金嬴認為，福島核事故的深遠影響不僅給日本，也給世界人權事業(yè)提出了新課題。面對核事故處置與核災民安置的雙重挑戰(zhàn)，日本未能采取有效措施化解人權危機，對本國及其他國家民眾的健康權、環(huán)境權等多項基本人權構成侵犯和損害。福島核災害人權問題的生成與發(fā)展，與戰(zhàn)后日美核關系密切相關，霸權、國權與人權三者的復雜博弈直接導致核災害后日本民眾的人權困境。
（一）戰(zhàn)后日本的核能利用與人權發(fā)展
戰(zhàn)后日本核能利用集中在以核電為主的民用方面，具有三個突出特點：其一，“國策民營”的產業(yè)發(fā)展模式；其二，“潛在核威懾力”的戰(zhàn)略訴求；其三，“核電必要論”與“核電安全神話”的精心構建。如果說核能利用代表了20世紀上半葉科學技術發(fā)展的高峰，那么在幾乎同一時期，人權思想和人權運動也成為整合現(xiàn)代人類精神進化的一個價值原點和有力證明。與明治維新以后的近代日本相比，二戰(zhàn)后日本的人權事業(yè)呈現(xiàn)出兩個重要的轉變，即從天皇主權國家轉向國民主權國家和從國內人權維度發(fā)展到國際人權維度。
作為世界上唯一遭受過核打擊且在戰(zhàn)后核能民事利用領域取得長足發(fā)展的國家，日本在涉核人權方面擁有非常豐富的社會運動經驗和思想資源，但也存在一定的制度缺陷。從核電安全與人權的關系視角，有兩點特別值得關注的問題。
第一，對核災害的矛盾認知。在20世紀60年代初，核災害就在日本《災害對策基本法》中具有了與自然災害幾乎并列的明確定位，但與此同時，《災害對策基本法》雖然認定了核災害的法律地位，卻并未將之適用到國家和各級地方自治體應盡的責任和義務中，可謂有法制而無法治。直到1999年日本政府才制定了《核災害對策特別措施法》。該法的實效性在2011年福島核事故中首次受到“實戰(zhàn)”檢驗，結果被證明很多措施基本上是紙上談兵。有日本專家反省稱，核電安全神話的長期存在，壓抑和遮蔽了人們對核災害風險的理性認知，在社會層面催生了一種不敢真正面對核災害可能性的禁忌。在這樣的認知偏差和自我麻痹下，公共安全與人身權利看似有備無患，實則岌岌可危。
第二，環(huán)境法領域中的“去核化”做法。由于日本在二戰(zhàn)后較長時期內奉行經濟優(yōu)先的發(fā)展政策，付出犧牲環(huán)境的代價、造成很多公害問題也是不爭的事實。在相關環(huán)境法領域，日本政府事實上長期將輻射污染作為非管轄事項，排除在環(huán)境法規(guī)之外。2001年日本中央政府機構改革之際，也曾出現(xiàn)過由環(huán)境省負責核電與輻射安全規(guī)制的提案，但因遭到經濟產業(yè)省的頑強抵抗而作罷。之后，經濟產業(yè)省在其內部成立了“原子能安全保安院”（NISA），負責核設施的安全規(guī)制，而環(huán)境省僅負責日本偏遠島嶼地區(qū)的輻射監(jiān)測。在福島核事故發(fā)生之前，日本主要地區(qū)的放射性物質環(huán)境監(jiān)管實際處于法律真空狀態(tài)。
（二）福島核災害的人權問題：以健康權為中心
面對巨型災害，由于人民的生命財產和社會生活遭到嚴重破壞，化解人權風險任務之繁重不言自明?！堵?lián)合國機構間常設委員會（IASC）業(yè)務準則：如何保護受自然災害影響的人群》認為自然災害狀態(tài)下應關注保護的人權多達20余種，包括生命權、人道主義救助權、食物權、水權、住房權、健康權、受教育權、財產權、工作權、文書保全的權利、遷徙自由與重返家園的權利、家庭生活權以及言論、集會、結社及宗教自由和選舉權等權利。就內容而論，福島核事故涉及的人權問題既與IASC業(yè)務準則中的內容有頗多重合，也具有自身的特性。
從災害發(fā)生機制來看，福島核事故雖然是多個反應堆的疊加事故，但其性質屬于冷卻失敗事故，不同于切爾諾貝利核事故的核分裂控制失敗，廠房的氫氣爆炸也不同于后者的反應堆爆炸。由此，福島核事故后絕大部分放射性物質仍存留在反應堆內部或廠區(qū)地帶，直接釋放到大氣和廠區(qū)外的放射性物質總量相對少，這決定了福島與周邊地區(qū)民眾所遭遇的應急輻射劑量較少且未達到高危程度，他們面臨的主要威脅和風險是事故后的長期低劑量輻射暴露對健康與環(huán)境的影響。而關于低劑量輻射的累積效應，國際社會并沒有達成完全的科學共識，因此日本政府和有關部門如何認知低劑量輻射的潛在長期風險及其采取的政策舉措就成為決定事態(tài)發(fā)展的關鍵。
在福島核事故的應急響應中，被要求避難的民眾涉及福島縣內12個市町村的146520人。在人們衣食住行、避難與返遷的各個環(huán)節(jié)中，民眾對于輻射暴露下生命安全和身體健康的擔心普遍存在，健康成為首要考慮的因素，由此健康權在很大意義上成為各種人權中具有基礎性、統(tǒng)領性、綜合性的權利。健康權指“人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準”。該項權利由一系列的自由和權利組成，內容廣泛。健康權的實現(xiàn)依賴于一些決定性要素，如安全的飲用水和食物、適當?shù)男l(wèi)生設備、適足的住房、健康的工作和環(huán)境條件、健康相關的教育和信息等。在健康權的適用中，最大努力和不歧視是需要遵循的基本原則。
至今，福島核災害應對大致可分為災中應急、災中向災后的過渡和災后恢復等三個階段。可從核事故處理、核污染、輻射風險的認知與表述，災區(qū)與災民對策，保健服務、物品與設施的提供，特殊群體需求的關照等四個方面，對其人權問題展開分析。在災中應急階段（2011年3月11日至2012年3月末），因應急初期沒有實測數(shù)據(jù)支持，事后證明，指定疏散區(qū)與實際輻射情況出現(xiàn)了不小的偏差。盡管時任首相菅直人“從很早階段就做了最壞估算”，但為減少社會恐慌，日本政府的信息發(fā)布極力淡化事態(tài)嚴重程度，既未提供相關詳細信息，也回避了長期的風險問題。因為政府未能及時提供有用、真實、一致和適當?shù)男畔ⅲ毡久癖姴恍湃稳毡菊?，許多官方指定疏散區(qū)外的民眾自行決定撤離。災后僅一個月，核安全委員會就提出了以事故一年后累積劑量20毫西弗為標準劃定“計劃疏散區(qū)”的建議。2011年末，日本政府以該標準確定了新的疏散區(qū)，呼吁對預期劑量低于每年20毫西弗的地區(qū)“以盡早返鄉(xiāng)為目標”開展工作。
受災后初期的條件限制，安全和營養(yǎng)的食物、飲用水、健康的環(huán)境、充足的醫(yī)療等民眾享有健康權的基本決定性因素不同程度受到制約。災后幾個月間，日本政府多次啟動居民健康調查和環(huán)境監(jiān)測，健康調查由福島縣協(xié)調當?shù)卮髮W進行，由于資源缺乏、能力不足而存在調查項目不充分、進展緩慢的問題。在關照特殊群體需求方面，除老弱病殘未得到很好照顧外，參與核事故搶險、遭遇高劑量輻射工人的健康管理也存在很大疏漏。但矛盾最為突出的是兒童和青少年群體。事故剛滿一個月的4月19日，文部科學省向福島當?shù)叵掳l(fā)文件，通告應急事態(tài)結束后學校的輻射劑量的新標準，新標準意味著政府將允許的輻射劑量放寬了20倍，而且直接適用于最應接受特別保護的青少年群體。該規(guī)定的出臺直接導致了大量育兒家庭選擇長期在外避難。
在災中向災后過渡階段（2012年4月1日至2014年3月末），日本政府一直聲稱100毫西弗以下低劑量輻射的患癌風險微乎其微，堅持采用每年1—20毫西弗的現(xiàn)存劑量標準，并以此調整疏散區(qū)，為解除避難指示做準備。雖然日本國會于2012年6月通過了《兒童·受災者生活援助法》（簡稱“援助法”），規(guī)定對于輻射劑量低于每年20毫西弗但超過一定標準的“支援對象地區(qū)”，其居民無論選擇避難、留居還是返鄉(xiāng)，都應給予同等程度的援助，但該法案也預留了缺口，規(guī)定由復興廳負責制定明確援助地區(qū)范圍和內容的基本方針，并需獲得內閣會議通過。2012年底安倍晉三率領自民黨重新執(zhí)政后，政府加速推進取消疏散區(qū)，打出災區(qū)復興的旗幟，促進災民返鄉(xiāng)，使得“援助法”成為一紙空文。
在核事故處理、核污染、輻射風險的認知與表述方面，該階段最重要的發(fā)展當屬核污染水問題的出現(xiàn)。在保健服務、物品和設施提供方面，為減少輻射，開展了去污活動。去污目標是在兩年內，將公眾現(xiàn)存輻射暴露量減半（學校等場所減少60%），但針對2013年8月后如何進一步達到每年1毫西弗的長期目標，既沒有出臺相關具體措施，也沒有時間表。在關照特殊群體需求方面，去污活動雖然注意到兒童等弱勢群體，將學校和操場作為優(yōu)先事項，但其凈化作業(yè)僅限于學校和操場，不包括學校周圍的道路、溝渠和田地，而這些區(qū)域往往正是高劑量輻射地點。此外，來自指定疏散區(qū)外的自主避難者，他們與疏散區(qū)民眾都符合國際法和日本國內法承認的“國內流離失所者”的定義，在權利上不應有所區(qū)別，然而現(xiàn)實中該群體在獲得醫(yī)療、住房援助、福利、教育和其他基本服務以及獲取補償和賠償?shù)确矫鎱s遭遇了歧視性對待，多項權利被嚴重侵犯。
2014年4月1日，福島縣田村市成為首個被解除疏散令的地區(qū)，標志著災后恢復階段的開始。在該階段，由于福島復興的加速與核事故善后處理的進展緩慢，核災害人權問題日益凸顯，有兩個突出變化。一是隨著解除疏散令后補償、援助措施的終止，所有核災害避難者的權利都受到了不同程度的侵犯，尤其是出于健康等因素考慮不愿返鄉(xiāng)的民眾多達數(shù)萬人，成為“國內流離失所者”，相關人權問題受到日本國內外的廣泛關注。二是2021年日本政府做出核污染水排海的處置決定，并于2023年8月單方面強行啟動。此舉將輻射風險轉嫁給全世界，不僅對福島及日本民眾，也對各國人民的健康權、發(fā)展權和環(huán)境權造成侵犯。福島核災害人權問題呈現(xiàn)出國際化、長期化、聯(lián)動化的傾向。
在核事故處理、核污染、輻射風險的認知與表述方面，該階段的主要問題集中在核事故環(huán)境風險全面評估的不足與核污染水排放決策欠缺合理性。如前所述，災后一個月之際日本將此次事故評定為七級，提出福島核事故的放射性釋放與切爾諾貝利事故相比約為一成的說法，但同時也聲明這是基于當時情況的“暫定評價”。但此后，“一成論”不僅成為日本的官方定調，也被IAEA等國際機構采用。真正科學的評估應是把大氣釋放、向電站內積存水的泄漏和直接的海洋泄漏三個方面統(tǒng)合起來進行評價。2014年有日本科學家經過收集和整理數(shù)據(jù)得出結論認為，日本政府所宣稱的“一成論”是完全錯誤的、帶有欺騙性。福島核事故后的外泄放射性物質總量遠遠超過切爾諾貝利事故的規(guī)模，約為后者的2倍到20多倍。在核污染水排放問題上，日本政府的決策同樣充滿誤導。暫且不論核污染水凈化裝置（ALPS）的長期可靠性、核污染水數(shù)據(jù)的真實準確性、監(jiān)測方案的完善性和有效性等要素，僅就排海決定的合法性、合理性而言，日本的邏輯也難以成立。在災區(qū)與災民對策及其他方面，廣受詬病的問題在于促進災區(qū)復興、推動災民返鄉(xiāng)行動中的脅迫性。日本當局在沒有充分必要的情況下，放棄盡最大合理可行努力、預防健康和環(huán)境風險的國際法義務，既違背了IAEA安全標準中的“防護最優(yōu)化”原則，也違背了“最大努力達及最高標準”的健康權適用原則。
中國社會科學院日本研究所研究員金嬴在《日本學刊》2024年第5期發(fā)表《福島核災害的人權問題及其歷史根源探析》
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