2023年12月27日，中共中央 國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“美麗中國(guó)建設(shè)意見(jiàn)”），提出“以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快形成以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化為導(dǎo)向的美麗中國(guó)建設(shè)新格局。”實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境健康優(yōu)美、全面建成美麗中國(guó)要依靠法治保障，需要通過(guò)完善權(quán)利體系保障人民享受美好生活的權(quán)益。從《生態(tài)文明體制改革總體方案》到《美麗中國(guó)建設(shè)意見(jiàn)》，對(duì)環(huán)境的要求實(shí)現(xiàn)了從“健康的環(huán)境”到“更優(yōu)美的環(huán)境”的升級(jí)，環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)從保障基本權(quán)利發(fā)展到享受高階權(quán)利。在建設(shè)美麗中國(guó)視閾下，保障游憩權(quán)益對(duì)于滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要具有重要意義。游憩權(quán)益是什么、目前我國(guó)的保障制度建設(shè)如何、在新的政策目標(biāo)下如何進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)益保障，需要進(jìn)行體系化解讀。
一、游憩權(quán)益是什么
游憩在語(yǔ)義上包括休養(yǎng)和娛樂(lè)的內(nèi)涵，依據(jù)功能和空間的不同可以作出不同的游憩分類。在美麗中國(guó)建設(shè)語(yǔ)境下，游憩主要是指生態(tài)游憩，是指公眾利用和享有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一項(xiàng)權(quán)益。在比較法上，游憩權(quán)益被涵蓋在進(jìn)入權(quán)（Access Right）或者漫游權(quán)（Right to Roam）中。歐洲許多國(guó)家已經(jīng)達(dá)成一種共識(shí)：進(jìn)入權(quán)是一種公益社會(huì)權(quán)利，公眾有權(quán)利在全民所共享的自然環(huán)境中漫游與散步。
作為一種實(shí)質(zhì)性的權(quán)益，雖然游憩權(quán)在形式上尚未在立法上被確定，目前已經(jīng)成為一項(xiàng)公眾廣泛享有的權(quán)益。學(xué)理上可以抽象出這項(xiàng)實(shí)質(zhì)性環(huán)境權(quán)益的構(gòu)成。游憩權(quán)益的享受主體是社會(huì)公眾。多項(xiàng)國(guó)際條約和文件中均強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)具有普適性的基本權(quán)利，因此游憩權(quán)益在環(huán)境權(quán)體系中具有高階性，但不能否定其權(quán)益主體的普適性。社會(huì)公眾均有權(quán)享有游憩權(quán)益。與之對(duì)應(yīng)，國(guó)家是保障游憩空間、供給游憩服務(wù)的義務(wù)主體。2018年《憲法》修正案增加“美麗中國(guó)建設(shè)”的國(guó)家目標(biāo)是國(guó)家保障游憩權(quán)益的規(guī)范依據(jù)。
游憩權(quán)益本質(zhì)是享受生態(tài)和自然給人類帶來(lái)的生態(tài)惠益，權(quán)益行使的方式多樣，包括但不限定于自然觀光、生態(tài)教育、生態(tài)研學(xué)等形式。生態(tài)游憩的承載空間主要是指各類自然空間，比較典型的是國(guó)家公園、森林公園、濕地公園、自然保護(hù)區(qū)等。
保障公眾游憩權(quán)益體現(xiàn)了以人民為中心的思想，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，確保人民在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中有更多獲得感、幸福感、安全感。
二、我國(guó)保障游憩權(quán)益的現(xiàn)狀
目前我國(guó)還未將游憩權(quán)作為一項(xiàng)實(shí)體權(quán)利，但是從保障游憩功能、實(shí)施游憩管理、保障游憩權(quán)益的角度看，我國(guó)已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上保障游憩權(quán)益。
2017年中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》中明確指出國(guó)家公園建設(shè)要秉持“為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)”的理念，明確規(guī)定國(guó)家公園具有“科研、教育、游憩等綜合功能”的定位。2019年中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定自然保護(hù)地要履行服務(wù)社會(huì)的功能，“為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全社會(huì)提供科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)”。
在中央政策的指導(dǎo)下，目前有些法律和規(guī)范性文件中已經(jīng)將保障休閑游憩內(nèi)容更加具體化。例如《濕地保護(hù)法》中規(guī)定國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)和地方人民政府是發(fā)揮濕地休閑游憩功能的責(zé)任主體。2023年12月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部起草的《城市公園管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中也明確城市公園的功能包括休閑游憩。地方也在逐步完善游憩權(quán)益的規(guī)范保障，例如《上海市郊野公園運(yùn)營(yíng)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要通過(guò)提升郊野公園運(yùn)營(yíng)水平提升市民游客游憩體驗(yàn)，并要求加強(qiáng)游憩管理，制定游憩規(guī)定。《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》中明確要求有關(guān)部門(mén)組織制定游憩體驗(yàn)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。這表明地方通過(guò)制定詳細(xì)、可落實(shí)的規(guī)定確保中央頂層設(shè)計(jì)中的游憩保障要求落地。
除了政策性文件和相關(guān)立法的保護(hù)外，我國(guó)在司法案件中已經(jīng)明確保障社會(huì)公眾游憩權(quán)益。在一例典型案例中法院主張社會(huì)公眾對(duì)自然遺跡和風(fēng)景名勝享有游憩權(quán)益和景觀觀賞權(quán)益，這是自然遺跡和風(fēng)景名勝生態(tài)服務(wù)價(jià)值的表現(xiàn)。破壞自然遺跡和風(fēng)景名勝的行為損害了自然景觀的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，侵害社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起民事公益訴訟。
三、美麗中國(guó)建設(shè)視閾下優(yōu)化游憩權(quán)益保障建議
游憩權(quán)益保障不以明確規(guī)定游憩權(quán)為前提。開(kāi)展游憩空間管理、保障空間游憩功能服務(wù)供給，出臺(tái)特定的技術(shù)指標(biāo)規(guī)范游憩服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等都屬于保障游憩權(quán)益的實(shí)質(zhì)性工作。作為一項(xiàng)需要國(guó)家主動(dòng)提供的生態(tài)惠益，游憩權(quán)益的行使涉及到生態(tài)空間利用，在進(jìn)一步優(yōu)化保障游憩權(quán)的制度措施時(shí)需要協(xié)調(diào)權(quán)利和義務(wù)，首先是要實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)的平衡。
第一，權(quán)益主體的權(quán)利和義務(wù)平衡。游憩權(quán)益的行使需要利用生態(tài)自然空間，生態(tài)環(huán)境空間的容納力和承載力有限，游憩權(quán)益行使具有一定限度。因此社會(huì)公眾在行使游憩權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守生態(tài)空間區(qū)域的管理規(guī)定，履行生態(tài)空間保護(hù)的義務(wù)，例如按照引導(dǎo)進(jìn)入相關(guān)區(qū)域，在允許的空間內(nèi)進(jìn)行游憩活動(dòng)等。
第二，管理權(quán)與許可權(quán)的平衡。由于目前的游憩權(quán)益并非一項(xiàng)實(shí)體權(quán)利，公眾無(wú)法向國(guó)家提出訴求，游憩利益的保障只能依托國(guó)家履行義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)保障開(kāi)展游憩活動(dòng)是一項(xiàng)客觀義務(wù)。為保障游憩活動(dòng)的質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)具有開(kāi)展生態(tài)空間管理的權(quán)利，通過(guò)管理權(quán)實(shí)施行政許可允許社會(huì)公眾進(jìn)入到生態(tài)空間享受游憩權(quán)益。管理權(quán)和許可權(quán)之間存在一定張力，不能為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目標(biāo)而簡(jiǎn)單約束和制止游憩行為，例如目前有些景區(qū)“一刀切”禁止房車(chē)入內(nèi)，這屬于對(duì)社會(huì)公眾行使游憩權(quán)益方式的限制。針對(duì)這種情況，需要通過(guò)生態(tài)空間規(guī)劃、明確游憩方式和游憩時(shí)長(zhǎng)等內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化管理。
第三，游憩空間開(kāi)發(fā)權(quán)與公眾游憩權(quán)益的平衡。生態(tài)自然空間是游憩權(quán)益行使的主要載體，具有稀缺性。這種稀缺性可以通過(guò)特定方式實(shí)現(xiàn)從生態(tài)價(jià)值到經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，在商業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中一旦附加游憩空間開(kāi)發(fā)使用就能帶來(lái)客觀的經(jīng)濟(jì)收益，這可能會(huì)導(dǎo)致游憩空間開(kāi)發(fā)權(quán)擠占公眾游憩權(quán)益，比較典型的是“三高霸景”，高檔酒店、高檔住宅區(qū)和高檔游樂(lè)場(chǎng)所建筑物阻隔生態(tài)空間、阻礙自由游憩，將公共生態(tài)空間私有化。針對(duì)這種情況行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行開(kāi)發(fā)審批時(shí)應(yīng)當(dāng)考量商業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)公眾游憩權(quán)益的影響。
隨著社會(huì)公眾對(duì)游憩活動(dòng)的要求逐漸提升，游憩的業(yè)態(tài)也日漸豐富，不同游憩活動(dòng)所需要的生態(tài)空間載體不同，對(duì)生態(tài)空間的影響程度也存在差異。社會(huì)公眾游憩權(quán)益的實(shí)現(xiàn)需要生態(tài)空間管理與保護(hù)、游憩設(shè)施建設(shè)，游憩資源管理、游憩主體管理、游憩環(huán)境管理、游憩服務(wù)管理等方面都需要進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)和建構(gòu)，這些都是美麗中國(guó)建設(shè)視閾下游憩權(quán)益保障制度架構(gòu)的重要內(nèi)容。
參考資料：
1.江西省上饒市人民檢察院訴張某某等三人故意損毀三清山巨蟒峰民事公益訴訟案。
2.張振威：《英國(guó)進(jìn)入權(quán)法律制度研究》，《清華法治論衡》2016年。
?。ㄗ髡撸毫簳悦?，中共浙江省委黨校講師，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員。）
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