內(nèi)容提要：自成立以來，聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組就肩負著為《老年人權利公約》探尋“可能性”乃至打好“地基”的歷史使命。然而，即使制定關涉老年人權利保障的公約已經(jīng)得到民間社會的普遍擁護和許多國家的支持，其誕生依然面臨著多方面的難題。中國應當在堅持“人權”與“發(fā)展”相結合的基礎上，順應相關領域的新變化進行對策調(diào)整，通過扎實的成功案例、凝練的權利表達和區(qū)域性締約實踐，更深層次地參與到老年人權利國際保護機制的變革之中，提升我國在未來國際人權治理中的話語權，為世界老年人權利保障事業(yè)作出更大貢獻。
關鍵詞：老年人權利 《老年人權利公約》 聯(lián)合國人權機制 國際人權法
人口老齡化已經(jīng)成為21世紀世界各國最顯著的人口發(fā)展特征。如聯(lián)合國前秘書長科菲·安南在1998年國際老年人日的獻詞中形容道：“我們正在經(jīng)歷一場靜悄悄的革命，它大大超出人口學的范圍，給經(jīng)濟、社會、文化、心理和精神均帶來重大影響。”然而，各個領域的社會政策依然是以“年輕人”為出發(fā)點，隱含著針對老年人的刻板偏見以及根深蒂固、無影無形的年齡歧視，老年人的權利需求難以得到有效回應而遭遇系統(tǒng)性的權利困境。延續(xù)至今的新冠疫情無疑是老年人權利困境的殘酷例證：80歲以上人口因感染疾病而死亡的幾率是平均年齡人口的5倍以上，他們還普遍面臨著被拒絕醫(yī)療、暴力虐待、貧困、福利受損以及恥辱與歧視等創(chuàng)傷。
早在20世紀50年代，老年人權利保障問題就已經(jīng)被部分有識之士提上聯(lián)合國議事日程。20世紀80年代以來，《維也納行動計劃》《馬德里政治宣言以及行動計劃》《聯(lián)合國老年人原則》等老齡問題專門國際文件均明確要消除年齡歧視，保障老年人不折不扣地享有全部人權。然而，由于各核心人權公約均未明確提及“年齡”和“老年人”，而直接提及老年人權利的文書又都是“不具約束力”的“軟法”規(guī)范，現(xiàn)有聯(lián)合國人權機制在推進老年人權利保障方面顯得軟弱無力。正如聯(lián)合國人權事務高級專員在2012年向經(jīng)濟及社會理事會提交的專項報告所指出的那樣：“國內(nèi)和國際上保護老年人人權的現(xiàn)有安排不足。需要毫不拖延地采取專門措施，加強針對老年人的國際保護機制。”在這種背景下，制定保障老年人權利的專門性人權文書——《老年人權利公約》已經(jīng)成為國內(nèi)外學者的普遍共識。柳華文在梳理歸納了制定《老年人權利公約》的機遇和挑戰(zhàn)后指出，起草和制定《老年人權利公約》對于切實推動老年人的人權保障具有重要意義，并建議中國采取行動以積極參與到公約制定進程。黃振威將制定專門權利公約作為改善老年人權利國際法保護的重要對策予以強調(diào)。何燕華認為，構建具有明確標準的綜合性的《老年人權利公約》有助于更加準確地界定老年人所享有的各項人權的具體內(nèi)容，強化老年人權利保護機制并促使社會大眾樹立正確的老齡觀念。
事實上，聯(lián)合國很早就意識到現(xiàn)有老年人權利保護機制的弊端，并為改進相關機制做出了不懈的努力。值得關注的進展在于，聯(lián)合國大會于2010年決議設立老齡問題不限成員名額工作組(United Nations Open-ended Working Group on Ageing，以下簡稱“工作組”)，廣泛邀請各國政府、人權機構、非政府組織，分享老年人權利保障的最新政策舉措和實踐動向，在此基礎上探討訂立關于老年人的國際人權文書的可能性。如今，工作組會議已經(jīng)成為主權國家、聯(lián)合國機構以及非政府組織就制定“新公約”進行磋商和辯論的最主要的平臺。在這種背景下，本文將以工作組的歷次會議為線索，回顧工作組為推進《老年人權利公約》締約進程所做的努力，分析各方勢力對于制定新公約的不同態(tài)度和理由，并就中國更加積極地參與締約進程提出相關建議。
一、聯(lián)合國老年人權利機制的變革：關于制定《老年人權利公約》的協(xié)商
(一)聯(lián)合國人權機制中的老年人權利
早在20世紀50年代聯(lián)合國人權機制創(chuàng)制初期，就有人提出為老年人權利提供特別保護的倡議。1948年，阿根廷在第三屆聯(lián)合國大會上提交了《老年人權利宣言決議草案》(DECLARATION OF OLD AGE RIGBTS：Draft Resolution)。該草案提及：“老年人權利(old age rights)與其他普遍社會保障措施具有同樣的起源和目的，對于改善個人在勞動體力耗盡、陷入貧困和遭忽視境地時的生活條件和福利至關重要。”該草案呼吁各國在采取行動保障人們普遍的固有權利的同時，對老年人的境遇和需求給予特別關注，并初步提煉出居住權、工作權、支助權等老年人權利的概念與內(nèi)涵。雖然該草案并未得到多數(shù)國家的關注，但亦可說是國際社會關于老年人權利保護的先聲。
隨著“銀發(fā)浪潮”席卷世界，老年人所面臨的系統(tǒng)性權利困境引起社會大眾的普遍關注。1982年第一屆世界老齡大會通過的《維也納老齡問題國際行動計劃》(以下簡稱《維也納行動計劃》)作為聯(lián)合國首個針對人口老齡化問題的國際性文件，雖然重點關注人口老齡化帶來的社會發(fā)展難題，但亦重申《世界人權宣言》所載的各項基本權利應充分地、不折不扣地適用于老年人，明確宣布“老年人的健康、安全和福利”是老齡問題世界大會最重要的目標。就具體內(nèi)容而言，《維也納行動計劃》圍繞營養(yǎng)保健、消費市場、家庭生活、住房權利、社會福利、就業(yè)以及教育等關系老年人福祉的關鍵領域提供多層次的“行動”(Action)建議，成為后續(xù)“國際、區(qū)域和國家戰(zhàn)略和方案不可分割的組成部分”第一屆老齡問題世界大會：《1982年老齡問題維也納國際行動計劃》，UN.DOC.A/CONF.113/31。。而在發(fā)布《維也納行動計劃》10年之后，聯(lián)合國大會又于1991年第46/91號決議通過《聯(lián)合國老年人原則》，條分縷析地闡述了“獨立、參與、照顧、自我實現(xiàn)和尊嚴”等應對人口老齡化挑戰(zhàn)和解決老年人相關社會問題時的五項關鍵原則，并倡導世界各國盡可能將這五項原則納入本國的政策與法律體系。
2002年第二屆世界老齡大會回顧和反思了1982年以來世界各國就應對老齡化所采取的行動及其成效，并針對社會發(fā)展的新形勢發(fā)布了《馬德里政治宣言與老齡問題國際行動計劃》(以下簡稱《馬德里行動計劃》)。作為“21世紀解決老齡問題的大膽新議程”，《馬德里行動計劃》對過去的行動方案進行了全方位的調(diào)整。首先，《馬德里行動計劃》對發(fā)展中國家的人口老齡化情勢給予特別關注，改變了人口老齡化問題等于發(fā)達國家問題的傳統(tǒng)觀念，為發(fā)展中國家提前預備人口老齡化提供了專門建議?！恶R德里行動計劃》指出，發(fā)展中國家人口基數(shù)大、老齡化速度快，據(jù)估算未來世界范圍內(nèi)將有四分之三的老人生活在發(fā)展中國家。不公平的國際政治經(jīng)濟秩序使得發(fā)展中國家的發(fā)展難題和人口老齡化挑戰(zhàn)結合起來，將給發(fā)展中國家的老年人權利保障帶來更為嚴峻的挑戰(zhàn)。各發(fā)展中國家應當提前采取措施，為老齡化時代的諸多挑戰(zhàn)做好準備，同時倡導國際社會對發(fā)展中國家的人口老齡化應對提供支持與幫助。其次，《馬德里行動計劃》也實現(xiàn)了從關注老年人福祉的“人道主義”視角到保障老年人權利的“權利視角”轉(zhuǎn)向。《馬德里行動計劃》明確提及其目標在于“確保全世界所有人都能夠人保障、有尊嚴地步入老年，并作為享有充分權利的公民參與其社會”。平等、尊嚴與參與成為《馬德里行動計劃》的重大亮點。就方法而言，《馬德里行動計劃》倡導“將老年人納入決策過程”的參與性方法，標志著政策視野中的老年人從福利客體向權利主體的轉(zhuǎn)變。就權利內(nèi)容而言，《馬德里行動計劃》從“發(fā)展”、“健康”和“實現(xiàn)環(huán)境”三個優(yōu)先方向著手，更為具體地闡釋了老年人應當享有的各項具體權利的目標和前進方向，全面覆蓋了就業(yè)與收入、健康與營養(yǎng)、住房條件與環(huán)境、社會服務、非歧視與不受暴力侵害乃至危機環(huán)境中的老年人權利等核心議題?！恶R德里老齡問題國際行動計劃》已經(jīng)成為21世紀聯(lián)合國老年人權利保障工作的基礎，為各國制定相關法律政策以及各個層次的國際合作提供了全面系統(tǒng)的政策框架。
正如兩次世界老齡大會所重申的那樣，《世界人權宣言》等人權公約所規(guī)定的權利當然平等地適用于老年人群體?！侗Ｗo所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》以及《殘疾人權利國際公約》明確提及禁止基于“年齡”的歧視或多重歧視?！豆駲嗬罢螜嗬麌H公約》《經(jīng)濟社會文化權利國際公約》雖未明確提及老年人問題，但相關人權條約機構發(fā)布的一般性意見通過對公約相關條款進行解讀，為老年人權利保障提供了一般性指導。比如，1995年經(jīng)濟、社會和文化權利委員的第6號一般性意見強調(diào)《經(jīng)濟社會文化權利國際公約》各締約國有義務采取措施保障老年人充分享有公約所規(guī)定的各項權利，并就政策制定和國際合作等問題提出建議。第14號一般性意見特別提及推動老年人實現(xiàn)“可達到的最高標準健康權”時所要關注的重點問題。在關于工作權利的第18號一般性意見、關于不歧視的第20號意見中，委員會明確提及“需要采取措施防止以年齡為理由在就業(yè)和職業(yè)方面實行歧視”。
然而，無論是關于老齡問題的專門性文件，還是條約機構發(fā)布的一般性意見，都屬于沒有約束力的“軟法”規(guī)范。這些軟法規(guī)范為各個國家、國際組織乃至民間社會合力推進老年人權利保障事業(yè)提供了理念和方法的指引，但并未針對任何主體設定具有法律約束力的義務或責任。同時，這些文件雖然嘗試闡明老年人所享有的權利的內(nèi)容，但未能提供系統(tǒng)而明確的指標體系和評估方案，更沒有建立可靠的評價和監(jiān)督機制，難以支撐起老年人權利的國際保護實踐。由于態(tài)度各異、步調(diào)不同，國際老年人權利事業(yè)雖然歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，但成果依然相當有限。為了扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢，區(qū)域?qū)用娴臉嫿?ldquo;硬法”規(guī)范體系的努力開始出現(xiàn)。在歐洲，1997年《阿姆斯特丹條約》(Treaty of Amsterdam)第13條明確授權歐盟機構“采取適當行動”以打擊包括“年齡”在內(nèi)的各種歧視，2000年《歐洲聯(lián)盟基本權利憲章》第25條明確規(guī)定“歐盟承認并尊重老年人過有尊嚴和獨立的生活以及參與社會和文化生活的權利”。以此為指導，歐盟各國紛紛推進勞動與就業(yè)領域的制度變革，以識別并盡可能消除就業(yè)領域的年齡歧視現(xiàn)象。2007年，美洲國家組織發(fā)布《巴西利亞宣言》明確宣布開始就制定美洲區(qū)域的老年人權利公約進行磋商。2009年，參與起草《美洲保護老年人人權公約》的專家們在德國舉行會議，旨在“就有關老年人權利的問題向聯(lián)合國大會提供獨立專家意見”。專家們最后提議聯(lián)合國大會采取兩個方面的措施強化老年人權利的國際保護：(1)設立老年人權利問題特別報告員；(2)為制定一部綜合性的老年人權利公約提供支持。
(二)為“公約”而生：聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組
2010年，聯(lián)合國大會第65/182號決議決定設立“老齡問題不限成員名額工作組”，同時闡明了工作組的最初使命，即“審議現(xiàn)有的老年人人權國際框架，找出可能的差距，確定如何最好地解決這些差距，包括酌情審議制定其他文書和措施的可能性，以期加強保護老年人的人權”。工作組的最初任務在于梳理關于老年人權利保障的國際、區(qū)域和國內(nèi)法律規(guī)范，尋找法律機制及其實施效果和《馬德里行動計劃》等文書中所承諾的目標之間的“差距”，并尋找解決方案。
在工作組前三次會議成果的基礎上，聯(lián)合國大會于2012年通過第67/139號決議，明確宣布就“訂立一項全面綜合的國際法律文書以促進和保護老年人權利與尊嚴”，授權工作組“本著在社會發(fā)展、人權和不歧視以及性別平等和增強婦女權能等領域工作中采用的整體辦法”，審議關于訂立一項旨在促進和保護老年人權利和尊嚴的國際法律文書的提議，以及探索“旨在促進和保護老年人權利與尊嚴的國際法律文書內(nèi)應當包含、現(xiàn)有各種機制目前未充分觸及因而需要進一步確立國際保護的主要內(nèi)容”。訂立“全面綜合的國際法律文書”的表達反映了聯(lián)合國大會的意圖——這部新的國際法律文書將成為聯(lián)合國核心人權公約的組成部分，將是與殘疾人、兒童、婦女等特定群體權利公約具有同等地位的《老年人權利公約》。關于工作組使命的表達也從探尋“可能性”轉(zhuǎn)化為探索新的文書所應該包含的“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”。這標志著工作組使命不僅包括“討論是否要訂立國際性法律文書”，還包括實質(zhì)性的起草活動。
可見，工作組自誕生起就肩負著為《老年人權利公約》的誕生奠定共識基礎甚至起草公約文本的使命。從實際運作過程來看，老齡問題不限成員名額工作組與獨立專家、人權理事會以及其他人權機構密切合作，致力于探尋通過制定或修改現(xiàn)有法律文書來完善老年人權利國際保護機制的方法；為主權國家、國家人權機構以及民間社會提供了就新法律文書有關事項開展協(xié)商與溝通的平臺，其會議進程也事實上反映了締約進展與主要方向。
二、在曲折中前進的《老年人權利公約》制定協(xié)商
作為大會的附屬機構，工作組歷次會議進程與聯(lián)合國大會決議之間互相影響、相輔相成。一方面，大會決議授權是工作組所有工作的依據(jù)，歷次工作組會議議程都必須圍繞大會決議案展開。從2010年決議的審議“可能性”到2012年決議的探索“國際法律文書應當包含的主要內(nèi)容”，再到2015年決議中“酌情提出最佳做法、經(jīng)驗教訓以及未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的變化，反映了工作組具體任務和工作方針的轉(zhuǎn)變。另一方面，工作組會議所取得的成果對聯(lián)合國大會相關決議有著切實的影響。各主權國家、相關非政府組織和聯(lián)合國獨立專家以工作組會議為平臺，交流態(tài)度和觀點，為聯(lián)合國大會相關議題的進展提供支持與反饋。雖然工作組的十一次會議有著不同的主題和議程，但可以聯(lián)合國大會的重要決議為線索劃分為兩個階段：從2011年到2015年的前六次會議主要探討制定老年人權利領域的綜合性國際法律文書——《老年人權利公約》的“可能性”與“必要性”；2016年以后的歷次會議則在回避關于制定公約與否的無休止辯論的同時，迂回探討法律機制變革的規(guī)范性內(nèi)容，以推動老年人權利保障取得實質(zhì)性的進展。
(一)猶豫不決：關于新公約的矛盾態(tài)度
構建新的國際人權公約及相關機制必須仰仗主權國家的廣泛認同與支持，故而工作組會議必須首先討論“公約何以必要”的問題。該問題包含兩個方面：首先，新公約的支持者們必須證明“規(guī)范差距”的存在，即現(xiàn)有的國際人權文書無法為老年人權利保障提供充分規(guī)范依據(jù)；其次，支持者們必須證明新的《老年人權利公約》能夠切實有效地促進老年人權利的法律保障。
正如前文提及的那樣，工作組的前三次會議致力于回答第一個問題。參會者們回顧了兩次世界老齡大會以來世界各地為保障老年人權利所做的努力，并審視了當時的國際人權法框架。經(jīng)過兩年的討論，與會代表順利達成了共識：老年人權利保障的現(xiàn)實與世界各國在兩次老齡問題大會上許下的承諾之間存在巨大差距。無論是年齡歧視、老年虐待、醫(yī)療保健、獨立生活還是司法救濟，每個方面的老年人權利保障狀況都不容樂觀。梳理結果顯示：“老年人的人權易受到侵害，有必要制定特殊措施確保他們能夠行使權利。”“缺少統(tǒng)一的評判標準、監(jiān)測機制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，也沒有可靠的實施和監(jiān)督機制”。聯(lián)合國人權高專辦代表指出：“雖然存在現(xiàn)有機制和規(guī)定，但國際一級的保護制度看起來零碎分散，有些重要問題沒有得到適當解決。”亦有代表指出：“具體提及老年人的文書和標準極少”，而且“缺乏針對老年人的適當監(jiān)測機制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)。”監(jiān)測、實施和救濟機制的缺失讓“紙面上的權利”難以轉(zhuǎn)化為“行動中的權利”。雖然人類在兩次世界老齡大會上莊嚴承諾為老年人權利提供平等和充分的保障，但在后續(xù)行動中卻未能履行他們的承諾。
然而，關于新公約的倡議并未得到所有與會者的歡迎。許多來自主權國家的代表雖然認同“規(guī)范差距”的存在，但認為利用現(xiàn)有人權機制來強化《馬德里行動計劃》等文書的實施，同樣可以提供有效的補救。比如，人權理事會普遍定期審議(Universal Periodic Review)、《2030可持續(xù)發(fā)展議程》評估機制以及相關人權機制，同樣可以督促各國落實涉及老年人享有全部人權的相關承諾。“另起爐灶”地制定新的人權公約和整套實施機制，似乎缺乏必要性。比如，美國代表在第三次會議上的發(fā)言就相當具有代表性：在審議是否支持一項新的公約時，我們敦促會員國考慮這項條約將包含哪些現(xiàn)有條約中沒有的新保護措施，因為現(xiàn)有條約中闡明的權利適用于老年人和年輕人。此外，在最好的情況下，制定一項新的公約需要數(shù)年的談判和生效。而且，正如我們所知，除非一個國家批準了某項公約，否則它在該條約下沒有義務。因此，美國政府繼續(xù)支持在新的《聯(lián)合國老年人權利公約》之外，充分探索各種選擇。我們繼續(xù)支持采取行動，審查和評估成員國的老齡化狀況，及時改善老年人的生活。”
這些言論可以說反映了大多數(shù)代表對于新公約的擔憂與疑慮。首先，現(xiàn)有的國際人權機制似乎已經(jīng)從某種交叉的角度為老年人權利提供了保護。雖然老年人在生活中面臨各種人權困境，但更多地表現(xiàn)為“紙面上的權利”未能得到執(zhí)行和落實，而非權利本身沒有得到承認。現(xiàn)有的人權機制同樣“適用于老年人和年輕人”，很難說老年人應當享有哪些未能被核心人權公約覆蓋的權利。比如，《殘疾人權利公約》為殘障人士提供的保障同樣適用于因年齡增長而感知能力下降、行動不便的老年人。這種觀點很快遭到了殘疾人權利委員會代表Amna Ali Al-Suwaidi女士的反駁。她在工作組第一次會議上指出，《殘疾人權利公約》或許為老年人提供了一定保護，但是相關條款并不明確具體，而且針對的是“殘疾”而非“年齡”，難以涵蓋老年人因為“邊緣化”和社會排斥而無法得到保障的所有權利。在此基礎上，她呼吁制定一項老年人權利的專門公約。
相較于旗幟鮮明的反對，更多的代表以“需要進一步討論和分析”的話術，表現(xiàn)出對于新公約的猶豫與遲疑。比如在第二次會議上，美國代表同意在完成《馬德里行動計劃》十年審查后再就“是否需要新的措施——如人權公約、特別報告員、獨立專家或其他機制”進行討論。但第三次會議的發(fā)言顯示，2012年結束的十年審查結果未能讓這些代表改變主意。而且2012年聯(lián)合國大會關于制定新公約決議案的表決結果更從側(cè)面揭示了各成員國的態(tài)度——這項旨在訂立老年人權利的全面綜合國際法律文書的決議(即第67/139號決議)共收到54張贊成票和5張反對票，而棄權票超過總票數(shù)的三分之二。雖然決議最終得以通過，但投票情況在某種程度上證明了各成員國對于新公約“共同立場的缺乏”和“游移不定的態(tài)度”。
雖然國際人權機制未能為老年人權利提供足夠保護的事實已經(jīng)借由第67/139號決議成為無可爭議的共識，而構建“更為適當?shù)膰H保護框架”已經(jīng)成為許多國家的莊嚴承諾；但顯而易見的是，各個主權國家依然在猶豫應該以何種步調(diào)和方式來兌現(xiàn)他們許下的諾言。
(二)爭論不休：陷入僵局的締約進程
如果大多數(shù)代表在制定新公約的問題上含糊其辭，那么新公約的制定將很難取得實質(zhì)性的進展。聯(lián)合國大會決定將關鍵問題擺上臺面，以直面爭議的辯論來推動共識的形成。第六十七屆聯(lián)合國大會通過的第67/139號決議賦予了工作組以更為明確的使命：審議“關于訂立一項旨在促進和保護老年人權利和尊嚴的國際法律文書的提議”，并就公約應當包含的主要內(nèi)容向大會提供意見。
為此，工作組改變其工作方針，并對第四次和第五次會議的議程安排進行調(diào)整。相較于前三次會議，會議議程不僅內(nèi)容更加豐富，覆蓋范圍更加廣泛，而且開始涉及公約起草的事項。第四次會議增設了關于現(xiàn)有的直接或間接涉及老齡問題和老年人權利的國際法律文書、文件和方案匯編情況的專題討論，并專門邀請有關代表介紹非洲、美洲等區(qū)域老年人權利公約締約進程。現(xiàn)有規(guī)范和權利保障方案的匯編無疑是“訂立新公約”重要的前期準備，而對已有成功經(jīng)驗的介紹也能夠向與會國家展示新的國際法律文書在更好地解決老齡問題和保障老年人權利方面的潛力。同時，會議議程引導參會國家與非政府組織代表展開討論，而在之后的會議中也開始不斷吸收新的代表性非政府組織和民間倡導者加入討論。從前三次會議表現(xiàn)來看，絕大多數(shù)非政府組織和民間倡導者都旗幟鮮明地支持和歡迎新公約的誕生。在這種背景下，日益增多的民間代表將成為重要的游說力量。從第五次會議開始，老年人享有所有人權獨立專家開始積極參與工作組的討論。毫無疑問，時任獨立專家羅莎·科恩菲爾德-馬特(Rosa Kornfeld-Matte)女士亦是新公約的支持者。此外，從第四次會議開始，工作組開始直接討論具體權利的保障問題，邀請各與會代表分享相關議題下的經(jīng)驗、案例與實踐舉措，而第六次會議則開始系統(tǒng)性地從政策、法律和實踐方案三個層面探討交流有助于老年人權利保障的優(yōu)秀經(jīng)驗。會議主席在第五次會議上重申了工作組的歷史使命，并提議工作組在“繼續(xù)查明執(zhí)行的差距”和“新國際法律文書的要素”兩個角度繼續(xù)開展工作，他提及“越來越多”的代表團、民間社會組織和多個小組成員認為：“只能通過具體的、包括老年人權利的國際法律文書，才能實現(xiàn)更大保護的目標，進而確保老年人充分參與社會，消除陳規(guī)定型觀念、歧視、漠視和虐待。”
聯(lián)合國大會第67/139號決議和后續(xù)工作組會議推動著國際社會(確切地說是各主權國家)就是否要制定《老年人權利公約》表明態(tài)度。但其結果是，許多國家擺脫了“猶豫不決”的說辭，代之以公開的反對立場。長期以來最常被表達的反對意見是，老年人的權利可以通過更有效地執(zhí)行現(xiàn)有的人權文書和相關機制來改善。反對者的論點在于，各核心人權公約及其實施機制同樣適用于老年人，它們從不同角度覆蓋了老年人的權利，為相關主體履行人權義務提供了具有約束力的規(guī)范依據(jù)和目前看來十分有效的監(jiān)督機制。就老年人的特殊需求而言，《馬德里行動計劃》不僅闡明了老年人各項具體權利的內(nèi)容和目標，更為不同國家如何實現(xiàn)權利提供了具體可操作性的指引。《馬德里行動計劃》已經(jīng)和各項人權文書形成了一般保護與特殊保護相結合、“軟法”規(guī)范與“硬法”規(guī)范相配套的老年人權利保障機制。為了改進老年人的權利狀況，最首要的任務應該是更好地利用現(xiàn)有機制，以切實有效的行動完成載于《馬德里行動計劃》和其他人權文書中的承諾，而非創(chuàng)制需要耗費大量資源和時間的新機制。如歐盟代表指出，現(xiàn)有的人權公約均涉及老年人權利，問題在于雖然“我們擁有同樣適用于老年人的國際規(guī)范框架，但是它沒有得到適當或充分的執(zhí)行”。澳大利亞代表在第六次會議上提出，“老年人的權利和自由已經(jīng)得到現(xiàn)存聯(lián)合國人權條約的適當保護”，可以通過改進報告機制來加強相關義務的履行。美國等國代表亦建議靈活采用現(xiàn)有機制，如普遍定期審查、特別報告員等機制解決特定領域下的老齡問題。
也有國家代表質(zhì)疑新的公約所能帶來的成效能否彌補其潛在成本。有些代表強調(diào)老齡問題與各國社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和文化背景的緊密聯(lián)系，擔憂普遍的人權標準和權利方案能否適應不同文化背景、人口結構、經(jīng)濟形勢下老年人的獨特需求。如日本代表指出：“相較于討論老年人權利公約，(要求各國)結合每個社會的獨特情況，以強烈的政治意愿執(zhí)行現(xiàn)有框架更為重要。”也有國家擔心新機制帶來的成本問題，指出人權標準正在沒有必要的情況下繼續(xù)擴張。新的人權公約以及配套的實施機制將不可避免地帶來聯(lián)合國人權機制運作成本的增長，而該機制帶來的益處能否抵消增長的成本卻不明確。對于締約國而言，特別是那些預算有限的發(fā)展中國家而言，日益復雜的聯(lián)合國人權規(guī)則不僅難以遵循，而且參與本身也會帶來更為沉重的財政負擔，反而可能降低國家履行人權義務的能力。
公約的支持者們從多個角度反駁這些意見。比如，雖然“大多數(shù)核心人權條約都隱含了許多與老年人有關的義務”，但這僅僅只是“涉及”而非“覆蓋”。老年人的許多需求，如臨終關懷和姑息治療就很難為現(xiàn)有人權文書的內(nèi)容所涵蓋。更重要的是，現(xiàn)有框架所能提供的人權標準不僅“分散且缺乏力度”，而且并不適合老年人的具體情境。最明顯的是，無論是以殘疾、性別還是種族等理由為基礎構造的反歧視法，都無法查明社會中根深蒂固的年齡歧視現(xiàn)象?，F(xiàn)有機制的存在不能否定制定新公約的想法。與之相反，關于現(xiàn)有人權機制的研究更進一步證明“規(guī)范漏洞”和“權利差距”的存在，反而凸顯了制定新公約的必要性。而且任何權利的保障都需要考慮本國的社會現(xiàn)實和發(fā)展水平，很難說老年人權利在這一方面有與眾不同的特殊性。至于成本問題，如果新公約和新機制能幫助國際社會更好地保障老年人的權利，那么更高的成本也是可以接受的。更何況事實上，新的公約將提供更加體系化的決策框架，有助于各國制定更為高效的權利保障對策，從而降低在履行保障老年人權利之承諾上的成本。
無論對于上述爭論持有何種態(tài)度和立場，我們都必須認識到，關于是否要制定新人權公約的辯論已經(jīng)浪費了太多的時間、精力與資源。在世界各地的老年人面臨著排斥、歧視和漠視等權利困境的情況下，如果工作組繼續(xù)陷于是非二元論爭的泥淖而逡巡不前，毫無疑問是對其歷史使命的背叛。因此，工作組在2015年根據(jù)新的決議案再次變革工作方針，嘗試以迂回的路徑推動老年人權利保障的實質(zhì)性進展。
(三)另辟蹊徑：第七次會議后的新發(fā)展
2015年，聯(lián)合國大會通過了第70/164號決議“加強促進和保護老年人人權和尊嚴的措施”，再次確認老年人權利難以得到現(xiàn)有機制妥善保護的事實，嘗試協(xié)調(diào)“更好地執(zhí)行現(xiàn)有機制”和“提出新機制”兩種思路。決議首先承認《馬德里行動計劃》依然是唯一專門針對老年人權利問題的國際文書，明確“應當加強旨在實現(xiàn)其各項目標的措施”，鼓勵會員國“探索各種替代措施”以改進對老年人權利的保護。為了實現(xiàn)決議確定的新基調(diào)，工作組再次改變工作方針，重點放在打造主權國家、國際組織、非政府組織等交流經(jīng)驗和制度方案的平臺，以探討改進和實現(xiàn)老年人權利方面的“最佳做法和經(jīng)驗教訓”。不過，這種轉(zhuǎn)變并非意味著《老年人權利公約》的討論就此停止。根據(jù)決議，工作組依然肩負著商議“未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的使命。工作組繞開令人沮喪的關于是否制定公約的二元爭論，開始尋求更具“實質(zhì)性意義”的結果，即關于老年人權利的規(guī)范性法律文件應當具有哪些內(nèi)容和采取何種方法。即使國際社會無法就新的《老年人權利公約》達成共識，關于規(guī)范內(nèi)容的討論也能為區(qū)域或國別層面的法律變革提供指引。因此，接下來的工作組也對會議議程與安排作出相應調(diào)整，具體表現(xiàn)為兩個方面：
首先，工作組會議通過吸納國家人權機構和非政府組織參與會議，不斷提高會議的代表性。2016年舉辦的第七次會議回應聯(lián)合國大會第70/163號決議，表決邀請完全符合《巴黎原則》的國家人權機構參加接下來的每一次工作組會議。工作組成為首個邀請國家人權機構參與的大會附屬機構，產(chǎn)生了重要的表率作用，有助于國家人權機構在世界人權事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮更大的作用。對于老年人權利議題而言，國家人權機構不僅可以通過其掌握的知識、經(jīng)驗和數(shù)據(jù)信息為會議討論作出貢獻，暢通主權國家間就老年人權利問題的交流與溝通渠道。另一方面，2016年開始的每屆會議都批準吸納更多的相關非政府組織參會。比如，2019年的第十次會議上獲得批準的非政府組織數(shù)量達到破紀錄的42個。這些來自世界各地的非政府組織成為老年人群體在國際社會表達自己需求與主張的重要中介。非政府組織的廣泛參與標志著老年人更為充分地參與到關乎自身利益與權利的制度變革之中，以實際行動彰顯了參與和賦能的權利方法。同時，代表老年人呼聲的非政府組織也構成了制定新公約的巨大推動力量。正如前文所提到的那樣，大多數(shù)非政府組織和民間代表都積極地支持或倡導新公約的誕生。
更重要的是，從“主要內(nèi)容”到“可能內(nèi)容”的轉(zhuǎn)變帶來了更多的實質(zhì)性進展。在第七次工作會議上，得益于獨立專家向人權理事會提交的全面報告，與會者就當前老年人權利保護所面臨的規(guī)范缺失問題進行了熱烈的討論。在此過程中，一些國家代表的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。比如，英國代表聲明“愿意考慮進一步的人權標準”，但必須“充分理解這些問題的復雜性”，因為“并非所有問題都適合通過權利方法來解決”。以此為基礎，工作組確定了未來歷次會議的主要方向，即重點討論“需要進一步保護老年人的人權的領域”和“國際社會為使老年人充分享受他們的人權需要更好處理的事項”。部分受到獨立專家提交的全面報告啟發(fā)，會議確定了14個重點領域，包括：平等和不歧視(基于年齡的歧視)；遺棄、暴力侵害和虐待；自主和獨立；無障礙、基礎設施和生境；健康權和獲得醫(yī)療服務的能力；司法救助；社會保護和社會保障；經(jīng)濟安全；工作權和進入勞動力市場；教育、培訓、終身學習和能力建設；參與公共生活和決策進程；社會包容；老年人對可持續(xù)發(fā)展的貢獻；長期護理和姑息治療。
自此，接下來的每次工作組會議都會挑選兩到三個重點領域，探討該領域的概念、原則、標準以及現(xiàn)有權利保障機制的缺陷，并就可供采納的方法、措施以及可供借鑒的規(guī)范經(jīng)驗展開交流與討論。聯(lián)合國人權高專辦與經(jīng)濟和社會事務部根據(jù)選定重點領域編寫“背景分析概述”(Background Analytical Overview Papers)和指導問題(Guiding Questions)，就該領域的核心問題進行分析，確定討論框架，幫助與會者提供更有效的信息。各與會代表根據(jù)相應問題框架，就本國權利保障情況和相應舉措提交專題報告，并在正式會議上與其他國家、國家人權機構、非政府組織的代表就此展開探討，以發(fā)現(xiàn)本國法律機制難以實現(xiàn)或者覆蓋的部分，并在充分溝通的基礎上以吸收和借鑒他國之經(jīng)驗“修補”本國之實踐。截至2022年4月落幕的第十二屆會議，工作組已經(jīng)覆蓋過半的重點領域?？梢哉f，雖然國際社會還沒有決定要起草《老年人權利公約》，但可能的《老年人權利公約》或者其他形式的人權文書的規(guī)范性內(nèi)容在歷次討論中逐漸清晰和完善。正如有些非政府組織觀察到的那樣：“代表們可能還沒有開始起草一份新的聯(lián)合國公約，但他們無疑進行著某些基礎性工作。”
從2011年到2022年，工作組在十一年的歷程中從兩個角度來完成其歷史使命。首先，工作組通過構建鏈接主權國家、國際組織和民間社會的溝通平臺，在掌握世界各地老年人的人權狀況的同時，“探索現(xiàn)有框架中老年人權利未能得到充分落實的領域”。工作組與其他聯(lián)合國人權機構攜手合作，逐步確定了世界范圍內(nèi)老年人權利方面存在的實質(zhì)性和規(guī)范性差距，向世界人民闡明了老年人權利國際保護機制變革的必要性。另一方面，工作組就改善權利保護機制的方案展開探討，通過匯聚來自不同國家、不同領域的智慧與經(jīng)驗，逐步勾勒權利保護的理想藍圖，并推動世界各國就改革的形式、步調(diào)和具體方案達成共識。
三、中國參與《老年人權利公約》協(xié)商進程的立場與未來之路
在過去的十一年間，工作組以及其他相關聯(lián)合國機構已經(jīng)確認，當前老年人群體在權利享有方面存在著現(xiàn)實的差距，老年人的權利未能得到現(xiàn)有機制的充分保障。國際社會越來越認識到，老年人權利問題有其獨特性，需要不同的理念、特別的機制以及整合全社會的力量，才能確保老年人所享有的權利得到不折不扣地實現(xiàn)。無論是現(xiàn)有規(guī)范機制的理論分析，還是工作組發(fā)展歷程的歷史回顧，都顯示聯(lián)合國人權法框架下的老年人權利保護機制無疑正走向一次巨大的變革。或者說，真正為了老年人的權利保障機制將要建立起來。中國作為擁有大量老齡人口的發(fā)展中國家，應當抓住孕育國際人權新機制的歷史機遇，以更加積極的姿態(tài)參與老齡問題不限成員名額工作組及相關活動，為新機制的誕生做出更大的貢獻，把握制定國際人權治理新規(guī)則的寶貴機會，增強中國人權敘事的話語權和說服力。
(一)中國在歷次工作組會議中的立場和貢獻
作為世界上最大的發(fā)展中國家和老齡人口大國，中國一向關注人口老齡化和老年人權利議題，積極參與和全力支持包括兩次世界老齡大會以及后續(xù)行動在內(nèi)的聯(lián)合國老年人權利保護機制改革進程。中國始終積極參與工作組歷次會議，分享我國在應對老齡化和保障老年人權利方面采取的措施和取得的成就，表明中國對于聯(lián)合國老年人權利機制未來發(fā)展的立場。具體而言，中國的立場可歸納為以下幾個方面：
堅持以全面平衡的視角看待人口老齡化和老年人權利問題，傳達中國的人權觀念和人權理念。中國在歷次會議上始終強調(diào)“老齡問題不僅僅是人權問題，也是發(fā)展問題”。老年人權利保障應以經(jīng)濟社會發(fā)展為前提，呼吁各國將“老齡問題納入經(jīng)濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃”，在社會整體發(fā)展的進程中考慮老年人的特殊需求，保障老年人的權利。中國代表團亦堅持和強調(diào)一以貫之的人權立場，強調(diào)個人權利和集體權利不可偏廢，公民政治權利與經(jīng)社文權利共同保障以及充分發(fā)揮國家在促進老年人權利保障中的責任，旗幟鮮明地支持老年人權利保障方面的國際合作，共同面對老齡化帶來的人權挑戰(zhàn)。與此同時，中國代表亦強調(diào)老年人權利保障應結合各國的社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)進行差異化分析，倡議對發(fā)展中國家提供必要的支持。中國在會議發(fā)言中多次提及，各國應從具體國情出發(fā)，充分、合理利用現(xiàn)有機制和資源，為加強和完善老年人權益保障采取切實可行的措施。
以務實而審慎的立場推進老年人權利國際保障機制的變革進程。中國贊賞并支持工作組會議對現(xiàn)有機制的缺陷和可能補救措施的討論，并且積極參與關于新公約的締約進程。在關于是否需要新公約的爭論中，中國為避免引起進一步矛盾和對立采取了更為謹慎的中立立場：避免就新公約直接表達出支持或反對的態(tài)度，而是專注于老年人權利保障的現(xiàn)實情況等“基礎性問題”以及如何在現(xiàn)有機制環(huán)境下制定行動計劃等“實質(zhì)性問題”。“循序漸進開展工作”、“逐步累積共識”是中國一以貫之的表態(tài)，也成為許多國家的共同立場。從第七次會議后工作方針的轉(zhuǎn)變來看，這種務實的態(tài)度無疑具有相當?shù)那罢靶?。暫時回避是與否的二元論爭，更多地圍繞基礎性問題和實質(zhì)性問題展開討論，在分享和協(xié)商中逐步積累共識，確實是一種更容易產(chǎn)生實質(zhì)性進展的道路。而中國亦用實際行動表達了對后續(xù)行動的支持。中方代表團在第七次、第八次會議上的發(fā)言在堅持一貫立場的同時，進一步闡釋了中國在老年人權利保障方面的理念和經(jīng)驗，如以“積極老齡化”重塑社會老年觀念，塑造老年人的正面形象，倡導“積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活”；引導老年人群體樹立新老年觀，引導老年人保持“健康心態(tài)和進取精神”，為社會發(fā)展做貢獻，等等。在這一問題上，中國代表團結合我國實踐提出兩點促進老年人社會參與的有效經(jīng)驗，包括在保障合法權益的前提下支持老年人以“延長工作年限”“自主創(chuàng)業(yè)”“志愿服務”等形式發(fā)揮“余熱”，發(fā)揮老年人的“言傳身教作用”以及在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、增進社會和諧方面的經(jīng)驗和威望優(yōu)勢。再比如就養(yǎng)老服務而言，中國亦著重分享“構建居家為基礎、社區(qū)為依托、養(yǎng)老機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系”方面的實踐經(jīng)驗，初步闡釋了以家庭生活為中心、以代際團結為原則的中國式養(yǎng)老方案，充分彰顯中國“尊老”“敬老”“養(yǎng)老”的傳統(tǒng)美德以及相關實踐經(jīng)驗。
整體而言，中國對于聯(lián)合國《老年人權利公約》的磋商進程始終給予高度關注與重視，并以務實而審慎的立場和積極主動的合作為相關進程的順利推進作出了巨大的貢獻。但另一方面，審慎立場也容易被認為是“缺少明確態(tài)度”或“害怕人權標準”而遭到質(zhì)疑與批評。中國如果想要在必然發(fā)生的老齡權利工作機制變革中占據(jù)更多的主動性，就必須以“更具實質(zhì)性的貢獻”積極地參與并且實質(zhì)性地推進相關進程。
(二)更深層次參與聯(lián)合國老齡權利工作機制變革進程的建議
中國應當把握聯(lián)合國老年人權利保障機制變革的歷史機遇，在堅持我國人權立場的基礎上，以更加積極的姿態(tài)參與協(xié)商進程，向世界宣傳中國的人權主張，在未來的老年人權利國際法機制中占據(jù)主動地位?；诋斍奥?lián)合國老齡問題不設名額工作組會議進程中反映出來的關鍵問題，筆者嘗試對我國參與工作組會議及相關機制的未來提出三點建議。
1.加強信息收集，以豐富的數(shù)據(jù)和扎實的案例介紹我國在老年人權利保障方面的成就和經(jīng)驗
在歷次工作組會議上，老年人權利保障方面的數(shù)據(jù)與信息收集話題被反復提及。在首次會議上，與會成員就對數(shù)據(jù)收集的重要性達成了共識。“老年人人權保護方面還有巨大差距，包括當前數(shù)據(jù)收集……如果沒有這些工具，就更難確保有效監(jiān)測和實現(xiàn)無歧視的所有人權。”詳實全面的數(shù)據(jù)信息可以系統(tǒng)性地顯示現(xiàn)有機制的成效，凸顯老年人的權利狀況，以證明權利差距的存在，而且構成國際社會就制定新公約或者引入其他機制的重要事實依據(jù)。切實有效的權利保障機制和全面系統(tǒng)的權利標準亦需要更多的數(shù)據(jù)、案例來支持。新的指標或標準體系被視為未來人權文書中“可能內(nèi)容”的重要組成部分，在關于“平等與非歧視”“自主與獨立”等重要領域的討論中得到特別關注。指標或標準體系若想要具有廣泛適用的意義，獲得各個國家的普遍認同和接受，就必須建立在分析大量代表不同群體的數(shù)據(jù)和案例的基礎上。正如第六次會議報告所總結的那樣，“我們知道可持續(xù)發(fā)展目標已經(jīng)商定，所以我們現(xiàn)在需要的是一個方法得當、相關、可測量、有時效、可查閱和易解讀的指標框架。指標應涵蓋所有人群并對年齡問題有敏感認識。我們需要分解數(shù)據(jù)并確定更適合衡量與老年人有關具體情況的指標”。聯(lián)合國老齡問題獨立專家在訪問中國時也指出，“要制定有效的政策，必須要有數(shù)據(jù)和分析”。許多研究者指出，老年人群體在內(nèi)部高度分化，而且往往與其他特定群體形成復雜的交叉重疊，性別、區(qū)域、身體條件、財產(chǎn)狀況、社會關系網(wǎng)絡等方面的因素不僅造成老年人個體的權利實現(xiàn)狀況的差異，也會帶來權利保護實踐過程中的差異。這就意味著，作為標準基礎的案例和數(shù)據(jù)不僅要足夠豐富，還必須具有相當?shù)拇硇浴?br />
中國是一個老齡人口大國，也是世界上最大的發(fā)展中國家，在相關資料收集方面有著得天獨厚的優(yōu)勢。同時，我國歷來有著“孝親敬老”的文化傳統(tǒng)，向來重視維護老年人的權益，在促進老年人參與社會發(fā)展方面有著深厚的歷史積淀和豐富的實踐經(jīng)驗。我國可以順應聯(lián)合國老年人權利機制變革過程中對于數(shù)據(jù)信息的需要，收集、整理和歸納相關數(shù)據(jù)和案例，以充足的實證論據(jù)闡明中國在老年人權利保障方面所面臨的處境、需求和對策，使醞釀中的人權標準能夠最大限度地順應中國社會發(fā)展和權利保障的需求。
2.強化理論研究，凝練權利話語，提煉和總結有“中國特色”的概念、經(jīng)驗和制度實例
新的人權公約的優(yōu)勢之一在于能夠為人權法治體系引入新的理念和標準。《殘疾人權利公約》引入了許多新的理念和概念，如參與決策、合理便利、法律能力等。這些屬于殘疾人權利的范疇也是老年人權利保障所關注的重點，并且成為工作組選定的重點領域。但事實上，老年與殘疾是截然不同的兩種狀態(tài)，老年人在平等地融入社會生活方面有著自己獨特的考量與需求，比如強制退休制度的存廢問題，就關涉?zhèn)€人自主、老齡化效應和代際平衡的多方面考量，需要結合各國實際進行更深層次的評估與分析。老年人權利保障也關涉現(xiàn)有權利公約不曾提及或鮮有關注的新范疇，如姑息治療、臨終關懷、年齡歧視等。此類問題具有鮮明的現(xiàn)實意義，實踐中已經(jīng)出現(xiàn)不少范例，然而尚未被轉(zhuǎn)化為權利話語。另一方面，老年人權利概念本身面臨著技術上的概念不清、內(nèi)容不明等難題。一個最老生常談的問題在于，如何定義“老年人”？“老年人本身是一個復雜的概念，不同國家、不同地區(qū)、不同歷史時期、不同宗教、不同文化傳統(tǒng)對于“老年人”可能有著不同的定義。”如何界定各項權利的規(guī)范意義和標準，如何明確各方的義務和責任，依舊有待于更加深入的多學科研究予以揭示。
時至今日，聯(lián)合國老齡權利機制變革進程所要求的已經(jīng)不僅僅是“支持或反對”的表態(tài)，而是在未來機制“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”的實質(zhì)性意見。我國應當強化老齡問題研究中的人權視角，運用權利話語闡述中國老年人群體的處境與需求，用人權話語重述我國在保障老年人權益和促進老年人社會參與方面的優(yōu)秀理念、良好做法與實踐經(jīng)驗，提煉和總結有“中國特色”的老年人權利保障方案，以有力的論證宣傳中國的人權成就和人權理念，講好老年人權利保障的“中國敘事”。比如，積極應對人口老齡化已經(jīng)成為我國關于人口老齡化和老年人問題的國家戰(zhàn)略。以人權視角解讀積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的理念、原則與方案，推動中國戰(zhàn)略與人權話語相結合，不僅能夠讓世界更加了解中國的“養(yǎng)老故事”，也能促進人口老齡化應對方面的國際合作。
3.堅定立場，尋求伙伴，積極推動區(qū)域級的老年人權利保障方面的合作，凝聚共同聲音，以實踐推動變革進程
新的人權公約，或者說得到廣泛認同的人權標準很難經(jīng)由簡單的提議而誕生，需要針對不同國家的社會環(huán)境、權利觀念、實踐進展進行長期甚至反復的磋商，在相互協(xié)調(diào)中逐步積累共識。形成最廣泛的普遍共識總是更為困難，在國際社會就老年人權利達成“合意”之前，我們可以尋找權利保障道路上的伙伴，達成小范圍的合意，通過區(qū)域性的人權文書和機制積累經(jīng)驗，推動更廣泛的實踐。
從歷史的角度來看，老齡問題不限名額工作組的誕生很大程度上就受到區(qū)域締約進程的啟發(fā)。美洲國家組織于2015年通過了全球首個專門保護老年人人權的區(qū)域性國際公約。非洲聯(lián)盟亦在2016年通過了《關于非洲老年人權利的議定書》。值得注意的是，該議定書給予非洲現(xiàn)實情況和實踐經(jīng)驗充分關注，包括強調(diào)老年人在教育、調(diào)節(jié)社區(qū)矛盾以及撫養(yǎng)孤兒方面的角色和責任。此外，歐洲聯(lián)盟亦根據(jù)《歐洲社會憲章》《歐盟基本權利憲章》等文書及相關司法機制為老年人提供一定的保護框架，而且主要基調(diào)在于對抗年齡歧視和促進老年人的社會融入。這些區(qū)域性的權利保障實踐得到工作組會議的重視，其中數(shù)次會議均設專題論壇討論這些區(qū)域經(jīng)驗。
令人遺憾的是，作為世界上老年人口最為龐大和密集，而且歷來共享著“尊老敬老”文化傳統(tǒng)的亞洲區(qū)域，尚未在老年人權利方面達成廣泛的區(qū)域性共識，也沒有形成富有成效的區(qū)域?qū)嵺`。從這個角度來講，中國應當更加積極地推動亞洲地區(qū)老年人權利保護的相關磋商，以共享的價值理念、相似的歷史與共同的命運為基點，求同存異，凝聚共識，推動亞洲區(qū)域的合作，構建亞洲區(qū)域老年人權利規(guī)則和標準體系。事實上，伴隨著“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系”(RECP)的落地，亞太地區(qū)在包括養(yǎng)老服務在內(nèi)的社會服務方面的合作正迎來前所未有的歷史機遇。從政策與法律的角度來看，東亞國家在家庭贍養(yǎng)、居家養(yǎng)老服務、社區(qū)照顧和醫(yī)療康養(yǎng)等方面的政策與法律制度存在許多相通之處，比如均重視支持家庭照護者的能力建設、強調(diào)家庭內(nèi)部的隔代照護，等等。從歷史發(fā)展的角度來看，中國的老齡事業(yè)發(fā)展歷來重視與日本、韓國、新加坡等國家的交流與合作。已經(jīng)形成了許多良好的合作機制。密切的關系更為深層次的合作奠定了良好的基礎。中國可以從養(yǎng)老服務、老年輔具、醫(yī)療康養(yǎng)、老年文旅等老齡產(chǎn)業(yè)的商業(yè)合作開始，協(xié)商制定相關產(chǎn)業(yè)在人員培訓、服務標準、融資渠道等方面的區(qū)域行業(yè)規(guī)范，以私營部門的深入合作孕育更大范圍的共識，最終為東亞區(qū)域的《老年人權利公約》奠定基礎。
四、結語
21世紀是老齡化趨勢加速推進的時代，老齡化與權利問題以前所未有的形式相互交織。運用人權話語已經(jīng)成為中國開展國際合作、加入國際競爭的必要條件。中國應當更加主動和深層次地參與聯(lián)合國老年人權利機制的運作和變革進程，在堅持一貫立場的同時，以更充足的論據(jù)、更充分的說理介紹我國的老年人權利保障方面的理念、制度和方案，推進相關聯(lián)合國進程，提升在聯(lián)合國人權系統(tǒng)的話語權和影響力。
全面系統(tǒng)而具有較強可執(zhí)行力的老年人權利國際機制的誕生并不容易，或者可以說是困難重重。但正如第六屆工作組會議主席Alan Cordina在總結報告中引用埃莉諾·羅斯福所表達的那樣，“更聰明的辦法是希望而不是恐懼，是嘗試而不是不嘗試。我們毫無疑問知道的一件事就是，說‘做不到’的人什么事都做不成”。在這個問題上，中國有意愿也有能力以更加積極的姿態(tài)參與到聯(lián)合國老年人權機制的變革進程，為世界老年人權利保障事業(yè)貢獻經(jīng)驗與智慧。
?。◤埲f洪，武漢大學人權研究院院長、教授。）
Abstract：Since its establishment，the UN Open-ended Working Group on Ageing has shouldered the historic mission of exploring“possibility”and even laying the“foundation”for the Convention on the Rights of the Elderly.Although the formulation of a convention on protecting the rights of the elderly has been widely supported by civil society and many countries，the formulation still faces various difficulties.Based on adhering to the integration of“human rights”and“development”，China should take countermeasures to adjust to the new changes in relevant fields，and is more deeply involved in the reform of the international protection mechanism for the rights of the elderly by means of successful cases studies，concise expression of rights，and regional contracting practices，to enhance China’s voice in future international human rights governance and make greater contributions to the security of the rights of the elderly around the world.
Keywords：Rights of the Elderly；Convention on the Rights of the Elderly；UN Human Rights Mechanism；International Human Rights Law
(責任編輯 李忠夏)
關鍵詞：老年人權利 《老年人權利公約》 聯(lián)合國人權機制 國際人權法
人口老齡化已經(jīng)成為21世紀世界各國最顯著的人口發(fā)展特征。如聯(lián)合國前秘書長科菲·安南在1998年國際老年人日的獻詞中形容道：“我們正在經(jīng)歷一場靜悄悄的革命，它大大超出人口學的范圍，給經(jīng)濟、社會、文化、心理和精神均帶來重大影響。”然而，各個領域的社會政策依然是以“年輕人”為出發(fā)點，隱含著針對老年人的刻板偏見以及根深蒂固、無影無形的年齡歧視，老年人的權利需求難以得到有效回應而遭遇系統(tǒng)性的權利困境。延續(xù)至今的新冠疫情無疑是老年人權利困境的殘酷例證：80歲以上人口因感染疾病而死亡的幾率是平均年齡人口的5倍以上，他們還普遍面臨著被拒絕醫(yī)療、暴力虐待、貧困、福利受損以及恥辱與歧視等創(chuàng)傷。
早在20世紀50年代，老年人權利保障問題就已經(jīng)被部分有識之士提上聯(lián)合國議事日程。20世紀80年代以來，《維也納行動計劃》《馬德里政治宣言以及行動計劃》《聯(lián)合國老年人原則》等老齡問題專門國際文件均明確要消除年齡歧視，保障老年人不折不扣地享有全部人權。然而，由于各核心人權公約均未明確提及“年齡”和“老年人”，而直接提及老年人權利的文書又都是“不具約束力”的“軟法”規(guī)范，現(xiàn)有聯(lián)合國人權機制在推進老年人權利保障方面顯得軟弱無力。正如聯(lián)合國人權事務高級專員在2012年向經(jīng)濟及社會理事會提交的專項報告所指出的那樣：“國內(nèi)和國際上保護老年人人權的現(xiàn)有安排不足。需要毫不拖延地采取專門措施，加強針對老年人的國際保護機制。”在這種背景下，制定保障老年人權利的專門性人權文書——《老年人權利公約》已經(jīng)成為國內(nèi)外學者的普遍共識。柳華文在梳理歸納了制定《老年人權利公約》的機遇和挑戰(zhàn)后指出，起草和制定《老年人權利公約》對于切實推動老年人的人權保障具有重要意義，并建議中國采取行動以積極參與到公約制定進程。黃振威將制定專門權利公約作為改善老年人權利國際法保護的重要對策予以強調(diào)。何燕華認為，構建具有明確標準的綜合性的《老年人權利公約》有助于更加準確地界定老年人所享有的各項人權的具體內(nèi)容，強化老年人權利保護機制并促使社會大眾樹立正確的老齡觀念。
事實上，聯(lián)合國很早就意識到現(xiàn)有老年人權利保護機制的弊端，并為改進相關機制做出了不懈的努力。值得關注的進展在于，聯(lián)合國大會于2010年決議設立老齡問題不限成員名額工作組(United Nations Open-ended Working Group on Ageing，以下簡稱“工作組”)，廣泛邀請各國政府、人權機構、非政府組織，分享老年人權利保障的最新政策舉措和實踐動向，在此基礎上探討訂立關于老年人的國際人權文書的可能性。如今，工作組會議已經(jīng)成為主權國家、聯(lián)合國機構以及非政府組織就制定“新公約”進行磋商和辯論的最主要的平臺。在這種背景下，本文將以工作組的歷次會議為線索，回顧工作組為推進《老年人權利公約》締約進程所做的努力，分析各方勢力對于制定新公約的不同態(tài)度和理由，并就中國更加積極地參與締約進程提出相關建議。
一、聯(lián)合國老年人權利機制的變革：關于制定《老年人權利公約》的協(xié)商
(一)聯(lián)合國人權機制中的老年人權利
早在20世紀50年代聯(lián)合國人權機制創(chuàng)制初期，就有人提出為老年人權利提供特別保護的倡議。1948年，阿根廷在第三屆聯(lián)合國大會上提交了《老年人權利宣言決議草案》(DECLARATION OF OLD AGE RIGBTS：Draft Resolution)。該草案提及：“老年人權利(old age rights)與其他普遍社會保障措施具有同樣的起源和目的，對于改善個人在勞動體力耗盡、陷入貧困和遭忽視境地時的生活條件和福利至關重要。”該草案呼吁各國在采取行動保障人們普遍的固有權利的同時，對老年人的境遇和需求給予特別關注，并初步提煉出居住權、工作權、支助權等老年人權利的概念與內(nèi)涵。雖然該草案并未得到多數(shù)國家的關注，但亦可說是國際社會關于老年人權利保護的先聲。
隨著“銀發(fā)浪潮”席卷世界，老年人所面臨的系統(tǒng)性權利困境引起社會大眾的普遍關注。1982年第一屆世界老齡大會通過的《維也納老齡問題國際行動計劃》(以下簡稱《維也納行動計劃》)作為聯(lián)合國首個針對人口老齡化問題的國際性文件，雖然重點關注人口老齡化帶來的社會發(fā)展難題，但亦重申《世界人權宣言》所載的各項基本權利應充分地、不折不扣地適用于老年人，明確宣布“老年人的健康、安全和福利”是老齡問題世界大會最重要的目標。就具體內(nèi)容而言，《維也納行動計劃》圍繞營養(yǎng)保健、消費市場、家庭生活、住房權利、社會福利、就業(yè)以及教育等關系老年人福祉的關鍵領域提供多層次的“行動”(Action)建議，成為后續(xù)“國際、區(qū)域和國家戰(zhàn)略和方案不可分割的組成部分”第一屆老齡問題世界大會：《1982年老齡問題維也納國際行動計劃》，UN.DOC.A/CONF.113/31。。而在發(fā)布《維也納行動計劃》10年之后，聯(lián)合國大會又于1991年第46/91號決議通過《聯(lián)合國老年人原則》，條分縷析地闡述了“獨立、參與、照顧、自我實現(xiàn)和尊嚴”等應對人口老齡化挑戰(zhàn)和解決老年人相關社會問題時的五項關鍵原則，并倡導世界各國盡可能將這五項原則納入本國的政策與法律體系。
2002年第二屆世界老齡大會回顧和反思了1982年以來世界各國就應對老齡化所采取的行動及其成效，并針對社會發(fā)展的新形勢發(fā)布了《馬德里政治宣言與老齡問題國際行動計劃》(以下簡稱《馬德里行動計劃》)。作為“21世紀解決老齡問題的大膽新議程”，《馬德里行動計劃》對過去的行動方案進行了全方位的調(diào)整。首先，《馬德里行動計劃》對發(fā)展中國家的人口老齡化情勢給予特別關注，改變了人口老齡化問題等于發(fā)達國家問題的傳統(tǒng)觀念，為發(fā)展中國家提前預備人口老齡化提供了專門建議?！恶R德里行動計劃》指出，發(fā)展中國家人口基數(shù)大、老齡化速度快，據(jù)估算未來世界范圍內(nèi)將有四分之三的老人生活在發(fā)展中國家。不公平的國際政治經(jīng)濟秩序使得發(fā)展中國家的發(fā)展難題和人口老齡化挑戰(zhàn)結合起來，將給發(fā)展中國家的老年人權利保障帶來更為嚴峻的挑戰(zhàn)。各發(fā)展中國家應當提前采取措施，為老齡化時代的諸多挑戰(zhàn)做好準備，同時倡導國際社會對發(fā)展中國家的人口老齡化應對提供支持與幫助。其次，《馬德里行動計劃》也實現(xiàn)了從關注老年人福祉的“人道主義”視角到保障老年人權利的“權利視角”轉(zhuǎn)向。《馬德里行動計劃》明確提及其目標在于“確保全世界所有人都能夠人保障、有尊嚴地步入老年，并作為享有充分權利的公民參與其社會”。平等、尊嚴與參與成為《馬德里行動計劃》的重大亮點。就方法而言，《馬德里行動計劃》倡導“將老年人納入決策過程”的參與性方法，標志著政策視野中的老年人從福利客體向權利主體的轉(zhuǎn)變。就權利內(nèi)容而言，《馬德里行動計劃》從“發(fā)展”、“健康”和“實現(xiàn)環(huán)境”三個優(yōu)先方向著手，更為具體地闡釋了老年人應當享有的各項具體權利的目標和前進方向，全面覆蓋了就業(yè)與收入、健康與營養(yǎng)、住房條件與環(huán)境、社會服務、非歧視與不受暴力侵害乃至危機環(huán)境中的老年人權利等核心議題?！恶R德里老齡問題國際行動計劃》已經(jīng)成為21世紀聯(lián)合國老年人權利保障工作的基礎，為各國制定相關法律政策以及各個層次的國際合作提供了全面系統(tǒng)的政策框架。
正如兩次世界老齡大會所重申的那樣，《世界人權宣言》等人權公約所規(guī)定的權利當然平等地適用于老年人群體?！侗Ｗo所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》以及《殘疾人權利國際公約》明確提及禁止基于“年齡”的歧視或多重歧視?！豆駲嗬罢螜嗬麌H公約》《經(jīng)濟社會文化權利國際公約》雖未明確提及老年人問題，但相關人權條約機構發(fā)布的一般性意見通過對公約相關條款進行解讀，為老年人權利保障提供了一般性指導。比如，1995年經(jīng)濟、社會和文化權利委員的第6號一般性意見強調(diào)《經(jīng)濟社會文化權利國際公約》各締約國有義務采取措施保障老年人充分享有公約所規(guī)定的各項權利，并就政策制定和國際合作等問題提出建議。第14號一般性意見特別提及推動老年人實現(xiàn)“可達到的最高標準健康權”時所要關注的重點問題。在關于工作權利的第18號一般性意見、關于不歧視的第20號意見中，委員會明確提及“需要采取措施防止以年齡為理由在就業(yè)和職業(yè)方面實行歧視”。
然而，無論是關于老齡問題的專門性文件，還是條約機構發(fā)布的一般性意見，都屬于沒有約束力的“軟法”規(guī)范。這些軟法規(guī)范為各個國家、國際組織乃至民間社會合力推進老年人權利保障事業(yè)提供了理念和方法的指引，但并未針對任何主體設定具有法律約束力的義務或責任。同時，這些文件雖然嘗試闡明老年人所享有的權利的內(nèi)容，但未能提供系統(tǒng)而明確的指標體系和評估方案，更沒有建立可靠的評價和監(jiān)督機制，難以支撐起老年人權利的國際保護實踐。由于態(tài)度各異、步調(diào)不同，國際老年人權利事業(yè)雖然歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，但成果依然相當有限。為了扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢，區(qū)域?qū)用娴臉嫿?ldquo;硬法”規(guī)范體系的努力開始出現(xiàn)。在歐洲，1997年《阿姆斯特丹條約》(Treaty of Amsterdam)第13條明確授權歐盟機構“采取適當行動”以打擊包括“年齡”在內(nèi)的各種歧視，2000年《歐洲聯(lián)盟基本權利憲章》第25條明確規(guī)定“歐盟承認并尊重老年人過有尊嚴和獨立的生活以及參與社會和文化生活的權利”。以此為指導，歐盟各國紛紛推進勞動與就業(yè)領域的制度變革，以識別并盡可能消除就業(yè)領域的年齡歧視現(xiàn)象。2007年，美洲國家組織發(fā)布《巴西利亞宣言》明確宣布開始就制定美洲區(qū)域的老年人權利公約進行磋商。2009年，參與起草《美洲保護老年人人權公約》的專家們在德國舉行會議，旨在“就有關老年人權利的問題向聯(lián)合國大會提供獨立專家意見”。專家們最后提議聯(lián)合國大會采取兩個方面的措施強化老年人權利的國際保護：(1)設立老年人權利問題特別報告員；(2)為制定一部綜合性的老年人權利公約提供支持。
(二)為“公約”而生：聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組
2010年，聯(lián)合國大會第65/182號決議決定設立“老齡問題不限成員名額工作組”，同時闡明了工作組的最初使命，即“審議現(xiàn)有的老年人人權國際框架，找出可能的差距，確定如何最好地解決這些差距，包括酌情審議制定其他文書和措施的可能性，以期加強保護老年人的人權”。工作組的最初任務在于梳理關于老年人權利保障的國際、區(qū)域和國內(nèi)法律規(guī)范，尋找法律機制及其實施效果和《馬德里行動計劃》等文書中所承諾的目標之間的“差距”，并尋找解決方案。
在工作組前三次會議成果的基礎上，聯(lián)合國大會于2012年通過第67/139號決議，明確宣布就“訂立一項全面綜合的國際法律文書以促進和保護老年人權利與尊嚴”，授權工作組“本著在社會發(fā)展、人權和不歧視以及性別平等和增強婦女權能等領域工作中采用的整體辦法”，審議關于訂立一項旨在促進和保護老年人權利和尊嚴的國際法律文書的提議，以及探索“旨在促進和保護老年人權利與尊嚴的國際法律文書內(nèi)應當包含、現(xiàn)有各種機制目前未充分觸及因而需要進一步確立國際保護的主要內(nèi)容”。訂立“全面綜合的國際法律文書”的表達反映了聯(lián)合國大會的意圖——這部新的國際法律文書將成為聯(lián)合國核心人權公約的組成部分，將是與殘疾人、兒童、婦女等特定群體權利公約具有同等地位的《老年人權利公約》。關于工作組使命的表達也從探尋“可能性”轉(zhuǎn)化為探索新的文書所應該包含的“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”。這標志著工作組使命不僅包括“討論是否要訂立國際性法律文書”，還包括實質(zhì)性的起草活動。
可見，工作組自誕生起就肩負著為《老年人權利公約》的誕生奠定共識基礎甚至起草公約文本的使命。從實際運作過程來看，老齡問題不限成員名額工作組與獨立專家、人權理事會以及其他人權機構密切合作，致力于探尋通過制定或修改現(xiàn)有法律文書來完善老年人權利國際保護機制的方法；為主權國家、國家人權機構以及民間社會提供了就新法律文書有關事項開展協(xié)商與溝通的平臺，其會議進程也事實上反映了締約進展與主要方向。
二、在曲折中前進的《老年人權利公約》制定協(xié)商
作為大會的附屬機構，工作組歷次會議進程與聯(lián)合國大會決議之間互相影響、相輔相成。一方面，大會決議授權是工作組所有工作的依據(jù)，歷次工作組會議議程都必須圍繞大會決議案展開。從2010年決議的審議“可能性”到2012年決議的探索“國際法律文書應當包含的主要內(nèi)容”，再到2015年決議中“酌情提出最佳做法、經(jīng)驗教訓以及未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的變化，反映了工作組具體任務和工作方針的轉(zhuǎn)變。另一方面，工作組會議所取得的成果對聯(lián)合國大會相關決議有著切實的影響。各主權國家、相關非政府組織和聯(lián)合國獨立專家以工作組會議為平臺，交流態(tài)度和觀點，為聯(lián)合國大會相關議題的進展提供支持與反饋。雖然工作組的十一次會議有著不同的主題和議程，但可以聯(lián)合國大會的重要決議為線索劃分為兩個階段：從2011年到2015年的前六次會議主要探討制定老年人權利領域的綜合性國際法律文書——《老年人權利公約》的“可能性”與“必要性”；2016年以后的歷次會議則在回避關于制定公約與否的無休止辯論的同時，迂回探討法律機制變革的規(guī)范性內(nèi)容，以推動老年人權利保障取得實質(zhì)性的進展。
(一)猶豫不決：關于新公約的矛盾態(tài)度
構建新的國際人權公約及相關機制必須仰仗主權國家的廣泛認同與支持，故而工作組會議必須首先討論“公約何以必要”的問題。該問題包含兩個方面：首先，新公約的支持者們必須證明“規(guī)范差距”的存在，即現(xiàn)有的國際人權文書無法為老年人權利保障提供充分規(guī)范依據(jù)；其次，支持者們必須證明新的《老年人權利公約》能夠切實有效地促進老年人權利的法律保障。
正如前文提及的那樣，工作組的前三次會議致力于回答第一個問題。參會者們回顧了兩次世界老齡大會以來世界各地為保障老年人權利所做的努力，并審視了當時的國際人權法框架。經(jīng)過兩年的討論，與會代表順利達成了共識：老年人權利保障的現(xiàn)實與世界各國在兩次老齡問題大會上許下的承諾之間存在巨大差距。無論是年齡歧視、老年虐待、醫(yī)療保健、獨立生活還是司法救濟，每個方面的老年人權利保障狀況都不容樂觀。梳理結果顯示：“老年人的人權易受到侵害，有必要制定特殊措施確保他們能夠行使權利。”“缺少統(tǒng)一的評判標準、監(jiān)測機制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，也沒有可靠的實施和監(jiān)督機制”。聯(lián)合國人權高專辦代表指出：“雖然存在現(xiàn)有機制和規(guī)定，但國際一級的保護制度看起來零碎分散，有些重要問題沒有得到適當解決。”亦有代表指出：“具體提及老年人的文書和標準極少”，而且“缺乏針對老年人的適當監(jiān)測機制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)。”監(jiān)測、實施和救濟機制的缺失讓“紙面上的權利”難以轉(zhuǎn)化為“行動中的權利”。雖然人類在兩次世界老齡大會上莊嚴承諾為老年人權利提供平等和充分的保障，但在后續(xù)行動中卻未能履行他們的承諾。
既然權利差距的存在已經(jīng)成為共識，那么尋求可能的補救措施就成為工作組會議的當然主題?！稓埣踩藱嗬s》《消除對婦女一切形式歧視國際公約》《兒童權利公約》等國際公約對于世界各國改進相應特定群體權利保護措施的積極意義是顯而易見的，《美洲國家保護老年人人權公約》等區(qū)域立法實踐也給老年人權利倡導者們帶來啟發(fā)與鼓舞。訂立新的《老年人權利公約》自然而然地成為會場上最響亮的聲音。新公約的支持者們認為，如同《殘疾人權利公約》帶來的影響那樣，《老年人權利公約》將使“老年人”成為人權保障中的正式“身份”，重塑老齡政策與法律框架的邏輯，從而讓老年人成為真正的權利主體而非福利與慈善的客體。非政府組織代表的發(fā)言同樣指出：“新的《老年人權利公約》將與《馬德里行動計劃》相輔相成，不僅有助于明確政府責任和改善問責機制，還能夠為包括政府、非政府組織等不同主體在內(nèi)的人權合作機制奠定框架基礎。”關注年齡歧視的研究者強調(diào)，得到廣泛認同的人權公約能夠明確年齡歧視等侵權行為的定義與表現(xiàn)，從而為反對年齡歧視和多重歧視的斗爭提供更加堅實的規(guī)范依據(jù)，并且能夠推動老年人、殘疾人、女性等人權保障措施的協(xié)調(diào)發(fā)展。
然而，關于新公約的倡議并未得到所有與會者的歡迎。許多來自主權國家的代表雖然認同“規(guī)范差距”的存在，但認為利用現(xiàn)有人權機制來強化《馬德里行動計劃》等文書的實施，同樣可以提供有效的補救。比如，人權理事會普遍定期審議(Universal Periodic Review)、《2030可持續(xù)發(fā)展議程》評估機制以及相關人權機制，同樣可以督促各國落實涉及老年人享有全部人權的相關承諾。“另起爐灶”地制定新的人權公約和整套實施機制，似乎缺乏必要性。比如，美國代表在第三次會議上的發(fā)言就相當具有代表性：在審議是否支持一項新的公約時，我們敦促會員國考慮這項條約將包含哪些現(xiàn)有條約中沒有的新保護措施，因為現(xiàn)有條約中闡明的權利適用于老年人和年輕人。此外，在最好的情況下，制定一項新的公約需要數(shù)年的談判和生效。而且，正如我們所知，除非一個國家批準了某項公約，否則它在該條約下沒有義務。因此，美國政府繼續(xù)支持在新的《聯(lián)合國老年人權利公約》之外，充分探索各種選擇。我們繼續(xù)支持采取行動，審查和評估成員國的老齡化狀況，及時改善老年人的生活。”
這些言論可以說反映了大多數(shù)代表對于新公約的擔憂與疑慮。首先，現(xiàn)有的國際人權機制似乎已經(jīng)從某種交叉的角度為老年人權利提供了保護。雖然老年人在生活中面臨各種人權困境，但更多地表現(xiàn)為“紙面上的權利”未能得到執(zhí)行和落實，而非權利本身沒有得到承認。現(xiàn)有的人權機制同樣“適用于老年人和年輕人”，很難說老年人應當享有哪些未能被核心人權公約覆蓋的權利。比如，《殘疾人權利公約》為殘障人士提供的保障同樣適用于因年齡增長而感知能力下降、行動不便的老年人。這種觀點很快遭到了殘疾人權利委員會代表Amna Ali Al-Suwaidi女士的反駁。她在工作組第一次會議上指出，《殘疾人權利公約》或許為老年人提供了一定保護，但是相關條款并不明確具體，而且針對的是“殘疾”而非“年齡”，難以涵蓋老年人因為“邊緣化”和社會排斥而無法得到保障的所有權利。在此基礎上，她呼吁制定一項老年人權利的專門公約。
相較于旗幟鮮明的反對，更多的代表以“需要進一步討論和分析”的話術，表現(xiàn)出對于新公約的猶豫與遲疑。比如在第二次會議上，美國代表同意在完成《馬德里行動計劃》十年審查后再就“是否需要新的措施——如人權公約、特別報告員、獨立專家或其他機制”進行討論。但第三次會議的發(fā)言顯示，2012年結束的十年審查結果未能讓這些代表改變主意。而且2012年聯(lián)合國大會關于制定新公約決議案的表決結果更從側(cè)面揭示了各成員國的態(tài)度——這項旨在訂立老年人權利的全面綜合國際法律文書的決議(即第67/139號決議)共收到54張贊成票和5張反對票，而棄權票超過總票數(shù)的三分之二。雖然決議最終得以通過，但投票情況在某種程度上證明了各成員國對于新公約“共同立場的缺乏”和“游移不定的態(tài)度”。
雖然國際人權機制未能為老年人權利提供足夠保護的事實已經(jīng)借由第67/139號決議成為無可爭議的共識，而構建“更為適當?shù)膰H保護框架”已經(jīng)成為許多國家的莊嚴承諾；但顯而易見的是，各個主權國家依然在猶豫應該以何種步調(diào)和方式來兌現(xiàn)他們許下的諾言。
(二)爭論不休：陷入僵局的締約進程
如果大多數(shù)代表在制定新公約的問題上含糊其辭，那么新公約的制定將很難取得實質(zhì)性的進展。聯(lián)合國大會決定將關鍵問題擺上臺面，以直面爭議的辯論來推動共識的形成。第六十七屆聯(lián)合國大會通過的第67/139號決議賦予了工作組以更為明確的使命：審議“關于訂立一項旨在促進和保護老年人權利和尊嚴的國際法律文書的提議”，并就公約應當包含的主要內(nèi)容向大會提供意見。
為此，工作組改變其工作方針，并對第四次和第五次會議的議程安排進行調(diào)整。相較于前三次會議，會議議程不僅內(nèi)容更加豐富，覆蓋范圍更加廣泛，而且開始涉及公約起草的事項。第四次會議增設了關于現(xiàn)有的直接或間接涉及老齡問題和老年人權利的國際法律文書、文件和方案匯編情況的專題討論，并專門邀請有關代表介紹非洲、美洲等區(qū)域老年人權利公約締約進程。現(xiàn)有規(guī)范和權利保障方案的匯編無疑是“訂立新公約”重要的前期準備，而對已有成功經(jīng)驗的介紹也能夠向與會國家展示新的國際法律文書在更好地解決老齡問題和保障老年人權利方面的潛力。同時，會議議程引導參會國家與非政府組織代表展開討論，而在之后的會議中也開始不斷吸收新的代表性非政府組織和民間倡導者加入討論。從前三次會議表現(xiàn)來看，絕大多數(shù)非政府組織和民間倡導者都旗幟鮮明地支持和歡迎新公約的誕生。在這種背景下，日益增多的民間代表將成為重要的游說力量。從第五次會議開始，老年人享有所有人權獨立專家開始積極參與工作組的討論。毫無疑問，時任獨立專家羅莎·科恩菲爾德-馬特(Rosa Kornfeld-Matte)女士亦是新公約的支持者。此外，從第四次會議開始，工作組開始直接討論具體權利的保障問題，邀請各與會代表分享相關議題下的經(jīng)驗、案例與實踐舉措，而第六次會議則開始系統(tǒng)性地從政策、法律和實踐方案三個層面探討交流有助于老年人權利保障的優(yōu)秀經(jīng)驗。會議主席在第五次會議上重申了工作組的歷史使命，并提議工作組在“繼續(xù)查明執(zhí)行的差距”和“新國際法律文書的要素”兩個角度繼續(xù)開展工作，他提及“越來越多”的代表團、民間社會組織和多個小組成員認為：“只能通過具體的、包括老年人權利的國際法律文書，才能實現(xiàn)更大保護的目標，進而確保老年人充分參與社會，消除陳規(guī)定型觀念、歧視、漠視和虐待。”
聯(lián)合國大會第67/139號決議和后續(xù)工作組會議推動著國際社會(確切地說是各主權國家)就是否要制定《老年人權利公約》表明態(tài)度。但其結果是，許多國家擺脫了“猶豫不決”的說辭，代之以公開的反對立場。長期以來最常被表達的反對意見是，老年人的權利可以通過更有效地執(zhí)行現(xiàn)有的人權文書和相關機制來改善。反對者的論點在于，各核心人權公約及其實施機制同樣適用于老年人，它們從不同角度覆蓋了老年人的權利，為相關主體履行人權義務提供了具有約束力的規(guī)范依據(jù)和目前看來十分有效的監(jiān)督機制。就老年人的特殊需求而言，《馬德里行動計劃》不僅闡明了老年人各項具體權利的內(nèi)容和目標，更為不同國家如何實現(xiàn)權利提供了具體可操作性的指引。《馬德里行動計劃》已經(jīng)和各項人權文書形成了一般保護與特殊保護相結合、“軟法”規(guī)范與“硬法”規(guī)范相配套的老年人權利保障機制。為了改進老年人的權利狀況，最首要的任務應該是更好地利用現(xiàn)有機制，以切實有效的行動完成載于《馬德里行動計劃》和其他人權文書中的承諾，而非創(chuàng)制需要耗費大量資源和時間的新機制。如歐盟代表指出，現(xiàn)有的人權公約均涉及老年人權利，問題在于雖然“我們擁有同樣適用于老年人的國際規(guī)范框架，但是它沒有得到適當或充分的執(zhí)行”。澳大利亞代表在第六次會議上提出，“老年人的權利和自由已經(jīng)得到現(xiàn)存聯(lián)合國人權條約的適當保護”，可以通過改進報告機制來加強相關義務的履行。美國等國代表亦建議靈活采用現(xiàn)有機制，如普遍定期審查、特別報告員等機制解決特定領域下的老齡問題。
也有國家代表質(zhì)疑新的公約所能帶來的成效能否彌補其潛在成本。有些代表強調(diào)老齡問題與各國社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和文化背景的緊密聯(lián)系，擔憂普遍的人權標準和權利方案能否適應不同文化背景、人口結構、經(jīng)濟形勢下老年人的獨特需求。如日本代表指出：“相較于討論老年人權利公約，(要求各國)結合每個社會的獨特情況，以強烈的政治意愿執(zhí)行現(xiàn)有框架更為重要。”也有國家擔心新機制帶來的成本問題，指出人權標準正在沒有必要的情況下繼續(xù)擴張。新的人權公約以及配套的實施機制將不可避免地帶來聯(lián)合國人權機制運作成本的增長，而該機制帶來的益處能否抵消增長的成本卻不明確。對于締約國而言，特別是那些預算有限的發(fā)展中國家而言，日益復雜的聯(lián)合國人權規(guī)則不僅難以遵循，而且參與本身也會帶來更為沉重的財政負擔，反而可能降低國家履行人權義務的能力。
公約的支持者們從多個角度反駁這些意見。比如，雖然“大多數(shù)核心人權條約都隱含了許多與老年人有關的義務”，但這僅僅只是“涉及”而非“覆蓋”。老年人的許多需求，如臨終關懷和姑息治療就很難為現(xiàn)有人權文書的內(nèi)容所涵蓋。更重要的是，現(xiàn)有框架所能提供的人權標準不僅“分散且缺乏力度”，而且并不適合老年人的具體情境。最明顯的是，無論是以殘疾、性別還是種族等理由為基礎構造的反歧視法，都無法查明社會中根深蒂固的年齡歧視現(xiàn)象?，F(xiàn)有機制的存在不能否定制定新公約的想法。與之相反，關于現(xiàn)有人權機制的研究更進一步證明“規(guī)范漏洞”和“權利差距”的存在，反而凸顯了制定新公約的必要性。而且任何權利的保障都需要考慮本國的社會現(xiàn)實和發(fā)展水平，很難說老年人權利在這一方面有與眾不同的特殊性。至于成本問題，如果新公約和新機制能幫助國際社會更好地保障老年人的權利，那么更高的成本也是可以接受的。更何況事實上，新的公約將提供更加體系化的決策框架，有助于各國制定更為高效的權利保障對策，從而降低在履行保障老年人權利之承諾上的成本。
無論對于上述爭論持有何種態(tài)度和立場，我們都必須認識到，關于是否要制定新人權公約的辯論已經(jīng)浪費了太多的時間、精力與資源。在世界各地的老年人面臨著排斥、歧視和漠視等權利困境的情況下，如果工作組繼續(xù)陷于是非二元論爭的泥淖而逡巡不前，毫無疑問是對其歷史使命的背叛。因此，工作組在2015年根據(jù)新的決議案再次變革工作方針，嘗試以迂回的路徑推動老年人權利保障的實質(zhì)性進展。
(三)另辟蹊徑：第七次會議后的新發(fā)展
2015年，聯(lián)合國大會通過了第70/164號決議“加強促進和保護老年人人權和尊嚴的措施”，再次確認老年人權利難以得到現(xiàn)有機制妥善保護的事實，嘗試協(xié)調(diào)“更好地執(zhí)行現(xiàn)有機制”和“提出新機制”兩種思路。決議首先承認《馬德里行動計劃》依然是唯一專門針對老年人權利問題的國際文書，明確“應當加強旨在實現(xiàn)其各項目標的措施”，鼓勵會員國“探索各種替代措施”以改進對老年人權利的保護。為了實現(xiàn)決議確定的新基調(diào)，工作組再次改變工作方針，重點放在打造主權國家、國際組織、非政府組織等交流經(jīng)驗和制度方案的平臺，以探討改進和實現(xiàn)老年人權利方面的“最佳做法和經(jīng)驗教訓”。不過，這種轉(zhuǎn)變并非意味著《老年人權利公約》的討論就此停止。根據(jù)決議，工作組依然肩負著商議“未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的使命。工作組繞開令人沮喪的關于是否制定公約的二元爭論，開始尋求更具“實質(zhì)性意義”的結果，即關于老年人權利的規(guī)范性法律文件應當具有哪些內(nèi)容和采取何種方法。即使國際社會無法就新的《老年人權利公約》達成共識，關于規(guī)范內(nèi)容的討論也能為區(qū)域或國別層面的法律變革提供指引。因此，接下來的工作組也對會議議程與安排作出相應調(diào)整，具體表現(xiàn)為兩個方面：
首先，工作組會議通過吸納國家人權機構和非政府組織參與會議，不斷提高會議的代表性。2016年舉辦的第七次會議回應聯(lián)合國大會第70/163號決議，表決邀請完全符合《巴黎原則》的國家人權機構參加接下來的每一次工作組會議。工作組成為首個邀請國家人權機構參與的大會附屬機構，產(chǎn)生了重要的表率作用，有助于國家人權機構在世界人權事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮更大的作用。對于老年人權利議題而言，國家人權機構不僅可以通過其掌握的知識、經(jīng)驗和數(shù)據(jù)信息為會議討論作出貢獻，暢通主權國家間就老年人權利問題的交流與溝通渠道。另一方面，2016年開始的每屆會議都批準吸納更多的相關非政府組織參會。比如，2019年的第十次會議上獲得批準的非政府組織數(shù)量達到破紀錄的42個。這些來自世界各地的非政府組織成為老年人群體在國際社會表達自己需求與主張的重要中介。非政府組織的廣泛參與標志著老年人更為充分地參與到關乎自身利益與權利的制度變革之中，以實際行動彰顯了參與和賦能的權利方法。同時，代表老年人呼聲的非政府組織也構成了制定新公約的巨大推動力量。正如前文所提到的那樣，大多數(shù)非政府組織和民間代表都積極地支持或倡導新公約的誕生。
更重要的是，從“主要內(nèi)容”到“可能內(nèi)容”的轉(zhuǎn)變帶來了更多的實質(zhì)性進展。在第七次工作會議上，得益于獨立專家向人權理事會提交的全面報告，與會者就當前老年人權利保護所面臨的規(guī)范缺失問題進行了熱烈的討論。在此過程中，一些國家代表的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。比如，英國代表聲明“愿意考慮進一步的人權標準”，但必須“充分理解這些問題的復雜性”，因為“并非所有問題都適合通過權利方法來解決”。以此為基礎，工作組確定了未來歷次會議的主要方向，即重點討論“需要進一步保護老年人的人權的領域”和“國際社會為使老年人充分享受他們的人權需要更好處理的事項”。部分受到獨立專家提交的全面報告啟發(fā)，會議確定了14個重點領域，包括：平等和不歧視(基于年齡的歧視)；遺棄、暴力侵害和虐待；自主和獨立；無障礙、基礎設施和生境；健康權和獲得醫(yī)療服務的能力；司法救助；社會保護和社會保障；經(jīng)濟安全；工作權和進入勞動力市場；教育、培訓、終身學習和能力建設；參與公共生活和決策進程；社會包容；老年人對可持續(xù)發(fā)展的貢獻；長期護理和姑息治療。
自此，接下來的每次工作組會議都會挑選兩到三個重點領域，探討該領域的概念、原則、標準以及現(xiàn)有權利保障機制的缺陷，并就可供采納的方法、措施以及可供借鑒的規(guī)范經(jīng)驗展開交流與討論。聯(lián)合國人權高專辦與經(jīng)濟和社會事務部根據(jù)選定重點領域編寫“背景分析概述”(Background Analytical Overview Papers)和指導問題(Guiding Questions)，就該領域的核心問題進行分析，確定討論框架，幫助與會者提供更有效的信息。各與會代表根據(jù)相應問題框架，就本國權利保障情況和相應舉措提交專題報告，并在正式會議上與其他國家、國家人權機構、非政府組織的代表就此展開探討，以發(fā)現(xiàn)本國法律機制難以實現(xiàn)或者覆蓋的部分，并在充分溝通的基礎上以吸收和借鑒他國之經(jīng)驗“修補”本國之實踐。截至2022年4月落幕的第十二屆會議，工作組已經(jīng)覆蓋過半的重點領域?？梢哉f，雖然國際社會還沒有決定要起草《老年人權利公約》，但可能的《老年人權利公約》或者其他形式的人權文書的規(guī)范性內(nèi)容在歷次討論中逐漸清晰和完善。正如有些非政府組織觀察到的那樣：“代表們可能還沒有開始起草一份新的聯(lián)合國公約，但他們無疑進行著某些基礎性工作。”
從2011年到2022年，工作組在十一年的歷程中從兩個角度來完成其歷史使命。首先，工作組通過構建鏈接主權國家、國際組織和民間社會的溝通平臺，在掌握世界各地老年人的人權狀況的同時，“探索現(xiàn)有框架中老年人權利未能得到充分落實的領域”。工作組與其他聯(lián)合國人權機構攜手合作，逐步確定了世界范圍內(nèi)老年人權利方面存在的實質(zhì)性和規(guī)范性差距，向世界人民闡明了老年人權利國際保護機制變革的必要性。另一方面，工作組就改善權利保護機制的方案展開探討，通過匯聚來自不同國家、不同領域的智慧與經(jīng)驗，逐步勾勒權利保護的理想藍圖，并推動世界各國就改革的形式、步調(diào)和具體方案達成共識。
三、中國參與《老年人權利公約》協(xié)商進程的立場與未來之路
在過去的十一年間，工作組以及其他相關聯(lián)合國機構已經(jīng)確認，當前老年人群體在權利享有方面存在著現(xiàn)實的差距，老年人的權利未能得到現(xiàn)有機制的充分保障。國際社會越來越認識到，老年人權利問題有其獨特性，需要不同的理念、特別的機制以及整合全社會的力量，才能確保老年人所享有的權利得到不折不扣地實現(xiàn)。無論是現(xiàn)有規(guī)范機制的理論分析，還是工作組發(fā)展歷程的歷史回顧，都顯示聯(lián)合國人權法框架下的老年人權利保護機制無疑正走向一次巨大的變革。或者說，真正為了老年人的權利保障機制將要建立起來。中國作為擁有大量老齡人口的發(fā)展中國家，應當抓住孕育國際人權新機制的歷史機遇，以更加積極的姿態(tài)參與老齡問題不限成員名額工作組及相關活動，為新機制的誕生做出更大的貢獻，把握制定國際人權治理新規(guī)則的寶貴機會，增強中國人權敘事的話語權和說服力。
(一)中國在歷次工作組會議中的立場和貢獻
作為世界上最大的發(fā)展中國家和老齡人口大國，中國一向關注人口老齡化和老年人權利議題，積極參與和全力支持包括兩次世界老齡大會以及后續(xù)行動在內(nèi)的聯(lián)合國老年人權利保護機制改革進程。中國始終積極參與工作組歷次會議，分享我國在應對老齡化和保障老年人權利方面采取的措施和取得的成就，表明中國對于聯(lián)合國老年人權利機制未來發(fā)展的立場。具體而言，中國的立場可歸納為以下幾個方面：
堅持以全面平衡的視角看待人口老齡化和老年人權利問題，傳達中國的人權觀念和人權理念。中國在歷次會議上始終強調(diào)“老齡問題不僅僅是人權問題，也是發(fā)展問題”。老年人權利保障應以經(jīng)濟社會發(fā)展為前提，呼吁各國將“老齡問題納入經(jīng)濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃”，在社會整體發(fā)展的進程中考慮老年人的特殊需求，保障老年人的權利。中國代表團亦堅持和強調(diào)一以貫之的人權立場，強調(diào)個人權利和集體權利不可偏廢，公民政治權利與經(jīng)社文權利共同保障以及充分發(fā)揮國家在促進老年人權利保障中的責任，旗幟鮮明地支持老年人權利保障方面的國際合作，共同面對老齡化帶來的人權挑戰(zhàn)。與此同時，中國代表亦強調(diào)老年人權利保障應結合各國的社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)進行差異化分析，倡議對發(fā)展中國家提供必要的支持。中國在會議發(fā)言中多次提及，各國應從具體國情出發(fā)，充分、合理利用現(xiàn)有機制和資源，為加強和完善老年人權益保障采取切實可行的措施。
以務實而審慎的立場推進老年人權利國際保障機制的變革進程。中國贊賞并支持工作組會議對現(xiàn)有機制的缺陷和可能補救措施的討論，并且積極參與關于新公約的締約進程。在關于是否需要新公約的爭論中，中國為避免引起進一步矛盾和對立采取了更為謹慎的中立立場：避免就新公約直接表達出支持或反對的態(tài)度，而是專注于老年人權利保障的現(xiàn)實情況等“基礎性問題”以及如何在現(xiàn)有機制環(huán)境下制定行動計劃等“實質(zhì)性問題”。“循序漸進開展工作”、“逐步累積共識”是中國一以貫之的表態(tài)，也成為許多國家的共同立場。從第七次會議后工作方針的轉(zhuǎn)變來看，這種務實的態(tài)度無疑具有相當?shù)那罢靶?。暫時回避是與否的二元論爭，更多地圍繞基礎性問題和實質(zhì)性問題展開討論，在分享和協(xié)商中逐步積累共識，確實是一種更容易產(chǎn)生實質(zhì)性進展的道路。而中國亦用實際行動表達了對后續(xù)行動的支持。中方代表團在第七次、第八次會議上的發(fā)言在堅持一貫立場的同時，進一步闡釋了中國在老年人權利保障方面的理念和經(jīng)驗，如以“積極老齡化”重塑社會老年觀念，塑造老年人的正面形象，倡導“積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活”；引導老年人群體樹立新老年觀，引導老年人保持“健康心態(tài)和進取精神”，為社會發(fā)展做貢獻，等等。在這一問題上，中國代表團結合我國實踐提出兩點促進老年人社會參與的有效經(jīng)驗，包括在保障合法權益的前提下支持老年人以“延長工作年限”“自主創(chuàng)業(yè)”“志愿服務”等形式發(fā)揮“余熱”，發(fā)揮老年人的“言傳身教作用”以及在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、增進社會和諧方面的經(jīng)驗和威望優(yōu)勢。再比如就養(yǎng)老服務而言，中國亦著重分享“構建居家為基礎、社區(qū)為依托、養(yǎng)老機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系”方面的實踐經(jīng)驗，初步闡釋了以家庭生活為中心、以代際團結為原則的中國式養(yǎng)老方案，充分彰顯中國“尊老”“敬老”“養(yǎng)老”的傳統(tǒng)美德以及相關實踐經(jīng)驗。
整體而言，中國對于聯(lián)合國《老年人權利公約》的磋商進程始終給予高度關注與重視，并以務實而審慎的立場和積極主動的合作為相關進程的順利推進作出了巨大的貢獻。但另一方面，審慎立場也容易被認為是“缺少明確態(tài)度”或“害怕人權標準”而遭到質(zhì)疑與批評。中國如果想要在必然發(fā)生的老齡權利工作機制變革中占據(jù)更多的主動性，就必須以“更具實質(zhì)性的貢獻”積極地參與并且實質(zhì)性地推進相關進程。
(二)更深層次參與聯(lián)合國老齡權利工作機制變革進程的建議
中國應當把握聯(lián)合國老年人權利保障機制變革的歷史機遇，在堅持我國人權立場的基礎上，以更加積極的姿態(tài)參與協(xié)商進程，向世界宣傳中國的人權主張，在未來的老年人權利國際法機制中占據(jù)主動地位?；诋斍奥?lián)合國老齡問題不設名額工作組會議進程中反映出來的關鍵問題，筆者嘗試對我國參與工作組會議及相關機制的未來提出三點建議。
1.加強信息收集，以豐富的數(shù)據(jù)和扎實的案例介紹我國在老年人權利保障方面的成就和經(jīng)驗
在歷次工作組會議上，老年人權利保障方面的數(shù)據(jù)與信息收集話題被反復提及。在首次會議上，與會成員就對數(shù)據(jù)收集的重要性達成了共識。“老年人人權保護方面還有巨大差距，包括當前數(shù)據(jù)收集……如果沒有這些工具，就更難確保有效監(jiān)測和實現(xiàn)無歧視的所有人權。”詳實全面的數(shù)據(jù)信息可以系統(tǒng)性地顯示現(xiàn)有機制的成效，凸顯老年人的權利狀況，以證明權利差距的存在，而且構成國際社會就制定新公約或者引入其他機制的重要事實依據(jù)。切實有效的權利保障機制和全面系統(tǒng)的權利標準亦需要更多的數(shù)據(jù)、案例來支持。新的指標或標準體系被視為未來人權文書中“可能內(nèi)容”的重要組成部分，在關于“平等與非歧視”“自主與獨立”等重要領域的討論中得到特別關注。指標或標準體系若想要具有廣泛適用的意義，獲得各個國家的普遍認同和接受，就必須建立在分析大量代表不同群體的數(shù)據(jù)和案例的基礎上。正如第六次會議報告所總結的那樣，“我們知道可持續(xù)發(fā)展目標已經(jīng)商定，所以我們現(xiàn)在需要的是一個方法得當、相關、可測量、有時效、可查閱和易解讀的指標框架。指標應涵蓋所有人群并對年齡問題有敏感認識。我們需要分解數(shù)據(jù)并確定更適合衡量與老年人有關具體情況的指標”。聯(lián)合國老齡問題獨立專家在訪問中國時也指出，“要制定有效的政策，必須要有數(shù)據(jù)和分析”。許多研究者指出，老年人群體在內(nèi)部高度分化，而且往往與其他特定群體形成復雜的交叉重疊，性別、區(qū)域、身體條件、財產(chǎn)狀況、社會關系網(wǎng)絡等方面的因素不僅造成老年人個體的權利實現(xiàn)狀況的差異，也會帶來權利保護實踐過程中的差異。這就意味著，作為標準基礎的案例和數(shù)據(jù)不僅要足夠豐富，還必須具有相當?shù)拇硇浴?br />
中國是一個老齡人口大國，也是世界上最大的發(fā)展中國家，在相關資料收集方面有著得天獨厚的優(yōu)勢。同時，我國歷來有著“孝親敬老”的文化傳統(tǒng)，向來重視維護老年人的權益，在促進老年人參與社會發(fā)展方面有著深厚的歷史積淀和豐富的實踐經(jīng)驗。我國可以順應聯(lián)合國老年人權利機制變革過程中對于數(shù)據(jù)信息的需要，收集、整理和歸納相關數(shù)據(jù)和案例，以充足的實證論據(jù)闡明中國在老年人權利保障方面所面臨的處境、需求和對策，使醞釀中的人權標準能夠最大限度地順應中國社會發(fā)展和權利保障的需求。
2.強化理論研究，凝練權利話語，提煉和總結有“中國特色”的概念、經(jīng)驗和制度實例
新的人權公約的優(yōu)勢之一在于能夠為人權法治體系引入新的理念和標準。《殘疾人權利公約》引入了許多新的理念和概念，如參與決策、合理便利、法律能力等。這些屬于殘疾人權利的范疇也是老年人權利保障所關注的重點，并且成為工作組選定的重點領域。但事實上，老年與殘疾是截然不同的兩種狀態(tài)，老年人在平等地融入社會生活方面有著自己獨特的考量與需求，比如強制退休制度的存廢問題，就關涉?zhèn)€人自主、老齡化效應和代際平衡的多方面考量，需要結合各國實際進行更深層次的評估與分析。老年人權利保障也關涉現(xiàn)有權利公約不曾提及或鮮有關注的新范疇，如姑息治療、臨終關懷、年齡歧視等。此類問題具有鮮明的現(xiàn)實意義，實踐中已經(jīng)出現(xiàn)不少范例，然而尚未被轉(zhuǎn)化為權利話語。另一方面，老年人權利概念本身面臨著技術上的概念不清、內(nèi)容不明等難題。一個最老生常談的問題在于，如何定義“老年人”？“老年人本身是一個復雜的概念，不同國家、不同地區(qū)、不同歷史時期、不同宗教、不同文化傳統(tǒng)對于“老年人”可能有著不同的定義。”如何界定各項權利的規(guī)范意義和標準，如何明確各方的義務和責任，依舊有待于更加深入的多學科研究予以揭示。
時至今日，聯(lián)合國老齡權利機制變革進程所要求的已經(jīng)不僅僅是“支持或反對”的表態(tài)，而是在未來機制“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”的實質(zhì)性意見。我國應當強化老齡問題研究中的人權視角，運用權利話語闡述中國老年人群體的處境與需求，用人權話語重述我國在保障老年人權益和促進老年人社會參與方面的優(yōu)秀理念、良好做法與實踐經(jīng)驗，提煉和總結有“中國特色”的老年人權利保障方案，以有力的論證宣傳中國的人權成就和人權理念，講好老年人權利保障的“中國敘事”。比如，積極應對人口老齡化已經(jīng)成為我國關于人口老齡化和老年人問題的國家戰(zhàn)略。以人權視角解讀積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的理念、原則與方案，推動中國戰(zhàn)略與人權話語相結合，不僅能夠讓世界更加了解中國的“養(yǎng)老故事”，也能促進人口老齡化應對方面的國際合作。
3.堅定立場，尋求伙伴，積極推動區(qū)域級的老年人權利保障方面的合作，凝聚共同聲音，以實踐推動變革進程
新的人權公約，或者說得到廣泛認同的人權標準很難經(jīng)由簡單的提議而誕生，需要針對不同國家的社會環(huán)境、權利觀念、實踐進展進行長期甚至反復的磋商，在相互協(xié)調(diào)中逐步積累共識。形成最廣泛的普遍共識總是更為困難，在國際社會就老年人權利達成“合意”之前，我們可以尋找權利保障道路上的伙伴，達成小范圍的合意，通過區(qū)域性的人權文書和機制積累經(jīng)驗，推動更廣泛的實踐。
從歷史的角度來看，老齡問題不限名額工作組的誕生很大程度上就受到區(qū)域締約進程的啟發(fā)。美洲國家組織于2015年通過了全球首個專門保護老年人人權的區(qū)域性國際公約。非洲聯(lián)盟亦在2016年通過了《關于非洲老年人權利的議定書》。值得注意的是，該議定書給予非洲現(xiàn)實情況和實踐經(jīng)驗充分關注，包括強調(diào)老年人在教育、調(diào)節(jié)社區(qū)矛盾以及撫養(yǎng)孤兒方面的角色和責任。此外，歐洲聯(lián)盟亦根據(jù)《歐洲社會憲章》《歐盟基本權利憲章》等文書及相關司法機制為老年人提供一定的保護框架，而且主要基調(diào)在于對抗年齡歧視和促進老年人的社會融入。這些區(qū)域性的權利保障實踐得到工作組會議的重視，其中數(shù)次會議均設專題論壇討論這些區(qū)域經(jīng)驗。
令人遺憾的是，作為世界上老年人口最為龐大和密集，而且歷來共享著“尊老敬老”文化傳統(tǒng)的亞洲區(qū)域，尚未在老年人權利方面達成廣泛的區(qū)域性共識，也沒有形成富有成效的區(qū)域?qū)嵺`。從這個角度來講，中國應當更加積極地推動亞洲地區(qū)老年人權利保護的相關磋商，以共享的價值理念、相似的歷史與共同的命運為基點，求同存異，凝聚共識，推動亞洲區(qū)域的合作，構建亞洲區(qū)域老年人權利規(guī)則和標準體系。事實上，伴隨著“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系”(RECP)的落地，亞太地區(qū)在包括養(yǎng)老服務在內(nèi)的社會服務方面的合作正迎來前所未有的歷史機遇。從政策與法律的角度來看，東亞國家在家庭贍養(yǎng)、居家養(yǎng)老服務、社區(qū)照顧和醫(yī)療康養(yǎng)等方面的政策與法律制度存在許多相通之處，比如均重視支持家庭照護者的能力建設、強調(diào)家庭內(nèi)部的隔代照護，等等。從歷史發(fā)展的角度來看，中國的老齡事業(yè)發(fā)展歷來重視與日本、韓國、新加坡等國家的交流與合作。已經(jīng)形成了許多良好的合作機制。密切的關系更為深層次的合作奠定了良好的基礎。中國可以從養(yǎng)老服務、老年輔具、醫(yī)療康養(yǎng)、老年文旅等老齡產(chǎn)業(yè)的商業(yè)合作開始，協(xié)商制定相關產(chǎn)業(yè)在人員培訓、服務標準、融資渠道等方面的區(qū)域行業(yè)規(guī)范，以私營部門的深入合作孕育更大范圍的共識，最終為東亞區(qū)域的《老年人權利公約》奠定基礎。
四、結語
21世紀是老齡化趨勢加速推進的時代，老齡化與權利問題以前所未有的形式相互交織。運用人權話語已經(jīng)成為中國開展國際合作、加入國際競爭的必要條件。中國應當更加主動和深層次地參與聯(lián)合國老年人權利機制的運作和變革進程，在堅持一貫立場的同時，以更充足的論據(jù)、更充分的說理介紹我國的老年人權利保障方面的理念、制度和方案，推進相關聯(lián)合國進程，提升在聯(lián)合國人權系統(tǒng)的話語權和影響力。
全面系統(tǒng)而具有較強可執(zhí)行力的老年人權利國際機制的誕生并不容易，或者可以說是困難重重。但正如第六屆工作組會議主席Alan Cordina在總結報告中引用埃莉諾·羅斯福所表達的那樣，“更聰明的辦法是希望而不是恐懼，是嘗試而不是不嘗試。我們毫無疑問知道的一件事就是，說‘做不到’的人什么事都做不成”。在這個問題上，中國有意愿也有能力以更加積極的姿態(tài)參與到聯(lián)合國老年人權機制的變革進程，為世界老年人權利保障事業(yè)貢獻經(jīng)驗與智慧。
?。◤埲f洪，武漢大學人權研究院院長、教授。）
Abstract：Since its establishment，the UN Open-ended Working Group on Ageing has shouldered the historic mission of exploring“possibility”and even laying the“foundation”for the Convention on the Rights of the Elderly.Although the formulation of a convention on protecting the rights of the elderly has been widely supported by civil society and many countries，the formulation still faces various difficulties.Based on adhering to the integration of“human rights”and“development”，China should take countermeasures to adjust to the new changes in relevant fields，and is more deeply involved in the reform of the international protection mechanism for the rights of the elderly by means of successful cases studies，concise expression of rights，and regional contracting practices，to enhance China’s voice in future international human rights governance and make greater contributions to the security of the rights of the elderly around the world.
Keywords：Rights of the Elderly；Convention on the Rights of the Elderly；UN Human Rights Mechanism；International Human Rights Law
(責任編輯 李忠夏)
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