǎn)向“社會共治”。在執(zhí)行方面，行政部門、司法部門、立法部門、企業(yè)、社會組織等主體的工作內(nèi)容愈加明晰。第三期行動計劃在環(huán)境權(quán)利部分強調(diào)各方力量的聯(lián)動與共治，明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”；在健康權(quán)利部分提出要“鼓勵社會力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進(jìn)非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”；在文化權(quán)利部分提出“鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)”；在參與權(quán)部分明確規(guī)定“支持社會組織參與社會服務(wù)”。
在監(jiān)督方面，第二期行動計劃與第三期行動計劃都明確了國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制的評估職能和新聞媒體的監(jiān)督職能。此外，第三期行動計劃首次提出要在國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制中“引入第三方評估”機制，使評估機制更趨科學(xué)合理。
?。ㄋ模┻壿嬁蚣芘c體例結(jié)構(gòu)漸趨合理
根據(jù)現(xiàn)實情況，行動計劃的行文框架經(jīng)過了一定程度的調(diào)整。就整個行動計劃框架而言，第一期行動計劃單列的“四川汶川特大地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障”因時效問題被刪除，“農(nóng)民權(quán)益”中的部分內(nèi)容經(jīng)過修改嵌入各對應(yīng)權(quán)利中。第二期行動計劃增加第六部分“實施與監(jiān)督”，對各級政府、國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制、社會組織、新聞媒體等的實施和監(jiān)督工作進(jìn)行了安排和闡述。第三期行動計劃的結(jié)構(gòu)性變動較多：一是在經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利部分增加“財產(chǎn)權(quán)利”，對民法典編纂工作、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、企業(yè)財產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等制度建設(shè)工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；二是修改了前兩期行動計劃在公民權(quán)利與政治權(quán)利保障部分對“被羈押人的權(quán)利”的單獨列舉，被羈押狀態(tài)是暫時的而非永久的，被羈押人不是固定的特殊群體，他們的權(quán)利應(yīng)屬于普遍性的人身權(quán)利，不應(yīng)視其為特殊群體而單列一節(jié)；三是將知情權(quán)與參與權(quán)合并，表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)合并，在實踐中，公民知情權(quán)的保障與公民有序參與社會治理的實現(xiàn)密不可分，公民民主監(jiān)督權(quán)利的有效實現(xiàn)必然離不開表達(dá)空間的擴展和表達(dá)手段、渠道的豐富，合并之后本部分的邏輯更加合理，便于具體執(zhí)行；四是將“人權(quán)教育”部分的標(biāo)題改為“人權(quán)教育和研究”，首次提出“搭建人權(quán)研究平臺，為人權(quán)事業(yè)發(fā)展提供智力支持”。通過一系列的體例框架調(diào)整，行動計劃結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)合理。
?。ㄎ澹┰捳Z表達(dá)和人權(quán)思維日益明晰
三期行動計劃的文本用語所反映出的人權(quán)思維漸次明晰。例如，在人身權(quán)利方面，第一期行動計劃采用“嚴(yán)禁刑訊逼供”的表述，并在計劃中寫明對“刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的處理方法；第二期行動計劃將用語改成了“強化對刑訊逼供的預(yù)防和救濟(jì)措施”，同時刪掉了處理方法；第三期行動計劃的相關(guān)表達(dá)變成了“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督。加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”。從“嚴(yán)禁”到“強化預(yù)防和救濟(jì)措施”再到“完善司法監(jiān)督”，體現(xiàn)出在這一內(nèi)容上行動計劃話語從威嚇“禁令式”向理性、平和的人權(quán)式話語的轉(zhuǎn)變，話語表達(dá)方式上人權(quán)思維明顯。又如，在第三期行動計劃社會保障權(quán)利部分，“落實國務(wù)院戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，公民平等發(fā)展、共享成果，享受均等化的社會保障”的表述，強調(diào)“平等發(fā)展”“共享成果”等人權(quán)目標(biāo)，著力縮小在權(quán)利享有方面實際存在的差別，是真正在人權(quán)意義上所理解的“平等”內(nèi)涵。
四、第四期《國家人權(quán)行動計劃》的新進(jìn)展
“《國家人權(quán)行動計劃》作為以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃，是中國人權(quán)發(fā)展的標(biāo)志性文件，標(biāo)志著中國已經(jīng)走上有計劃全面推進(jìn)人權(quán)保障的新階段。”在過去的三期計劃中，我國一直堅持在實踐中以發(fā)展促人權(quán)，重視人權(quán)計劃與現(xiàn)實情況的契合。2021年9月9日，第四期《國家人權(quán)行動計劃》發(fā)布。2021—2025年是我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)后，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年。“百尺竿頭，更進(jìn)一步。”新一期行動計劃亮點鮮明，預(yù)示著中國人權(quán)事業(yè)邁向更高的發(fā)展階段。
?。ㄒ唬娀贫ㄟ^程的公共參與
“公共參與不僅是憲法基本原則中人民主權(quán)原則從抽象到具體的現(xiàn)實轉(zhuǎn)換， 也是啟蒙公民性和公共精神的民主實踐，公共參與的規(guī)范化和制度化發(fā)展，在提供公共決策的民主性和正當(dāng)性基礎(chǔ)的前提下，有助于憲法秩序和和諧社會的形成和鞏固。”國家人權(quán)行動計劃制定過程中的公共參與度提升，能夠提升文本本身的民主性和正當(dāng)性。參與權(quán)雖然未在憲法中得到明確規(guī)定，但與基本權(quán)利密切相關(guān)。習(xí)近平總書記在論述中國社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢時說，民眾深入?yún)⑴c，“可以廣泛凝聚全社會推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端”。在國家人權(quán)行動計劃的制定過程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵社會組織、新聞媒體、利益相關(guān)者和公民個人參與到行動計劃的制定中，各主體平等對話，向各級政府部門建言獻(xiàn)策。這有助于社會公眾多元有效地把握國家人權(quán)情況，監(jiān)督有關(guān)部門兌現(xiàn)承諾。許多國家人權(quán)發(fā)展的經(jīng)驗和路徑表明，需要逐步培育社會的自治能力，逐漸將人權(quán)保護(hù)的重任轉(zhuǎn)移到社會。
第四期行動計劃的制定步驟基本上與前三期無異。首先，由聯(lián)席會議機制中的牽頭機構(gòu)動議，聯(lián)席會議成員單位分別提供材料，在此基礎(chǔ)上，邀請高校、科研單位等專家組成專家組撰寫初稿。其次，進(jìn)一步通過多次召開聯(lián)席會議、專題研討會等形式組織有關(guān)單位負(fù)責(zé)同志和專家學(xué)者深入調(diào)查研究，通過各種形式廣泛征求各成員單位、社會各界團(tuán)體、非政府組織、高等院校、研究機構(gòu)以及社會各界對初稿的意見和建議，據(jù)此而對初稿進(jìn)行反復(fù)修改而最終形成定稿。在這一過程中，公共參與的力度有所提升，此間有政府行政方面的可行性分析，也有專家學(xué)者的理論性研究；既有社會組織和人民團(tuán)體代表的有效性意見，也有研究機構(gòu)的合理化建議。初稿起草中還加強了實證調(diào)研，通過訪談、研討會等方式最大限度地吸收了民眾的意見和建議，夯實了行動計劃的民意基礎(chǔ)。
?。ǘ┩卣剐袆佑媱澋膬?nèi)容體系
首先，本期行動計劃首次納入工商業(yè)與人權(quán)內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)工作組的建議，國家應(yīng)該著手制定單獨的 “工商業(yè)與人權(quán)國家行動計劃”，但基于特定的國情，也可因地制宜地將工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容融入其他發(fā)展規(guī)劃和政策文件中。本期行動計劃對此做出回應(yīng)，明確提出：“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈中的負(fù)責(zé)任商業(yè)行為，促進(jìn)工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》，實施人權(quán)盡責(zé)，履行尊重和促進(jìn)人權(quán)的社會責(zé)任。”
實際上，在前三期行動計劃中，不乏有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的內(nèi)容，如在第三期行動計劃的“人權(quán)教育和研究”部分中寫道：“支持和鼓勵企事業(yè)單位加強人權(quán)教育、培訓(xùn)，培育人權(quán)文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權(quán)作為決策的重要考慮因素。” 在第五部分“人權(quán)條約履行和國際交流合作”中提出要“推動中國海外企業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國法律，履行社會責(zé)任”，指出作為海外援助實施主體的中國企業(yè)同樣需要在對外援助活動中履行社會責(zé)任。此外，在涉及工作權(quán)利、環(huán)境權(quán)利、殘疾人權(quán)利的規(guī)劃中，也有多處直接與企業(yè)責(zé)任相關(guān)的內(nèi)容，如“促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務(wù)”等。但這些舉措分散、零碎，也未與《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》協(xié)調(diào)掛鉤。當(dāng)前，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和“一帶一路”倡議發(fā)起國，我國國內(nèi)、跨國工商企業(yè)迅猛發(fā)展，此次的行動計劃明確增加 “工商業(yè)與人權(quán)”內(nèi)容，是非常合理的，也引發(fā)了世人矚目和好評。
其次，本期行動計劃將環(huán)境權(quán)獨立成章，使其與經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列。這一變動不僅是篇章結(jié)構(gòu)上的形式改變，還反映了中國環(huán)境權(quán)保護(hù)的整體布局和發(fā)展路徑。中國環(huán)境權(quán)保護(hù)的獨特路徑是通過生態(tài)文明建設(shè)在黨和國家方針政策中的頂層設(shè)計，繼而落實于具體的環(huán)境法律和政策，并通過嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實施保障。其中《國家人權(quán)行動計劃》對于環(huán)境權(quán)的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設(shè)的大政方針與公民實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計劃提升環(huán)境權(quán)的地位，不僅呼應(yīng)了“五位一體”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國人權(quán)發(fā)展理念的重要特征。
最后，本期行動計劃全面回應(yīng)了日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的新挑戰(zhàn)。本期行動計劃詳細(xì)規(guī)定了智慧醫(yī)療、適老智慧服務(wù)、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書館體系、傳統(tǒng)無障礙設(shè)施設(shè)備數(shù)字化和智能化升級、智慧訴訟服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)便民服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)議政、數(shù)字文化建設(shè)，以及運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)手段全面收集、及時回應(yīng)民眾的意見建議等內(nèi)容。同時，本期行動計劃還規(guī)定要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，預(yù)防在線教育數(shù)字鴻溝，制定互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)勞動保障政策，完善個人信息權(quán)益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障制度，打擊竊取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)犯罪行為。上述規(guī)定正是通過智慧推進(jìn)，充分利用數(shù)字技術(shù)，以拓展所有人自由全面發(fā)展的空間。
?。ㄈ┙∪O(jiān)督評估的科學(xué)機制
完善的監(jiān)督與評估機制是行動計劃效果的重要保障。國家人權(quán)行動計劃在制定前，需要就計劃的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實效性等進(jìn)行考量。行動計劃實施中和實施后，需要就目標(biāo)實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成本、社會成本、經(jīng)濟(jì)收益、社會收益、經(jīng)濟(jì)影響、社會影響和環(huán)境影響等作出適時評估。為了進(jìn)一步提升評估監(jiān)督主體的獨立性和多元性，第四期行動計劃繼續(xù)堅持行動計劃制定與評估主體分離的原則，同時大力推行第三期行動計劃首次提出引入第三方評估機制，特別提出要建立評估指標(biāo)體系。
第三期行動計劃評估雖然引入了第三方評估機制，但最核心的評估數(shù)據(jù)依然主要來自國家統(tǒng)計局和國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制成員單位自己所提供的資料。除了約束性指標(biāo)外，總體還是按照各級政府的職責(zé)進(jìn)行比對，并未有詳細(xì)的指標(biāo)來衡量政府履責(zé)的成效。而第四期行動計劃明確提出要研究并著手建設(shè)人權(quán)事業(yè)評估指標(biāo)體系，未來在評估數(shù)據(jù)方面可以借鑒聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的數(shù)據(jù)來源，適當(dāng)采用有能力、有專長且社會信任度高的社會組織或研究機構(gòu)所提供的數(shù)據(jù)。人權(quán)事業(yè)評估同時需要注重經(jīng)驗總結(jié)。以第三期行動計劃中就“促進(jìn)婦女平等參與管理國家和社會事務(wù)”部分所選取的觀測指標(biāo)為例，其中指標(biāo)一為女性在各級人大代表、政協(xié)委員中的比例，指標(biāo)二為女性在各級人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中的比例，指標(biāo)三為村委會成員中女性比例達(dá)到30%以上，指標(biāo)四為村民委員會主任中女性比例達(dá)10%以上，指標(biāo)五為居民委員會成員中女性比例保持在50%左右。很明顯，指標(biāo)一、三和五的設(shè)計，著力于女性在基層自治和地方公務(wù)上的性別比例，考察其參與的范圍。而指標(biāo)二和四則強調(diào)女性領(lǐng)導(dǎo)的比例，考察女性平等參與公共事務(wù)的深入程度。通過上述指標(biāo)能夠部分呈現(xiàn)女性參與管理國家和社會事務(wù)管理崗位的情況，并敦促各單位調(diào)整男女崗位分配，促進(jìn)婦女平等參與管理。所以，上述五個指標(biāo)基本能夠有效地評價“促進(jìn)婦女平等參與管理國家和社會事務(wù)”行動在中國的基本情況。這些經(jīng)驗需要及時總結(jié)提煉，并適當(dāng)轉(zhuǎn)化成人權(quán)職能績效評估指標(biāo)體系中的內(nèi)容。
前三期《國家人權(quán)行動計劃》覆蓋了12個年頭。12年又被稱為“一紀(jì)”，《國語•晉語四》曰：蓄力一紀(jì)，可以遠(yuǎn)矣。三期行動計劃之后，我們又再接再厲，重新出發(fā)，出臺第四期《國家人權(quán)行動計劃》。第四期行動計劃繼往開來，既與前三期行動計劃前后銜接，又對中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展作出新的規(guī)劃。放眼全球，只有屈指可數(shù)的幾個國家連續(xù)制定了三期或四期國家人權(quán)行動計劃。隨著國家人權(quán)行動計劃走向成熟，中國人權(quán)事業(yè)將向著更遠(yuǎn)的方向邁進(jìn)。
【張萬洪，武漢大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長、法學(xué)院教授。本文系教育部國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項目“工商業(yè)與人權(quán)：國別、區(qū)域與全球最新實踐研究”（20JJD820006）階段性成果。本文的早期版本，曾在廣東財經(jīng)大學(xué)舉辦的“2019•國家人權(quán)行動計劃10周年”學(xué)術(shù)研討會上宣讀，感謝論壇評議人及參會者的評議。感謝匿名審稿人中肯、重要的修訂建議。趙樹坤、王若茵對本文亦有貢獻(xiàn)?！?br />
?。ㄘ?zé)任編輯 曹煒）
京公網(wǎng)安備 11010102003980號