內(nèi)容提要：從我國(guó)立法中可以窺見(jiàn)積極發(fā)展全過(guò)程人民民主的全貌。人民代表大會(huì)制度使廣大人民群眾可以通過(guò)各種途徑廣泛參與國(guó)家和地方的立法，充分反映最廣大人民群眾的根本利益和共同意志，形成中國(guó)特色立法主體的民主化和專業(yè)化相結(jié)合，在很大程度上解決了代議制國(guó)家在立法中遇到的矛盾和難題。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，使共產(chǎn)黨、各民主黨派和廣大人民群眾可以在立法起草中進(jìn)行民主協(xié)商，集思廣益，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。我國(guó)的立法規(guī)劃既是科學(xué)決策的結(jié)果，也是被立法實(shí)踐證明的最佳民主決策機(jī)制之一。我國(guó)立法程序的規(guī)定具有公開(kāi)性、交涉性和技術(shù)性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理。我國(guó)已經(jīng)建立的相對(duì)比較科學(xué)、完善、系統(tǒng)的合憲性備案審查制度，是進(jìn)行民主監(jiān)督的體現(xiàn)。在今后的立法中，還需要我們?cè)邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)將民主、人權(quán)的價(jià)值和理念，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為更加科學(xué)有效的制度程序安排和具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐活動(dòng)。
關(guān)鍵詞：立法民主化 立法主體 立法程序 備案審查
《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，積極發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與，使各方面制度和國(guó)家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造。”“必須堅(jiān)持人民主體地位，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”2014年9月21日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中曾經(jīng)指出：“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。”因此，本文擬根據(jù)我國(guó)積極發(fā)展全過(guò)程人民民主的情況，展現(xiàn)在立法中實(shí)行的有關(guān)制度程序規(guī)定和進(jìn)行的一些立法參與實(shí)踐活動(dòng)，并從立法民主化和人權(quán)法治保障的理論方面進(jìn)行若干闡釋。
一、立法過(guò)程與我國(guó)的立法民主化
成文法國(guó)家的各種立法活動(dòng)所經(jīng)歷的基本過(guò)程，可以分為三個(gè)相互獨(dú)立而又有聯(lián)系的階段，即立法的準(zhǔn)備階段、立法的確立階段和立法的完善階段。立法的準(zhǔn)備階段，又可以稱為立法的起草階段；立法的確立階段，又可以稱為立法的通過(guò)階段；立法的完善階段，又可以稱為立法的后續(xù)階段。在這三個(gè)階段中，都會(huì)涉及民主化問(wèn)題。具體而言，在這三個(gè)階段中，關(guān)于立法主體、立法體制、立法效力、立法程序、立法的利益分配、立法的公眾參與、立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法協(xié)商、立法起草、立法決策、立法協(xié)調(diào)、立法解釋、立法修正、立法監(jiān)督乃至立法技術(shù)、立法語(yǔ)言等等方面，都有如何實(shí)行和實(shí)現(xiàn)民主化的問(wèn)題。同時(shí)，這些問(wèn)題都會(huì)直接或間接涉及人權(quán)保障的理論和實(shí)踐。對(duì)此，我國(guó)《立法法》第五條做了概括性的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”這是我國(guó)關(guān)于立法的民主原則的規(guī)定。自新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，在立法過(guò)程中有不勝枚舉的立法民主化的規(guī)定和體現(xiàn)。也就是說(shuō)，實(shí)行全過(guò)程人民民主也廣泛體現(xiàn)在我國(guó)的立法過(guò)程中。本文以下雖然僅涉及立法實(shí)踐中具有中國(guó)特色社會(huì)主義民主的若干體現(xiàn)，但是從中還是可以窺見(jiàn)我國(guó)在立法中積極發(fā)展全過(guò)程人民民主的全貌。
從立法與民主的關(guān)系來(lái)看，各國(guó)都在尋求立法民主化的途徑，但是立法民主化對(duì)于不同國(guó)家來(lái)說(shuō)，還是存在一定差異的。一般而言，在代議制國(guó)家的立法中，民主就其實(shí)質(zhì)和目的而言都應(yīng)當(dāng)追求包括人權(quán)在內(nèi)的價(jià)值和取向，即立法內(nèi)容的民主化；也是其應(yīng)當(dāng)實(shí)行的工作和活動(dòng)方式的民主化，即立法過(guò)程的民主化。所以，立法民主化要求：各級(jí)立法機(jī)關(guān)的選舉、產(chǎn)生要普遍、真實(shí)、平等；立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成不僅要具有民意的代表性，而且要具有立法的專業(yè)功能性；立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)要開(kāi)放、透明，民眾參與立法的渠道、方式和程序要廣泛、直接、快捷；所制定的法律、法規(guī)、規(guī)章要能夠更好地協(xié)調(diào)不同利益；立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)要接受民眾的監(jiān)督；等等。
在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。立法民主化歸根結(jié)底就是在人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體基礎(chǔ)上，積極發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，使廣大人民群眾通過(guò)各種途徑廣泛地參與國(guó)家和地方的立法，使立法結(jié)果充分體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益和共同意志。所以，我國(guó)立法內(nèi)容的民主化，還要求在立法之后通過(guò)法律實(shí)施的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)立法的成效；而立法過(guò)程的民主化，則要求在立法中通過(guò)保證立法權(quán)正當(dāng)行使的民主程序控制來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。這一制度要求在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行人民當(dāng)家作主，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)按照民主集中制原則統(tǒng)一行使權(quán)力，凡重大問(wèn)題都必須經(jīng)過(guò)集體討論決定；同時(shí)對(duì)國(guó)家的立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)權(quán)明確劃分，依憲依法實(shí)行合理分工；中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。這種政治制度決定了我國(guó)包括立法在內(nèi)的許多重大決策，不僅必須通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，而且各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)還對(duì)它的執(zhí)行機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等的立法工作，負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督之權(quán)。因此，我國(guó)有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中，與同級(jí)的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，不是平列的制衡關(guān)系，而是各有分工、互相配合的關(guān)系，以保證和實(shí)現(xiàn)立法民主化。
二、我國(guó)立法主體的民主化和專業(yè)化與民主選舉
立法主體是指根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)制定、修改、解釋、補(bǔ)充、廢止各種規(guī)范性文件的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人。在代議制國(guó)家中，除了人民直接行使立法權(quán)(例如全民公決)的情形外，更多的是由專門的立法機(jī)構(gòu)和人員來(lái)代表人民制定法律。因此，立法主體的民主化要求負(fù)責(zé)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)和專門人員，必須是由人民通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生和組成的。我國(guó)也是如此，即依據(jù)《憲法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱《選舉法》)等法律產(chǎn)生和組成各級(jí)行使立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。此外，《立法法》和其他有關(guān)法律還根據(jù)民主原則，明確規(guī)定了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。
為保證立法主體的民主化，我國(guó)自1954年憲法以來(lái)，一直對(duì)立法主體的組成人員有不同于許多國(guó)家的法律規(guī)定?！稇椃ā返谄呤鶙l規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。”；“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。”依據(jù)《憲法》，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱《代表法》)第四條第（五）項(xiàng)還專門將“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)”，規(guī)定為代表應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，各級(jí)人大代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作崗位，一直是我國(guó)人民代表大會(huì)制度和立法的一個(gè)重要特色，因?yàn)檫@樣可以保證各方面的包括立法在內(nèi)的意見(jiàn)和呼聲直接在各級(jí)人民代表大會(huì)中及時(shí)得到真實(shí)反映。
需要指出的是，由專業(yè)化的人員起草和制定法律，一直是代議制國(guó)家立法的基本方式。但是，這種專業(yè)化很容易形成一個(gè)在立法理論和實(shí)踐上的悖論：一方面立法民主化要求更多的民眾參與到立法過(guò)程之中；而另一方面，立法卻主要是由少數(shù)專門人士進(jìn)行的專業(yè)行為。于是，本來(lái)需要體現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治的民主立法有可能被少數(shù)人的壟斷。而且，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特別是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，立法的專業(yè)化一直是、而且也還必然是發(fā)展趨勢(shì)。“一個(gè)政權(quán)是開(kāi)放性的，任何人都有可能參與權(quán)威性的決策。一個(gè)政權(quán)是專業(yè)化的，實(shí)際上則只有某些人能如此(參與決策)”。此種狀況顯現(xiàn)出代議制民主理論的困境，其表現(xiàn)就是：“隨著社會(huì)分化和復(fù)雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機(jī)構(gòu)和委任立法方式的作用也越來(lái)越大。這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力。”所以，在立法過(guò)程中，如何把民主化與專業(yè)化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，是各代議制國(guó)家遇到的一個(gè)難題。
為解決或者緩解立法專業(yè)化與民主化的矛盾，近些年來(lái)我國(guó)在有關(guān)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐活動(dòng)方面，進(jìn)行了一些重要改革。對(duì)此，2010年9月28日，參與《代表法》修正案草案起草、審議和相關(guān)工作的全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大內(nèi)司委副主任委員陳斯喜和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在就相關(guān)問(wèn)題與網(wǎng)民進(jìn)行訪談交流時(shí)，曾經(jīng)總結(jié)指出：“廣泛性與專職化，是兩種不同的價(jià)值取向”；“在中國(guó)，對(duì)人大代表，要求具有廣泛性、代表性，對(duì)人大常委會(huì)組成人員則更注重常務(wù)性、專業(yè)性。專職化與非專職化都各有利弊，中國(guó)人民代表大會(huì)制度在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的制度設(shè)計(jì)上，常委會(huì)委員更注重常務(wù)性、專業(yè)性的特點(diǎn)，人大代表更注重廣泛性、代表性的特點(diǎn)。”“把兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，是中國(guó)人大制度的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，這樣，既汲取了專職化和非專職化的各自有益之處，又弱化了它們的弊端。”
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。此后，為加強(qiáng)民主和科學(xué)的立法，第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議于2015年3月15日審議通過(guò)關(guān)于修改《立法法》的決定?！读⒎ǚā吩谛薷暮蟮牡谖迨龡l第二款規(guī)定：“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草。”雖然這不是關(guān)于立法主體的直接規(guī)定，而是吸收或委托第三方參與立法起草的規(guī)定，但是無(wú)論對(duì)于提升法律草案起草工作的專業(yè)化水平，加強(qiáng)立法主體的專業(yè)化素質(zhì)，還是擴(kuò)大立法工作的途徑、方式和人員，都是健全我國(guó)立法民主化的體現(xiàn)。
總之，我國(guó)在立法中，既保證了立法主體構(gòu)成的民主化，也在逐步加強(qiáng)立法主體構(gòu)成的專業(yè)化，形成了中國(guó)特色立法主體的民主化和專業(yè)化的相結(jié)合，在相當(dāng)程度上解決了代議制國(guó)家在立法中遇到的矛盾和難題。
三、我國(guó)的立法起草與民主協(xié)商
立法起草是指有關(guān)立法主體在形成規(guī)范性文件草案過(guò)程中，組織進(jìn)行的包括調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，草擬文件文本等在內(nèi)的征集有關(guān)方面意見(jiàn)的工作和活動(dòng)。立法起草屬于立法過(guò)程的準(zhǔn)備階段，在我國(guó)實(shí)際上也是一個(gè)對(duì)各種利益進(jìn)行民主協(xié)商并加以協(xié)調(diào)的過(guò)程。所謂協(xié)商，在漢語(yǔ)中有為了取得一致意見(jiàn)而共同商量之意；所謂協(xié)調(diào)，在漢語(yǔ)中有使過(guò)程和諧一致，配合得當(dāng)之意。伴隨著社會(huì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，利益多元化、利益主體多元化在我國(guó)已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以，加強(qiáng)立法過(guò)程中的民主協(xié)商并加以協(xié)調(diào)，其重要性是不言而喻的。
關(guān)于法律草案在起草時(shí)的民主協(xié)商和協(xié)調(diào)，《立法法》雖然沒(méi)有作具體規(guī)定，但是在實(shí)際的立法過(guò)程中，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直廣泛采取諸如座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專家咨詢和論證、社會(huì)輿論載體討論、信訪等方式。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)完成了起草工作的法律案，《立法法》第三十七條專門規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。”所以，我國(guó)多年來(lái)一直堅(jiān)持采取將重要法律草案在報(bào)紙、網(wǎng)站上公布，以廣泛征求和聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的做法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在民法典編纂過(guò)程中，就先后10次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到42.5萬(wàn)人提出的102萬(wàn)余條意見(jiàn)，許多重要意見(jiàn)得到采納。
關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章草案在起草過(guò)程的民主協(xié)商和協(xié)調(diào)，《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條則進(jìn)一步規(guī)定：“起草行政法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)就涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定，與有關(guān)部門協(xié)商一致；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿(以下簡(jiǎn)稱‘行政法規(guī)送審稿’)時(shí)說(shuō)明情況和理由。”《規(guī)章制定程序條例》第十六條也規(guī)定：“起草部門規(guī)章，涉及國(guó)務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求國(guó)務(wù)院其他部門的意見(jiàn)。起草地方政府規(guī)章，涉及本級(jí)人民政府其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門的意見(jiàn)。起草單位與其他部門有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報(bào)規(guī)章草案送審稿(以下簡(jiǎn)稱‘規(guī)章送審稿’)時(shí)說(shuō)明情況和理由。”
上述關(guān)于制定法律、法規(guī)、規(guī)章的制度程序規(guī)定和各方參與實(shí)踐的活動(dòng)，都是民主協(xié)商的體現(xiàn)，既實(shí)現(xiàn)了立法過(guò)程的民主化，也保證了立法內(nèi)容的民主化。立法起草協(xié)調(diào)的結(jié)果不但有助于法律法規(guī)規(guī)章草案的起草者深入了解、全面把握人民群眾和各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于使法律法規(guī)規(guī)章草案更加成熟、質(zhì)量更高。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)基本政治制度之一。這一制度從根本上講，完全不同于西方資本主義國(guó)家的多黨制或兩黨制，其顯著特征在于：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政，各民主黨派不是在野黨和反對(duì)黨，而是同共產(chǎn)黨親密合作的友黨和參政黨。社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，在我國(guó)有著深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。所以，共產(chǎn)黨、各民主黨派和廣大人民群眾在國(guó)家重大問(wèn)題上，可以對(duì)包括立法在內(nèi)的事項(xiàng)，發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。這也是通過(guò)民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。
四、我國(guó)的立法規(guī)劃與民主決策
立法規(guī)劃是一定的國(guó)家機(jī)關(guān)，依照法定的職權(quán)，在立法政策與原則的指導(dǎo)下，根據(jù)一定的方式、程序與技術(shù)，對(duì)立法的目標(biāo)、進(jìn)程進(jìn)行的系統(tǒng)安排與設(shè)計(jì)。立法規(guī)劃屬于立法過(guò)程的準(zhǔn)備階段，我國(guó)從20世紀(jì)80年代初就開(kāi)始制定立法規(guī)劃。例如，國(guó)務(wù)院最早于1981年就制定了1982年至1986年的經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃；1986年國(guó)務(wù)院制定了“七五”期間的立法規(guī)劃；此后均按年度制定立法計(jì)劃。1988年七屆全國(guó)人大常委會(huì)印發(fā)了《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》，1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規(guī)劃。此后，歷屆全國(guó)人大常委會(huì)都根據(jù)任期制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。此外，許多有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，自1988年起也逐漸開(kāi)始制定立法規(guī)劃。
為了繼續(xù)全面推進(jìn)依法治國(guó)，修改后的《立法法》第五十二條第一款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見(jiàn)，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并向社會(huì)公布。”《立法法》第六十六條第一款還規(guī)定：“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家總體工作部署擬訂國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接。”這些規(guī)定，使全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院多年來(lái)實(shí)行的準(zhǔn)法定的、類似慣例性的立法規(guī)劃，正式成為一項(xiàng)法定的立法制度。將立法規(guī)劃納入《立法法》的規(guī)范和調(diào)整，不僅有利于使立法規(guī)劃的前期工作即立法預(yù)測(cè)，與其后期工作即立法決策，實(shí)現(xiàn)了制度化，而且其實(shí)行的核心價(jià)值之一還在于將立法規(guī)劃本身納入了民主決策的軌道，極大地推動(dòng)了我國(guó)法治體系構(gòu)建的民主化進(jìn)程?？梢哉f(shuō)，以2015年《立法法》關(guān)于立法規(guī)劃的規(guī)定為標(biāo)志，我國(guó)已經(jīng)正式形成了從中央到地方、從權(quán)力機(jī)關(guān)到行政機(jī)關(guān)，覆蓋全國(guó)的縱橫交錯(cuò)且民主科學(xué)有序的立法規(guī)劃體系的制度。
從世界范圍看，立法規(guī)劃并非一項(xiàng)各國(guó)普遍實(shí)行的法定立法制度。有的國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)、蘇聯(lián)和原東歐社會(huì)主義國(guó)家等，也有立法規(guī)劃；而更多的國(guó)家則并不存在規(guī)范化、制度化的成文立法規(guī)劃。而且，即使是在實(shí)行立法規(guī)劃國(guó)家中，其制度也存在很大差異。例如，英國(guó)的立法規(guī)劃由內(nèi)閣下設(shè)的立法規(guī)劃委員會(huì)制定，但其僅涉及政府法案，即僅限于政府計(jì)劃在新的立法年度向議會(huì)提出并希望獲得批準(zhǔn)的政府法案，并不包括議員法案等其他法案。又如，美國(guó)的立法規(guī)劃由總統(tǒng)向議會(huì)提出，由于美國(guó)議員也有權(quán)提出議案，議會(huì)和議員依照政治慣例雖然會(huì)充分考慮總統(tǒng)的立法規(guī)劃，但這對(duì)他們并沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力，僅體現(xiàn)為一種立法建議權(quán)。所以，盡管國(guó)外也存在類似的制度，但在規(guī)劃主體、規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃程序、規(guī)劃時(shí)間、規(guī)劃約束力等方面，都與我國(guó)存在較大差異。
可見(jiàn)，我國(guó)立法規(guī)劃的實(shí)踐和制度與國(guó)外有關(guān)國(guó)家相比，是別具特點(diǎn)、獨(dú)樹(shù)一幟的。其特色除了是將立法規(guī)劃規(guī)定為法定立法制度的組成部分外，還將其與制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相接軌。在我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，既是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式，也是實(shí)行依法治國(guó)、制定立法規(guī)劃和作出立法決策的重要依據(jù)，兩者不可分離。“在我國(guó)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由國(guó)務(wù)院制定，由全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和影響力。在多年的立法實(shí)踐中，立法規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有高度的一致性與同步性。立法規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃雖然由各自獨(dú)立的體系構(gòu)成，但是，一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為立法規(guī)劃項(xiàng)目的選擇提供了基本的方向和依據(jù)，因?yàn)樵谥贫⒎ㄒ?guī)劃時(shí)，需要確定通過(guò)立法予以解決的事項(xiàng)和問(wèn)題，以便推進(jìn)和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃順利實(shí)施；而且其實(shí)施與完成也為立法規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的條件。另一方面，立法規(guī)劃也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的法律保障，因?yàn)榱⒎ㄒ?guī)劃確定的立法項(xiàng)目，可以將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)通過(guò)立法在一定程度上法律化、制度化。”
在我國(guó)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由各級(jí)人民政府作為主要責(zé)任主體，通過(guò)多種渠道和具體工作予以落實(shí)；立法規(guī)劃主要由有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)和人民政府及其職能部門，通過(guò)相關(guān)的立法予以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和立法規(guī)劃分別形成了自己的網(wǎng)絡(luò)，而且這兩套網(wǎng)絡(luò)是互相銜接的，也是科學(xué)匹配的?？梢哉f(shuō)，我國(guó)立法規(guī)劃的制定，是民主決策的結(jié)果，也是進(jìn)行立法決策的重要前提和依據(jù)。例如，地處黃河入?？诘臇|營(yíng)，是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的重要區(qū)塊。山東省東營(yíng)市人大常委會(huì)在征集2019年立法計(jì)劃時(shí)，通過(guò)網(wǎng)站留言、電話、來(lái)信來(lái)函、微信公眾號(hào)、面對(duì)面交流等各種渠道收集到關(guān)于對(duì)大氣污染防治進(jìn)行立法的建議數(shù)量高居榜首。市人大常委會(huì)隨即召集市生態(tài)環(huán)境局等部門對(duì)大氣污染情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并在可行性、必要性論證后，經(jīng)市委審定同意，將《東營(yíng)市大氣污染防治條例》納入立法計(jì)劃。從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和立法計(jì)劃的銜接與匹配，落實(shí)了“綠色發(fā)展”理念。
總之，在我國(guó)，立法規(guī)劃既是科學(xué)決策的結(jié)果，也是民主決策的體現(xiàn)。要保證立法決策的科學(xué)性與合理性，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主原則，實(shí)現(xiàn)立法決策的民主化。因?yàn)?，以多?shù)人的意見(jiàn)為基礎(chǔ)做出的立法規(guī)劃，可以最大限度地減少立法決策的失誤和錯(cuò)誤，可以盡可能地保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。這是已被我國(guó)立法實(shí)踐證明了的最佳民主決策機(jī)制之一。
五、我國(guó)的立法程序與民主管理
立法程序是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、解釋、修改、補(bǔ)充和廢止規(guī)范性文件的活動(dòng)中，必須遵循的法定的步驟和方法。代議制國(guó)家通過(guò)立法程序?qū)α⒎ɑ顒?dòng)進(jìn)行民主管理，是其重要的形式要件。因?yàn)榱⒎ǔ绦虻膬r(jià)值之一，還在于使民主管理以可見(jiàn)的方式在立法過(guò)程中得到程序性的保障，即依法立法。《立法法》第二章的第二節(jié)和第三節(jié)，對(duì)“全國(guó)人民代表大會(huì)立法程序”“全國(guó)人大常委會(huì)立法程序”作了明確和詳細(xì)的規(guī)定，既涵蓋了立法的準(zhǔn)備和確立階段，也體現(xiàn)了依法定程序?qū)α⒎ɑ顒?dòng)實(shí)行的民主管理。例如，第三十六條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”“法律案有關(guān)問(wèn)題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專家、部門和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見(jiàn)。論證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人民代表大會(huì)代表、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見(jiàn)。”這些規(guī)定都使民主管理以可見(jiàn)的方式在我國(guó)立法過(guò)程中得到程序性保障。由于《立法法》對(duì)體現(xiàn)我國(guó)民主管理的立法程序進(jìn)行了全面規(guī)定，限于篇幅，本文以下僅從其公開(kāi)性、交涉性和技術(shù)性方面，進(jìn)行一些分析。
首先，這種民主立法程序的公開(kāi)性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理的公正化。民主立法程序的公開(kāi)性，使立法決策的過(guò)程得以公開(kāi)，公眾因此也可以參與其中，這就為立法建立在多數(shù)人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提供了制度性的管理保證。正如本文上述，以多數(shù)人的意見(jiàn)為基礎(chǔ)作出最后的立法決策，可以最大限度地減少立法結(jié)果的失誤和錯(cuò)誤。從一定意義上講，民主立法程序都是以其公開(kāi)性為基本前提的，除涉及國(guó)防、外交或其他重大事務(wù)不宜公開(kāi)的外，包括提案、質(zhì)詢、討論、審議和表決等，都應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉；立法聽(tīng)證也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，而且應(yīng)盡可能通過(guò)新聞媒體對(duì)外傳播。民主立法程序的公開(kāi)性是公民行使知情權(quán)的必然要求，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的公民有權(quán)了解和知曉立法機(jī)關(guān)及立法人員的所作所為，并以行使知情權(quán)作為間接參與立法的前提條件。立法機(jī)關(guān)亦有義務(wù)為公眾提供有關(guān)立法活動(dòng)的信息，有義務(wù)接受社會(huì)各界的輿論監(jiān)督。在民主立法過(guò)程中，眾多立法者和社會(huì)各界的廣泛參與可以使決策和結(jié)果盡可能地汲取各方面的智慧、意見(jiàn)和要求，克服現(xiàn)代立法專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)帶來(lái)的消極影響，從而保證最終作出的立法決策和結(jié)果都是“公意”的體現(xiàn)。這也是已經(jīng)被我國(guó)立法實(shí)踐證明了的民主管理機(jī)制之一。
其次，民主立法程序的交涉性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理的理性化。立法是一種集體性的選擇與合意。正如羅爾斯所言，“法律共識(shí)也只不過(guò)是在求同存異的過(guò)程中達(dá)成的重疊性合意而已”。然而，集體選擇的結(jié)果并不一定就是最好的和可行的。因?yàn)?ldquo;民主的真正價(jià)值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性。”民主立法程序的交涉性體現(xiàn)了“溝通理性”，有助于實(shí)現(xiàn)和保障立法決策過(guò)程中多數(shù)人的理性，從而在我國(guó)創(chuàng)造了一種自由對(duì)話的條件和氛圍，使立法參與者相互間得以在開(kāi)放和不受壓制的環(huán)境中，進(jìn)行討論和對(duì)話，而且能夠以平和而理性的方式尋求共識(shí)。這也是一種民主管理的智慧。
最后，民主立法程序的技術(shù)性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理的科學(xué)化。從民主與科學(xué)的聯(lián)系方面看，一般而言，在立法活動(dòng)中越是發(fā)揚(yáng)民主，立法就越可能科學(xué)；或者說(shuō)，其接近科學(xué)的概率就越高。反之，立法越要達(dá)到科學(xué)的程度，就越要求擴(kuò)大民主的范圍和渠道。當(dāng)然，也不能絕對(duì)地說(shuō)，在立法過(guò)程中，發(fā)揚(yáng)民主就一定能夠使立法的結(jié)果達(dá)到科學(xué)，因?yàn)椋幢厝硕嗑湍軌蛘J(rèn)識(shí)和掌握真理。但是無(wú)論如何，由于民主立法程序不僅具有溝通理性，還具有技術(shù)理性，其可以使民主與科學(xué)相互結(jié)合。因?yàn)樗怯梢徽桌硇缘募夹g(shù)規(guī)則構(gòu)成的，是改善立法決策過(guò)程中選擇的條件和效果的有力工具。N.盧曼在論及選擇與程序的關(guān)系時(shí)曾經(jīng)指出：“所謂程序就是為了法律性決定而預(yù)備的相互行為系統(tǒng)。”在立法過(guò)程中，立法主體面對(duì)的往往是各種可供選擇的法律案，但這種選擇不是任意的、無(wú)限制的。程序排斥恣意卻并不排斥選擇。我國(guó)在民主立法程序的管理下，保證了各種意見(jiàn)得到充分考慮，使各方利益得到綜合權(quán)衡，既實(shí)現(xiàn)了立法結(jié)果的科學(xué)優(yōu)化選擇，也保證了立法過(guò)程中的民主管理。
一般而言，各國(guó)關(guān)于立法程序的法律規(guī)定，在形式上都可以不同程度地體現(xiàn)出上述的公開(kāi)性、交涉性和技術(shù)性，但是在我國(guó)，這些體現(xiàn)還是有中國(guó)特色的。例如，2020年10月全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)新修訂的《未成年人保護(hù)法》，刪去了草案中對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)人繳納保證金的有關(guān)規(guī)定，這一修改就與一名普通中學(xué)生的建議有關(guān)。這是我國(guó)民主廣泛、真實(shí)、管用的具體體現(xiàn)，而其法律依據(jù)則是本文前引的《立法法》第三十七條的規(guī)定?？傊?，一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主。進(jìn)行立法是一項(xiàng)“陽(yáng)光下的事業(yè)”，以“議事公開(kāi)”為標(biāo)志的民主立法程序，是我國(guó)全過(guò)程人民民主的基本要求。《立法法》有關(guān)立法程序的規(guī)定及其實(shí)施，極大地推動(dòng)和促進(jìn)了我國(guó)立法的民主化進(jìn)程，也是對(duì)立法實(shí)行民主管理的重要體現(xiàn)。
六、我國(guó)的備案審查與民主監(jiān)督
備案審查是因?yàn)榉梢?guī)定某些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其制定的規(guī)范性文件要向另外一些國(guó)家機(jī)關(guān)備案，即進(jìn)行存檔備查；同時(shí)，法律還規(guī)定要由有權(quán)接受備案國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行審查，即進(jìn)行檢查、審核、核實(shí)乃至撤銷。備案和審查具有不可分割邏輯關(guān)系，兩者是完成一項(xiàng)立法事項(xiàng)的兩個(gè)有聯(lián)系但是又有所不同的階段、程序；備案是第一階段的前置程序，審查是第二階段的完成程序。兩者同樣重要，不可偏廢。從立法上講，備案和審查都是立法監(jiān)督活動(dòng)，屬于立法的完善階段。所謂立法監(jiān)督，就是指特定的監(jiān)督主體在法定的權(quán)限內(nèi)，依照法定程序，對(duì)立法過(guò)程及結(jié)果所進(jìn)行的審查和監(jiān)控。《立法法》第五章“適用與備案審查”的有關(guān)規(guī)定，比較集中地體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)立法進(jìn)行民主監(jiān)督的特點(diǎn)。例如，該法第九十九條第一、二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”該法第一百零一條還規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。”這些關(guān)于立法活動(dòng)實(shí)行民主監(jiān)督的規(guī)定，對(duì)于遵循我國(guó)在備案審查工作中確立的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”原則，是重要的制度程序保障。
立法監(jiān)督是法律監(jiān)督的組成部分。廣義的法律監(jiān)督是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和組織、公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督促和指導(dǎo)以及由此而形成的法律制度。所以，在廣義的法律監(jiān)督中，除了國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還有社會(huì)監(jiān)督，在我國(guó)通常包括中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、各民主黨派的監(jiān)督、各人民群眾團(tuán)體的監(jiān)督、專業(yè)性或?qū)W術(shù)性團(tuán)體的監(jiān)督、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督、人民群眾的直接監(jiān)督等。以1982年《憲法》為起始，以《立法法》為標(biāo)志，我國(guó)在許多法律和行政法規(guī)中，相繼對(duì)有關(guān)的備案審查制度進(jìn)行了規(guī)定和修正。在許多地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和自治條例、單行條例中，也對(duì)備案審查進(jìn)行了規(guī)定。例如，在已取得顯著成效的備案審查方面，全國(guó)人大工作機(jī)制進(jìn)一步完善；2021年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委首次成立備案審查專家委員會(huì)，它將從事為法工委開(kāi)展備案審查工作提供專家咨詢意見(jiàn)等工作，從而更好地監(jiān)督憲法的實(shí)施，讓備案審查更為有效。可以說(shuō)，我國(guó)目前已經(jīng)建立了以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)的，以全國(guó)人大常委會(huì)為主導(dǎo)的，相對(duì)比較科學(xué)、完善、系統(tǒng)的合憲性、合法性備案審查制度。這一制度同時(shí)也是民主監(jiān)督的體現(xiàn)。
七、結(jié)語(yǔ)：立法民主化與我國(guó)的人權(quán)法治保障
綜上所述，無(wú)論如何劃分具體立法過(guò)程的階段，我們都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，立法是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。因?yàn)樵趯?shí)行法治的國(guó)家，為適應(yīng)實(shí)際社會(huì)生活發(fā)展和法律實(shí)施的需要，總是要與時(shí)俱進(jìn)地制定新的規(guī)范性文件，對(duì)于已經(jīng)生效的規(guī)范性文件也可能要進(jìn)行修改、補(bǔ)充、解釋或廢止；所以，我們應(yīng)當(dāng)持續(xù)地健全和實(shí)行立法民主化。還需要指出的是，我國(guó)所實(shí)行的各種人民民主，既可以體現(xiàn)在立法的這一過(guò)程和階段中，也可以體現(xiàn)在立法的另一過(guò)程和階段中。例如，對(duì)于立法主體必須進(jìn)行民主監(jiān)督；而立法規(guī)劃，也是進(jìn)行民主協(xié)商的體現(xiàn)和結(jié)果。應(yīng)該說(shuō)，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，內(nèi)在統(tǒng)一，在我國(guó)立法中形成了全過(guò)程民主循環(huán)往復(fù)的完整鏈條。從這一意義上講，我國(guó)的立法可以全過(guò)程地體現(xiàn)我國(guó)的人民民主。
民主和人權(quán)密切相連，都是全人類追求的共同價(jià)值，也是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念。中國(guó)的民主是人民民主，人民當(dāng)家作主是中國(guó)民主的本質(zhì)和核心。中國(guó)的人權(quán)是人民不斷爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)更加美好生活的權(quán)利。如本文前述，就立法內(nèi)容的民主化而言，其實(shí)質(zhì)和目的包括追求人權(quán)的價(jià)值和取向；而立法過(guò)程的民主化，其形式和程序也是人權(quán)得以實(shí)行的管理保證。簡(jiǎn)言之，民主也好，人權(quán)也好，都需要通過(guò)包括立法在內(nèi)的法治予以保障。我們可以說(shuō)，習(xí)近平總書(shū)記所指出的“我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”，在我國(guó)立法中已經(jīng)得到了充分的體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提出要大力推進(jìn)全過(guò)程人民民主。因此，在今后的立法中，還需要我們?cè)邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)將民主、人權(quán)的價(jià)值和理念，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為更加科學(xué)有效的制度程序安排和具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐活動(dòng)。
?。ㄖ炝τ睿袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，法學(xué)博士。本文系國(guó)家社科重大課題“堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法領(lǐng)導(dǎo)制度研究(課題項(xiàng)目號(hào)：20ZDA021)的階段性成果。）
Abstract：The legislation of China provides a glimpse of the active development of the whole-process people’s democracy in the country.The system of people’s congresses realizes the broad participation of the people in national and local legislation through various channels.It fully reflects the fundamental interests and common will of the great majority of the people.The democratic and professional combination of subjects for legislation with Chinese characteristics has，to a great extent，solved the contradictions and difficulties encountered in the legislation of countries with the representative system.The systems of multi-party cooperation and political consultation under the leadership of the CPC realize the promotion of democracy，the drawing on collective wisdom，the unifying of people’s thinking and the building of consensus among the CPC，the democratic parties and the general public in the process of legislation.Legislative planning is the result of scientific decision-making and one of the best democratic decision-making mechanisms proved by legislative practice.The legislative procedures of China are open，negotiable and professional，which is helpful to achieving democratic management.China has established a relatively scientific，complete，and systematic constitutional filing and review system，reflecting democratic supervision.In future legislation，China should continue to transform the values and concepts of democracy and human rights into more scientific and effective institutional arrangements and concrete and realistic democratic practices under the leadership of the CPC.
Keywords：The Democratization of Legislation；Legislative Subjects，Legislative Procedure，F(xiàn)iling and Review
(責(zé)任編輯葉傳星)
關(guān)鍵詞：立法民主化 立法主體 立法程序 備案審查
《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，積極發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與，使各方面制度和國(guó)家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造。”“必須堅(jiān)持人民主體地位，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”2014年9月21日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中曾經(jīng)指出：“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。”因此，本文擬根據(jù)我國(guó)積極發(fā)展全過(guò)程人民民主的情況，展現(xiàn)在立法中實(shí)行的有關(guān)制度程序規(guī)定和進(jìn)行的一些立法參與實(shí)踐活動(dòng)，并從立法民主化和人權(quán)法治保障的理論方面進(jìn)行若干闡釋。
一、立法過(guò)程與我國(guó)的立法民主化
成文法國(guó)家的各種立法活動(dòng)所經(jīng)歷的基本過(guò)程，可以分為三個(gè)相互獨(dú)立而又有聯(lián)系的階段，即立法的準(zhǔn)備階段、立法的確立階段和立法的完善階段。立法的準(zhǔn)備階段，又可以稱為立法的起草階段；立法的確立階段，又可以稱為立法的通過(guò)階段；立法的完善階段，又可以稱為立法的后續(xù)階段。在這三個(gè)階段中，都會(huì)涉及民主化問(wèn)題。具體而言，在這三個(gè)階段中，關(guān)于立法主體、立法體制、立法效力、立法程序、立法的利益分配、立法的公眾參與、立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法協(xié)商、立法起草、立法決策、立法協(xié)調(diào)、立法解釋、立法修正、立法監(jiān)督乃至立法技術(shù)、立法語(yǔ)言等等方面，都有如何實(shí)行和實(shí)現(xiàn)民主化的問(wèn)題。同時(shí)，這些問(wèn)題都會(huì)直接或間接涉及人權(quán)保障的理論和實(shí)踐。對(duì)此，我國(guó)《立法法》第五條做了概括性的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”這是我國(guó)關(guān)于立法的民主原則的規(guī)定。自新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，在立法過(guò)程中有不勝枚舉的立法民主化的規(guī)定和體現(xiàn)。也就是說(shuō)，實(shí)行全過(guò)程人民民主也廣泛體現(xiàn)在我國(guó)的立法過(guò)程中。本文以下雖然僅涉及立法實(shí)踐中具有中國(guó)特色社會(huì)主義民主的若干體現(xiàn)，但是從中還是可以窺見(jiàn)我國(guó)在立法中積極發(fā)展全過(guò)程人民民主的全貌。
從立法與民主的關(guān)系來(lái)看，各國(guó)都在尋求立法民主化的途徑，但是立法民主化對(duì)于不同國(guó)家來(lái)說(shuō)，還是存在一定差異的。一般而言，在代議制國(guó)家的立法中，民主就其實(shí)質(zhì)和目的而言都應(yīng)當(dāng)追求包括人權(quán)在內(nèi)的價(jià)值和取向，即立法內(nèi)容的民主化；也是其應(yīng)當(dāng)實(shí)行的工作和活動(dòng)方式的民主化，即立法過(guò)程的民主化。所以，立法民主化要求：各級(jí)立法機(jī)關(guān)的選舉、產(chǎn)生要普遍、真實(shí)、平等；立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成不僅要具有民意的代表性，而且要具有立法的專業(yè)功能性；立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)要開(kāi)放、透明，民眾參與立法的渠道、方式和程序要廣泛、直接、快捷；所制定的法律、法規(guī)、規(guī)章要能夠更好地協(xié)調(diào)不同利益；立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)要接受民眾的監(jiān)督；等等。
在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。立法民主化歸根結(jié)底就是在人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體基礎(chǔ)上，積極發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，使廣大人民群眾通過(guò)各種途徑廣泛地參與國(guó)家和地方的立法，使立法結(jié)果充分體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益和共同意志。所以，我國(guó)立法內(nèi)容的民主化，還要求在立法之后通過(guò)法律實(shí)施的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)立法的成效；而立法過(guò)程的民主化，則要求在立法中通過(guò)保證立法權(quán)正當(dāng)行使的民主程序控制來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。這一制度要求在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行人民當(dāng)家作主，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)按照民主集中制原則統(tǒng)一行使權(quán)力，凡重大問(wèn)題都必須經(jīng)過(guò)集體討論決定；同時(shí)對(duì)國(guó)家的立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)權(quán)明確劃分，依憲依法實(shí)行合理分工；中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。這種政治制度決定了我國(guó)包括立法在內(nèi)的許多重大決策，不僅必須通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，而且各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)還對(duì)它的執(zhí)行機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等的立法工作，負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督之權(quán)。因此，我國(guó)有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中，與同級(jí)的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，不是平列的制衡關(guān)系，而是各有分工、互相配合的關(guān)系，以保證和實(shí)現(xiàn)立法民主化。
二、我國(guó)立法主體的民主化和專業(yè)化與民主選舉
立法主體是指根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)制定、修改、解釋、補(bǔ)充、廢止各種規(guī)范性文件的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人。在代議制國(guó)家中，除了人民直接行使立法權(quán)(例如全民公決)的情形外，更多的是由專門的立法機(jī)構(gòu)和人員來(lái)代表人民制定法律。因此，立法主體的民主化要求負(fù)責(zé)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)和專門人員，必須是由人民通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生和組成的。我國(guó)也是如此，即依據(jù)《憲法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱《選舉法》)等法律產(chǎn)生和組成各級(jí)行使立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。此外，《立法法》和其他有關(guān)法律還根據(jù)民主原則，明確規(guī)定了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。
為保證立法主體的民主化，我國(guó)自1954年憲法以來(lái)，一直對(duì)立法主體的組成人員有不同于許多國(guó)家的法律規(guī)定?！稇椃ā返谄呤鶙l規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。”；“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。”依據(jù)《憲法》，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱《代表法》)第四條第（五）項(xiàng)還專門將“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)”，規(guī)定為代表應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，各級(jí)人大代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作崗位，一直是我國(guó)人民代表大會(huì)制度和立法的一個(gè)重要特色，因?yàn)檫@樣可以保證各方面的包括立法在內(nèi)的意見(jiàn)和呼聲直接在各級(jí)人民代表大會(huì)中及時(shí)得到真實(shí)反映。
需要指出的是，由專業(yè)化的人員起草和制定法律，一直是代議制國(guó)家立法的基本方式。但是，這種專業(yè)化很容易形成一個(gè)在立法理論和實(shí)踐上的悖論：一方面立法民主化要求更多的民眾參與到立法過(guò)程之中；而另一方面，立法卻主要是由少數(shù)專門人士進(jìn)行的專業(yè)行為。于是，本來(lái)需要體現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治的民主立法有可能被少數(shù)人的壟斷。而且，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特別是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，立法的專業(yè)化一直是、而且也還必然是發(fā)展趨勢(shì)。“一個(gè)政權(quán)是開(kāi)放性的，任何人都有可能參與權(quán)威性的決策。一個(gè)政權(quán)是專業(yè)化的，實(shí)際上則只有某些人能如此(參與決策)”。此種狀況顯現(xiàn)出代議制民主理論的困境，其表現(xiàn)就是：“隨著社會(huì)分化和復(fù)雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機(jī)構(gòu)和委任立法方式的作用也越來(lái)越大。這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力。”所以，在立法過(guò)程中，如何把民主化與專業(yè)化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，是各代議制國(guó)家遇到的一個(gè)難題。
為解決或者緩解立法專業(yè)化與民主化的矛盾，近些年來(lái)我國(guó)在有關(guān)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐活動(dòng)方面，進(jìn)行了一些重要改革。對(duì)此，2010年9月28日，參與《代表法》修正案草案起草、審議和相關(guān)工作的全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大內(nèi)司委副主任委員陳斯喜和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在就相關(guān)問(wèn)題與網(wǎng)民進(jìn)行訪談交流時(shí)，曾經(jīng)總結(jié)指出：“廣泛性與專職化，是兩種不同的價(jià)值取向”；“在中國(guó)，對(duì)人大代表，要求具有廣泛性、代表性，對(duì)人大常委會(huì)組成人員則更注重常務(wù)性、專業(yè)性。專職化與非專職化都各有利弊，中國(guó)人民代表大會(huì)制度在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的制度設(shè)計(jì)上，常委會(huì)委員更注重常務(wù)性、專業(yè)性的特點(diǎn)，人大代表更注重廣泛性、代表性的特點(diǎn)。”“把兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，是中國(guó)人大制度的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，這樣，既汲取了專職化和非專職化的各自有益之處，又弱化了它們的弊端。”
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。此后，為加強(qiáng)民主和科學(xué)的立法，第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議于2015年3月15日審議通過(guò)關(guān)于修改《立法法》的決定?！读⒎ǚā吩谛薷暮蟮牡谖迨龡l第二款規(guī)定：“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草。”雖然這不是關(guān)于立法主體的直接規(guī)定，而是吸收或委托第三方參與立法起草的規(guī)定，但是無(wú)論對(duì)于提升法律草案起草工作的專業(yè)化水平，加強(qiáng)立法主體的專業(yè)化素質(zhì)，還是擴(kuò)大立法工作的途徑、方式和人員，都是健全我國(guó)立法民主化的體現(xiàn)。
總之，我國(guó)在立法中，既保證了立法主體構(gòu)成的民主化，也在逐步加強(qiáng)立法主體構(gòu)成的專業(yè)化，形成了中國(guó)特色立法主體的民主化和專業(yè)化的相結(jié)合，在相當(dāng)程度上解決了代議制國(guó)家在立法中遇到的矛盾和難題。
三、我國(guó)的立法起草與民主協(xié)商
立法起草是指有關(guān)立法主體在形成規(guī)范性文件草案過(guò)程中，組織進(jìn)行的包括調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，草擬文件文本等在內(nèi)的征集有關(guān)方面意見(jiàn)的工作和活動(dòng)。立法起草屬于立法過(guò)程的準(zhǔn)備階段，在我國(guó)實(shí)際上也是一個(gè)對(duì)各種利益進(jìn)行民主協(xié)商并加以協(xié)調(diào)的過(guò)程。所謂協(xié)商，在漢語(yǔ)中有為了取得一致意見(jiàn)而共同商量之意；所謂協(xié)調(diào)，在漢語(yǔ)中有使過(guò)程和諧一致，配合得當(dāng)之意。伴隨著社會(huì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，利益多元化、利益主體多元化在我國(guó)已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以，加強(qiáng)立法過(guò)程中的民主協(xié)商并加以協(xié)調(diào)，其重要性是不言而喻的。
關(guān)于法律草案在起草時(shí)的民主協(xié)商和協(xié)調(diào)，《立法法》雖然沒(méi)有作具體規(guī)定，但是在實(shí)際的立法過(guò)程中，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直廣泛采取諸如座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專家咨詢和論證、社會(huì)輿論載體討論、信訪等方式。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)完成了起草工作的法律案，《立法法》第三十七條專門規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。”所以，我國(guó)多年來(lái)一直堅(jiān)持采取將重要法律草案在報(bào)紙、網(wǎng)站上公布，以廣泛征求和聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的做法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在民法典編纂過(guò)程中，就先后10次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到42.5萬(wàn)人提出的102萬(wàn)余條意見(jiàn)，許多重要意見(jiàn)得到采納。
關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章草案在起草過(guò)程的民主協(xié)商和協(xié)調(diào)，《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條則進(jìn)一步規(guī)定：“起草行政法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)就涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定，與有關(guān)部門協(xié)商一致；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿(以下簡(jiǎn)稱‘行政法規(guī)送審稿’)時(shí)說(shuō)明情況和理由。”《規(guī)章制定程序條例》第十六條也規(guī)定：“起草部門規(guī)章，涉及國(guó)務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求國(guó)務(wù)院其他部門的意見(jiàn)。起草地方政府規(guī)章，涉及本級(jí)人民政府其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門的意見(jiàn)。起草單位與其他部門有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報(bào)規(guī)章草案送審稿(以下簡(jiǎn)稱‘規(guī)章送審稿’)時(shí)說(shuō)明情況和理由。”
上述關(guān)于制定法律、法規(guī)、規(guī)章的制度程序規(guī)定和各方參與實(shí)踐的活動(dòng)，都是民主協(xié)商的體現(xiàn)，既實(shí)現(xiàn)了立法過(guò)程的民主化，也保證了立法內(nèi)容的民主化。立法起草協(xié)調(diào)的結(jié)果不但有助于法律法規(guī)規(guī)章草案的起草者深入了解、全面把握人民群眾和各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于使法律法規(guī)規(guī)章草案更加成熟、質(zhì)量更高。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)基本政治制度之一。這一制度從根本上講，完全不同于西方資本主義國(guó)家的多黨制或兩黨制，其顯著特征在于：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政，各民主黨派不是在野黨和反對(duì)黨，而是同共產(chǎn)黨親密合作的友黨和參政黨。社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，在我國(guó)有著深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。所以，共產(chǎn)黨、各民主黨派和廣大人民群眾在國(guó)家重大問(wèn)題上，可以對(duì)包括立法在內(nèi)的事項(xiàng)，發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。這也是通過(guò)民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。
四、我國(guó)的立法規(guī)劃與民主決策
立法規(guī)劃是一定的國(guó)家機(jī)關(guān)，依照法定的職權(quán)，在立法政策與原則的指導(dǎo)下，根據(jù)一定的方式、程序與技術(shù)，對(duì)立法的目標(biāo)、進(jìn)程進(jìn)行的系統(tǒng)安排與設(shè)計(jì)。立法規(guī)劃屬于立法過(guò)程的準(zhǔn)備階段，我國(guó)從20世紀(jì)80年代初就開(kāi)始制定立法規(guī)劃。例如，國(guó)務(wù)院最早于1981年就制定了1982年至1986年的經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃；1986年國(guó)務(wù)院制定了“七五”期間的立法規(guī)劃；此后均按年度制定立法計(jì)劃。1988年七屆全國(guó)人大常委會(huì)印發(fā)了《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》，1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規(guī)劃。此后，歷屆全國(guó)人大常委會(huì)都根據(jù)任期制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。此外，許多有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，自1988年起也逐漸開(kāi)始制定立法規(guī)劃。
為了繼續(xù)全面推進(jìn)依法治國(guó)，修改后的《立法法》第五十二條第一款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見(jiàn)，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并向社會(huì)公布。”《立法法》第六十六條第一款還規(guī)定：“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家總體工作部署擬訂國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接。”這些規(guī)定，使全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院多年來(lái)實(shí)行的準(zhǔn)法定的、類似慣例性的立法規(guī)劃，正式成為一項(xiàng)法定的立法制度。將立法規(guī)劃納入《立法法》的規(guī)范和調(diào)整，不僅有利于使立法規(guī)劃的前期工作即立法預(yù)測(cè)，與其后期工作即立法決策，實(shí)現(xiàn)了制度化，而且其實(shí)行的核心價(jià)值之一還在于將立法規(guī)劃本身納入了民主決策的軌道，極大地推動(dòng)了我國(guó)法治體系構(gòu)建的民主化進(jìn)程?？梢哉f(shuō)，以2015年《立法法》關(guān)于立法規(guī)劃的規(guī)定為標(biāo)志，我國(guó)已經(jīng)正式形成了從中央到地方、從權(quán)力機(jī)關(guān)到行政機(jī)關(guān)，覆蓋全國(guó)的縱橫交錯(cuò)且民主科學(xué)有序的立法規(guī)劃體系的制度。
從世界范圍看，立法規(guī)劃并非一項(xiàng)各國(guó)普遍實(shí)行的法定立法制度。有的國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)、蘇聯(lián)和原東歐社會(huì)主義國(guó)家等，也有立法規(guī)劃；而更多的國(guó)家則并不存在規(guī)范化、制度化的成文立法規(guī)劃。而且，即使是在實(shí)行立法規(guī)劃國(guó)家中，其制度也存在很大差異。例如，英國(guó)的立法規(guī)劃由內(nèi)閣下設(shè)的立法規(guī)劃委員會(huì)制定，但其僅涉及政府法案，即僅限于政府計(jì)劃在新的立法年度向議會(huì)提出并希望獲得批準(zhǔn)的政府法案，并不包括議員法案等其他法案。又如，美國(guó)的立法規(guī)劃由總統(tǒng)向議會(huì)提出，由于美國(guó)議員也有權(quán)提出議案，議會(huì)和議員依照政治慣例雖然會(huì)充分考慮總統(tǒng)的立法規(guī)劃，但這對(duì)他們并沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力，僅體現(xiàn)為一種立法建議權(quán)。所以，盡管國(guó)外也存在類似的制度，但在規(guī)劃主體、規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃程序、規(guī)劃時(shí)間、規(guī)劃約束力等方面，都與我國(guó)存在較大差異。
可見(jiàn)，我國(guó)立法規(guī)劃的實(shí)踐和制度與國(guó)外有關(guān)國(guó)家相比，是別具特點(diǎn)、獨(dú)樹(shù)一幟的。其特色除了是將立法規(guī)劃規(guī)定為法定立法制度的組成部分外，還將其與制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相接軌。在我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，既是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式，也是實(shí)行依法治國(guó)、制定立法規(guī)劃和作出立法決策的重要依據(jù)，兩者不可分離。“在我國(guó)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由國(guó)務(wù)院制定，由全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和影響力。在多年的立法實(shí)踐中，立法規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有高度的一致性與同步性。立法規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃雖然由各自獨(dú)立的體系構(gòu)成，但是，一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為立法規(guī)劃項(xiàng)目的選擇提供了基本的方向和依據(jù)，因?yàn)樵谥贫⒎ㄒ?guī)劃時(shí)，需要確定通過(guò)立法予以解決的事項(xiàng)和問(wèn)題，以便推進(jìn)和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃順利實(shí)施；而且其實(shí)施與完成也為立法規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的條件。另一方面，立法規(guī)劃也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的法律保障，因?yàn)榱⒎ㄒ?guī)劃確定的立法項(xiàng)目，可以將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)通過(guò)立法在一定程度上法律化、制度化。”
在我國(guó)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由各級(jí)人民政府作為主要責(zé)任主體，通過(guò)多種渠道和具體工作予以落實(shí)；立法規(guī)劃主要由有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)和人民政府及其職能部門，通過(guò)相關(guān)的立法予以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和立法規(guī)劃分別形成了自己的網(wǎng)絡(luò)，而且這兩套網(wǎng)絡(luò)是互相銜接的，也是科學(xué)匹配的?？梢哉f(shuō)，我國(guó)立法規(guī)劃的制定，是民主決策的結(jié)果，也是進(jìn)行立法決策的重要前提和依據(jù)。例如，地處黃河入?？诘臇|營(yíng)，是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的重要區(qū)塊。山東省東營(yíng)市人大常委會(huì)在征集2019年立法計(jì)劃時(shí)，通過(guò)網(wǎng)站留言、電話、來(lái)信來(lái)函、微信公眾號(hào)、面對(duì)面交流等各種渠道收集到關(guān)于對(duì)大氣污染防治進(jìn)行立法的建議數(shù)量高居榜首。市人大常委會(huì)隨即召集市生態(tài)環(huán)境局等部門對(duì)大氣污染情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并在可行性、必要性論證后，經(jīng)市委審定同意，將《東營(yíng)市大氣污染防治條例》納入立法計(jì)劃。從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和立法計(jì)劃的銜接與匹配，落實(shí)了“綠色發(fā)展”理念。
總之，在我國(guó)，立法規(guī)劃既是科學(xué)決策的結(jié)果，也是民主決策的體現(xiàn)。要保證立法決策的科學(xué)性與合理性，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主原則，實(shí)現(xiàn)立法決策的民主化。因?yàn)?，以多?shù)人的意見(jiàn)為基礎(chǔ)做出的立法規(guī)劃，可以最大限度地減少立法決策的失誤和錯(cuò)誤，可以盡可能地保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。這是已被我國(guó)立法實(shí)踐證明了的最佳民主決策機(jī)制之一。
五、我國(guó)的立法程序與民主管理
立法程序是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、解釋、修改、補(bǔ)充和廢止規(guī)范性文件的活動(dòng)中，必須遵循的法定的步驟和方法。代議制國(guó)家通過(guò)立法程序?qū)α⒎ɑ顒?dòng)進(jìn)行民主管理，是其重要的形式要件。因?yàn)榱⒎ǔ绦虻膬r(jià)值之一，還在于使民主管理以可見(jiàn)的方式在立法過(guò)程中得到程序性的保障，即依法立法。《立法法》第二章的第二節(jié)和第三節(jié)，對(duì)“全國(guó)人民代表大會(huì)立法程序”“全國(guó)人大常委會(huì)立法程序”作了明確和詳細(xì)的規(guī)定，既涵蓋了立法的準(zhǔn)備和確立階段，也體現(xiàn)了依法定程序?qū)α⒎ɑ顒?dòng)實(shí)行的民主管理。例如，第三十六條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”“法律案有關(guān)問(wèn)題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專家、部門和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見(jiàn)。論證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人民代表大會(huì)代表、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見(jiàn)。”這些規(guī)定都使民主管理以可見(jiàn)的方式在我國(guó)立法過(guò)程中得到程序性保障。由于《立法法》對(duì)體現(xiàn)我國(guó)民主管理的立法程序進(jìn)行了全面規(guī)定，限于篇幅，本文以下僅從其公開(kāi)性、交涉性和技術(shù)性方面，進(jìn)行一些分析。
首先，這種民主立法程序的公開(kāi)性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理的公正化。民主立法程序的公開(kāi)性，使立法決策的過(guò)程得以公開(kāi)，公眾因此也可以參與其中，這就為立法建立在多數(shù)人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提供了制度性的管理保證。正如本文上述，以多數(shù)人的意見(jiàn)為基礎(chǔ)作出最后的立法決策，可以最大限度地減少立法結(jié)果的失誤和錯(cuò)誤。從一定意義上講，民主立法程序都是以其公開(kāi)性為基本前提的，除涉及國(guó)防、外交或其他重大事務(wù)不宜公開(kāi)的外，包括提案、質(zhì)詢、討論、審議和表決等，都應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉；立法聽(tīng)證也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，而且應(yīng)盡可能通過(guò)新聞媒體對(duì)外傳播。民主立法程序的公開(kāi)性是公民行使知情權(quán)的必然要求，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的公民有權(quán)了解和知曉立法機(jī)關(guān)及立法人員的所作所為，并以行使知情權(quán)作為間接參與立法的前提條件。立法機(jī)關(guān)亦有義務(wù)為公眾提供有關(guān)立法活動(dòng)的信息，有義務(wù)接受社會(huì)各界的輿論監(jiān)督。在民主立法過(guò)程中，眾多立法者和社會(huì)各界的廣泛參與可以使決策和結(jié)果盡可能地汲取各方面的智慧、意見(jiàn)和要求，克服現(xiàn)代立法專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)帶來(lái)的消極影響，從而保證最終作出的立法決策和結(jié)果都是“公意”的體現(xiàn)。這也是已經(jīng)被我國(guó)立法實(shí)踐證明了的民主管理機(jī)制之一。
其次，民主立法程序的交涉性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理的理性化。立法是一種集體性的選擇與合意。正如羅爾斯所言，“法律共識(shí)也只不過(guò)是在求同存異的過(guò)程中達(dá)成的重疊性合意而已”。然而，集體選擇的結(jié)果并不一定就是最好的和可行的。因?yàn)?ldquo;民主的真正價(jià)值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性。”民主立法程序的交涉性體現(xiàn)了“溝通理性”，有助于實(shí)現(xiàn)和保障立法決策過(guò)程中多數(shù)人的理性，從而在我國(guó)創(chuàng)造了一種自由對(duì)話的條件和氛圍，使立法參與者相互間得以在開(kāi)放和不受壓制的環(huán)境中，進(jìn)行討論和對(duì)話，而且能夠以平和而理性的方式尋求共識(shí)。這也是一種民主管理的智慧。
最后，民主立法程序的技術(shù)性，有助于實(shí)現(xiàn)民主管理的科學(xué)化。從民主與科學(xué)的聯(lián)系方面看，一般而言，在立法活動(dòng)中越是發(fā)揚(yáng)民主，立法就越可能科學(xué)；或者說(shuō)，其接近科學(xué)的概率就越高。反之，立法越要達(dá)到科學(xué)的程度，就越要求擴(kuò)大民主的范圍和渠道。當(dāng)然，也不能絕對(duì)地說(shuō)，在立法過(guò)程中，發(fā)揚(yáng)民主就一定能夠使立法的結(jié)果達(dá)到科學(xué)，因?yàn)椋幢厝硕嗑湍軌蛘J(rèn)識(shí)和掌握真理。但是無(wú)論如何，由于民主立法程序不僅具有溝通理性，還具有技術(shù)理性，其可以使民主與科學(xué)相互結(jié)合。因?yàn)樗怯梢徽桌硇缘募夹g(shù)規(guī)則構(gòu)成的，是改善立法決策過(guò)程中選擇的條件和效果的有力工具。N.盧曼在論及選擇與程序的關(guān)系時(shí)曾經(jīng)指出：“所謂程序就是為了法律性決定而預(yù)備的相互行為系統(tǒng)。”在立法過(guò)程中，立法主體面對(duì)的往往是各種可供選擇的法律案，但這種選擇不是任意的、無(wú)限制的。程序排斥恣意卻并不排斥選擇。我國(guó)在民主立法程序的管理下，保證了各種意見(jiàn)得到充分考慮，使各方利益得到綜合權(quán)衡，既實(shí)現(xiàn)了立法結(jié)果的科學(xué)優(yōu)化選擇，也保證了立法過(guò)程中的民主管理。
一般而言，各國(guó)關(guān)于立法程序的法律規(guī)定，在形式上都可以不同程度地體現(xiàn)出上述的公開(kāi)性、交涉性和技術(shù)性，但是在我國(guó)，這些體現(xiàn)還是有中國(guó)特色的。例如，2020年10月全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)新修訂的《未成年人保護(hù)法》，刪去了草案中對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)人繳納保證金的有關(guān)規(guī)定，這一修改就與一名普通中學(xué)生的建議有關(guān)。這是我國(guó)民主廣泛、真實(shí)、管用的具體體現(xiàn)，而其法律依據(jù)則是本文前引的《立法法》第三十七條的規(guī)定?？傊?，一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主。進(jìn)行立法是一項(xiàng)“陽(yáng)光下的事業(yè)”，以“議事公開(kāi)”為標(biāo)志的民主立法程序，是我國(guó)全過(guò)程人民民主的基本要求。《立法法》有關(guān)立法程序的規(guī)定及其實(shí)施，極大地推動(dòng)和促進(jìn)了我國(guó)立法的民主化進(jìn)程，也是對(duì)立法實(shí)行民主管理的重要體現(xiàn)。
六、我國(guó)的備案審查與民主監(jiān)督
備案審查是因?yàn)榉梢?guī)定某些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其制定的規(guī)范性文件要向另外一些國(guó)家機(jī)關(guān)備案，即進(jìn)行存檔備查；同時(shí)，法律還規(guī)定要由有權(quán)接受備案國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行審查，即進(jìn)行檢查、審核、核實(shí)乃至撤銷。備案和審查具有不可分割邏輯關(guān)系，兩者是完成一項(xiàng)立法事項(xiàng)的兩個(gè)有聯(lián)系但是又有所不同的階段、程序；備案是第一階段的前置程序，審查是第二階段的完成程序。兩者同樣重要，不可偏廢。從立法上講，備案和審查都是立法監(jiān)督活動(dòng)，屬于立法的完善階段。所謂立法監(jiān)督，就是指特定的監(jiān)督主體在法定的權(quán)限內(nèi)，依照法定程序，對(duì)立法過(guò)程及結(jié)果所進(jìn)行的審查和監(jiān)控。《立法法》第五章“適用與備案審查”的有關(guān)規(guī)定，比較集中地體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)立法進(jìn)行民主監(jiān)督的特點(diǎn)。例如，該法第九十九條第一、二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”該法第一百零一條還規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。”這些關(guān)于立法活動(dòng)實(shí)行民主監(jiān)督的規(guī)定，對(duì)于遵循我國(guó)在備案審查工作中確立的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”原則，是重要的制度程序保障。
立法監(jiān)督是法律監(jiān)督的組成部分。廣義的法律監(jiān)督是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和組織、公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督促和指導(dǎo)以及由此而形成的法律制度。所以，在廣義的法律監(jiān)督中，除了國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還有社會(huì)監(jiān)督，在我國(guó)通常包括中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、各民主黨派的監(jiān)督、各人民群眾團(tuán)體的監(jiān)督、專業(yè)性或?qū)W術(shù)性團(tuán)體的監(jiān)督、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督、人民群眾的直接監(jiān)督等。以1982年《憲法》為起始，以《立法法》為標(biāo)志，我國(guó)在許多法律和行政法規(guī)中，相繼對(duì)有關(guān)的備案審查制度進(jìn)行了規(guī)定和修正。在許多地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和自治條例、單行條例中，也對(duì)備案審查進(jìn)行了規(guī)定。例如，在已取得顯著成效的備案審查方面，全國(guó)人大工作機(jī)制進(jìn)一步完善；2021年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委首次成立備案審查專家委員會(huì)，它將從事為法工委開(kāi)展備案審查工作提供專家咨詢意見(jiàn)等工作，從而更好地監(jiān)督憲法的實(shí)施，讓備案審查更為有效。可以說(shuō)，我國(guó)目前已經(jīng)建立了以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)的，以全國(guó)人大常委會(huì)為主導(dǎo)的，相對(duì)比較科學(xué)、完善、系統(tǒng)的合憲性、合法性備案審查制度。這一制度同時(shí)也是民主監(jiān)督的體現(xiàn)。
七、結(jié)語(yǔ)：立法民主化與我國(guó)的人權(quán)法治保障
綜上所述，無(wú)論如何劃分具體立法過(guò)程的階段，我們都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，立法是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。因?yàn)樵趯?shí)行法治的國(guó)家，為適應(yīng)實(shí)際社會(huì)生活發(fā)展和法律實(shí)施的需要，總是要與時(shí)俱進(jìn)地制定新的規(guī)范性文件，對(duì)于已經(jīng)生效的規(guī)范性文件也可能要進(jìn)行修改、補(bǔ)充、解釋或廢止；所以，我們應(yīng)當(dāng)持續(xù)地健全和實(shí)行立法民主化。還需要指出的是，我國(guó)所實(shí)行的各種人民民主，既可以體現(xiàn)在立法的這一過(guò)程和階段中，也可以體現(xiàn)在立法的另一過(guò)程和階段中。例如，對(duì)于立法主體必須進(jìn)行民主監(jiān)督；而立法規(guī)劃，也是進(jìn)行民主協(xié)商的體現(xiàn)和結(jié)果。應(yīng)該說(shuō)，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，內(nèi)在統(tǒng)一，在我國(guó)立法中形成了全過(guò)程民主循環(huán)往復(fù)的完整鏈條。從這一意義上講，我國(guó)的立法可以全過(guò)程地體現(xiàn)我國(guó)的人民民主。
民主和人權(quán)密切相連，都是全人類追求的共同價(jià)值，也是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念。中國(guó)的民主是人民民主，人民當(dāng)家作主是中國(guó)民主的本質(zhì)和核心。中國(guó)的人權(quán)是人民不斷爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)更加美好生活的權(quán)利。如本文前述，就立法內(nèi)容的民主化而言，其實(shí)質(zhì)和目的包括追求人權(quán)的價(jià)值和取向；而立法過(guò)程的民主化，其形式和程序也是人權(quán)得以實(shí)行的管理保證。簡(jiǎn)言之，民主也好，人權(quán)也好，都需要通過(guò)包括立法在內(nèi)的法治予以保障。我們可以說(shuō)，習(xí)近平總書(shū)記所指出的“我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”，在我國(guó)立法中已經(jīng)得到了充分的體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提出要大力推進(jìn)全過(guò)程人民民主。因此，在今后的立法中，還需要我們?cè)邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)將民主、人權(quán)的價(jià)值和理念，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為更加科學(xué)有效的制度程序安排和具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐活動(dòng)。
?。ㄖ炝τ睿袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，法學(xué)博士。本文系國(guó)家社科重大課題“堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法領(lǐng)導(dǎo)制度研究(課題項(xiàng)目號(hào)：20ZDA021)的階段性成果。）
Abstract：The legislation of China provides a glimpse of the active development of the whole-process people’s democracy in the country.The system of people’s congresses realizes the broad participation of the people in national and local legislation through various channels.It fully reflects the fundamental interests and common will of the great majority of the people.The democratic and professional combination of subjects for legislation with Chinese characteristics has，to a great extent，solved the contradictions and difficulties encountered in the legislation of countries with the representative system.The systems of multi-party cooperation and political consultation under the leadership of the CPC realize the promotion of democracy，the drawing on collective wisdom，the unifying of people’s thinking and the building of consensus among the CPC，the democratic parties and the general public in the process of legislation.Legislative planning is the result of scientific decision-making and one of the best democratic decision-making mechanisms proved by legislative practice.The legislative procedures of China are open，negotiable and professional，which is helpful to achieving democratic management.China has established a relatively scientific，complete，and systematic constitutional filing and review system，reflecting democratic supervision.In future legislation，China should continue to transform the values and concepts of democracy and human rights into more scientific and effective institutional arrangements and concrete and realistic democratic practices under the leadership of the CPC.
Keywords：The Democratization of Legislation；Legislative Subjects，Legislative Procedure，F(xiàn)iling and Review
(責(zé)任編輯葉傳星)
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