摘要
卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問(wèn)題是國(guó)際足聯(lián)治理世界杯人權(quán)問(wèn)題的首次實(shí)踐。國(guó)際足聯(lián)是根據(jù)瑞士國(guó)內(nèi)法成立的組織，在國(guó)際法律文件與國(guó)際足聯(lián)有關(guān)的國(guó)際司法實(shí)踐中，國(guó)際足聯(lián)被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)組織。在國(guó)內(nèi)法維度，國(guó)際足聯(lián)參與與國(guó)際足聯(lián)有關(guān)的人權(quán)治理的法律淵源由瑞士國(guó)內(nèi)法、卡塔爾國(guó)內(nèi)法，以及瑞士和卡塔爾各自締結(jié)或參加的有關(guān)人權(quán)保護(hù)的條約三部分組成。然而，沒(méi)有任何法律授權(quán)國(guó)際足聯(lián)獨(dú)立介入卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問(wèn)題。國(guó)際足聯(lián)既不是卡塔爾或瑞士國(guó)內(nèi)法規(guī)定的有權(quán)處理人權(quán)問(wèn)題的法定機(jī)關(guān)，也沒(méi)有取得國(guó)際人權(quán)公約、企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定的任何授權(quán)。國(guó)際足聯(lián)治理世界杯人權(quán)問(wèn)題不具備合法性。
關(guān)鍵詞：國(guó)際足聯(lián)；國(guó)際人權(quán)法；人權(quán)；企業(yè)人權(quán)盡責(zé)
一、前言
2010 年，卡塔爾成功贏得 2022 年國(guó)際足聯(lián)世界杯（2022 FIFA World Cup，以下簡(jiǎn)稱“世界杯”）主辦權(quán)并開(kāi)始建設(shè)比賽場(chǎng)館。在隨后的場(chǎng)館建設(shè)過(guò)程中，一直伴隨有卡塔爾侵犯人權(quán)的國(guó)際社會(huì)輿論。2021年2月，《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道稱，自2010年卡塔爾獲得世界杯主辦權(quán)以來(lái)，有6500余名來(lái)自印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國(guó)和斯里蘭卡的移民勞工因卡塔爾世界杯場(chǎng)館建設(shè)的高強(qiáng)度勞動(dòng)而死亡。
為此，國(guó)際足聯(lián)采取了多種方式，以期解決卡塔爾在世界杯場(chǎng)館建設(shè)期間出現(xiàn)的勞工人權(quán)問(wèn)題。2017年初，國(guó)際足聯(lián)成立人權(quán)咨詢委員會(huì)，旨在為國(guó)際足聯(lián)在涉人權(quán)事務(wù)上的責(zé)任提供獨(dú)立建議，尤其是卡塔爾存在的建筑工地勞工人權(quán)問(wèn)題。2018年5月29日，國(guó)際足聯(lián)啟動(dòng)新的人權(quán)辯護(hù)申訴機(jī)制，為維護(hù)人權(quán)人士和媒體代表提供申訴途徑，以便在“他們認(rèn)為自己的權(quán)利受到國(guó)際足聯(lián)活動(dòng)工作的不當(dāng)限制”的情況下可以提起申訴。為了保證世界杯順利舉行，卡塔爾政府接受了國(guó)際足聯(lián)的這些做法。2019年，卡塔爾建立卡塔爾世界杯最高委員會(huì)工人福利標(biāo)準(zhǔn)（The SC's Workers Welfare Standards, WWS)，并要求所有世界杯的合作商履行該勞工標(biāo)準(zhǔn)；2020 年 3 月，卡塔爾頒布第 18 號(hào)法律，取消了移民工人更換工作需要雇主許可的規(guī)定，并確立了非歧視性的最低工資。在世界杯期間，國(guó)際足聯(lián)又進(jìn)一步設(shè)立了卡塔爾 2022 年世界杯申訴機(jī)制（FIFA World Cup Qatar 2022™ Grievance Mechanism，以下簡(jiǎn)稱“申訴機(jī)制”），以解決卡塔爾世界杯期間出現(xiàn)的人權(quán)問(wèn)題。在國(guó)際足聯(lián)的參與下，卡塔爾政府改善勞工待遇的措施得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，有部分學(xué)者認(rèn)為這是國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的重大發(fā)展。2022年，國(guó)際足聯(lián)主席詹尼·因凡蒂諾表示，卡塔爾在法律層面做出的改變已經(jīng)為數(shù)十萬(wàn)勞工帶來(lái)了具體的好處。
盡管卡塔爾在勞工待遇方面做出了改變，但隨著世界杯場(chǎng)館的落成，卡塔爾對(duì)外國(guó)勞工的需求大大減少，其是否能夠起到積極效果仍未可知。值得注意的是，在世界杯結(jié)束之后，國(guó)際足聯(lián)保留了申訴機(jī)制，并將申訴范圍擴(kuò)大至與國(guó)際足聯(lián)活動(dòng)有關(guān)的任何人權(quán)問(wèn)題。國(guó)際足聯(lián)在卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問(wèn)題中的角色和作用顯示出未來(lái)類似組織參與一國(guó)人權(quán)事務(wù)的可能趨勢(shì)。對(duì)國(guó)際足聯(lián)的主體適格性和地位合法性需要進(jìn)一步探討，國(guó)際足聯(lián)基于什么身份參與人權(quán)事務(wù)，具備的效力如何？國(guó)際足聯(lián)適用的規(guī)范依據(jù)是什么，是否具有合法性？對(duì)這些問(wèn)題作一個(gè)回溯澄清，有助于明確國(guó)際足聯(lián)參與人權(quán)事務(wù)的范圍和效力。
二、國(guó)際足聯(lián)的法律地位
國(guó)際足聯(lián)在對(duì)外宣傳和工作交往中，一般以足球協(xié)會(huì)的身份進(jìn)行自我介紹，很少宣稱自己是政府間組織或非政府組織，在與聯(lián)合國(guó)的多項(xiàng)人權(quán)合作中，也多將與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系定位為戰(zhàn)略合作伙伴，雙方只在具體事務(wù)方面進(jìn)行合作。由于名稱及全球影響力等原因，國(guó)際足聯(lián)常被認(rèn)為是一個(gè)政府間國(guó)際組織。但國(guó)際足聯(lián)是一個(gè)政府間組織還是非政府組織、是國(guó)際組織還是國(guó)內(nèi)組織，涉及國(guó)際足聯(lián)的性質(zhì)和主體資格，這會(huì)對(duì)國(guó)際足聯(lián)在適用法律和行為效力問(wèn)題上產(chǎn)生影響，并進(jìn)而決定其參與處置人權(quán)問(wèn)題的方法和合法性。因此，有必要首先明確國(guó)際足聯(lián)在法律上的地位。
關(guān)于國(guó)際足聯(lián)的性質(zhì)，其官方章程（FIFA Statutes）第一部分“通用條款” 第一條第 1 款明確規(guī)定，國(guó)際足聯(lián)是一家根據(jù)《瑞士民法典》第60條成立的社會(huì)團(tuán)體，即一家社團(tuán)（Association）。也正因?yàn)槭且患疑鐖F(tuán)而不是國(guó)際組織，所以國(guó)際足聯(lián)才以“會(huì)員單位”而非國(guó)家組織作為基本的組成單元。據(jù)此，國(guó)際足聯(lián)應(yīng)當(dāng)被看作是一個(gè)國(guó)內(nèi)的非政府組織。
如果國(guó)際足聯(lián)被認(rèn)為是國(guó)際組織，那么他的合法性來(lái)源應(yīng)當(dāng)以一系列有關(guān)人權(quán)的國(guó)際法律文件為直接依據(jù)，而不是當(dāng)事國(guó)締結(jié)或加入的條約；如果國(guó)際足聯(lián)被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)組織，則其合法性幾乎不可能源于國(guó)際法律文書(shū)的直接授權(quán)，除非文書(shū)經(jīng)過(guò)瑞士政府或卡塔爾政府的批準(zhǔn)或者轉(zhuǎn)化而適用于國(guó)內(nèi)。此外，確定國(guó)際足聯(lián)的法律地位還有助于確定國(guó)際足聯(lián)參與處置人權(quán)問(wèn)題的方式，例如，國(guó)內(nèi)組織一般只能通過(guò)訴訟、舉報(bào)、投訴等方法向國(guó)內(nèi)政府或司法機(jī)關(guān)提出訴求，就歐洲地區(qū)而言可以向區(qū)域性法院，如歐洲人權(quán)法院提起訴訟，但不能直接要求侵害國(guó)政府停止侵害并對(duì)其施加制裁。國(guó)際組織則可以直接同侵害國(guó)政府溝通，在侵害國(guó)不同意的情況下依據(jù)國(guó)際法做出相應(yīng)處理。因此，根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則，如果國(guó)際足聯(lián)想要通過(guò)其申訴機(jī)制處置卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問(wèn)題，其似乎不能直接在國(guó)際法層面進(jìn)行干涉。
對(duì)非政府組織的法律地位和資格，1952年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在第288(X)號(hào)決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作非政府組織”。1968年，在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)的1296號(hào)(XLIV)決議中，規(guī)定了聯(lián)合國(guó)同非政府組織關(guān)系的法律體系。美洲國(guó)家組織在1971年通過(guò)的《美洲國(guó)家組織與聯(lián)合國(guó)、聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)及其他國(guó)內(nèi)和國(guó)際組織建立合作關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)》中，把非政府組織定義為“任何由私人性質(zhì)的自然人或法人組建的國(guó)內(nèi)或國(guó)際組織”。歐洲委員會(huì)在1986年的《承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的歐洲公約》中第1條規(guī)定：“本公約適用于符合以下條件的協(xié)會(huì)、基金或其他私人機(jī)構(gòu)：它的國(guó)際事務(wù)具有非營(yíng)利性目標(biāo)；根據(jù)一成員方國(guó)內(nèi)法成立并受其管轄；其活動(dòng)效力影響兩個(gè)國(guó)家以上；以及在某一成員方境內(nèi)擁有法定的辦公場(chǎng)所，并在該成員方境內(nèi)或在其它成員方境內(nèi)具有核心管理和控制力。”從歐洲委員會(huì)的定義可以看出，非政府組織即使活動(dòng)具有跨國(guó)性，也只受成立國(guó)法律的約束。1996年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在其《關(guān)于聯(lián)合國(guó)與非政府組織咨商關(guān)系》的第4號(hào)決議中也對(duì)非政府組織的概念進(jìn)行了重構(gòu)。該文件將其所提及的“非政府組織”定義并解釋為“國(guó)家、次區(qū)域、區(qū)域或國(guó)際各層次的非政府組織”。綜上，非政府組織是由私人建立的，活動(dòng)范圍具有國(guó)際性的國(guó)內(nèi)組織。
然而，活動(dòng)范圍的跨國(guó)性并未賦予非政府組織國(guó)際法主體的法律地位。20世紀(jì)80年代，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為非政府組織并不具備國(guó)際法上的人格，認(rèn)為它們是在“國(guó)際法之外”的，諸如國(guó)際法學(xué)會(huì)、國(guó)際律師協(xié)會(huì)、國(guó)際法官協(xié)會(huì)等組織都是內(nèi)國(guó)法上的組織，充其量被稱為“外國(guó)組織”，而與具有國(guó)際法主體地位的國(guó)際組織所擁有的國(guó)內(nèi)和國(guó)際的法律人格具有本質(zhì)的區(qū)別。根據(jù)國(guó)際法院的觀點(diǎn)，國(guó)際法主體是指享有國(guó)際權(quán)利和義務(wù)，并有能力提起國(guó)際訴訟以維護(hù)其權(quán)利的實(shí)體。就此表述而言，成為國(guó)際法主體的必要條件首先是能夠獨(dú)立參與國(guó)際關(guān)系；其次，能夠承擔(dān)國(guó)際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)；最后，其權(quán)利與義務(wù)直接來(lái)自國(guó)際法的規(guī)定。然而，區(qū)域性國(guó)際法院的諸多判例表明非政府組織并不符合成為國(guó)際法主體的條件。在“坦噶尼喀律師協(xié)會(huì)及法律和人權(quán)中心訴坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)”（Tanganyika Law Society and the Legal and Human Rights Centre v. United Republic of Tanzania）及“姆蒂基拉訴坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)”（Mtikila v. United Republic of Tanzania）兩案中，非洲人權(quán)與民族權(quán)法院認(rèn)為，坦桑尼亞共和國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)了《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章關(guān)于建立非洲人權(quán)與民族權(quán)法院的議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》）并根據(jù)《議定書(shū)》第三十四條第6款提交了一份《任擇議定書(shū)》，視為接受法院處理來(lái)自該國(guó)個(gè)人和非政府組織的在《議定書(shū)》管轄范圍內(nèi)的案件申請(qǐng)。在該案中，非洲人權(quán)與民族權(quán)法院就將坦噶尼喀律師協(xié)會(huì)及法律和人權(quán)中心視為來(lái)自坦桑尼亞的國(guó)內(nèi)組織，從而確定其訴訟資格。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體法院（以下簡(jiǎn)稱“西共體法院”）在“增進(jìn)法律和權(quán)利認(rèn)知信托公司訴尼日利亞聯(lián)邦共和國(guó)”（Incorporated Trustees of Laws and Rights Awareness Initiatives v. Federal Republic of Nigeria）案中認(rèn)為，凡是在締約國(guó)內(nèi)正式注冊(cè)的非政府人權(quán)組織，都可以代表受害者對(duì)侵犯人權(quán)的行為采取法律行動(dòng)，且無(wú)須獲得被害人的授權(quán)。綜上，非洲地區(qū)的國(guó)際性法院實(shí)質(zhì)上將各種非政府人權(quán)組織按照其注冊(cè)國(guó)予以劃分，如果該組織在締約國(guó)注冊(cè)則有權(quán)提起訴訟，反之則無(wú)權(quán)代表被害人提起訴訟。這明顯與國(guó)際組織有獨(dú)立參與國(guó)際法律關(guān)系的能力不同。尤其是在“穆圖和佩希施泰因訴瑞士”（Mutu and Pechstein v. Switzerland）案中，歐洲人權(quán)法院將國(guó)際足聯(lián)作出的處分決定視作是國(guó)內(nèi)組織作出的決定，不僅確認(rèn)了非政府組織和國(guó)內(nèi)組織具備同樣的法律地位，還間接確認(rèn)了國(guó)際足聯(lián)作為國(guó)內(nèi)組織的法律地位。
綜上，在國(guó)際法律文件中和國(guó)際司法實(shí)踐中非政府組織的法律地位均被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)組織。國(guó)際足聯(lián)作為在瑞士成立的非政府組織，其法律地位應(yīng)當(dāng)是國(guó)內(nèi)組織。
三、國(guó)際足聯(lián)人權(quán)制裁措施缺少法律依據(jù)
由于國(guó)際足聯(lián)是一個(gè)國(guó)內(nèi)組織，其可能適用的法律淵源應(yīng)由國(guó)內(nèi)法產(chǎn)生。在國(guó)內(nèi)法維度，國(guó)際足聯(lián)參與人權(quán)治理的法律淵源由瑞士國(guó)內(nèi)法、卡塔爾國(guó)內(nèi)法，以及瑞士和卡塔爾各自締結(jié)或參加的有關(guān)人權(quán)保護(hù)的條約三部分組成。
（一）國(guó)內(nèi)法排除國(guó)際足聯(lián)干預(yù)人權(quán)事務(wù)的可能性
在卡塔爾世界杯勞工問(wèn)題上，國(guó)際足聯(lián)的注冊(cè)地是瑞士，發(fā)生強(qiáng)迫勞動(dòng)的地點(diǎn)是卡塔爾。兩國(guó)國(guó)內(nèi)都有關(guān)于打擊強(qiáng)迫勞動(dòng)的立法，因此案件的解決可能性應(yīng)首先通過(guò)卡塔爾或瑞士國(guó)內(nèi)法加以考量。
首先，卡塔爾的工人受到卡塔爾國(guó)內(nèi)勞動(dòng)法（2004年“第14號(hào)法案”）和國(guó)內(nèi)工人法（2017年“第15號(hào)法案”）的保護(hù)。此外，卡塔爾刑法（2004年第 11號(hào)法案）第318-322條規(guī)定了不得限制個(gè)人的人身自由。在沖突規(guī)范方面，卡塔爾原則上適用本國(guó)法律，但當(dāng)事人如果能夠提供經(jīng)過(guò)公證的外國(guó)法律且不違反卡塔爾的公共政策，也可以適用外國(guó)法律。然而，在法院管轄方面，卡塔爾歷來(lái)排除其他司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，即便是在雙方當(dāng)事人達(dá)成了管轄權(quán)協(xié)議的情況下也是如此。盡管?chē)?guó)際足聯(lián)可以以強(qiáng)迫勞動(dòng)事實(shí)為依據(jù)在卡塔爾國(guó)內(nèi)起訴相應(yīng)的建筑公司，但卡塔爾上述法案中規(guī)定有權(quán)處理此類案件的是卡塔爾法院而不是國(guó)際足聯(lián)。因此，盡管?chē)?guó)際足聯(lián)理論上可以在卡塔爾法院起訴（不考慮法院受政治等因素的影響），但并不能通過(guò)建立申訴機(jī)制直接介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)。
其次，瑞士聯(lián)邦國(guó)際私法典（Switzerland's Federal Code on Private International Law, PILA) 第2條規(guī)定了瑞士對(duì)涉外案件的管轄權(quán)——“被告人居住地法院享有管轄權(quán)”。本案被告在卡塔爾境內(nèi)，因此瑞士不能取得該案的管轄權(quán)。盡管該法典的第3條還規(guī)定按照第2條在瑞士不能取得管轄權(quán)且案件在國(guó)外難以被合理處理的情況下，與案件有充分聯(lián)系的瑞士法院享有管轄權(quán)，但“充分聯(lián)系”的判定仍需要法律依據(jù)。要求第三方企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的商業(yè)人權(quán)提議（Responsible Business Initiative）并未在瑞士各州獲得批準(zhǔn)，因此，國(guó)際足聯(lián)和卡塔爾之間并不具備法律上的充分聯(lián)系。此外，國(guó)際足聯(lián)曾經(jīng)就卡塔爾人權(quán)事務(wù)向瑞士法院提起訴訟，最終被法院駁回。這也說(shuō)明其與卡塔爾之間沒(méi)有法律上的充分聯(lián)系。
綜上，國(guó)際足聯(lián)并不能根據(jù)卡塔爾或瑞士的國(guó)內(nèi)法而介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)。
（二）國(guó)際人權(quán)條約未授權(quán)國(guó)際足聯(lián)介入國(guó)家人權(quán)事務(wù)
就瑞士締結(jié)、批準(zhǔn)或加入的國(guó)際人權(quán)公約而言，其中最基本的是聯(lián)合國(guó)人權(quán)法體系。這一體系以《世界人權(quán)宣言》為基礎(chǔ)，通過(guò)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》圍繞一系列基本的公民、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化權(quán)利展開(kāi)。國(guó)際足聯(lián)2017年頒布的國(guó)際足聯(lián)人權(quán)政策也將上述法案作為國(guó)際足聯(lián)處置人權(quán)問(wèn)題的依據(jù)。然而，作為國(guó)內(nèi)組織，國(guó)際足聯(lián)依賴國(guó)際人權(quán)條約參與處置人權(quán)事務(wù)的途徑非常有限。
1. 聯(lián)合國(guó)人權(quán)法體系僅允許國(guó)際足聯(lián)提出報(bào)告
全球人權(quán)治理最基本的法律文件是《國(guó)際人權(quán)法案》（The International Bill of Human Rights，以下簡(jiǎn)稱《法案》）。這些文件均明確規(guī)定以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)，并授權(quán)聯(lián)合國(guó)下的經(jīng)社理事會(huì)或人權(quán)理事會(huì)負(fù)責(zé)公約中的人權(quán)事宜。除承諾遵守上述公約中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)外，國(guó)際足聯(lián)還應(yīng)參照國(guó)際勞工組織關(guān)于工作的基本原則和權(quán)利宣言。
然而，上述條約并不包括任何對(duì)非政府組織的授權(quán)性條款，國(guó)際足聯(lián)也只是承諾尊重《法案》中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而未承諾遵守《法案》。國(guó)際足聯(lián)作為非政府組織，由于沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)聯(lián)合國(guó)的咨商地位，只能向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)提交來(lái)文。然而，國(guó)際足聯(lián)僅能擔(dān)任來(lái)文發(fā)起者的角色，一旦來(lái)文得到初步支持，案件就不再需要國(guó)際足聯(lián)的任何進(jìn)一步參與。實(shí)踐中，國(guó)際足聯(lián)也從未采用來(lái)文制度參與人權(quán)治理，而是通過(guò)和聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)簽署諒解備忘錄或協(xié)議的方式解決人權(quán)問(wèn)題。由此可以看出，國(guó)際足聯(lián)更傾向于依照自己的活動(dòng)程序?qū)崿F(xiàn)人權(quán)保護(hù)。
除了《法案》，國(guó)際足聯(lián)還宣稱遵守《國(guó)際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）。然而，國(guó)際足聯(lián)只是尊重《宣言》中提及的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而不是尊重《宣言》中的所有規(guī)范。尊重人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)并不意味著國(guó)際足聯(lián)因此取得任何參與違反公約行為的權(quán)力，因?yàn)楣s明確規(guī)定僅授權(quán)聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)或國(guó)際工會(huì)此等權(quán)力。國(guó)際足聯(lián)的承諾行為只是一種自律行為，并不具有強(qiáng)制約束力。因此，國(guó)際足聯(lián)如果以《法案》和《宣言》為依據(jù)，便只對(duì)國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部出現(xiàn)的人權(quán)事務(wù)享有權(quán)力，而且國(guó)際足聯(lián)已經(jīng)通過(guò)自身的人權(quán)政策將《法案》轉(zhuǎn)化為國(guó)際足聯(lián)的內(nèi)部規(guī)則，而上述文件并未授予國(guó)際足聯(lián)約束第三方的權(quán)力。
2. 當(dāng)事國(guó)締結(jié)的人權(quán)條約未提供合法性依據(jù)
如前所述，國(guó)際足聯(lián)作為國(guó)內(nèi)組織，介入處置卡塔爾人權(quán)問(wèn)題的法律依據(jù)還可能包括瑞士或卡塔爾締結(jié)和加入的國(guó)際人權(quán)條約。由于條約的效力不及于第三方，因此國(guó)際足聯(lián)介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)應(yīng)以卡塔爾批準(zhǔn)或加入的國(guó)際人權(quán)條約為準(zhǔn)。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)官方數(shù)據(jù)，卡塔爾一共批準(zhǔn)或加入了14項(xiàng)人權(quán)方面的國(guó)際公約。其中，有關(guān)保護(hù)勞工權(quán)益的公約僅一項(xiàng)，即《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）。
從《公約》的條款來(lái)看，第16、20和 21條規(guī)定了移徙工人在其工作的國(guó)家內(nèi)享有人身自由，第25條則規(guī)定了移徙工人在工作條件方面的非歧視待遇。因此，《公約》似乎可作為要求卡塔爾承擔(dān)人權(quán)責(zé)任的依據(jù)。然而，《公約》沒(méi)有規(guī)定締約國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，僅在第七十七條第1款規(guī)定了來(lái)文制度，該制度的作用僅限于提出建議，并監(jiān)督締約國(guó)履行建議的成果。荷蘭國(guó)際商會(huì)聯(lián)合會(huì)（International Trade Union Confederation，ITUC，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際商會(huì)聯(lián)合會(huì)”）和瑞士建筑和木工國(guó)際（the Building and Woodworkers International，BWI，以下簡(jiǎn)稱“建筑木工國(guó)際”）曾經(jīng)就卡塔爾勞工人權(quán)問(wèn)題向國(guó)際勞工組織提出過(guò)來(lái)文。在報(bào)告中，國(guó)際商會(huì)聯(lián)合會(huì)和建筑木工國(guó)際分別提出了卡塔爾國(guó)內(nèi)存在的兩類問(wèn)題：第一類是卡塔爾國(guó)內(nèi)法明確規(guī)定了沒(méi)收護(hù)照、沒(méi)有書(shū)面勞動(dòng)合同等是違法行為，但卡塔爾并未規(guī)定對(duì)此種行為的投訴制度及制裁方法；第二類是卡塔爾國(guó)內(nèi)法規(guī)定某種行為合法，但可能在實(shí)際上造成強(qiáng)迫勞動(dòng)或歧視的情況，如贊助制度（Kafala System）要求工人在未經(jīng)雇主同意的情況下不能更換工作等明顯帶有人身依附性的規(guī)定。在國(guó)際工會(huì)的調(diào)查結(jié)果公布之后，卡塔爾才采取行動(dòng)修改了民法和勞動(dòng)法。
但是，《公約》并未賦予國(guó)際工會(huì)之外的任何實(shí)體介入他國(guó)人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。因此，國(guó)際足聯(lián)并不能以卡塔爾批準(zhǔn)或加入的公約獲取參與該國(guó)人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。
（三）企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定未設(shè)定人權(quán)義務(wù)
除上述公約外，企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定也可能使國(guó)際足聯(lián)獲得介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。企業(yè)人權(quán)盡責(zé)類最基本的國(guó)際文件是《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》（以下簡(jiǎn)稱《原則》），國(guó)際足聯(lián)也已經(jīng)接受了《原則》的內(nèi)容并將其作為認(rèn)定人權(quán)侵害的標(biāo)準(zhǔn)，且據(jù)此認(rèn)為自己有責(zé)任通過(guò)本組織的活動(dòng)預(yù)防和避免對(duì)人權(quán)的不利影響，并消除這些影響，盡管《原則》中的一般原則部分強(qiáng)調(diào)“這些指導(dǎo)原則中的任何內(nèi)容都不能被理解為創(chuàng)造了國(guó)際法下的新義務(wù)”，但也倡導(dǎo)各國(guó)及其跨國(guó)公司積極采納該標(biāo)準(zhǔn)。此外，國(guó)際足聯(lián)由于組織性質(zhì)是國(guó)內(nèi)組織，就還受到瑞士締結(jié)和參加的有關(guān)企業(yè)人權(quán)盡責(zé)方面的條約的規(guī)定限制，具體有瑞士締結(jié)和參加的《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》和歐洲議會(huì)通過(guò)的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（Directive on Corporate Sustainability Due Diligence）。
1.《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》不具備強(qiáng)制力
《原則》本身不具有強(qiáng)制約束力，但工商企業(yè)可通過(guò)承諾遵守其中的規(guī)定。《原則》雖然不是國(guó)際條約，但其內(nèi)容被多個(gè)地區(qū)的區(qū)域性條約或國(guó)內(nèi)立法所認(rèn)可，因此具備一定的普遍性。在2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)（實(shí)際于2021年舉辦）籌辦期間，東京奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)的奧組委就承諾會(huì)遵守和履行《原則》。國(guó)際足聯(lián)也早在2016年就在其章程的第3條增加了尊重人權(quán)的義務(wù)，并將《原則》作為本組織遵守和履行該人權(quán)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。由此，國(guó)際足聯(lián)通過(guò)自己在章程中的承諾承擔(dān)了《原則》項(xiàng)下的“義務(wù)”。因此《原則》引申出來(lái)的焦點(diǎn)問(wèn)題是承擔(dān)《原則》義務(wù)的主體能否將該義務(wù)延展至與其合作的供應(yīng)鏈的下游企業(yè)。
一般而言，將人權(quán)義務(wù)延伸至下游企業(yè)的規(guī)則多由國(guó)家規(guī)定，如2015年英國(guó)《現(xiàn)代奴隸制法案》（UK Modern Slavery Act）和 2010 年美國(guó)加州《供應(yīng)鏈透明法案》（Transparency in Supply Chains Act）均將供應(yīng)鏈上下游企業(yè)作為互相施加人權(quán)影響的潛在對(duì)象。然而，這兩個(gè)法案雖然都規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)作出人權(quán)聲明，但是沒(méi)有將盡職調(diào)查作為內(nèi)容的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有規(guī)定企業(yè)違反規(guī)定后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何責(zé)任。人權(quán)論壇高級(jí)顧問(wèn)也認(rèn)為，《原則》項(xiàng)下的企業(yè)人權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)限于企業(yè)的處理能力范圍之內(nèi)，且要以企業(yè)可以被推動(dòng)的方式推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)人權(quán)。況且，歐洲法院過(guò)往有關(guān)人權(quán)盡責(zé)的案件也都表明上游企業(yè)應(yīng)當(dāng)與下游企業(yè)分開(kāi)。在“瓦達(dá)塔有限公司及其贊比亞分公司訴倫戈韋有限公司”（Vedanta Resources PLC and another v. Lungowe and others）案中，法官認(rèn)為即便是母子公司關(guān)系也沒(méi)有賦予子公司這樣的義務(wù)。此外，從瑞士國(guó)內(nèi)法院拒絕受理國(guó)際足聯(lián)的訴訟可以看出，瑞士國(guó)內(nèi)法也并未對(duì)國(guó)際足聯(lián)施加此方面的約束。因此，國(guó)際足聯(lián)對(duì)下游合作方的約束只能通過(guò)自己的聲明或官方文件。在2013年孟加拉國(guó)拉納廣場(chǎng)倒塌案后，富士通公司于2014年發(fā)布《富士通集團(tuán)人權(quán)聲明》，將《原則》作為其人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)約束與其合作的下游企業(yè)。然而，在“克雷格·洛克伍德訴埃利·法卡斯”（Craig Lockwood & Elie Farkas）案中，法院認(rèn)為上游企業(yè)不應(yīng)當(dāng)為下游企業(yè)的侵犯人權(quán)行為承擔(dān)連帶責(zé)任，因?yàn)樗麄冎挥泄芸刈约簶I(yè)務(wù)人權(quán)合規(guī)的義務(wù)，而不可能控制下游企業(yè)的行為。各國(guó)的人權(quán)盡責(zé)規(guī)定也都傾向于將人權(quán)合規(guī)限制在本國(guó)企業(yè)，因?yàn)橐粐?guó)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不能適用到另一國(guó)中，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，發(fā)展中國(guó)家處于弱勢(shì)地位。因此，與人權(quán)事務(wù)這種公共利益的聯(lián)系實(shí)際上將商業(yè)活動(dòng)拖出了純粹的私法領(lǐng)域。盡管?chē)?guó)際足聯(lián)可能確實(shí)在國(guó)際人權(quán)事務(wù)中扮演著一定的角色并起到積極作用，但是仍然需要法律授權(quán)，《原則》并不能為其參與其他國(guó)家人權(quán)事務(wù)賦予法律淵源，因?yàn)樗旧聿皇且粋€(gè)具備強(qiáng)制力約束的文件。所以，即便國(guó)際足聯(lián)發(fā)表聲明要求其合作伙伴遵守《原則》，也不能為這一行為賦予法律淵源。
2.《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》不能約束合作伙伴
《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（以下簡(jiǎn)稱《指令》）第15條規(guī)定：“公司應(yīng)采取適當(dāng)步驟，根據(jù)本指令的規(guī)定，對(duì)其自身業(yè)務(wù)、其子公司以及其整個(gè)活動(dòng)鏈中的直接和間接業(yè)務(wù)伙伴建立和實(shí)施盡職調(diào)查措施。”《指令》第17條又規(guī)定“它（不利的人權(quán)和環(huán)境影響）應(yīng)該包括在生產(chǎn)和使用以及處置產(chǎn)品或提供服務(wù)的整個(gè)生命周期中，在公司自己的業(yè)務(wù)、其子公司的業(yè)務(wù)以及其活動(dòng)鏈中的商業(yè)伙伴的層面上產(chǎn)生的人權(quán)和環(huán)境不利影響”。該條可以視為對(duì)國(guó)際足聯(lián)施加了人權(quán)盡職調(diào)查的義務(wù)并劃定了人權(quán)盡職調(diào)查的范圍。然而，由于活動(dòng)鏈的范圍過(guò)于廣泛，上游企業(yè)和下游企業(yè)往往是商業(yè)合作關(guān)系而非上下級(jí)關(guān)系。《指令》第29條又列出了幾項(xiàng)公司不用承擔(dān)人權(quán)責(zé)任的情形，如因事實(shí)或法律障礙而無(wú)法獲得必要信息，下游企業(yè)拒絕向公司提供人權(quán)信息時(shí)不得對(duì)上游企業(yè)不利。因此，與其說(shuō)《指令》的目的是促進(jìn)整個(gè)活動(dòng)鏈范圍內(nèi)的企業(yè)人權(quán)合規(guī)，不如說(shuō)是促使歐盟企業(yè)和在歐盟境內(nèi)活動(dòng)的企業(yè)及其子公司進(jìn)行人權(quán)合規(guī)。這在《指令》第 37 條體現(xiàn)得尤為明顯，該條規(guī)定“公司應(yīng)該有可能依靠此類計(jì)劃來(lái)支持履行本指令中規(guī)定的盡職調(diào)查義務(wù)，只要此類計(jì)劃和計(jì)劃適合于支持履行這些義務(wù)。公司可以主動(dòng)評(píng)估這些計(jì)劃和舉措是否符合該指令規(guī)定的義務(wù)”。據(jù)此，《指令》對(duì)公司的盡職調(diào)查的側(cè)重點(diǎn)在于是否存在履行義務(wù)的行為，而非達(dá)到一定的人權(quán)效果。更令人遺憾的是，《指令》第 38 條雖然對(duì)合作伙伴造成的人權(quán)負(fù)面影響做出了規(guī)定，即“對(duì)于業(yè)務(wù)合作伙伴，如果不利影響無(wú)法消除，公司應(yīng)該將此類影響的程度降至最低”。但在第 39 條規(guī)定公司應(yīng)當(dāng)采用的措施時(shí)，僅有“制定行動(dòng)計(jì)劃以改進(jìn)衡量標(biāo)準(zhǔn)” 和“尋求直接商業(yè)合作伙伴的合同保證，保證他們將遵守公司的行為準(zhǔn)則”兩項(xiàng)，且該條同時(shí)規(guī)定“公司只有義務(wù)尋求合同保證，因?yàn)楂@得合同保證可能取決于具體情況”。因此，國(guó)際足聯(lián)根據(jù)《指令》承擔(dān)的義務(wù)有制定行動(dòng)計(jì)劃以改進(jìn)人權(quán)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和同商業(yè)伙伴協(xié)商以保證其遵守公司行為準(zhǔn)則?！吨噶睢窙](méi)有賦予其任何權(quán)力參與他國(guó)人權(quán)問(wèn)題。
3.《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》項(xiàng)下機(jī)構(gòu)無(wú)采取強(qiáng)制措施的能力
鑒于國(guó)際足聯(lián)的注冊(cè)地是瑞士，瑞士同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)，它在跨國(guó)企業(yè)人權(quán)盡責(zé)方面還需遵守《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）。根據(jù)《準(zhǔn)則》第四部分“人權(quán)”第3條的規(guī)定，“企業(yè)應(yīng)設(shè)法防止或減輕通過(guò)商業(yè)關(guān)系與其業(yè)務(wù)、產(chǎn)品或服務(wù)直接相關(guān)的對(duì)人權(quán)的不利影響，即使其沒(méi)有促成這種影響”。同一部分的“人權(quán)評(píng)注”第36條，解釋說(shuō)明該《準(zhǔn)則》“借鑒了聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)‘保護(hù)、尊重和補(bǔ)救’框架，且符合其實(shí)施指導(dǎo)原則”。第37條同時(shí)規(guī)定：“各國(guó)有責(zé)任保護(hù)人權(quán)，企業(yè)無(wú)論其規(guī)模大小、行業(yè)、經(jīng)營(yíng)環(huán)境、所有權(quán)和結(jié)構(gòu)，無(wú)論在何處開(kāi)展業(yè)務(wù)，都應(yīng)尊重人權(quán)。尊重人權(quán)是對(duì)企業(yè)預(yù)期行為的全球標(biāo)準(zhǔn)，不依賴國(guó)家履行其人權(quán)義務(wù)的能力和 / 或意愿，也不會(huì)削弱這些義務(wù)。”瑞士根據(jù)《準(zhǔn)則》的上述規(guī)定專門(mén)成立了瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（Swiss National Contact Point for the OECD Guidelines for Multinational Enterprises，Swiss NCP），主要受理本國(guó)企業(yè)執(zhí)行《準(zhǔn)則》的相關(guān)投訴。瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)曾經(jīng)于 2015年5月受理過(guò)非政府組織建筑和木工國(guó)際對(duì)國(guó)際足聯(lián)的投訴，其內(nèi)容是投訴國(guó)際足聯(lián)未能解決卡塔爾世界杯外籍勞工的人權(quán)問(wèn)題。建筑和木工國(guó)際在2017年5月2日向瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)遞交的卡塔爾侵犯勞工人權(quán)的最后陳述中認(rèn)為，瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)有責(zé)任處理其管轄范圍內(nèi)《準(zhǔn)則》實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的具體案件，并認(rèn)為國(guó)際足聯(lián)在解決卡塔爾勞工人權(quán)問(wèn)題方面未能遵守該《準(zhǔn)則》。同日，瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)作出裁決，認(rèn)定國(guó)際足聯(lián)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)人權(quán)責(zé)任，“國(guó)際足聯(lián)還需要更詳細(xì)地處理今后的招標(biāo)程序，以確保應(yīng)有的注意，減少并盡可能消除侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)”。瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)還同國(guó)際足聯(lián)達(dá)成協(xié)議，確認(rèn)了國(guó)際足聯(lián)在監(jiān)測(cè)工作條件方面作出的一系列承諾，在卡塔爾境內(nèi)設(shè)立了一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并建立了處理工人投訴和工作條件的機(jī)制。然而，《原則》規(guī)定其僅是向跨國(guó)公司提出不具備法律效力的建議，各國(guó)的義務(wù)僅是設(shè)立一個(gè)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。而且該聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的職責(zé)僅是提高所在國(guó)對(duì)《原則》的認(rèn)知、促進(jìn)《原則》實(shí)施、提供建議和交換信息，不具備采取任何強(qiáng)制措施的能力。
綜上，盡管?chē)?guó)際足聯(lián)將《原則》采納為其人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，但是不能將《原則》的規(guī)定延伸至與其合作的下游企業(yè)，不能以《原則》中的規(guī)定約束主辦國(guó)。此外，盡管?chē)?guó)際足聯(lián)的注冊(cè)地瑞士是經(jīng)合組織成員國(guó)，瑞士又加入了《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》，國(guó)際足聯(lián)在被建筑木工國(guó)際向瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)投訴之后，也不應(yīng)當(dāng)按照瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的處理意見(jiàn)行動(dòng)，因?yàn)椤对瓌t》不具備強(qiáng)制約束力，瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)也沒(méi)有任何采取強(qiáng)制行動(dòng)的權(quán)力。即便瑞士國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)已經(jīng)和國(guó)際足聯(lián)達(dá)成協(xié)議，該協(xié)議也不能約束第三方主辦國(guó)。
四、結(jié)論
國(guó)際足聯(lián)在參與處置卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問(wèn)題中施加的影響提示了未來(lái)國(guó)際人權(quán)法可能的演變方向，即更多的非政府間國(guó)際行業(yè)組織可能會(huì)利用其職權(quán)主動(dòng)參與進(jìn)一國(guó)人權(quán)事務(wù)而非僅僅設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)并約束成員。但是此類國(guó)內(nèi)組織仍要遵守基本的國(guó)際法準(zhǔn)則并取得參與人權(quán)治理的法律依據(jù)。
作為國(guó)內(nèi)組織，國(guó)際足聯(lián)不能直接依據(jù)國(guó)際法施加人權(quán)制裁，尤其是在涉嫌侵害國(guó)家主權(quán)的情況下，其不具備獨(dú)立承擔(dān)國(guó)際法上的權(quán)利義務(wù)的資格。從國(guó)內(nèi)法角度審視，由于國(guó)際足聯(lián)人權(quán)保護(hù)的目標(biāo)是主辦國(guó)存在的具體人權(quán)事件，如勞工權(quán)利、種族歧視、新聞自由和言論自由等，基本不涉及瑞士公民，也不涉及侵犯瑞士利益，瑞士法律難以給國(guó)際足聯(lián)參與主辦國(guó)人權(quán)治理提供支持。因此，瑞士國(guó)內(nèi)法不能為國(guó)際足聯(lián)施加人權(quán)制裁提供合法依據(jù)。
就瑞士和卡塔爾締結(jié)和參加的國(guó)際人權(quán)公約而言，卡塔爾雖然加入了《1930 年強(qiáng)迫勞動(dòng)公約2014年議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》），但執(zhí)行該《議定書(shū)》涉及的主要機(jī)關(guān)是國(guó)際勞工組織，國(guó)際足聯(lián)的行為只能限于《議定書(shū)》第203號(hào)建議書(shū)第14條所列舉的范圍，且不能自行直接處理卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問(wèn)題。同樣，瑞士雖然加入了《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》，但國(guó)際足聯(lián)只能請(qǐng)求瑞士政府向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)遞交來(lái)文，亦不能直接參與人權(quán)事務(wù)。在跨國(guó)企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定方面，雖然已有《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》和《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》等文件，但《原則》不具備強(qiáng)制約束力，盡管?chē)?guó)際足聯(lián)承諾自愿承擔(dān)《原則》項(xiàng)下的義務(wù)，但是其合作伙伴并非國(guó)際足聯(lián)的上下級(jí)，《原則》不對(duì)主辦國(guó)具備任何約束力。同理，《準(zhǔn)則》也明確規(guī)定其內(nèi)容不具備強(qiáng)制約束力，根據(jù)《準(zhǔn)則》設(shè)立的國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)及其做出的裁決也沒(méi)有任何效力。此外，國(guó)際足聯(lián)根據(jù)《指令》承擔(dān)的義務(wù)包括制定行動(dòng)計(jì)劃以改進(jìn)人權(quán)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和同商業(yè)伙伴協(xié)商以保證其遵守公司行為準(zhǔn)則，《指令》沒(méi)有賦予其直接參與人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。
綜上，通過(guò)對(duì)法律依據(jù)的梳理，沒(méi)有任何法律授權(quán)國(guó)際足聯(lián)獨(dú)立介入卡塔爾世界杯勞工問(wèn)題。在卡塔爾人權(quán)問(wèn)題中，國(guó)際足聯(lián)的活動(dòng)始終缺少法律依據(jù)。
（作者：蘆斌洋，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所碩士生）
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