“雙碳”目標下環(huán)境權保障的進展與挑戰(zhàn)
唐穎俠
摘要：黨的二十大報告提出，要“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，立足中國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動”。為落實“雙碳”目標，2022年中國政府在應對氣候變化的減排、適應、市場和金融等行業(yè)領域，密集地采取了一系列積極舉措，各地陸續(xù)制定實施落實雙碳目標的地方性政策，大力推動環(huán)境權保障取得新進展。同時，也注意到在雙碳目標的具體實施方面，仍存在中央立法不足、司法保障欠缺、行政措施刻板的障礙，建議在實施應對氣候變化的雙碳目標中全面納入人權視角。
關鍵詞：雙碳目標 氣候變化 環(huán)境權
氣候變化是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，事關人類可持續(xù)發(fā)展。中國一貫高度重視應對氣候變化工作，堅定走綠色發(fā)展之路，推動共同構建人與自然生命共同體。近年來，“碳達峰碳中和目標”被納入生態(tài)文明建設的整體布局，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面，將減污降碳協(xié)同增效作為經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手，助推應對氣候變化工作取得新進展。中國的碳達峰行動，需要完成全球最大降幅的碳排放強度，實施“雙碳”目標意味著中國將要付出史無前例和艱苦卓絕的努力。通過“雙碳”目標的宣示，充分展現(xiàn)了中國應對氣候變化的雄心和誠意。
一、實施“雙碳目標”助力環(huán)境權保障
?。ㄒ唬﹪覍用媛鋵嶋p碳目標的政策法規(guī)
為落實“雙碳”目標，2022年中國政府在應對氣候變化的減排、適應、市場和金融等行業(yè)領域，密集地采取了一系列積極舉措，大力推動環(huán)境權保障取得新進展。
第一，在節(jié)能減排方面，2022年6月10日，生態(tài)環(huán)境部牽頭制定并發(fā)布了《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（環(huán)綜合〔2022〕42號），開啟氣候與環(huán)境協(xié)同減排、融合治理的路徑。第二，在適應方面，2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合發(fā)布《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》。第三，通過市場機制實現(xiàn)雙碳目標。2022年3月25日，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出結合實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務，建設全國統(tǒng)一的能源市場，依托公共資源交易平臺，建設全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場，并提出實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標準、交易監(jiān)管機制。第四，在海外投資領域積極落實雙碳目標。2022年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、生態(tài)環(huán)境部、商務部聯(lián)合印發(fā)了《關于推進共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》。
（二）落實雙碳目標的行業(yè)政策進展
1. 金融部門發(fā)布綠色金融指引
2022年6月1日，銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》，要求銀行保險機構從戰(zhàn)略高度推進綠色金融，加大對綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟的支持。
2. 交通部門推進綠色交通運輸方式
2022年6月24日，交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局四部門發(fā)布貫徹落實《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》的實施意見。
3. 科技創(chuàng)新助力雙碳目標實現(xiàn)
2022年6月24日，科技部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、中科院、工程院、國家能源局九部門共同研究制定了《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030年）》。
4. 市場監(jiān)管部門制定雙碳標準體系
作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要組成部分，市場監(jiān)管總局聯(lián)合相關部門印發(fā)了《建立健全碳達峰碳中和標準計量體系實施方案》。
?。ㄈ┞鋵嶋p碳目標的地方性政策
各地陸續(xù)制定實施落實地方性雙碳目標的政策和法規(guī)近260余件，除新疆、西藏外共有29個省市自治區(qū)均制定了直接落實雙碳目標的政策法規(guī)。各地方性雙碳政策的結構大體相似，但在單位地區(qū)生產(chǎn)總值碳排放比、單位生產(chǎn)總值能源消耗比、2025年和2030年非化石能源消費比、森林覆蓋率和風能、太陽能總裝機容量等具體指標的設計方面則各有不同。
二、雙碳目標下環(huán)境權保障面臨的障礙
（一）雙碳立法的頂層設計不足
在中央立法層面，我國還未針對碳達峰、碳中和進行專門立法，沒有制定關于“雙碳”戰(zhàn)略實施的全國性法律。
（二）應對氣候變化的司法保障缺失
第一，國家層面缺乏直接面向“雙碳”任務的司法適用規(guī)范。首先，目前中國尚無應對氣候變化的專門立法，因此也沒有司法適用的直接依據(jù)。其次，與氣候變化相關聯(lián)的法律在應對氣候變化方面的規(guī)定均過于原則、籠統(tǒng)，可操作性弱，難以適用于司法實踐。再次，最高人民法院關于生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展理念的司法回應型文件內容比較抽象，缺乏具體的可操作性內容，無法為地方司法應對“雙碳”目標提供有效的借鑒。
其次，司法實踐中氣候訴訟進展緩慢。目前僅有的幾例與氣候變化相關的案件，均被法院以主體不適格為由駁回，未進入實質審判階段。
第三，氣候變化行政訴訟的受案范圍與起訴主體資格受限。
?。ㄈ┑胤铰鋵嶋p碳的行政機制刻板
中國“雙碳”領域所采取指標層層分解、壓力逐級傳導的目標責任考核方式，有效地將節(jié)能降碳的壓力分解到各級政府，對推進中國“雙碳”工作發(fā)揮了非常重要的作用，但也存在管理缺乏彈性、差別化措施少等一系列問題。已有行政主導政策機制的核心問題在于層層分解的計劃指標與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求背道而馳，雖然計劃指標的調整和完善可以在一定程度上彌補已有的缺陷，但無法真正解決問題，從根本上也難以調動起各個主體的減排積極性，越來越不適應積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和工作的新形勢和新要求。
（四）雙碳法律和政策缺乏權利視角
目前已有的雙碳法律和政策普遍采用技術導向的方法，無論是概念框架還是指標設計，無論是應對氣候變化的減緩、適應，還是資金、技術要素，均立足并局限于氣候變化科學和低碳技術的維度，缺乏權利視角和人的維度的考量。
三、完善雙碳目標保障環(huán)境權的建議
由于氣候變化問題的復雜性，氣候危害的漸近性，因果關系的復雜性，科學溯源的困難，以及氣候責任承擔的累積性等因素，決定著應對氣候變化的雙碳目標的實現(xiàn)路徑是系統(tǒng)性和多元化的。
（一）科學布局、整體系統(tǒng)推進雙碳立法
碳達峰碳中和目標的順利實現(xiàn)需要回歸法治，在整體系統(tǒng)觀的理論視野下，完善碳達峰碳中和目標的法治保障。首先，加緊制定中央一級應對氣候變化的雙碳立法。其次，采取減緩與適應并舉的路徑。第三，為實現(xiàn)氣候變化法律體系內部的協(xié)同，需要促進直接規(guī)制氣候變化的中心法律與和氣候變化有關的外圍法律的有機銜接。
?。ǘ?ldquo;適度司法能動”理念促進氣候訴訟
第一，涉碳訴訟的推進。以氣候變化案件為例，如果按照傳統(tǒng)的環(huán)境污染案件審理，可能出現(xiàn)訴訟主體不適格、訴由沒有針對性、法律責任無從適用等問題，最后會落入司法無法介入的困境。因此必須以適度能動司法為保障，借鑒環(huán)境司法專門化建設經(jīng)驗，積極探索涉碳案件的司法專門化，如完善應對氣候變化的民事與行政公益訴訟制度、建構涉碳案件的集中管轄制度等。
第二，個案糾紛的化解。發(fā)揮司法能動性，要積極受理各類涉碳糾紛，重視涉碳案件的司法創(chuàng)新。個案糾紛以司法公正為原則，但國家政策目標也應納入法官自由裁量范疇，確保個案處理的政治、法律、社會效果的統(tǒng)一。
第三，最高人民法院的司法指導。“我國能動司法實施的效果，很大程度上將決定于最高人民法院對下級法院的指導機制能否有效和恰當建立。”因此，最高人民法院應盡快建立面向“雙碳”目標的有效司法指導機制，具體而言，包括發(fā)布涉碳案件司法解釋、對具有代表性的涉碳案件進行審理并形成指導案例等各類面向“雙碳”的司法指導文件、開展面向全國的促進“雙碳”目標司法保障的工作會議等。
第四，探索軟法與司法的有效銜接。
?。ㄈ├眄樦醒牒偷胤皆?ldquo;雙碳”領域的權責關系
首先，有效發(fā)揮中央管大事的作用，充分利用碳市場手段管住重點行業(yè)和企業(yè)。第二，賦予地方管小事的自主權，利用自愿性碳市場和碳稅等手段有效激發(fā)地方在雙碳領域的積極性。第三，及時明確碳市場在雙碳工作中的核心地位，以及碳市場發(fā)展的路線圖和時間表。第四，調整完善雙碳領域的政策實施機制，目標責任制逐步由約束為主轉變?yōu)榧顬橹鳌?/p>
?。ㄋ模┗谌藱喾椒ǖ碾p碳目標
首先，在落實雙碳目標的各項政策法規(guī)中納入基于人權的氣候變化應對方法。在制定雙碳政策和方案時，應以實現(xiàn)人權作為主要目標。明確“權利享有人”及其權利，并明確相應的“義務承者”及其義務，以便加強權利享有人提出要求的能力和義務承擔者履行義務的能力。尤其是充分考慮到氣候脆弱群體的特殊利益，努力實現(xiàn)代際公平、性別平等和氣候正義。
其次，防止碳交易對人權造成傷害。在構建碳市場交易規(guī)則時應考慮以下因素：（1）強有力的基于人權的社會和環(huán)境保障措施;（2）獲取信息和有意義的公眾參與;以及（3）獨立、公平、可利用、合法、基于權利和透明的申訴機制，允許社區(qū)在該機制下的項目造成損害時尋求補救。加強企業(yè)在雙碳目標下的氣候責任。
積極應對氣候變化是中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內在要求，也是推動構建人類命運共同體的責任擔當。中國將應對氣候變化作為國家戰(zhàn)略，融入生態(tài)文明建設整體布局和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，把系統(tǒng)觀念貫穿碳達峰碳中和工作全過程，加強頂層設計。中國提出的“雙碳”目標及其進展，是對全球氣候治理的新的重大貢獻，彰顯了中國的責任擔當。
京公網(wǎng)安備 11010102003980號