論備案審查中的“基本權益”概念
林 棟
內容提要：備案審查制度中的“基本權益”概念是理解審查機關混用審查標準的線索。“基本權益”概念的本質是共同體為個人設定之價值基礎，在國家權力體系的實際運行過程中發(fā)揮著正當化的功能。通過“三重抽象”的方法，可以完成“基本權益”的實體建構。保障公民的“基本權益”能夠圓滿實現(xiàn)備案審查的制度功能。我國法體系中的多元人權規(guī)范是基本權益的形式載體，可將我國的人權規(guī)范類型化為政策中的人權規(guī)范、憲法中的人權規(guī)范、部門法中的人權規(guī)范和社會文化共識中的人權規(guī)范四類。對多元人權規(guī)范的交互聯(lián)結進行考察，公民的各項“基本權益”可規(guī)整為生存照護、民主參與、文化教育、幸福發(fā)展、生態(tài)和諧五類，“基本權益”的保障取決于審查機關援引“基本權益”概念對相關規(guī)范性文件作混合審查，適用方式應立足于統(tǒng)合原則、效力原則、整體原則與調和原則。
關鍵詞：備案審查 基本權益 人權規(guī)范 審查原則
2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會提交《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告》(下文簡稱“2021年報”)進行審議，在第三章“堅持‘有錯必究’，切實維護國家法治統(tǒng)一”中指出，“親子關系涉及公民人格尊嚴、身份、隱私和家庭關系和諧穩(wěn)定， 屬于公民基本權益，受憲法法律保護，地方性法規(guī)不宜規(guī)定強制性親子鑒定的內容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施”。這一審查案例簡稱為“強制親子鑒定案”。從我國實證法體系來看，“強制親子鑒定案”中提及的人格尊嚴、身份權、隱私權、家庭關系和諧穩(wěn)定四種“基本權益”，以《憲法》第38條、第49條和《民法典》第990條、第1001條為規(guī)范基礎。由此可見，這一備案審查實務中新出現(xiàn)的“基本權益”概念呈現(xiàn)出私法上民事權利與憲法上基本權利復合交織的權利構造。
學界觀點認為，通過未列舉基本權利的論證方法可以建構民事權利與憲法基本權利之間的邏輯關聯(lián)，即某項概括性基本權利可以將民事權利視作為自身的“法益”。然而，由此出現(xiàn)的問題是，基本權利與民事權利分別奠基于不同的法理之上?；緳嗬侵鳈嗾吲c人民達成的契約共識，而民事權利調整的是平等主體之間的關系，所以在事實上不存在“權力”(Macht)和“支配”(Herrschaft)關系。這意味著，從主觀權利的角度融貫基本權利和私法權利的進路，容易導致二者在法理上的混淆。若要在備案審查研究中避免這一困境，只能對案件涉及的基本權利與民事權利進行分別審查。因而有觀點認為，在規(guī)范性文件備案審查的研究中，應將合憲性審查與合法性審查區(qū)分為不同主體審查規(guī)范性文件“不符合憲法精神”與“與上位法相抵觸”兩種情形，二者應遵行“由表及里”的審查原則。但需要指出的是，根據“2021年報”的內容，合憲性審查與合法性審查并非遵循先后邏輯，而是體現(xiàn)出一種混合審查模式的思路。換言之，合憲性審查與合法性審查并未作實質區(qū)分。進一步考察發(fā)現(xiàn)，混合審查模式不只出現(xiàn)于“2021年報”。一是我國立法中有將合憲性審查與合法性審查并列、合法性審查與適當性審查混同的規(guī)定；二是備案審查中也存在政治性審查與合憲性審查、合憲性審查與合法性審查交織的情形，因而備案審查實踐中所適用的政治性審查、合憲性審查、合法性審查、適當性審查僅構成審查標準的線索和提示，備案審查實踐中未對此明確區(qū)分。就此而言，相關研究既忽視了諸項審查標準之間的交互關系，也不利于提升對規(guī)范性文件的審查強度。
因此，本文認為，在憲法與法律并行作為上位法依據的審查實踐中，可以從客觀法的角度將基本權利與民事權利理解為個人融入共同體的客觀秩序的價值要素，而“基本權益”則作為共同體為個人設定之客觀價值。依此進路，由于共同體中的多元價值在內容構成上的復雜性，基本權利與民事權利在審查過程中出現(xiàn)了交互關系，這就是現(xiàn)有的審查標準出現(xiàn)并列、混同、交織等現(xiàn)象的原因。進而言之如果審查機關援用“基本權益”這一概念來處理各類案件，就契合了相關案例的混合審查邏輯，從而有利于提升審查強度。就此而言，在“強制親子鑒定案”中出現(xiàn)的“基本權益”概念，一方面能夠有效解釋審查標準在備案審查實務中的運作情形；另一方面，通過概念建構的方法，能以此為“契機”促進備案審查實務的進一步發(fā)展?；诖朔N學術關注，本文擬從性質、樣態(tài)和適用上對這一實務中出現(xiàn)的新概念展開分析。首先，梳理備案審查中“基本權益”的理論基礎，分析“基本權益”得以成為“共同體為個人設定之價值”的原理，指出“基本權益”的獲取方式，并提出基于備案審查制度功能視角下的審查方案。其次，根據上述理論，綜合考察國家政治義務、基礎規(guī)范和備案審查實踐運行的樣態(tài)，分別從生存照護、民主參與、文化教育、幸福發(fā)展、生態(tài)和諧五個層次對“基本權益”的具體內容進行實體建構。最后，根據“基本權益”的性質和特點，指出其在具體審查案例中的各項適用方法。因此，通過對基本權益的分析、建構與適用，構塑出動態(tài)性、交互性的“基本權益”審查邏輯，完成憲法學基礎理論的中國敘事，為正當其時的備案審查制度提供學理資源。
一、備案審查中“基本權益”的理論構造
(一)“基本權益”概念之定義
對我國備案審查制度中出現(xiàn)的“基本權益”進行概念建構是一種非實證主義憲法學的思考進路。實證主義憲法學以應然與實存二元對立為立場，認為個人與共同體彼此分離，從而得出人權僅作為個人主觀權利的結論，其功能主要表現(xiàn)為主觀防御權。與此不同，非實證主義憲法學則認為“國家的本體在于整合，而憲法則是整合進程的法秩序”。人權屬于實質整合的要素，即作為一種特定的文化、價值體系承載著共同體整合與國家生活的意義。在這個意義上看，國家整合進程中的人權體系并非專屬于憲法規(guī)范的領域，而是憲法規(guī)范與部門法規(guī)范共同享有的價值源頭，因為憲法規(guī)范和部門法規(guī)范所調整的國家生活領域在很大程度上是重合的。因此，基于非實證主義憲法學的進路，可將人權的效力范圍總結為兩個層次：第一，人權的效力針對立法者、特定的行政機關和司法機關等主體，作為憲法、立法和行政的準繩。第二，如果人權無法對上述主體產生直接效力，那么也應當作為所有部門法的解釋原則，作為文化意義上的價值淵源。這就意味著，人權體系不僅是個人針對國家的主觀防御權，而且發(fā)揮著承載共同體整合與作為引導國家權力建構的客觀價值功能。
從非實證主義憲法學的視角來看，可以發(fā)現(xiàn)從人權體系中抽象出的客觀價值原則旨在實現(xiàn)共同體的整合，屬于共同體整合中的實質整合部分，承擔了正當化政治共同體的任務。正當性是任何類型的共同體都需要解決的問題，而實質整合的功能即在于賦予政治共同體以正當性。在現(xiàn)代國家的制度建構上，普遍以人權的具體化作為實質整合的主要方式，即通過憲法對人權的明文確認完成人權具體化的環(huán)節(jié)，由此為共同體的整合進程注入正當性的要素。比如，實質整合集中體現(xiàn)于我國《憲法》第33條“國家尊重和保障人權”的概括性規(guī)定，以這條規(guī)定創(chuàng)制出了人權具體化的總體任務，正當化了國家生活秩序本身。因此，所謂“基本權益”概念即是指，通過對我國多元人權規(guī)范進行概括性的抽象和提煉，所得到的一系列客觀價值原則，從而作為共同體為個人設定的價值基礎，發(fā)揮了正當化國家權力體系的功能。
(二)“基本權益”的獲取方式
公民的各項“基本權益”需要以我國的人權規(guī)范體系為參照，即通過對我國法領域中各類人權規(guī)范的梳理以及抽象來獲取純粹的客觀價值原則。“基本權益”的獲取首先以“三重抽象”為主要方式，即“將權利承擔者(權利人)、權利受眾(義務人)以及權利對象的模態(tài)(不受侵犯)抽象化”。以我國《憲法》第37條規(guī)定的“人身自由不受侵犯”為例。“人身自由不受侵犯”的基本權利主要作為主觀防御權，國家對公民的人身自由持消極態(tài)度，承擔不作為的義務。但是，盡管人身自由對于法體系來說具有重要意義，但該權利難以對民法、民事訴訟法、經濟法等部門法產生直接的輻射效力，無法成為一項法體系的客觀原則。因此，通過對權利人、義務人和權利對象的剔除，“人身自由不受侵犯”就被抽象化為“人身自由純粹應然存在”；又如《憲法》第39條規(guī)定的“住宅不受侵犯”，同樣可被抽象化為“住宅自由純粹應然存在”。這兩項客觀價值原則成為“基本權益”的基礎構造。因此可以看出，如果以各類人權規(guī)范為對象，以“三重抽象”為方法，就能獲得多方面、多層次的各項“基本權益”。
(三)制度功能視角下的審查方案
以“基本權益”概念為基礎，能夠有效解釋備案審查實踐中的混合審查模式，但也為審查機關提出了建構基于制度功能的審查要求。政治性、合憲性、合法性與適當性標準建構了當下實務中的基本審查框架，從形式上劃分了政策規(guī)范、憲法規(guī)范、法律規(guī)范和社會文化規(guī)范四種規(guī)范領域。但如果以非實證主義憲法學的思路，那么形式的、靜態(tài)的審查標準應轉換為實質的、動態(tài)的審查標準。這需要從備案審查制度功能的視角重構實務中的四種審查標準。展言之，備案審查制度包括“保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民合法權益、維護國家法制統(tǒng)一、促進提高規(guī)范性文件制定水平”五項功能。首先，制度功能之間體現(xiàn)為相互構成和彼此支持的交互關系。黨中央的重大改革和政策調整是憲法法律實施過程中具有直接引導力的政治意志，是憲法法律規(guī)范性效力得到實現(xiàn)的政治保障，而憲法法律的實施又為黨中央的重大改革和政策調整提供了具體的實施機制，保證了黨中央的政治意志獲得現(xiàn)實化的實踐形式。憲法法律實施的落腳點在于保護公民的合法權益，同時又必須依賴于國家法制的統(tǒng)一和規(guī)范性文件的針對性、及時性和可執(zhí)行性。其次，“保護公民的合法權益”即是要求尊重和保障公民的諸項“基本權益”，而“保證黨中央令行禁止”“保障憲法法律實施”“維護國家法制統(tǒng)一”“促進提高規(guī)范性文件制定水平”四項功能對尊重和保障公民的“基本權益”又具有支持和促進作用。因此，由于五項功能之間具有融貫性的結構，“保護公民的合法權益”這項功能可以成為實現(xiàn)其他功能的主線。對相關規(guī)范性文件的功能性審查，乃是要使規(guī)范性文件契合于公民“基本權益”的尊重和保障要求，既不能侵犯所涉及的“基本權益”，也需要使基本權益得到具體落實。這意味著，以“基本權益”適用為主線，將“保證黨中央令行禁止”“保障憲法法律實施”“維護國家法制統(tǒng)一”“促進提高規(guī)范性文件制定水平”一并視為功能性思考的任務，從而更為充分地實現(xiàn)備案審查制度的效用。
綜合上述梳理，可以規(guī)整出關于備案審查制度中“基本權益”概念的理論構造：(1)備案審查中“基本權益”作為共同體為個人設定之價值基礎，屬于國家整合進程中的實質整合部分，發(fā)揮著正當化國家權力的功能；(2)備案審查中的“基本權益”的形式載體由多元人權規(guī)范體系構成；(3)通過“三重抽象”的方法，可以從形式載體中抽象出“基本權益”的實體價值；(4)“基本權益”在備案審查制度中應適用實質的、動態(tài)的功能主義審查標準。以下論述圍繞此理論構造展開。
二、人權規(guī)范：備案審查中“基本權益”之載體
“基本權益”以我國的多元人權規(guī)范作為載體。人權規(guī)范依托于法秩序中隱含的正義主張，如果政治決策與制度體系不再能恰當歸屬于法律，那么特定的規(guī)則將失去合法性的主張。從政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的“結構耦合”關系來看，人權具體化是在共同體的實質整合進程中完成人權價值的具體化和人權概念的具體化兩個環(huán)節(jié)。人權價值的具體化是將自由、平等、生存、發(fā)展等共同價值作為共同體的集體目標，而人權概念的具體化則是在人權概念與實在法體系之間建立出前提和結果的構成性關聯(lián)。因此，共同體的實質整合不僅在形式概念上將道德和正義理念融貫于實在法體系，使人權滲透于公法、私法及公法與私法的交叉法域，而且在實質維度上轉換為我國的人權政策和社會人權共識。
在實質整合的意義上，可以將我國的人權規(guī)范體系類型化為憲法中的人權規(guī)范、部門法中的人權規(guī)范、政策中的人權規(guī)范和社會文化共識中的人權規(guī)范四類。人權規(guī)范是“基本權益”的載體，“基本權益”是人權規(guī)范的價值內容。在當前的審查實踐活動中，以政治性、合憲性、合法性、適當性標準對規(guī)范性文件的審查過程，實際上即是以多元人權規(guī)范為審查標準。所以，規(guī)范性文件審查適用的政治性、合憲性、合法性、適當性標準構成多元人權規(guī)范的形式劃分。詳言之，第一，政策中的人權規(guī)范作為政治性審查標準。政治性標準是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與黨中央的重大方針政策、決策部署以及國家重大改革方向保持一致進行審查時適用的標準。因而，政策中的人權規(guī)范存在于相關人權政策、決策、計劃等文件或表述之中，需要通過梳理加以綜合。比如，習近平總書記指出，“把發(fā)展權、生存權作為首要的基本人權，協(xié)調增進全體人民的經濟、政治、社會、文化、環(huán)境權利”；《國家人權行動計劃(2021-2025)》(下文簡稱“人權行動計劃”)也對經濟、社會和文化權利、公民權利和政治權利、環(huán)境權利、婦女兒童權利有詳細的列舉及解釋。第二，憲法中的人權規(guī)范作為合憲性審查標準。合憲性標準是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進行審查時適用的標準。憲法中的人權規(guī)范主要由公民的基本權利規(guī)范構成。首先，在我國憲法條文中，從第34條至第50條對公民的各項基本權利進行了全面的規(guī)定，從中抽象出來的基本權益在備案審查制度具有直接拘束力。另外，國家義務規(guī)范也是基本權益的載體。譬如，第11條第2款“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益”；第19條第2款“國家舉辦各種學校，普及義務教育”。這些規(guī)范不是空洞的宣示，而是賦予立法機構所必須完成的義務，要求從社會整體利益中導出個體權益。第三，部門法中的人權規(guī)范作為合法性審查標準。合法性審查是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與上位法“相抵觸”進行審查時適用的標準。有學者通過引入“事物之本質”的思維方式，將“相抵觸”標準建構為發(fā)現(xiàn)規(guī)范與事實之間相關性、類似性的評價結構，從而使規(guī)范的評價適應特定的、歷史的實踐形勢。實際上，在判斷下位法是否抵觸上位法時，就能以基本權益作為實體性價值標準，而規(guī)范的評價在面向社會生活領域所需的動態(tài)與更新則由針對基本權益的解釋加以完成。比如，我國《民法典》的出臺標志著中國特色社會主義人權觀的又一次制度實踐更新，而其中的重要創(chuàng)新點之一就是人格權獨立成編，因為人格權編“全景式地開列出明晰的權利清單”。由于民事規(guī)則具有明確性和現(xiàn)實適應性的特征，所以在法解釋上應關注其在實際的社會生活中發(fā)生的意義變化。第四，社會文化共識中的人權規(guī)范作為適當性審查標準。適當性審查是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合一般社會公眾對法的價值的認知、是否為一般社會公眾所理解進行審查時適用的標準。也有學者認為適當性審查即“合理性審查”或“合目的性審查”，其依據是《立法法》第7條第2款規(guī)定的“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。這意味著，社會文化共識中的人權規(guī)范與其他類型的人權規(guī)范具有明顯不同的特征，它在我國表現(xiàn)為社會主義核心價值觀、公序良俗、社會公眾的認知期待，并沒有明確的權利實體形態(tài)，類似于一種最佳化命令(optimization commands)，要求公民的某項“基本權益”在事實上和法律上盡最大可能實現(xiàn)。而在“基本權益”的構建中，盡管社會文化共識中的人權規(guī)范較為模糊，但由于在價值原則上與其他人權規(guī)范之間存在溝通和互動的關系，由此也能夠為“基本權益”的內容提供提示和幫助。
但是，上述四種類型人權規(guī)范體系內部并非是截然分離的，而是一種重疊交互的規(guī)范體系結構。在實質整合的意義上，人權規(guī)范體系中抽象出“基本權益”作為共同體的正當性基礎。一方面，政治性審查、合憲性審查、合法性審查和適當性審查是人權規(guī)范體系的形式要件，通過四種審查標準發(fā)揮的“渠道”效應，人權規(guī)范得以轉換為實有人權。另一方面，人權規(guī)范體系還構成一種實質性和功能性的統(tǒng)一整體，形成一系列多元交互的“基本權益”。因此，以四種審查標準為形式層面的類型結構，可以識別出整體法秩序中的人權規(guī)范體系，為實體性的“基本權益”建構提供轉換基礎。
三、價值構造：備案審查中“基本權益”之建構
綜合憲法、政策、部門法、社會文化共識中的人權規(guī)范來看，其特征在于不同類型的人權規(guī)范在形態(tài)上重疊和在內容上互構。比如，從形態(tài)上看，“人權行動計劃”列舉出來的工作權利、受教育權利、文化權利、生命權、人身權利、表達權和監(jiān)督權、環(huán)境權利都在憲法與部門法中有相同的規(guī)定；從內容上看，社會主義核心價值觀中的自由價值和平等價值在憲法、政策、部門法中也有具體的權利話語表述?？梢哉f，人權規(guī)范的多重交互關系呈現(xiàn)出復雜的面相，因而備案審查中“基本權益”之建構還需要立足于權利概念分析和法律實踐詮釋的交互結構。
(一)“基本權益”的價值開放結構
公民的各項基本權益的保障取決于備案審查制度對相關規(guī)范性文件的實質審查，以此促使國家權力體系正當化運行。然而，規(guī)范性文件的實踐通常發(fā)生于具體的、歷史的社會生活場景，奠基于規(guī)范體系內部的價值構造常常難以全部囊括實踐中出現(xiàn)的多種權益保障議題。正如“強制親子鑒定案”中出現(xiàn)的多重權利結構，使得基本權益的價值構造呈現(xiàn)出混合式的邏輯關聯(lián)。那么，進一步探明基本權益的價值構造就在于澄清憲法基本權利與基本權益之關系。首先，由實定憲法中基本權利所構塑的客觀價值秩序對所有法域產生輻射效力，從而在基本權利與具體法律權利之間形成基于人權價值的交互關系。其次，基本權利在此種交互關系中又發(fā)揮著媒介作用，鏈接了人權政策規(guī)范中出現(xiàn)的人權話語與具體法律權利，使生存權、發(fā)展權、幸福生活權等具有濃厚政策色彩的權利話語得以轉化為憲法內部較為具體化的基本權利。在憲法實施過程中，通過憲法教義學對基本權利的規(guī)范內涵之詮釋，形成單項基本權利的保障范圍，而更為具體化的法律權利則作為單項基本權利適應新場景的建構性闡釋。因此，“基本權益”的邏輯構造呈現(xiàn)出“超階—媒介—拓展”的層次遞進結構。由于人權政策話語具有一定程度上的模糊性，在備案審查中則以“媒介—拓展”也即憲法基本權利結合具體法律權利的結構為審查思路，從而既促進人權政策的目的與宗旨得到實現(xiàn)，又能確保審查過程中的精確性。最后，在相關規(guī)范性文件的實施中，許多在立法過程中難以預料的實踐情形又觸及了未列舉的具體法律權利，那么兜底性和一般性的權利條款則為公民的權益保障提供規(guī)范依據。譬如，《民法典》總則編第109條“保障人格尊嚴”與人格權編第990條第2款“基于人身自由、人格尊嚴產生的其他人格權益”，可以成為具體法律權利論證的兜底性規(guī)范根據。而《憲法》第33條“人權”條款與第38條“人格尊嚴”條款則繼續(xù)保有對具體法律權利進行合憲性評價的可能，由此便能回溯性地形成對公民基本權益之保障。因此，基于備案審查中“基本權益”概念的價值開放結構，為了最大限度列舉公民的“基本權益”的多種形態(tài)，本文初步從政治統(tǒng)一體和法體系之基礎規(guī)范的角度實現(xiàn)“基本權益”類型化建構。
(二)基本權益的類型化建構
從政治統(tǒng)一體的角度來看，國家的政治義務可以厘清此種多重交互關系。習近平總書記指出，“協(xié)調增進人民的經濟、政治、社會、文化、環(huán)境權利”，引領著政治共同體的人權價值目標，進而證立了國家的政治義務。另外，憲法序言的高級法背景同樣能夠提供參照和幫助。以憲法序言條款中所規(guī)定的“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展”為參照，可以類型化出“基本權益”的價值構造，即將公民的諸項“基本權益”建構為生存照護、民主參與、文化教育、幸福發(fā)展、生態(tài)和諧五類。
(1)生存照護類基本權益對接的是生存權的客觀價值內涵，以我國憲法上的社會主義原則為奠基?，F(xiàn)代憲法的發(fā)展史上，1918年《蘇俄憲法》和1919年《魏瑪憲法》都將社會主義原則作為憲法秩序的基礎，而社會平衡理念是其核心內涵。社會平衡理念一方面主張一定程度上限制社會經濟強者的財產權和經濟自由，另一方面又側重于對社會經濟弱者的社會權保障。新時代以來，在國家政策上進一步強調“共同富裕”的經濟發(fā)展理念，如期完成“全面脫貧”的目標任務，體現(xiàn)出社會主義原則對生存照護類基本權益保障的基礎功能。而在部門法中，民法、社會保險法、慈善法、勞動法、稅法也都作為社會主義原則的具體規(guī)范對此進行規(guī)定。因此，根據基本權益的抽象方式，我國公民的生存照護類基本權益主要包括生命健康、財產所有、獲得物質幫助、參與社會保險、享受社會福利、獲得社會救助、勞動就業(yè)、獲得勞動報酬等。(2)民主參與類基本權益內在于中國特色社會主義民主政治制度，其特征集中體現(xiàn)為“全過程人民民主”。在我國的民主結構中，以人民民主的客觀價值為原則，憲法法律確立了公民的民主權利和政治權利，并建構出人民民主運行的具體制度框架，保證民主集中制的民主正當性和治理有效性之雙重規(guī)范目標的完成和實現(xiàn)。因此，以民主運行過程中的多重人權制度規(guī)范為依據，可以將公民的民主參與類基本權益提煉為參與選舉與被選舉、向國家機關和國家工作人員提出批評和建議、向國家機關提出申訴、控告或檢舉、參與立法活動、對規(guī)范性文件提出審查建議、申請政府信息公開等。(3)文化教育類基本權益落實的是《經濟、社會與文化權利國際公約》第13條、第15條的受教育權和文化權利規(guī)定，而通過我國的認同、簽署及批準，受教育權和文化權利與我國人權法規(guī)范形成了溝通和互補關系。首先是《憲法》第19條、第20條、第22條、第24條、第46條、第47條規(guī)定了國家的文化教育義務條款和公民的文化教育類基本權利，進而這些憲法規(guī)范又在《高等教育法》《義務教育法》《教師法》《家庭教育促進法》《公共文化服務保障法》《文物保護法》《著作權法》等法律中得到具體化，構建出對公民的受教育權和文化權利的制度化保障體系。就此而言，可以將我國公民的文化教育類基本權益提煉為免費義務教育、教育機會平等、選擇教育的自由、受教育過程中的行政保護、受教育過程中的申訴救濟、享受完善的公共文化服務基礎設施服務、獲得優(yōu)秀的公共文化產品、學習使用國家通用的語言文字等。(4)幸福發(fā)展類基本權益強調個人追求幸福與人格發(fā)展的權利，主張通過法治來明晰個體權界和守護幸福生活。從“人民幸福生活是最大的人權”的國家目標中可以體現(xiàn)出幸福生活的憲法構造，《憲法》第37條、第38條、第39條、第40條分別規(guī)定了公民的人身自由不受侵犯、人格尊嚴不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密不受侵犯，這些基本權利奠定公民享有幸福生活的制度基礎；在《刑事訴訟法》《行政處罰法》《民法典》《人口與計劃生育法》等具體部門法中又對基本權利進行了具體化。因此，根據上述制度基礎，幸福發(fā)展類基本權益可被提煉為人身自由、人格尊嚴、生育、通信自由與通信秘密、姓名、名稱、肖像、隱私、個人信息等。(5)生態(tài)和諧類基本權益建基于環(huán)境權的人權法理，主張以新的法律思維構建人與自然和諧共生的人類觀，將“生態(tài)理性”設定為新的人性標準?？梢哉f，新時代的環(huán)境權概念誕生于新的時代背景，超越了傳統(tǒng)理論中的人與自然對立的范式，具有新的思想理論、獨立的權利內涵及權利功能，應視為一項新興人權。基于此種認識論前提，盡管既有的環(huán)境權規(guī)范體系能夠為環(huán)境權提供較為充分的法治保障，但顯然還需要適應環(huán)境權概念的社會變遷，因而環(huán)境法典編纂被納入全國人大常委會2021年立法計劃之中，也成為我國學者重點關注的理論議題。因此，根據新時代環(huán)境權概念的內涵與規(guī)范根據，可以將生態(tài)和諧類基本權益提煉為生態(tài)安全、環(huán)境公平、環(huán)境污染防治、環(huán)境資源保護、環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境程序救濟、環(huán)境生態(tài)補償?shù)取?/p>
概言之，以多元人權規(guī)范為制度載體，并通過“三重抽象”，可以將公民的各類基本權益構建為生存照護類基本權益、民主參與類基本權益、文化教育類基本權益、幸福發(fā)展類基本權益與生態(tài)和諧類基本權益。五類基本權益為相互關聯(lián)、相互構成的關系，彼此之間的緊密交互作用共同構建出一個歷史的、動態(tài)的、開放的基本權益體系。而中國特色社會主義人權規(guī)范體系的保障模式，就在于備案審查機關援引公民的諸項基本權益作為說理依據。審查機關通過對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的審查，使中國特色社會主義的規(guī)范體系圍繞公民的基本權益展開，促使諸項基本權益得到全面、充分的保障。
四、論證原則：備案審查中“基本權益”之適用
基本權益的審查適用要求備案審查機關以公民的基本權益作為思考焦點，援用基本權益概念作為說理話語，因為只有在審查的過程之中才能考察到這一概念所規(guī)范的具體現(xiàn)實。而備案審查制度的保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一、促進提高規(guī)范性文件制定水平功能，又為基本權益的審查適用提出了相互證立的要求。因此，制度功能視角下的審查方案主張融貫地處理規(guī)范性文件的審查標準，強調實質的、動態(tài)的審查標準適用，由此可以將審查原則建構為促進政治統(tǒng)一體統(tǒng)合的原則、發(fā)揮規(guī)范實效的原則、法秩序的整體原則和國家治理的調和原則，以作為“基本權益”適用的論證原則。同時，本文嘗試從近年來備案審查“年報”中選擇典型案例來加以分析和論證，從而為基本權益在具體案例中的審查適用提供思路。
(一)統(tǒng)合原則：以人民為中心的政治統(tǒng)一體之構建
統(tǒng)合原則要求基本權益的適用首先應考量以人民為中心的政治統(tǒng)一體之構建和發(fā)展。備案審查的制度基礎是我國的人民代表大會制度和單一制國家結構形式。而中國共產黨的領導作為政治價值的提供者，既可以為多元代表之上達成政治共識提供基礎和機制，也有助于避免立法中的利益糾纏。這意味著，在黨的領導和人民代表大會制度的關系上，人民代表大會制度能夠保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，使人民代表大會這一根本政治制度落實以人民為中心的改革理念，更好地代表人民意志。那么，通過備案審查制度對黨中央決定的重大改革和政策調整所涉及的規(guī)范性文件進行審查，其首要的制度功能就在于構建和發(fā)展黨中央領導的“政治統(tǒng)一體”，使國家的政治意志切實體現(xiàn)和反映人民的訴愿。在黨的領導下，以人民為中心的政治統(tǒng)一體需要通過人民代表大會制度發(fā)揮溝通與商談作用，協(xié)調共同體生活中不同的利益、訴求及行為方式的多樣性，贏得共同體成員的廣泛認同，并將其規(guī)范為統(tǒng)一的行為或集體行動。國家權力就從政治統(tǒng)一體的構建和發(fā)展的過程中被正當化地創(chuàng)制出來，由此成為保障公民基本權益的功能性實體。因此，由于統(tǒng)合原則源于建構和維持政治統(tǒng)一體的原則，它構成了對多元觀點進行優(yōu)先性評價的重要考量要素，成為審查和論證基本權益的內涵和意義的重要基礎。例如，在當前的專項審查和主動審查中已經體現(xiàn)出了統(tǒng)合原則之適用。例如，針對《長江保護法》實施、新修訂的《行政處罰法》實施和修改后的《人口與計劃生育法》實施三方面法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理，體現(xiàn)了對生態(tài)安全、環(huán)境污染防治、環(huán)境資源保護等生態(tài)和諧類基本權益與人格尊嚴、人身自由、生育等幸福發(fā)展類基本權益的保障。2020年針對野生動物保護領域、《民法典》實施、食品藥品安全領域、優(yōu)化營商環(huán)境方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查和清理，又著重體現(xiàn)出對生存照護類基本權益的保障。由此看出，上述對基本權益的保障，全面落實了黨中央的重大決策部署，在其中發(fā)揮主要作用的是以人民為中心的政治統(tǒng)一體的建構原則?？傊?，統(tǒng)合原則作為基本權益體系適用的首要思考因素，源于以人民為中心的政治統(tǒng)一體賦予人權規(guī)范體系以政治品質，蘊含了對基本權益體系進行解釋的規(guī)則，各項基本權益的解釋都需要以“保證黨中央令行禁止”作為合目的性的考量。
(二)效力原則：中國特色社會主義規(guī)范體系之實踐
效力原則要求基本權益的適用應當促進中國特色社會主義規(guī)范體系的效力得到實現(xiàn)。如果憲法法律不從規(guī)范條文轉換為規(guī)范實踐，就不會發(fā)揮任何的功效。這意味著，由憲法法律為基礎構成的中國特色社會主義規(guī)范體系需要在共同體內部受到廣泛的認同和遵循，即通過規(guī)范的實踐機制塑造出歷史的、現(xiàn)實的憲法法律秩序。立足于實踐的憲法法律秩序要求規(guī)范的效力概念既包括倫理學的效力概念，也主張融入社會學的效力概念。倫理學的效力概念保證了規(guī)范體系在內容上的正當性，而社會學的效力概念則通過“不遵守時被制裁”的判準來確保規(guī)范體系在立法權力、行政權力和司法權力中發(fā)揮實效。因而，法規(guī)、司法解釋作為憲法法律實施的一種重要的表現(xiàn)形式，基本權益適用的效力原則就集中表現(xiàn)為審查機關對法規(guī)、司法解釋“審慎提出審查意見”和“作出糾正處理的決定”。一方面，基本權益的解釋應以當下的中國特色社會主義規(guī)范體系的具體實踐為參照，即要求基本權益體系的適用與規(guī)范體系的既定事實、社會效果相吻合。例如，盡管行政法規(guī)沒有對制定電動自行車載人的規(guī)定作出明確授權，但基于公民出行便利的需要，省級人大常委會以地方性法規(guī)形式作出的探索式規(guī)定符合上位法的精神。由此看出，此處對地方性法規(guī)的審查主要考慮的是法律實施的社會效果，認定該地方性法規(guī)的規(guī)定保障了公民出行便利的基本權益，不存在與上位法抵觸的情形。另一方面，基本權益的適用需要審查機關對不符合社會發(fā)展的規(guī)范性文件作出糾正處理的決定。例如，最高人民法院關于人身損害賠償案件的司法解釋中曾對城鎮(zhèn)居民和農村居民設定了不同的計算標準。審查機關認為，隨著社會發(fā)展進步，國家提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距將逐步縮小，城鄉(xiāng)居民人身損害賠償計算標準的差異也應隨之取消。該案例涉及人格尊嚴、人格平等、司法公正、獲得損害賠償救濟等生存照護類基本權益與幸福發(fā)展類基本權益，對司法解釋的審查主要考量的是規(guī)范性文件不適應現(xiàn)實的社會經濟發(fā)展情況。因此，基本權益的適用要以中國特色社會主義規(guī)范體系發(fā)揮實際效力為重要的思考維度。在社會的現(xiàn)實情況已經發(fā)生改變的前提下，如果規(guī)范性文件符合現(xiàn)實情況，那么就要求審慎考慮規(guī)范體系內容上的正當性和合理性；而如果規(guī)范性文件不符合現(xiàn)實情況，則要求對不適應社會現(xiàn)實變遷的規(guī)范性文件作出糾正處理的決定。
(三)整體原則：法秩序的總體意義關聯(lián)之統(tǒng)一
整體原則要求基本權益的適用應以單個規(guī)范與法秩序整體意義的協(xié)調統(tǒng)一為思考任務。規(guī)范體系內部要素的意義關聯(lián)產生出規(guī)范之間的相互影響，此種彼此持續(xù)的交互作用就使得法秩序日益完備和漸趨合理。一方面，體系性的思考要尋找規(guī)范之間的意義脈絡，考察上下文在事理上的一致性，使待審查的規(guī)范性文件符合法秩序的內在概念體系安排。法秩序的內在概念體系不僅需要從規(guī)范設置、規(guī)范邏輯、規(guī)范技術等層面加以廓清，而且應引出目的論的解釋立場因為合目的解釋即是要求在法解釋過程中以法秩序中的客觀價值原則作為解釋目標和解釋任務。由此，傳統(tǒng)的文義、歷史、體系以及目的性解釋就呈現(xiàn)出交織的結構，而非遵循著固有的先后次序。例如，在“強制婚檢案”中涉及的婚姻自主、人身自由、隱私等基本權益。雖然《婚姻登記條例》與《母嬰保健法》關于結婚登記應當持有婚前醫(yī)學檢查證明的規(guī)定不一致，但在審查過程中主要依據了《民法典》第1053條規(guī)定的“婚前重大疾病的告知義務”?？梢?，《民法典》并未將此義務設定為禁止結婚的情形，規(guī)范意旨就在于保護婚姻自主、人身自由和隱私權益，同時又以撤銷權作為矯正意思表示瑕疵的途徑，由此體現(xiàn)出以意思自治為基本原則的民法典精神。而依據《民法典》精神對《婚姻登記條例》進行審查判斷，就要求公民的婚姻自由、人身自由和隱私權益的價值秩序一致性主張得到充分尊重和保護，既保留將婚前醫(yī)學檢查作為公民自愿行為的規(guī)定，同時又以《民法典》的規(guī)范技術推動相關法律進一步修改完善，從而使個別法規(guī)均取向于法體系確立的目的，避免規(guī)范評價的矛盾。另一方面，以基本權益為價值原則的規(guī)范目的將扮演反思和矯正的角色，使待審查的規(guī)范性文件受到基本權益的限制。例如，憲法和法律規(guī)定推廣普及國家通用語言文字，保護了公民的文化教育類基本權益，而有的地方性法規(guī)中涉及語言文字教學的規(guī)定不利于公民學習和使用國家通用語言文字，因此審查機關認為有關法規(guī)的內容應予糾正；參與業(yè)主委員會選舉屬于公民的民主參與類基本權益，其參選資格以業(yè)主身份為基礎，而有的地方性法規(guī)將“按時交納業(yè)務費等相關費用”規(guī)定為參選業(yè)主委員會的資格條件，所以審查機關也認為該法規(guī)的相關規(guī)定應作出修改。上述案例中，審查機關作出的決定符合基本權益對個別法規(guī)的反思和矯正目的，限制了相關規(guī)范性文件的實體內容。因此，在基本權益的適用和審查中，通過價值秩序一致性和限制性的思考，使個別規(guī)范與法體系之間的規(guī)范意義更為協(xié)調，從而保障了國家的法制統(tǒng)一。
(四)調和原則：系統(tǒng)推進良法善治目標之權衡
調和原則要求基本權益的適用應與系統(tǒng)推進良法善治目標之間保持功能交互關系。規(guī)范性文件制定是國家治理體系的重要組成部分，規(guī)范性文件制定權的合理行使對實現(xiàn)良法善治目標具有關鍵意義。這就要求，規(guī)范性文件的制定機關需要對憲法法律進行正確理解適用和實施，既要充分理解憲法法律的立法宗旨、精神、內涵、適用條件，也要從客觀實際情況出發(fā)來制定規(guī)范性文件?？梢哉f，規(guī)范層面的憲法法律體系與實踐層面的社會具體狀況共同為規(guī)范性文件制定機關建構出復雜的、多層次的知識圖景。因此，需要從動態(tài)視角理解與適用公民的基本權益，從國家治理體系的框架下對公民的基本權益進行權衡，既能在系統(tǒng)推進良法善治目標的過程中使基本權益得到保障，又能通過基本權益的保障促進國家治理體系的完善和發(fā)展。調和原則將促進此種功能交互關系的建構與實現(xiàn)。調和原則的核心內涵即正確處理公共利益與個人基本權益之間的關系。如果二者出現(xiàn)了沖突的情形，不能通過抽象的利益權衡或價值權衡以犧牲某種法益為代價來實現(xiàn)另外的法益，而要盡力使兩種法益得到圓滿平衡。從實踐中考量公共安全與個人權益有助于二者都能發(fā)揮最佳功效。比如，“特種行業(yè)從業(yè)資格禁止案”的審查意見體現(xiàn)了調和原則之運用。一方面，公共安全符合共同體的利益，設定從業(yè)資格禁止條件的確在客觀上對維護公共利益具有積極意義；但另一方面，特種行業(yè)的從業(yè)資格條件還涉及公民的勞動就業(yè)權益，這就需要從實踐中權衡公共安全與勞動就業(yè)權益之關系，審查機關進而認為法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定從業(yè)限制的領域，地方性法規(guī)則不宜規(guī)定“終身禁止”?？梢钥闯?，從規(guī)范調整的實際社會經濟領域來劃出公共安全與勞動就業(yè)權益的邊界有助于使兩者的目的都得到實現(xiàn)。所以，調和原則即是強調發(fā)掘出規(guī)范所調整的具體生活行為中的事實要素，按照社會生活領域的事物特性，從而提出符合客觀規(guī)律的問題解決方案。如此便能協(xié)調公共利益與公民的基本權益的關系，不僅合理劃分了二者的界限，而且使公共利益與公民的基本權益在具體個案中得到妥善的安置。由此，規(guī)范性文件制定權獲得了符合客觀實際的形成空間，既保證了公民的基本權益不被任意限制，也推進了良法善治之目標的完成。
五、結論
綜上，本文通過對“基本權益”這一備案審查實務中出現(xiàn)的新概念的分析，解釋了審查機關采取混合審查模式的必要性，并發(fā)現(xiàn)其核心意涵在于作為國家權力體系的原則和基礎，在備案審查制度運行過程中發(fā)揮著正當化國家權力的功能。在規(guī)范載體上，“基本權益”不單獨由憲法條文所規(guī)定，也由多元人權規(guī)范所承載。在獲取方式上，通過“三重抽象”的方法，可以實現(xiàn)“基本權益”的轉換和提煉。在審查適用上，應采用基于制度功能的審查方案。有鑒于上述理論的建構，本文得出的初步結論是：
(1)我國的人權規(guī)范可被類型化為政策中的人權規(guī)范、憲法中的人權規(guī)范、部門法中的人權規(guī)范和社會文化中的人權規(guī)范四類，在備案審查過程中分別作為政治性標準、合憲性標準、合法性標準和適當性標準，由此構成“基本權益”的形式載體。
(2)公民的各項“基本權益”的保障取決于備案審查制度對相關規(guī)范性文件的實質審查，即需要從形式載體轉換為具有實體價值內容的基本權益建構。通過對人權規(guī)范的多重交互聯(lián)結的考察，能夠將其類型化為生存照護類基本權益、民主參與類基本權益、文化教育類基本權益、幸福發(fā)展類基本權益、生態(tài)和諧類基本權益。
(3)根據備案審查制度功能的交互關系，以公民的“基本權益”保障功能為主線，保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一、促進提高規(guī)范性文件制定水平四項制度功能也能在審查過程中一并得以現(xiàn)實化。
因此，備案審查制度中可以廣泛援用“基本權益”這一概念，在多種類型的規(guī)范性文件審查案例中，保障公民的“基本權益”可以促進備案審查的制度功能的現(xiàn)實化，同時也在備案審查制度的實踐過程中不斷豐富“基本權益”的概念內涵。
（林棟，浙江大學光華法學院憲法學與行政法學博士研究生。 ）
【本文曾獲第十二屆(2022年)蔡定劍優(yōu)秀論文獎提名獎；系國家社科基金2020年度重點項目“中國央地政府事權關系的憲法整合研究”(批準號：20AFX011)，浙江省哲學社會科學規(guī)劃“研究闡釋黨的十九屆五中全會精神”專項課題“法治國家、法治政府、法治社會一體建設之憲法整合研究”(課題編號：21WZQH06Z)的階段性研究成果。感謝余軍教授、鄭磊教授、劉志強教授與匿名評審專家為本文提出的修改建議。】
Keywords：Recordation Review；“Basic Rights and Interests”；Human Rights Norms；Review Principles
(責任編輯 李忠夏)
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