中國社會養(yǎng)老服務(wù)保障新進展與挑戰(zhàn)
鄧晉 袁林
摘要：享有基本社會養(yǎng)老服務(wù)是每一位老年人的權(quán)利。2022年中國社會養(yǎng)老服務(wù)保障事業(yè)迅猛發(fā)展，支持性政策密集出臺；個人養(yǎng)老金制度的正式實施開啟了三大支柱并行的多層次養(yǎng)老保障體系；長期護理保險制度試點成效明顯；社會養(yǎng)老服務(wù)模式不斷創(chuàng)新，居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展；養(yǎng)老服務(wù)標準化體系不斷完善，老年人能力評估制度和基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的建立有效提升了養(yǎng)老服務(wù)供給能力。同時，我國社會養(yǎng)老服務(wù)保障也面臨如專門性立法缺失、專業(yè)人才短缺等挑戰(zhàn)，需加快社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域立法，補齊短板，推動中國老年人權(quán)益保障邁向新高度。
關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老服務(wù) 老齡化 社會保障
2022年是“十四五”規(guī)劃重要推進年，面對老年人日益增長的多層次、高品質(zhì)健康養(yǎng)老需求，國家出臺多項政策推進老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，各地也加快推出細化措施。個人養(yǎng)老金制度的正式實施，長期護理保險制度的基本確立，養(yǎng)老服務(wù)標準化體系和基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的初步建立，共同構(gòu)建和完善了兜底性、普惠型、多樣化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。
一、中國社會養(yǎng)老服務(wù)保障新進展
?。ㄒ唬┥鐣B(yǎng)老服務(wù)支持性政策密集出臺
頂層設(shè)計不斷完善，地方性政策密集出臺。在《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》指導(dǎo)下，國務(wù)院及各部委印發(fā)多個政策文件，就發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、完善多層次養(yǎng)老保險制度、發(fā)展健康服務(wù)業(yè)、推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等作出安排部署。2022年共21個省級行政單位出臺地方性老齡事業(yè)或養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)《十四五規(guī)劃》，9個省級單位出臺地方性《養(yǎng)老服務(wù)條例》，開啟了地方性特色養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)新征程。此外，各地也爭先出臺優(yōu)化、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的實施意見或方案，如北京市在安寧療護服務(wù)、“時間銀行”互助養(yǎng)老等方面制定實施方案。
?。ǘ┒鄬哟勿B(yǎng)老保險體系不斷完善
基本養(yǎng)老保險覆蓋面進一步擴大。2022年全國基本養(yǎng)老保險參保率超過99%，職工養(yǎng)老保險人均待遇逐年提高，退休人員月人均基本養(yǎng)老金實現(xiàn)18連漲，19個省級行政單位在中央提高城鄉(xiāng)居民全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準基礎(chǔ)上提高省級基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準。
養(yǎng)老保險第三支柱發(fā)展壯大。商業(yè)養(yǎng)老金融改革逐步推進，養(yǎng)老金融產(chǎn)品供給不斷豐富，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點區(qū)域擴大到全國范圍。個人養(yǎng)老金正式落地，北京、上海、成都等36個城市或地區(qū)先行試點?！秱€人養(yǎng)老金實施辦法》明確了每年繳納額度上限和領(lǐng)取條件，明確了可投資的產(chǎn)品類別，開啟了社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金養(yǎng)老和個人養(yǎng)老三大支柱并行的多層次養(yǎng)老保障體系。
長護險試點工作成效明顯。2018-2022年間，長期護理保險制度覆蓋49個城市、1.45億人，累計享受待遇人數(shù)172萬。各試點城市不斷探索籌資機制，多渠道拓展資金來源，減小了對基本醫(yī)保基金依賴?！堕L期護理保險失能等級評估操作指南》首次建立失能等級綜合評估指標體系，從日常生活能力、認知能力、感知覺與溝通能力等方面為能力評估提供指導(dǎo)。
?。ㄈB(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不斷完善
居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)全面推動。居家養(yǎng)老是中國老年人養(yǎng)老模式的絕對主流，養(yǎng)老服務(wù)重心逐步向居家社區(qū)傾斜。居家適老化改造服務(wù)穩(wěn)步推進，老年友好型社區(qū)建設(shè)大力進行。社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合能力大幅提升，國家支持社區(qū)、機構(gòu)為失能老年人家屬進行培訓(xùn)和提供“喘息”服務(wù)，組織志愿者對居家失能老年人開展照護服務(wù)。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，探索出“物業(yè)+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“時間銀行”等新型養(yǎng)老服務(wù)模式。
機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效。養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給加大，服務(wù)能力提升，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)標準化專項行動穩(wěn)步開展。2022年民政部標準制定計劃包含《養(yǎng)老機構(gòu)委托服務(wù)規(guī)范》、《養(yǎng)老機構(gòu)生活照料服務(wù)基本規(guī)范》、《養(yǎng)老機構(gòu)老年人保護性約束服務(wù)規(guī)范》、《養(yǎng)老機構(gòu)認知癥老人照護指南》等，構(gòu)筑了機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)國家標準體系。
養(yǎng)老服務(wù)清單制度初步建立?！独夏耆四芰υu估規(guī)范》國家標準對確定老年人能力狀況，根據(jù)失能等級科學(xué)制定個性化照護服務(wù)方案，精準發(fā)放補貼，提高養(yǎng)老服務(wù)供給針對性有重要意義。國務(wù)院《規(guī)劃》進一步要求制定國家和地方基本養(yǎng)老服務(wù)清單，地方清單應(yīng)包含國家清單中的服務(wù)項目，且覆蓋范圍和實現(xiàn)程度不得低于國家清單要求。目前多個省級行政單位已印發(fā)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)清單。
二、中國社會養(yǎng)老服務(wù)保障的挑戰(zhàn)
（一）社會養(yǎng)老服務(wù)專項立法缺失
盡管《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》等文件對社會養(yǎng)老服務(wù)作了頂層設(shè)計，各地也相繼出臺地方性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十四五規(guī)劃”和地方性《養(yǎng)老服務(wù)條例》，但國家層級養(yǎng)老服務(wù)專項立法尚未出臺，無法為社會養(yǎng)老服務(wù)提供確切規(guī)范，政府、社會、市場和家庭責(zé)任邊界應(yīng)進一步明晰，亟需加大相關(guān)立法。
（二）養(yǎng)老保險三大支柱發(fā)展不均衡
第三支柱個人養(yǎng)老金和其他個人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)仍處起步階段。個人養(yǎng)老金稅優(yōu)激勵不足，雖然個人養(yǎng)老金在投資階段收益暫不征收資本利得稅，但在領(lǐng)取階段本金和投資所得合并征收，是稅收遞延。對應(yīng)養(yǎng)老金融產(chǎn)品類型單一，投資周期長，資金管理權(quán)弱。政府宣傳不夠，公眾養(yǎng)老儲蓄意識差，對個人養(yǎng)老保險認識不足。
?。ㄈ┚蛹疑鐓^(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不協(xié)調(diào)
居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾凸顯。社會養(yǎng)老服務(wù)的大規(guī)模需求和高質(zhì)量、專業(yè)化服務(wù)供給之間不平衡，如居家適老化改造集中在特殊困難老年家庭，整體覆蓋不夠。過度依賴國家財政，社會力量參與不足，存在“政策不落地、企業(yè)不愿進”困境。機構(gòu)養(yǎng)老情況類似，公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”，民營養(yǎng)老機構(gòu)床位空置、設(shè)備閑置。
?。ㄋ模B(yǎng)老服務(wù)人才儲備少、質(zhì)量低
養(yǎng)老服務(wù)人才儲備存在大量缺口。養(yǎng)老服務(wù)工作者不僅要具備良好心理素質(zhì)，還要具備跨學(xué)科專業(yè)知識與照護技能，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展不均衡，一些小型機構(gòu)無法提供相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊。同時，養(yǎng)老服務(wù)工作繁雜辛苦，薪酬低，社會認可度不高，從業(yè)者多為進城務(wù)工人員、下崗職工等。缺乏相關(guān)職業(yè)標準缺，尚未建立職業(yè)水平評價制度，職業(yè)發(fā)展路徑不明。
?。ㄎ澹┥鐣鹄?、愛老氛圍不足
當(dāng)今社會尊老、愛老氛圍不足，廣泛存在基于老齡對老年人的刻板印象。老年人常被視為衰老無用、需要被特別照顧的群體，不具有自主性和獨立性，如我們?nèi)菀茁?lián)想老年人死氣沉沉、無所事事的衰敗形象，一些人甚至建議限制或取消老年人早高峰時段的免費出行權(quán)益。老年人自身內(nèi)化歧視嚴重，在長期受歧視環(huán)境中，老年人有意或無意地接受了不公平結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而認為老齡歧視是“正常的”，最后形成自我壓迫，如老年人常自述“人老不中用了”，在完成養(yǎng)家糊口等“人生任務(wù)”后陷入空虛、孤獨。
三、中國社會養(yǎng)老服務(wù)保障的展望
?。ㄒ唬┘涌焐鐣B(yǎng)老服務(wù)專項立法進程
加快國家層級社會養(yǎng)老服務(wù)專項立法進程，立足居家社區(qū)養(yǎng)老為絕對多數(shù)的國情，加大居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面立法，切實解決老年人助餐、助潔、助浴、助行、助醫(yī)等問題。機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，加強養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)標準化、設(shè)施規(guī)范化、人員專業(yè)化。還應(yīng)處理好政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮政府對養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，注意全面開放、呵護市場主體，培育成熟的養(yǎng)老服務(wù)市場。
（二）改善養(yǎng)老保險第三支柱短板
大力推動個人養(yǎng)老金擴面，加大稅收優(yōu)惠和財政補貼，對不同人群抵扣上限進行分檔，對低收入人群進行直接補貼。不斷豐富養(yǎng)老金融產(chǎn)品與服務(wù)供給，提供安全豐富的養(yǎng)老金融產(chǎn)品選擇，賦予參保人更多養(yǎng)老資金管理權(quán)。加大個人養(yǎng)老金制度宣傳，建立跨第一、二、三支柱養(yǎng)老金信息平臺，喚醒居民養(yǎng)老儲蓄意識。
?。ㄈ┐龠M居家、社區(qū)、機構(gòu)服務(wù)融合銜接
推動居家、社區(qū)、機構(gòu)社會養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。居家養(yǎng)老服務(wù)方面，重點推進家庭養(yǎng)老床位建設(shè)和居家適老化改造，重點關(guān)注失能失智和經(jīng)濟困難老年人兜底性保障。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，推進養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，扶持實用性強、發(fā)展可持續(xù)的互助養(yǎng)老模式。重點打造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)老年食堂，與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有序銜接、功能互補，構(gòu)建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈，為老年人提供助餐助浴、日間照料、短期托養(yǎng)等服務(wù)。機構(gòu)養(yǎng)老方面，加大存量公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施改造，增加護理型床位。
?。ㄋ模┘訌婐B(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)
加強職業(yè)培訓(xùn)，在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)醫(yī)學(xué)、護理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)和心理學(xué)等復(fù)合型人才。將養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)列入急需緊缺人才培養(yǎng)目錄，落實職業(yè)培訓(xùn)補貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼等優(yōu)惠，吸引更多年輕人。完善養(yǎng)老服務(wù)人才工作考核機制，建立合理薪酬體系。加大養(yǎng)老服務(wù)人才典型宣傳，提升養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)社會認可度。
?。ㄎ澹┌l(fā)展老年教育，營造平等、尊重的社會氛圍
營造孝親敬老社會氛圍，引導(dǎo)全社會增強尊重、幫助老年人的關(guān)愛意識，打造老齡友好型社會。將照護文化融入基礎(chǔ)教育，提升養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)社會認可度，形成照護光榮的時代氛圍。加強人權(quán)教育，引導(dǎo)老年人樹立自尊自愛、獨立自主、平等的人權(quán)觀。大力發(fā)展老年教育服務(wù)，積極開展老年普法宣傳、老年心理咨詢服務(wù)、老年普法進社區(qū)等活動，引導(dǎo)老年人參與社會生活。
作者簡介：鄧晉，西南政法大學(xué)2020級人權(quán)法學(xué)博士研究生；袁林，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
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