2023年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》，這一文件是繼2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》之后又一有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。從生態(tài)文明體制改革到進(jìn)一步加強(qiáng)美麗中國(guó)建設(shè)，不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)宏大的“國(guó)家工程”，也是為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。在生態(tài)文明建設(shè)的背后，實(shí)際上隱藏著一條權(quán)利主線，這為新型環(huán)境權(quán)益的產(chǎn)生和發(fā)展提供了充分的支撐，也對(duì)國(guó)家環(huán)境權(quán)益保障提出了新的要求。
一、從“改善環(huán)境質(zhì)量”到“高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境”的任務(wù)拓展
生態(tài)文明建設(shè)的初階任務(wù)是改善環(huán)境質(zhì)量，使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到基本要求。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)加入WTO，成為世界貿(mào)易體系中的重要一環(huán)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開始進(jìn)入快車道。2002年時(shí)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量只有1.47萬(wàn)億美元，大概是當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的13%。但是到了2012年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到8.56萬(wàn)億美元，達(dá)到當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的53%。隨著我國(guó)GDP的快速增長(zhǎng)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也日益突出，資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束日益突出。2013年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：就大氣環(huán)境而言，74個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)實(shí)施第一階段城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例僅為4.1%，其他256個(gè)城市執(zhí)行空氣質(zhì)量舊標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)城市比例為69.5%；就地表水環(huán)境而言，受到嚴(yán)重污染的劣Ｖ類水體所占比例已經(jīng)達(dá)到10%左右。有些流域超過(guò)甚至大大超過(guò)這個(gè)數(shù)，比如海河流域劣Ｖ類比例高達(dá)39.1%；就土壤環(huán)境而言，全國(guó)土壤的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，中度污染占1.5%，重度污染占1.1%；耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率是19.4%，其中中度污染占1.8%，重度污染占1.1%。在這一背景下，2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》在總體要求部分提出，要“改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條也規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)。”這一條從法律上明確了地方各級(jí)人民政府改善環(huán)境質(zhì)量和限期達(dá)標(biāo)的義務(wù)。
生態(tài)文明建設(shè)的高階任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境”。《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》在總體任務(wù)部分提出，“以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快形成以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化為導(dǎo)向的美麗中國(guó)建設(shè)新格局，筑牢中華民族偉大復(fù)興的生態(tài)根基”。在這一要求中，使用“高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境”替代了“改善生態(tài)環(huán)境”的表述。這一改變并不僅僅是文字上的調(diào)整，而是提出了新階段生態(tài)文明建設(shè)的高階任務(wù)。在這一階段，環(huán)境質(zhì)量改善不僅僅要滿足基本的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，還必須滿足人民群眾對(duì)環(huán)境的更高品質(zhì)追求。《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》中提出的很多新的要求已經(jīng)超越了基本的環(huán)境質(zhì)量要求，而是指向了更高層次的精神、美學(xué)要求。例如，要“一體開展‘美麗系列’建設(shè)工作，重點(diǎn)推進(jìn)美麗藍(lán)天、美麗河湖、美麗海灣、美麗山川建設(shè)，打造美麗中國(guó)先行區(qū)、美麗城市、美麗鄉(xiāng)村，繪就各美其美、美美與共的美麗中國(guó)新畫卷”，這一系列的“美麗建設(shè)”，顯然指向更高層次的環(huán)境景觀塑造任務(wù)，表明生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)已經(jīng)進(jìn)一步拓展。
二、生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)拓展對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益保障提出的新要求
生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)拓展，對(duì)于各級(jí)人民政府提出了更加系統(tǒng)全面的工作要求，包括加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、持續(xù)深入推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)、提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性穩(wěn)定性持續(xù)性、守牢美麗中國(guó)建設(shè)安全底線、打造美麗中國(guó)建設(shè)示范樣板、開展美麗中國(guó)建設(shè)全民行動(dòng)等等。從權(quán)力視角來(lái)看，這些任務(wù)是凝結(jié)的國(guó)家意志，是基于國(guó)家權(quán)力確立的系統(tǒng)性“國(guó)家工程”，確保生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)目標(biāo)能夠分階段落實(shí)并最終實(shí)現(xiàn)。如果從權(quán)利視角來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)拓展，也對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益保障提出了新的要求。
2022年7月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以161票贊成、0票反對(duì)、8票棄權(quán)的結(jié)果通過(guò)了一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境健康的決議，宣布享有清潔，健康和可持續(xù)的環(huán)境是一項(xiàng)普遍人權(quán)。但是“環(huán)境權(quán)”的概念由于內(nèi)涵和外延不清，一直受到理論上的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。我國(guó)雖然尚未在形式上承認(rèn)環(huán)境權(quán)，但是一直以來(lái)在實(shí)質(zhì)上承認(rèn)和保護(hù)公眾享有與環(huán)境有關(guān)的合法權(quán)益。在民法上，法律保護(hù)公眾所享有的健康權(quán)和隱私權(quán)。在公法上，我國(guó)也通過(guò)明確規(guī)定，確認(rèn)公眾享有環(huán)境公共事務(wù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利。2021年發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》明確提出，我國(guó)將主要在以下幾方面深入展開行動(dòng)，保護(hù)環(huán)境權(quán)利：深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；加大環(huán)境信息公開力度，切實(shí)保障公眾知情權(quán)；制定實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法，促進(jìn)公眾有效參與環(huán)境決策。按照這一計(jì)劃要求，通過(guò)過(guò)去幾年的努力，我國(guó)在保護(hù)公民基本的環(huán)境權(quán)益方面已經(jīng)取得了巨大的成績(jī)。
隨著生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)從改善環(huán)境質(zhì)量拓展到實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境，對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的保障也應(yīng)當(dāng)提升至更高水平。一方面，現(xiàn)代科技發(fā)展迅速，特別是化學(xué)、生物技術(shù)發(fā)達(dá)，各種新型污染物層出不窮，對(duì)于公眾最基本的環(huán)境權(quán)益需要加大保障力度。以保護(hù)公眾健康為核心，加大各種專門性制度建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從損害預(yù)防向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)變。另一方面，對(duì)于公眾超越基本環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的休閑、游憩、審美等精神需求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行識(shí)別、確認(rèn)并加大保護(hù)力度，對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益體系進(jìn)行進(jìn)一步拓展，使得美麗中國(guó)建設(shè)能夠最終反映到公民環(huán)境權(quán)益的增進(jìn)之上，最終滿足人民對(duì)更美好生活的需要。
三、強(qiáng)化公眾環(huán)境權(quán)益保障的規(guī)范體系建設(shè)
2023年9月7日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了本屆人大的立法規(guī)劃，明確提出要“積極研究推進(jìn)環(huán)境（生態(tài)環(huán)境）法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作”。生態(tài)環(huán)境法典編纂，是鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果、進(jìn)一步落實(shí)實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的重要抓手，應(yīng)當(dāng)抓住此次立法契機(jī)，通過(guò)法律規(guī)范的創(chuàng)制，加強(qiáng)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益的保障。
一方面，在保障公眾的健康權(quán)、隱私權(quán)等方面，應(yīng)當(dāng)從以下兩方面進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)：一是要強(qiáng)化新污染物預(yù)防和治理，保障公民健康權(quán)。目前，國(guó)際上公認(rèn)的典型新污染物主要包括持久性有機(jī)污染物（POPs）、內(nèi)分泌干擾物（EDCs）、抗生素和微塑料。隨著環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展以及人們對(duì)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境和健康危害認(rèn)識(shí)的不斷深化，可被識(shí)別出的新污染物還會(huì)不斷增加。2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《新污染物治理行動(dòng)方案》，對(duì)新污染物治理提出了系統(tǒng)要求。在立法上，應(yīng)當(dāng)總結(jié)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參考國(guó)際上的通行方案，明確新污染物的篩選和評(píng)估程序，確立新污染物的具體管控措施，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求，充分保障公眾的環(huán)境健康權(quán)益。二是圍繞公眾隱私權(quán)益，加大對(duì)油煙、惡臭、光、振動(dòng)等干擾公眾生活安寧的物質(zhì)和能量的管控力度，確保公眾生活環(huán)境的清潔、靜謐和舒適。
另一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法確認(rèn)政府營(yíng)造優(yōu)美生活和生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)從以下兩方面進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)：一是要明確政府營(yíng)造和保護(hù)優(yōu)美城鄉(xiāng)環(huán)境的義務(wù)。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，人們對(duì)環(huán)境的需求已經(jīng)不僅限于擺脫污染，而是更加追求環(huán)境優(yōu)美。通過(guò)自然景觀和人文景觀的設(shè)計(jì)和塑造，實(shí)現(xiàn)環(huán)境從“健康”到“優(yōu)美”的提升，從而保障公眾的景觀利益。二是要明確政府保障公眾游憩權(quán)益的義務(wù)。通過(guò)減少各種不必要的限制、許可等，使得公眾能夠自由進(jìn)行各種游憩活動(dòng)，保護(hù)公眾的游憩利益。
（作者：曹煒，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員。）
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