2023年12月27日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》，提出實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境健康優(yōu)美”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，“繪就各美其美、美美與共的美麗中國新畫卷”。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，我國的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)從“健康”擴(kuò)大到“優(yōu)美”，這意味著良好景觀的價(jià)值得到越來越多的重視，人民群眾享受良好景觀的權(quán)利和利益需要獲得更加有力的保障。
一、景觀利益的性質(zhì)
通常而言，景觀是指那些具有審美價(jià)值的自然或人工景色。景觀所指向的并非基礎(chǔ)性的、安全無害的環(huán)境，而是進(jìn)階性的、和諧優(yōu)美的環(huán)境。人們一般認(rèn)同各種自然保護(hù)地、人文遺跡以及公園、景區(qū)等都屬于景觀的范疇。良好的景觀可以為人們帶來美的享受和精神愉悅，這構(gòu)成人們從景觀中獲得的切實(shí)利益?？梢哉J(rèn)為，景觀利益主要是指人們從良好景觀中獲得的一種精神上的愉悅感。
景觀利益是一種更高層次的利益，對(duì)應(yīng)著人們審美需求的滿足。這也正構(gòu)成了景觀利益與其他環(huán)境權(quán)益之間的本質(zhì)區(qū)別。隨著社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)環(huán)境的需求已經(jīng)不僅限于安全無害，而是發(fā)展為和諧優(yōu)美，即不僅要求實(shí)用價(jià)值，還要追求美的享受。安全無害的環(huán)境是人們保持健康、謀求生存的基礎(chǔ)條件；而和諧優(yōu)美的環(huán)境則是人們獲得舒適享受和精神愉悅的源泉。景觀能夠?yàn)槿藗儙砻赖南硎?，從而滿足人們的審美需求。馬克思曾把人的需求劃分為三大層級(jí)，即人的生存需求、享受需求和發(fā)展需求。這些需求密切聯(lián)系在一起，構(gòu)成了人性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。人的需求是從低層次向高層次逐漸發(fā)展的。只有在較低層次的生存需求得到滿足之后，才會(huì)產(chǎn)生較高層次的需求。審美主要屬于精神性的享受和發(fā)展需求，是一種較高層次的需求。景觀利益是人們從優(yōu)美景色中獲得的精神愉悅，對(duì)應(yīng)著人們審美需求的滿足。從這個(gè)角度來看，景觀利益是一種較高層次的利益。
景觀利益還是一種公私混合性的利益。景觀利益的主體具有多樣性，既包括社會(huì)公眾，也包括特定區(qū)域的居民，還包括特定的個(gè)體。景觀利益的這種屬性與景觀的地域性特征有關(guān)。依據(jù)范圍和尺度的不同，景觀可以區(qū)分為不同層級(jí)。最小尺度的景觀屬于個(gè)人環(huán)境景觀，例如住宅庭院景觀，往往與個(gè)人利益密切關(guān)聯(lián)。中等尺度的景觀屬于群體環(huán)境景觀，例如社區(qū)公園，往往涉及到特定區(qū)域居民的利益。而更高尺度的環(huán)境景觀則屬于公共環(huán)境景觀，例如各種國家公園、著名景區(qū)等，是不特定多數(shù)人都能夠享受到的景觀。此時(shí)景觀利益的享有主體是社會(huì)公眾?？梢?，景觀利益具有公益和私益的雙重屬性。
二、景觀利益保障的中國行動(dòng)
我國在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域開展了一系列開創(chuàng)性工作。雖然各項(xiàng)法律與政策中沒有明確規(guī)定對(duì)景觀利益的保障，但其在實(shí)質(zhì)上成就了保障景觀利益的效果。
政策目標(biāo)的確立彰顯了對(duì)景觀價(jià)值的重視。我國在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)布了多項(xiàng)重要的政策文件，《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》更是以“美麗”為核心，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美為遠(yuǎn)景目標(biāo)，彰顯了對(duì)景觀價(jià)值的重視。美麗中國建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)“天更藍(lán)、山更綠、水更清、生態(tài)環(huán)境更美好”，要讓人民在優(yōu)美自然生態(tài)環(huán)境中享受極大豐富的物質(zhì)文明和精神文明。既要守護(hù)美麗的自然風(fēng)光，推進(jìn)美麗藍(lán)天、美麗河湖、美麗海灣、美麗山川建設(shè)，也要塑造美麗的人居環(huán)境，打造美麗中國先行區(qū)、美麗城市、美麗鄉(xiāng)村。在推進(jìn)美麗中國建設(shè)的過程中，“展現(xiàn)大美西部壯美風(fēng)貌、亮麗東北遼闊風(fēng)光、美麗中部錦繡山河、和諧東部秀美風(fēng)韻”?？梢?，美麗中國建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)超越了安全無害的環(huán)境，拓展至追求和諧美麗的環(huán)境，即提供越來越多的自然景觀和人文景觀。
我國立法確立了政府保護(hù)環(huán)境景觀的義務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)中的自然景觀保護(hù)作出概括式規(guī)定，即“城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的特點(diǎn)，保護(hù)植被、水域和自然景觀，加強(qiáng)城市園林、綠地和風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)與管理”。此外，《海島保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等立法中規(guī)定了政府負(fù)有保護(hù)特定自然景觀的義務(wù)。根據(jù)《海島保護(hù)法》，國務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，“保護(hù)海島的自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡”。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》，國務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，重點(diǎn)保護(hù)“重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然遺跡和自然景觀”。根據(jù)《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》，國務(wù)院和青藏高原省級(jí)人民政府在“要自然景觀分布區(qū)”等區(qū)域，依法設(shè)立國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地?？梢姡覈饕峭ㄟ^明確國家保護(hù)義務(wù)的方式而保護(hù)環(huán)境景觀。此時(shí)人民群眾的景觀利益主要是一種反射性利益，即通過國家對(duì)景觀的保護(hù)行動(dòng)而切實(shí)受益。
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圖片青藏高原的壯麗景觀（圖片來源：《美麗中國》紀(jì)錄片）
三、美麗中國建設(shè)視野下景觀利益保障的優(yōu)化建議
隨著生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)從改善環(huán)境質(zhì)量拓展到實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境，對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的保障也應(yīng)當(dāng)提升至更高水平。
首先，景觀利益保障的法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確化和精細(xì)化。我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”隨著社會(huì)發(fā)展，國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)不僅意味著維護(hù)基本的環(huán)境質(zhì)量，而且應(yīng)當(dāng)拓展至不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。對(duì)此，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家對(duì)環(huán)境景觀的保護(hù)義務(wù)，明確景觀保護(hù)的具體需求，進(jìn)而建立起相應(yīng)的法律制度。例如，在與人們息息相關(guān)的城市景觀方面，《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》提出建設(shè)美麗城市，“推進(jìn)以綠色低碳、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、安全健康、智慧高效為導(dǎo)向的美麗城市建設(shè)”。要建設(shè)良好的城市景觀，離不開配套的法律制度設(shè)計(jì)。目前，我國立法中只有《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)中的景觀保護(hù)作出了概括式規(guī)定。未來則需要進(jìn)一步建立城市景觀規(guī)劃制度、城市景觀管理制度等。
其次，景觀利益保障的法律機(jī)制需要更加多元化?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》提出“美麗中國建設(shè)全域覆蓋”。這意味著對(duì)景觀的保護(hù)并不局限于對(duì)特定景觀的重點(diǎn)保護(hù)，而是延伸至對(duì)全域景觀的系統(tǒng)保護(hù)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不但要依靠政府的力量，而且要借助人民群眾的力量，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、公眾參與。如前所述，景觀利益是一種公私混合式的利益。對(duì)于其中的群體景觀利益和私人景觀利益，可以探索通過提供司法救濟(jì)的方式予以保障。景觀依托特定的地理區(qū)域而形成，具有顯著的地域性特征。特定地域的居民對(duì)于該地域的自然景觀和人文景觀最為熟悉，也最為關(guān)心。景觀利益保障的法律機(jī)制應(yīng)當(dāng)從行政規(guī)制發(fā)展為行政與司法保障機(jī)制并行，賦予人民群眾通過提起訴訟而維護(hù)自身景觀利益的權(quán)利。對(duì)此，可以建立維護(hù)景觀利益的群體訴訟制度；或者完善維護(hù)景觀利益的相鄰關(guān)系訴訟，即在涉及相鄰關(guān)系的訴訟中考慮景觀利益，審查相鄰關(guān)系是否影響到景觀利益的實(shí)現(xiàn)并為之提供救濟(jì)。
我國幅員遼闊，歷史文化源遠(yuǎn)流長，孕育了豐富而獨(dú)特的自然景觀和人文景觀。隨著我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，人們對(duì)環(huán)境的需求已經(jīng)不僅限于擺脫污染，而是更加追求環(huán)境優(yōu)美。對(duì)景觀利益的保障予以優(yōu)化，既回應(yīng)了人民群眾日益增長的美好生活需要，也是全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的應(yīng)有之義。
作者簡介：
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張舒，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生
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