【內(nèi)容摘要】民生乃國之根本。以權(quán)利話語關(guān)涉民生保障是重要的立場和方法，但具有復(fù)雜面向的民生保障問題不能簡單化為權(quán)利問題。民生保障當(dāng)然具有權(quán)利維度，可以被理解為一種最低限度的社會權(quán)或經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利。然而，民生保障遠(yuǎn)非權(quán)利話語可以窮盡：在話語內(nèi)容上，它逐漸超越經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的范疇；在保障方式上，它更多被政策所驅(qū)動而非為法律所救濟(jì)；在規(guī)范本質(zhì)上，它首先應(yīng)被理解為一種個人之先在義務(wù)。基于此，民生保障的理論建構(gòu)應(yīng)當(dāng)超越寬泛的權(quán)利話語：在價值理念上，可以將民生保障發(fā)展為一套具有中國特色的社會公正標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮其對民生政策供給的表達(dá)與評價功能；在制度規(guī)范上，應(yīng)將民生保障作為憲法確立的國家目標(biāo)予以解釋、實施和監(jiān)督，充分發(fā)揮其對民生事務(wù)的規(guī)范與保障功能，從而更為全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識民生保障問題。
【關(guān)鍵詞】民生保障 民生權(quán) 權(quán)利競合 社會公正 國家目標(biāo)
民生是人們在政治生活和社會生活中關(guān)切的核心問題。從實踐層面考慮，如果要關(guān)心和保障民生，那么要為民生保障提供“力量”，即民生的法治保障；從理論層面考慮，需要為民生保障提供“話語”，故而“民生權(quán)”概念應(yīng)運(yùn)而生。付子堂、常安認(rèn)為：“民生問題從表面上看是一個社會、經(jīng)濟(jì)問題，但其實質(zhì)，則是一個典型的權(quán)利問題，而權(quán)利，正是法治的要義所在。”從邏輯上分析，這一判斷潛在地認(rèn)為，在最本質(zhì)的意義上，“民生問題=權(quán)利問題=法治問題”。以“權(quán)利話語”關(guān)涉“民生保障”成為凸顯“民生保障”重要性的立場和方法。但問題的關(guān)鍵在于，并非所有的民生問題都是權(quán)利問題。例如，在“權(quán)利話語”產(chǎn)生前已經(jīng)存在民生問題，也有與之相應(yīng)的解決辦法。換言之，人們用“權(quán)利話語”涵攝社會問題，期望“權(quán)利話語”能夠喚起社會關(guān)注、解決社會不公，但這可能會賦予“權(quán)利話語”超出其本身能力的希冀。因此，本文試圖對民生保障的權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行思考，以期回答“民生問題的權(quán)利屬性”。
一、民生保障的權(quán)利屬性
如果說民生保障是一項法律權(quán)利，那么必須指出民生保障是一項什么權(quán)利。從權(quán)利證成層面看，民生保障至少可以從法律、道德、實然三個層面與現(xiàn)有權(quán)利體系進(jìn)行對比，并使民生權(quán)的概念得以成立。
（一）法律層面的民生權(quán)與社會權(quán)基本對應(yīng)
在法律層面，民生保障應(yīng)當(dāng)是一項社會權(quán)，這表明民生權(quán)具有受益功能，即公民的民生利益主要依靠政府的積極作為。龔向和等認(rèn)為，在憲制意義下的民生權(quán)與社會權(quán)基本對應(yīng)。在這個意義上，民生保障與社會權(quán)的義務(wù)履行方式更傾向于積極義務(wù)，甚至可以說民生保障就是一項積極權(quán)利，即政府應(yīng)當(dāng)為民眾提供食物、住房、醫(yī)療、教育等資源，以保障民眾的民生權(quán)。從通常情況看，“民生權(quán)=社會權(quán)”的命題在道德直覺上是正確的。美國學(xué)者桑斯坦認(rèn)為，權(quán)利的實現(xiàn)需要政府行為，在此意義上，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，都需要政府的作為。因為從自然權(quán)利到法定權(quán)利的轉(zhuǎn)化需要立法行為，從法定權(quán)利到實有權(quán)利需要執(zhí)法和司法，而立法、執(zhí)法和司法都是政府行為，需要政府的積極作為。
但這并不意味著政府在消極不作為方面不負(fù)有義務(wù)。胡玉鴻認(rèn)為，民生權(quán)并不能簡單等同于社會權(quán)，因為無法將個人對自己生存、生計的規(guī)劃權(quán)能排除出民生權(quán)的范圍。相應(yīng)地，民生權(quán)不只是一種由國家、社會參與才能實現(xiàn)的積極權(quán)利，因為其中蘊(yùn)含了財產(chǎn)權(quán)的屬性。誠然，人的生活、生計必然離不開一定的財產(chǎn)，甚至離不開對個人財產(chǎn)的規(guī)劃和經(jīng)營，但對財產(chǎn)而言，應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分其屬性。按照馬克思的理解，財產(chǎn)的規(guī)劃和經(jīng)營不能使其當(dāng)然獲得商品的屬性。在個人及其基本家庭生活中，依據(jù)其勞動獲得的產(chǎn)品及由此產(chǎn)生的規(guī)劃和經(jīng)營，實質(zhì)上只是在彰顯其使用價值，而非價值，這正如馬克思所說：“商品生產(chǎn)者在流通領(lǐng)域以外，也就是不同其他商品占有者接觸，就不能使價值增加，從而使貨幣或商品轉(zhuǎn)化為資本。”
因此，就民生保障而言，首要的是財產(chǎn)的使用價值，而非價值。但就財產(chǎn)權(quán)本身而言，其重心與民生保障恰恰相反。洛克認(rèn)為：“人們聯(lián)合成為國家并置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)。”但洛克沒有將財產(chǎn)權(quán)限制于人自身的需求之內(nèi)，而是超脫出“自然法的限制”，尋求一種“無限的權(quán)利”。這正如洛克所說：“這一所有權(quán)的法則，即每人根據(jù)自己的能力加快利用，會仍然在世界上有效的，而不使任何人感受到困難，因為世界上尚有足夠的土地供成倍居民的需要。”因此，在財產(chǎn)權(quán)的意義上，積極自由而非消極自由才是問題的關(guān)鍵。但在以賽亞•伯林看來，民生保障是“決定某人做這個、成為這樣而不是做那個、成為那樣的那種控制或干涉的根源。”這兩者顯然不同，就像一個人因貧困無法獲得面包，和一個人因為某種不公的制度安排而無法獲得面包的情況是不一樣的。當(dāng)然，伯林對于自由的二分法不是絕對的，二者在某種情況下可以發(fā)生轉(zhuǎn)換。根據(jù)我國《行政強(qiáng)制法》第43條，政府不得將“食物”“住房”“健康”“教育”等作為“武器”來攻擊個人。故而，政府既不應(yīng)當(dāng)利用饑餓對民眾生活產(chǎn)生不利影響，也不應(yīng)當(dāng)通過斷水、斷電、斷暖、斷氣等方式進(jìn)行拆遷。從這個意義上看，國家對民生事務(wù)負(fù)有尊重義務(wù)。
從“積極自由”到“消極自由”的轉(zhuǎn)換，不意味著民生權(quán)完成了由積極權(quán)利向消極權(quán)利、由社會權(quán)向自由權(quán)的轉(zhuǎn)變，因為這會使民生權(quán)的內(nèi)容與核心價值范疇存在沖突。就某種意義而言，民生保障之所以與自由權(quán)相聯(lián)系，不是因為其內(nèi)容與價值的一致性，而是因為民生利益需要通過自由權(quán)的行使來保障。例如，權(quán)利的行使條件和權(quán)利本身是存在差距的。當(dāng)政府制定了不利于保障民生的政策時，民眾實際上是通過參政議政的權(quán)利進(jìn)行干預(yù)或者反抗，以此來扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)上的不利狀態(tài)。此時，民生保障與其說是一項自由權(quán)，毋寧說是一項政治議題。
（二）道德層面的民生權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利
在道德層面，民生保障是一項經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利（以下簡稱“經(jīng)社文權(quán)利”），這是基于民生保障與經(jīng)社文權(quán)利內(nèi)容的相似性。從詞源結(jié)構(gòu)上看，二者都屬于“內(nèi)容+權(quán)利”的構(gòu)造，因此只需要列舉出民生權(quán)與經(jīng)社文權(quán)利的“權(quán)利清單”，就可以對比得出結(jié)論。
從子權(quán)利角度看，民生權(quán)包括教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住宅、社會保障等內(nèi)容，而根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》（以下簡稱A公約）第6-15條的規(guī)定，經(jīng)社文權(quán)利的子權(quán)利包括工作權(quán)、休息權(quán)、健康權(quán)、社會保障權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、受教育權(quán)等。二者涵蓋的子權(quán)利存在著高度交叉，因而在內(nèi)容上具有一致性?？梢哉f，民生保障是一項經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利，并且其以“權(quán)利束”的形式存在，即“民生權(quán)利并非單一的權(quán)利，而是包含多個權(quán)利、權(quán)能的權(quán)利集合”。但問題的關(guān)鍵在于，人權(quán)理論本身不是強(qiáng)調(diào)權(quán)利是如何聚合起來的，而是強(qiáng)調(diào)權(quán)利之間的不可分割性。在子權(quán)利的支持性關(guān)系中，雖然每項權(quán)利都可能獲得其他權(quán)利的微弱支持，但不會當(dāng)然產(chǎn)生一種不可分割的整體結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)對一項權(quán)利尤其是作為權(quán)利束存在的權(quán)利之證成十分重要，因此盡管民生權(quán)與經(jīng)社文權(quán)利可能在內(nèi)容上高度重合，但不當(dāng)然產(chǎn)生支持性關(guān)系。
根據(jù)法國學(xué)者瓦薩克的代際人權(quán)理論，第一、二、三代人權(quán)分別對應(yīng)法國大革命確立的自由、平等、博愛三個概念。而從權(quán)利主體觀察，盡管第一、二代人權(quán)價值和內(nèi)容關(guān)涉不同，但均指向個人，第三代人權(quán)則指向集體。盡管上述區(qū)分并非絕對，但足以彰顯民生權(quán)與經(jīng)社文權(quán)利的不同。從價值層面看，經(jīng)社文權(quán)利關(guān)涉平等，民生權(quán)不僅關(guān)涉平等，而且關(guān)涉博愛。這也使民生保障在很多時候不僅是一項個人權(quán)利，而且是一項集體權(quán)利，表明某種生活狀態(tài)不斷改善的可能性不是屬于每一公民具體權(quán)利的簡單相加，而是屬于某一國家、某一民族或者某一社會共同體的“集體權(quán)利”。這正如郭道暉所說：“集體權(quán)利不是個體權(quán)利之和，集體公權(quán)利也不能在量與質(zhì)上分割為個體私權(quán)利。”
這一點在民生權(quán)概念的歷史沿革中體現(xiàn)得更為明顯。相較于人權(quán)、權(quán)利等概念，民生權(quán)既不是一個純?nèi)坏?ldquo;舶來品”，也不是一個完全的“本土資源”。從詞義結(jié)構(gòu)上看，它包含“民生”和“權(quán)利”兩個部分。“民生”是中國自古以來就有的概念，《左傳•宣公十二年》就記載了“民生在勤，勤則不匱”，而現(xiàn)代意義上的“權(quán)利”是近代以后的產(chǎn)物。從歷史上看，最早與民生權(quán)相近的詞匯是“民權(quán)”，但孫中山認(rèn)為民生與民權(quán)分屬不同事物，民生與國民生計相連，而民權(quán)與自由并列。
換句話說，民權(quán)與民生分屬第一、二代人權(quán)，二者關(guān)系更像是《歐洲人權(quán)公約》與《歐洲社會憲章》的關(guān)系，即民權(quán)更多的是一項公民權(quán)利和政治權(quán)利，民生則更多關(guān)涉經(jīng)社文權(quán)利。在這個意義上，民權(quán)似乎與西方傳統(tǒng)理論中對人權(quán)的認(rèn)知相似。但民權(quán)又不同于人權(quán)的概念，孫笑俠認(rèn)為盡管在1900年左右時，學(xué)者們常常將“人權(quán)”和“民權(quán)”混用，但此時的民權(quán)顯然是一個集體性概念。當(dāng)時的知識分子將“救亡圖存”“富國強(qiáng)民”的理想情懷融入了“民權(quán)”這一概念，使民權(quán)能夠激發(fā)民族、國人對于“富強(qiáng)”的想象力。故而民權(quán)的個體性被時代號召擱置，因此，民權(quán)盡管與民生不同，卻息息相關(guān)，尤其是在時代的洪流裹挾下，民生的個體性內(nèi)涵完全可能與集體性內(nèi)涵發(fā)生混同，從而被其遮蔽。這在某些時候，反而可能會發(fā)生侵犯民眾民生利益的情況。
民生權(quán)作為經(jīng)社文權(quán)利的首要性在于個體性。通過個體性來實現(xiàn)某種共同善，這正如耶利內(nèi)克所說的，“如果共同利益和個人利益重合，并且國家承認(rèn)了這種利益的一致性，那么國家就會賦予個人要求國家行動的請求權(quán)，并向個人提供實現(xiàn)這些請求權(quán)的法律手段。”我國《憲法》第45條規(guī)定，只有公民在“年老、疾病或者喪失勞動能力”時，才有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。換言之，只有在基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性層面，個人利益與集體利益才會產(chǎn)生高度的一致性，此時公民才享有要求國家行動的請求權(quán)。
（三）實然層面的民生權(quán)具有“最低限度”
從義務(wù)履行方式來看，民生保障主要以政府的積極履職為前提，但從內(nèi)容來看，民生保障具有廣泛性，包含了公民社會生活的各個方面。例如，當(dāng)一國公民無法有效獲得住宅時，可以請求政府為其提供保障性住房，但當(dāng)政府已經(jīng)為一位公民提供了40平方米的保障性住房，而他卻想要100平方米時，政府顯然不可能無休止地回應(yīng)其要求。因此，從資源的有限性上考慮，西方傳統(tǒng)人權(quán)理論通常認(rèn)為這一權(quán)利難以具有現(xiàn)實性。尤其是當(dāng)一國政府陷入資源困境時，容易發(fā)生劇烈的沖突，甚至造成嚴(yán)重的社會矛盾。故而，各國政府往往在最低范疇的意義上提供民生保障和社會服務(wù)，以規(guī)避這一風(fēng)險。因為在這一層面，個人利益與集體利益才會高度重合，風(fēng)險才會被消弭。所以，民生保障常常被視為一項“弱者”的權(quán)利，即政府至少有能力利用有限的資源來解決那些最緊迫的問題，以幫助那些最需要幫助的人。
從法律上看，這項“弱者”的權(quán)利至少涵蓋了社會保障權(quán)、社會保險權(quán)，以及社會救助權(quán)三種子權(quán)能。社會保障權(quán)強(qiáng)調(diào)物質(zhì)幫助權(quán)，社會保險權(quán)則對應(yīng)一種社會互助制度，而社會救濟(jì)權(quán)則對應(yīng)一種不同于社會保障權(quán)的幫扶制度。可以說，這三種權(quán)利無疑均屬于社會權(quán)，即必須通過國家的幫助才能夠?qū)崿F(xiàn)的權(quán)利。從道德上看，這項“弱者”的權(quán)利還蘊(yùn)含一種“底線正義”（threshold）的理念。正如習(xí)近平總書記所說：“我們要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。”民生保障并不試圖解決所有問題，而只試圖解決那些最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題。在“底線正義”理念中，凝練了某種人權(quán)核心價值的目錄，而國家可以根據(jù)自身的歷史和傳統(tǒng)，來合理設(shè)定不同的底線水平。
因此，“最低限度”實質(zhì)上構(gòu)成了民生保障的權(quán)利核心。一方面，它提供了一種道德說理框架。美國學(xué)者桑斯坦就認(rèn)為，權(quán)利可以被界定為一種衍生于政治共同體成員或聯(lián)盟的個體權(quán)利，權(quán)利的保護(hù)意味著一種對稀缺的集體資源的選擇性投資，用來實現(xiàn)公共目標(biāo)和解決通常認(rèn)為的緊急公共問題，它迫使我們在追求更重要的目標(biāo)時提供論證，即為什么在道德上A優(yōu)于B。另一方面，它使民生保障包含了一種可能性，即當(dāng)社會中的強(qiáng)弱異位時，任何人都可以獲得幫助。此時，民生保障的權(quán)利話語可以擴(kuò)展到它想擴(kuò)展的對象上，民生權(quán)就具有了普遍性意義，成為一項基本人權(quán)。正如 A 公約第 11 條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房。”
如果民生保障可以稱為一項權(quán)利，那么其確實可以在最低限度上稱為一項社會權(quán)或經(jīng)社文權(quán)利。然而，民生權(quán)與社會權(quán)、經(jīng)社文權(quán)利往往存在嚴(yán)重的權(quán)利競合，民生權(quán)向上與經(jīng)社文權(quán)利相混同，向下與社會權(quán)相混同，這使民生權(quán)無法在這兩種權(quán)利概念中找到話語空間。故而，民生權(quán)作為一種“本土資源”，更多的可能是呈現(xiàn)一種權(quán)利的話語力量，但能否被國際社會認(rèn)同，仍繞不開現(xiàn)有的國際人權(quán)話語體系。
二、民生保障的非權(quán)利屬性
如果說民生保障不是一項權(quán)利，那么需指出民生保障在哪些方面不符合權(quán)利的特征。從證偽上來說，民生保障至少可以從話語內(nèi)容、保障方式、規(guī)范本質(zhì)三個方面對民生權(quán)的概念進(jìn)行考問，并使民生權(quán)的概念被混淆。
（一）民生保障的權(quán)利內(nèi)容不具有穩(wěn)定性
“民生”是民生權(quán)的所有格，表明民生權(quán)的內(nèi)容就是民生保障。胡玉鴻認(rèn)為，“民生權(quán)是人們在保全自我、經(jīng)營生計基礎(chǔ)上實現(xiàn)幸福生活的權(quán)利，‘民生’‘自然權(quán)利’‘幸福生活’是理解這一概念的主要切入點。”因而對民生保障而言，存在三個層面的解讀：第一個層面是溫飽生活，這是僅就最低限度而言的，它更多關(guān)心的是廣大民眾，尤其是貧困民眾“兩不愁三保障”的問題。第二個層面是體面生活，是“人們在物質(zhì)條件基本得以滿足的情況下所享有的自尊或尊嚴(yán)的生活狀態(tài)。”如果從政策層面考量，那么指“七有”的存在。第三個層面是幸福生活或美好生活，指人類能力或者說人性自由而全面的發(fā)展。這三個層面呈現(xiàn)出一種層次性，揭示了“溫飽生活—體面生活—幸福生活”的動態(tài)發(fā)展路徑，就像A公約第2條第1款規(guī)定的“逐漸達(dá)到”原則一樣。但就實質(zhì)而言，其只蘊(yùn)含了兩個方面的意思：第一個方面是狹義理解，也即民生權(quán)與適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)相當(dāng)，此時甚至可以說民生權(quán)就是生存權(quán)。第二個方面是廣義理解，民生權(quán)不僅包含適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，而且包含為改善民眾生活境況的無限可能。無論這種改善境況是一種相對高的層次，抑或一種終極層次，都蘊(yùn)含著發(fā)展的無限可能。此時，民生權(quán)的概念包含了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)兩個范疇。這正如黨的二十大報告所言：“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生。”
從“最低保障”方面理解，民生權(quán)實際上是包括了醫(yī)療領(lǐng)域的保障權(quán)、就業(yè)領(lǐng)域的保障權(quán)、教育領(lǐng)域的保障權(quán)等一系列子權(quán)利在內(nèi)的“社會保障權(quán)”。但核心正如前文所說，當(dāng)且僅當(dāng)個人通過自身努力無法實現(xiàn)生存和發(fā)展時，國家才會介入。因此，從這個意義上講，民生權(quán)確實具有優(yōu)先性，如果不滿足它，就無法談及其他權(quán)利。不過，這并不意味著其處于最高價值位階，就像衣食住行是滿足人之生活的基本條件，但衣食住行并不是人為之奮斗的最高目的。如亞里士多德就認(rèn)為，正義是“德性之首”，“比星辰更讓人崇敬”。但人的終極目的是追求至善——幸福（well-being）。這正如孫中山所說：“民生主義就是使大多數(shù)人享大幸福。”民生問題的解決程度決定了社會之進(jìn)步程度和政權(quán)之興亡。
從“改善民生”或“增進(jìn)民生福祉”方面理解，民生權(quán)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技、環(huán)境等各個方面，等于把人民生存和發(fā)展必需的各種積極條件都納入其中。盡管民生保障的廣義理解，容易在實踐中受人詬病，但這并不能表明“增進(jìn)民生福祉”是沒有必要的。相對于“絕對貧困”而言，“相對貧困”很好地回答了其必要性問題，即當(dāng)人們可以依靠其自身努力來維持生存，但卻仍無法滿足其他生活需求的狀態(tài)，如時間的貧困、技能的貧困、健康的貧困。這些相對貧困也完全可能制約社會的發(fā)展，尤其是在中國的政治語境下，政府不可能不回答這些問題。
當(dāng)然，在無限的發(fā)展可能中確實存在諸如體面生活和幸福生活的差別，但這兩種差別存在價值上的不同：其一，就體面生活而言，其實質(zhì)是“免于……歧視”的制度性存在，與溫飽生活一樣體現(xiàn)了平等性。固然，體面的生活與人的尊嚴(yán)、自尊息息相關(guān)，但在動態(tài)發(fā)展路徑之中，問題總是從一個到另一個依次解決的。盡管在某些時候，三個層次的需求可能會交替重疊呈現(xiàn)，但并不會因此妨礙三者固有的層次性。這意味著當(dāng)談及體面生活時，溫飽生活已經(jīng)獲得了解決。因而，此時的體面生活實際上是面對溫飽生活之后，依然存在的社會不公正現(xiàn)象。黨的二十大報告指出：“就業(yè)是最基本的民生。”即便社會已經(jīng)為人們放開了自由擇業(yè)的可能，某些人仍會因為性別、戶籍、殘障等因素?zé)o法獲得平等就業(yè)權(quán)。其二，就幸福生活而言，實質(zhì)是“人自由而全面的發(fā)展”，此處與溫飽生活、體面生活不同，更多彰顯出人的自主性、自由性。這意味著人真正超脫了外力的限制，開始尋求自身所欲尋求的目標(biāo)，而非自己所能成為的目標(biāo)。
這一從最低需求到最高理想的廣義認(rèn)知，彰顯了民生權(quán)的歷史性敘事。盡管人權(quán)總是存在一個靜態(tài)的權(quán)利內(nèi)核，但邊界范圍始終不斷變化，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)總是位于各部人權(quán)白皮書之首，但在該標(biāo)題項下的“關(guān)鍵詞”在不同階段發(fā)生不同變化。從一開始涉及溫飽問題、人均壽命、改善生存條件，逐步增加了扶貧工作、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、住房條件和環(huán)境、醫(yī)療健康、社會救助、勞動者就業(yè)、環(huán)境權(quán)利和郵電通信等關(guān)鍵詞。因此，雖然學(xué)界對民生權(quán)的定義沒有形成相對統(tǒng)一的概念，但均認(rèn)可民生保障是一種隨時代不斷發(fā)展的應(yīng)然權(quán)利。隨著時代的進(jìn)步，民生保障也必然會超出人的物質(zhì)生活領(lǐng)域，逐漸觸及人的精神生活，最終走向自由而全面發(fā)展的美好人生。因此，盡管從宣示性意義來講，似乎賦予了民生權(quán)更具超脫時代的意義，但在實踐中很難為民生權(quán)找準(zhǔn)一個恒常的著力點。
（二）民生保障主要依靠政策來驅(qū)動
根據(jù)權(quán)利義務(wù)的相關(guān)性原理，如果存在一項民生保障的權(quán)利，那么必然存在一項民生保障的義務(wù)。從民生保障的義務(wù)主體來看，第一義務(wù)主體顯而易見是政府。政府作為民生保障的權(quán)利相對人或者說義務(wù)主體，意味著公民因民生保障可以向政府提出請求。這是一個權(quán)利句式，但如果對其進(jìn)行轉(zhuǎn)化，則可以變?yōu)樨?zé)任句式。在這個意義上，民生保障產(chǎn)生了“法律保障型”和“政策驅(qū)動型”兩種類型。如果我們用權(quán)利相關(guān)性話語來解釋，那么意味著，在“法律保障型”的意義上，民生保障應(yīng)當(dāng)是一項“請求權(quán)”（claim-rights）或者說狹義的“權(quán)利”，這表明民生保障必須有著清晰的主體和相對人，并在此關(guān)系之間明定出權(quán)利義務(wù)；而在“政策驅(qū)動型”中，民生保障應(yīng)是一項政府的“責(zé)任”，這表明政府有實施民生保障政策的責(zé)任，同時也有實施民生保障政策的權(quán)力。
如果嘗試用關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，那么可以清晰地發(fā)現(xiàn)：在“法律保障型”中，民生保障實際上存在兩方，即權(quán)利的主體和義務(wù)的主體，且二者不發(fā)生重合；在“政策驅(qū)動型”中，民生保障實際僅有一方存在，即權(quán)力主體和責(zé)任主體發(fā)生了混同——都是政府。如果我們強(qiáng)行將責(zé)任句式改為權(quán)利句式，即運(yùn)用“應(yīng)當(dāng)”“必須”等字眼來表達(dá)對權(quán)利保障的價值判斷，那么相當(dāng)于為無權(quán)利之義務(wù)單純添加“權(quán)利話語”，即此時的“民生權(quán)”是為了強(qiáng)調(diào)政府民生保障責(zé)任的存在。范伯格認(rèn)為能否區(qū)分這點對于“權(quán)利”概念本身的自主性、獨立性而言至關(guān)重要，尤其是當(dāng)離開法律的范圍來考察義務(wù)時，這一特點會愈加明顯。例如，對弱者施以援手固然是一種義務(wù)，但弱者并不能直接要求人們把幫助視為其應(yīng)盡的義務(wù)，否則這將會無法區(qū)分慈善與單純的還債。按照范伯格的觀點，此時的民生權(quán)與其說是“權(quán)利”，不如說是“權(quán)利的永久可能性”，是權(quán)利由之而成長發(fā)展的“天然種子”。此時，民生權(quán)更像是“表達(dá)一種信念的有力方式，即國家必須承認(rèn)這種要求是一種潛在的權(quán)利，并以之作為現(xiàn)在所追求的目標(biāo)中的決定因素和現(xiàn)行政策的指導(dǎo)。”這是“權(quán)利”的修辭學(xué)用法，但如果民生權(quán)僅僅是一種修辭，實際上不僅無法保障民生權(quán)的效力，反而會使它淪為僅具有理想色彩的符號。正如格倫頓所說：“當(dāng)權(quán)利名錄拉得越來越長時，權(quán)利之間發(fā)生沖突的場景也在成倍地增加。”
在此種情況下，民生權(quán)實際上不過是一種“政治宣言”，因為它并沒有直接規(guī)定義務(wù)的具體內(nèi)容，權(quán)利主體也無法通過司法程序來尋求救濟(jì)。美國學(xué)者杰克•唐納利就認(rèn)為，權(quán)利有三種不同的社會相互作用形式：第一種是某項權(quán)利的確定性運(yùn)用，責(zé)任承擔(dān)者的反應(yīng)是尊重這一權(quán)利；第二種是某項權(quán)利的直接享用，責(zé)任承擔(dān)者在決定他或她將如何行動時會考慮積極權(quán)利，且直接享用不存在權(quán)利擁有者對權(quán)利的運(yùn)用；第三種是某項權(quán)利的對象性享用，對象性享用是規(guī)范性狀況。權(quán)利的實際價值在于第三種，即如果某項權(quán)利的對象性享有遭到了侵犯，那么權(quán)利就賦予一個人“請求”的特定資格。
截至2024 年8月，我國共有20部法律中明確載有“民生”這一概念。但從內(nèi)容上來說，僅涉及“國計民生”“重要民生”“人民生活”“保障和改善民生”四個概念，且僅有《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）第6條采取了“保障和改善民生”這一更為確切的用語。從《預(yù)算法》第6條的內(nèi)容來看，保障和改善民生仍然屬于“政策驅(qū)動”的范疇，這一點通過對比關(guān)于民生的行政法規(guī)和政策文件數(shù)量就不難得出。截至目前，中國政府已經(jīng)編制實施了14個五年規(guī)劃（計劃）和4期《國家人權(quán)行動計劃》，有力地推動了人民生活的改善。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025年）》中，涵蓋了大量“增進(jìn)民生福祉”以及“保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利”的相關(guān)內(nèi)容。從具體內(nèi)容來看，既反映了政府的民生保障責(zé)任，也反映了對公民經(jīng)社文權(quán)利，以及特定群體權(quán)利的保障。例如，在基本生活水準(zhǔn)權(quán)、工作權(quán)利、社會保障權(quán)、財產(chǎn)權(quán)益、健康權(quán)利、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)利、婦女權(quán)利、兒童權(quán)利、老年人權(quán)益等具體權(quán)利類型中，二者均存在相似之處。在某些情況下，《國家人權(quán)行動計劃》顯得更為細(xì)致，以對中長期規(guī)劃形成更為有力的補(bǔ)充。
社會在不斷發(fā)展，人的需求也在持續(xù)更新。中長期規(guī)劃為使社會發(fā)展與人的需求相銜接，以數(shù)字的形式來確定目標(biāo)，以期在計劃內(nèi)完成。它一方面反映了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與進(jìn)步，另一方面與人的期望及需求基本吻合，體現(xiàn)了“政策驅(qū)動型”的靈活與快捷。更為關(guān)鍵的是，通過“國家+社會+個人”的有機(jī)組合，可以逐步突破“權(quán)利屬地化”的屏障，推動民生保障朝著均衡化、普惠化方面發(fā)展。但法律天然具有的滯后性使法律不可能經(jīng)常修改，否則會破壞法律本身所具有的穩(wěn)定性和權(quán)威性。
（三）民生權(quán)在規(guī)范本質(zhì)體現(xiàn)為義務(wù)先在
盡管政府對于民生保障負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但并不意味著這一責(zé)任全部需要由政府來擔(dān)當(dāng)，這實際上也無法實現(xiàn)。胡玉鴻指出，民生權(quán)的實現(xiàn)具有兩個層次：在第一個層次，以個人為主、以國家和社會為輔；在第二個層次，以國家和社會為主、個人為輔。在這兩個層次中，個人毫無疑問是第一位的，但轉(zhuǎn)化為自然法的問題就是：此時個人以享有的究竟是自然權(quán)利還是自然義務(wù)？也即此時究竟是權(quán)利先在還是義務(wù)先在？胡玉鴻認(rèn)為：“自然權(quán)利在人的自我保全、自我決定等層面上與民生權(quán)利有交叉、重疊之處，或者說大部分自然權(quán)利都可以為民生權(quán)利所涵蓋。但是，現(xiàn)代社會的民生權(quán)利不僅包含著個人主張、個人踐行的權(quán)利形態(tài)，更有國家和社會作為主體，為民分憂、解民倒懸的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。”近代以來，自然法確實遭受了降格，“權(quán)利”不再關(guān)涉“至善”（summumbonum），而僅僅關(guān)乎“自保”。正如霍布斯所說：“著作家們一般稱之為自然權(quán)利的，就是每一個人按照自己所愿意的方式運(yùn)用自己的力量保全自己的天性——也就是保全自己的生命——的自由。因此，這種自由就是用他自己的判斷和理性認(rèn)為最適合的手段去做任何事情的自由。”從這個意義上講，民生權(quán)確實在“自我保全”上面，存在與民生權(quán)的交叉、重疊之處。但細(xì)致劃分，這一交叉重疊之處至少存在三個方面的含義。
第一，自我保存的“義務(wù)”。美國學(xué)者奧克利認(rèn)為：“在18世紀(jì)的法理學(xué)主流中，事實的確是，自然權(quán)利被看作是源自自然法和自然義務(wù)。”當(dāng)然，此時的“義務(wù)”也消除了“至善”的德行維度，而僅僅表示消極的被迫要求，來捍衛(wèi)屬于自身的東西。因此，此時的自我保存義務(wù)實際上在表達(dá)，公民個人的勤勞努力才是確保民生的“第一道防線”，哪怕是當(dāng)個人在遭受不利狀況時，如果個人有能力實現(xiàn)自救，那么個人依然是第一義務(wù)主體。由此，這一義務(wù)是一種“先在義務(wù)”，也即個人義務(wù)是第一位的，國家和社會的義務(wù)僅具有輔助性。
第二，自我保存的“權(quán)利”。這正是霍布斯意義上所言的“自然權(quán)利”，它扭轉(zhuǎn)了古代社會“義務(wù)優(yōu)先”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;權(quán)利優(yōu)先”。在某種程度上，近代自然法學(xué)者是將原本最低層次的“自我保存義務(wù)”從起點或話語上轉(zhuǎn)化為了“自然權(quán)利”。但驅(qū)使自我保全的是欲望，正如斯賓諾莎所說：“個人的天然之權(quán)不是為理智所決定，而是為欲望和力量所決定。”據(jù)此，霍布斯才會提出“自然狀態(tài)就是戰(zhàn)爭狀態(tài)”的命題。但在自然狀態(tài)下，自然權(quán)利僅具有道德意涵而不具有政治意涵?；诖?，民生權(quán)不僅具有道德意涵，更為重要的是還具有政治意涵。
第三，自我保全的消極性。洛克在兩個方面使用“權(quán)利”這一概念，一方面與霍布斯的“行為自由”論相同，另一方面關(guān)涉“對他方行為的禁止”。在第二方面意義上，自然權(quán)利就具有了政治意涵。程志敏認(rèn)為“義務(wù)是對自己的要求，權(quán)利是對別人的主張。”但回到民生保障這個話題，“禁止他人的侵害”從邏輯上無法構(gòu)成先在性，因為如果一個人只是努力去實現(xiàn)自我保存，那么確實可能會遇到一定的競爭風(fēng)險，但這種風(fēng)險并非第一位的。只有隨著人的需求不斷增長，這種風(fēng)險才會逐漸增大。
因此，從本質(zhì)上講，民生保障更像是一種義務(wù)，或者更確切地說是一種“先在義務(wù)”。即使沒有政府的民生保障，這一義務(wù)依然存在。不妨先假定個人對于民生保障也負(fù)有義務(wù)，這個義務(wù)可以是對其他人的，也可以是對自己的。這樣就存在兩種層面的解讀。
第一，邏輯上的相關(guān)性，即 A 享有民生利益的權(quán)利，則B負(fù)有保障A享有民生權(quán)的義務(wù)。從通常意義上講，所謂的B只能是政府，且只能嚴(yán)格地限定在法律義務(wù)中。因為從邏輯上講，A所享有的權(quán)利是具有指向性的，但B負(fù)有的義務(wù)是一種對世義務(wù)，二者不具有相稱性。但此時B的對世義務(wù)并不因A的權(quán)利消失而消失，因此具有“先在性”。當(dāng)B是個人或企業(yè)時，顯然這項權(quán)利是一種民法權(quán)利或社會法上的權(quán)利，而非帶有公屬性的民生權(quán)。正如前文所說，在現(xiàn)實社會之中，人們確實有義務(wù)幫助那些弱者，對他們捐款、捐物。但并不能因此說，對這些給予幫助的人享有一項要求幫助的權(quán)利。
第二，道德上的相關(guān)性，正如馬克思所說：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。”還可以更果斷地說，義務(wù)是權(quán)利的先決條件。在這個邏輯下，所謂民生權(quán)是指公民A首先對這個國家或社會的代表政府B做出了某種貢獻(xiàn)，因此B才會對A負(fù)有民生保障的義務(wù)。換言之，A的義務(wù)派生了A的權(quán)利，A的權(quán)利又派生了B的義務(wù)。這一觀點在某些情況下，可能存在嚴(yán)重的問題。例如，那些生來就貧窮的孩子，如何能履行對這個國家或社會的義務(wù)呢？他們是否又因此不享有權(quán)利呢？如果認(rèn)為是“A 的生存義務(wù)派生了A的民生權(quán)，A的民生權(quán)又派生了B的民生保障義務(wù)”，那么需要特別注意的是，此時A的義務(wù)仍然是一種“先在義務(wù)”，或者如羅爾斯所說是“自然義務(wù)”，即其無須借助“權(quán)利”這一概念便可以解決問題，在此意義上A和B的義務(wù)將無法建立關(guān)系。
因此，從民生保障的動態(tài)內(nèi)容和政策驅(qū)動來看，其具有歷史性、具體性和現(xiàn)實性。這就導(dǎo)致在實踐中，政府不得不常常讓位于個人。但從個人義務(wù)來看，這項權(quán)利與個人義務(wù)不存在邏輯和道德上的必然性。此時，與其說是民生權(quán)利，毋寧說是民生義務(wù)。
三、民生保障是評價社會公正的獨特價值標(biāo)準(zhǔn)
支持或者反對民生權(quán)概念的觀點，都可以尋找到各自的立場，因為只需要抓住權(quán)利的一個側(cè)面，就可以在理論上獲得一個權(quán)利的“雛形”或者反對的理由。這或許是“權(quán)利話語”本身帶來的困擾，當(dāng)我們超脫出“權(quán)利話語”本身時，也許可以尋找到更可靠的立場。
（一）“福利”（welfare）與“幸福”（well-being）的區(qū)別
盡管在中國的政治語境中，往往采納民生保障的廣義內(nèi)涵，使民生保障的概念更具彈性，但也容易讓人們不加區(qū)分地使用另外兩個概念，即“福利”（welfare）和“幸福”（well-being）。尤其在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，二者常常被視為同義詞，這主要是就“福利”而言的。這一點對現(xiàn)代權(quán)利研究也產(chǎn)生了重要影響，如英國哲學(xué)家詹姆斯•格里芬就基于人格和實用性的角度，推導(dǎo)出“福利權(quán)”是三項基本人權(quán)之一，但格里芬說的“福利權(quán)”實際上僅指“最低限度資源方面”。在這個意義上，“福利權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利”往往是同義詞。
美國哲學(xué)家格沃斯則將“幸福”視為兩項基本人權(quán)之一，并且具有三個層次的內(nèi)容：一是基本權(quán)利（basicrights），包括行為必需的基本物品和服務(wù)，比如生命、身心健康，以及諸如食物、衣服、住所和醫(yī)療藥品等具體物品；二是不可減少的權(quán)利（nonsubtractiverights），這指的是“能動者”（prospectivepurposiveagent，PPA）本身具有的，不能被無端剝奪的物品和服務(wù)，剝奪這些物品和服務(wù)會降低PPA有目的的行為能力，比如不被欺騙、不被偷竊、不被侮辱、不被暴力威脅等；三是增益的權(quán)利（additiverights），這些權(quán)利不是有目的的行為所必需的，但是擁有它會很大程度上提高一個人有目的的行為能力，比如教育、財富等。為了讓人們充分參與“有目的”的社會行為當(dāng)中，必須確保每個人在基本層次上能夠獲得充分供給，而且還能夠在不可減損以及增益的層次上獲取相關(guān)物品和服務(wù)。但許多人可能無法以這種方式參與，如兒童、老年人、殘障人士以及其他一些社會中的弱勢群體，他們無法自行滿足基本層次上的需求。格沃斯認(rèn)為，這些人同其他PPA一樣都有權(quán)獲得幸福，特別是基本福利。其他個人或社會、國家有積極義務(wù)為這些社會中的弱勢群體提供基本福利。
這表明“福利”與“幸福”的區(qū)別，似乎僅僅是范圍大小的問題。功利主義常常基于此來論爭“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”的可行性，通過將“幸福”視為個人“福利”的“加總”（aggregative），來促使個人“福利”的最大化。羅爾斯就認(rèn)為：“我不使用‘福利經(jīng)濟(jì)學(xué)’這個名稱，因為‘福利’這個詞意味著其潛含的道德觀念是功利主義的；雖然我相信‘社會選擇’的內(nèi)涵仍然是狹窄的，但是這個術(shù)語較好些。”這意味著，如果在一種狀態(tài)下社會成員的“福利”水平比較高，那么其相應(yīng)的社會“幸福”就高。因此，福利與幸福的關(guān)系可以公式“N（社會成員）*福利=幸福”來表達(dá)，“經(jīng)濟(jì)福利是總福利的一部分，但經(jīng)濟(jì)福利并不能被視為總福利的晴雨表或指數(shù)表”，因此幸福在表達(dá)社會整體經(jīng)濟(jì)效用愿景的同時，還表達(dá)自由、安全、家庭和諧、友誼、精神愉快等非經(jīng)濟(jì)因素。這一點在《世界人權(quán)宣言》中也可以得到體現(xiàn)。盡管《世界人權(quán)宣言》的中文文本中同樣使用了“福利”一詞，但在英文中卻分別使用了“welfare”和“well-being”兩個概念。在《世界人權(quán)宣言》第 29 條第 2 款的權(quán)利限制條款當(dāng)中使用了“welfare”一詞，而在第 25 條第 1 款的“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”中則使用了“well-being”一詞。從聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處的解讀來看，“welfare”關(guān)涉義務(wù)，而“well-being”關(guān)涉權(quán)利。對照A公約，第4條權(quán)利限制條款中同樣使用了“welfare”一詞，但在第11條第1款的“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”中沒有“well-being”一詞。“well-being”出現(xiàn)在《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》第8條第3款“強(qiáng)迫勞動”的排除性條款當(dāng)中，指出“在威脅社會生命或幸福的緊急狀態(tài)或災(zāi)難的情況下受強(qiáng)制的任何服務(wù)”不屬于強(qiáng)迫勞動。當(dāng)然，從現(xiàn)實來看，國際人權(quán)法并不一定確切區(qū)分了二者的含義。但從文本語境考察，二者依然存在不同：“welfare”顯然僅僅是一個客觀限制，而“well-being”包含主客觀兩個方面內(nèi)容。
從歷史線索考察，“福利”是一個現(xiàn)代概念，起源于“福利國家”。它通常指用某種經(jīng)濟(jì)效益對人們的生活狀況進(jìn)行評估，也即政府利用失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等政策或者說再分配手段，來減少社會不公。例如，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古就認(rèn)為“福利”是一個狹義的概念，它僅僅與經(jīng)濟(jì)福利相關(guān)。而“幸福”則是一個古典概念，亞里士多德就指出政治學(xué)的目的就是屬人的善，或者活得好，亦即幸福。如果從其本義出發(fā)，那么意味著人必須在共同體中才能獲得價值。
阿馬蒂亞•森認(rèn)為“福利”與“幸福”是不同的，前者一般指享有養(yǎng)老金、失業(yè)福利及其他此類具體的旨在減少某種明顯的經(jīng)濟(jì)與社會剝奪狀況的公共保障的權(quán)利，而且覆蓋的剝奪類型可以延伸至包括文盲和可預(yù)防的疾?。缓笳咧赣靡栽u價社會公正的某種標(biāo)準(zhǔn)。用羅爾斯的話來說，這表明“幸福”是指導(dǎo)公民在思考經(jīng)濟(jì)和社會政策問題時的反思活動。這一觀點常常受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批判，因為在他們看來“福利”是客觀的、描述性的，甚至是科學(xué)性的，而“幸福”則是主觀的、規(guī)范性的，甚至是隨意性的。
（二）“幸福”的人際比較效用
事實上，“幸福”涉及的多元性使人們無法進(jìn)行客觀評估，諾奇克對森的評論中曾指出：“讓我們假設(shè)，一個人A有權(quán)利在（X，Y）之間作出決定，另一個人B有權(quán)利在（Z，W）之間作出決定。而且假設(shè)，他們的個人喜愛如下（并假設(shè)沒有其他的個人）：個人A的喜愛順序為，W→X→Y→Z；個人B的喜愛順序為，Y→Z→W→X。根據(jù)一致性條件，在社會排序中，W高于X（因為每個人的排序中都是W高于X），Y高于Z（因為每個人的排序中都是Y高于Z）。也是在社會排序中，根據(jù)個人A在這兩種選擇對象中的選擇權(quán)利，X高于Y。合并這三種二元排位，在社會排序中，我們得到了：W高于X，X高于Y，Y高于Z。然而，根據(jù)個人B的選擇權(quán)利，Z在社會排序中必須高于W。沒有任何可轉(zhuǎn)換的社會排序能夠滿足所有條件，從而社會排序不是線性的。”森認(rèn)為，產(chǎn)生這一問題的主要原因在于人際相異性，但森并沒有止步于社會排序的非線性傳遞，而是為此設(shè)計了一個“能力分析框架”，通過不斷篩選和權(quán)衡從而實現(xiàn)社會評價的參與，并最終形成更為全面的認(rèn)知，即“能力分析框架”并非給予一個確定的價值目標(biāo)，而是在篩選和權(quán)衡中進(jìn)行探索。
森認(rèn)為，沒有人際比較的效用是十分有限的，我們僅可以對一個人在某種狀態(tài)下是否比另一種狀態(tài)下的效用更富有成效進(jìn)行討論，卻被告知不能將一個人的效用與另一個人的效用作比較。在這個意義上，森做了兩個區(qū)分：第一個區(qū)分是個人幸福的增進(jìn)與個人對主體性目標(biāo)的追求，前者意味著個體選取構(gòu)成其幸福的事物，而后者則是指個體所欲求的事物；第二個區(qū)分是成就與取得成就的自由，前者意味著人們通過努力實現(xiàn)了的事物（表明結(jié)果），而后者則意味著人們借以實現(xiàn)自身價值的機(jī)會（表明可能）。由此產(chǎn)生了四種有關(guān)個人效用的概念：幸福性成就（well-beingachievement）、主體性成就（agencyachievement）、幸福性自由（well-beingfreedom）和主體性自由（agencyfreedom）。之所以產(chǎn)生上述區(qū)分，是因為幸福性和主體性及成就和自由之間并不總是重疊。
例如，一個人獲取適當(dāng)?shù)氖澄锖退@然是幸福的必要內(nèi)容，但一個人也完全有自由去進(jìn)行齋戒或者過清貧的生活，因此在“貧窮者的權(quán)利”與“行乞者的權(quán)利”的問題上就體現(xiàn)出幸福性與主體性的區(qū)別。而成就與自由之間則面臨一個“轉(zhuǎn)化率”問題，如一個窮人想擺脫營養(yǎng)不良的現(xiàn)實狀況，則不僅取決于其擁有的食物、水、收入等資源，還取決于個體性差異，如身體狀況、環(huán)境水平。甚至兩個收入完全相同的人也不意味著具有同等的生活質(zhì)量。當(dāng)然，對于人際效用的區(qū)分并不是為了表明人們可以只思考其中一個方面，卻不用思考另一個方面，而是應(yīng)當(dāng)注意到其中的差別。這標(biāo)志著對于民生保障從權(quán)利保障的狀態(tài)性或結(jié)果性評價，轉(zhuǎn)化為了“能動性”或者說“過程性”評價。這表明“福利”與“幸福”的不同不僅僅是一個范圍問題，還是一個對共同的要素采用差別加權(quán)的問題，也即前者將人們引向了超出自己生活考慮的范圍，而后者則可以根據(jù)不同的權(quán)重賦予好生活的評價。
例如，生活在一個無傳染病或者醫(yī)療設(shè)施十分健全的社會，當(dāng)然是每一個人所欲求的，但這一問題并不全然取決于個人，它需要國家政策乃至國際社會的協(xié)助才能夠有效實現(xiàn)。因此，如果國家政策無法實現(xiàn)無傳染病或者健全醫(yī)療設(shè)施的目標(biāo)，那么主體性自由也就無從談起；但如果一項國家政策可以實現(xiàn)無傳染病或者健全醫(yī)療設(shè)施的目標(biāo)，那么主體性自由顯然會增加。這一觀點可以反映到民生保障的其他方面，如國家確實有義務(wù)為所有公民提供最低生活保障的義務(wù)，但是并不意味著一定要讓所有人都必須使用這一權(quán)利。在這個程度上，幸福性自由對于國家政策的評價性意義顯然比個體性自由更大一些。當(dāng)然，在森看來，個體性自由能凸顯一種不同的視角，如當(dāng)個體性自由與福利自由不一致時，往往意味著個體享有更多的可行能力，因此其具有更為充分的理由去幫助或者改善他人的生活。在民生保障或共同富裕的視閾下，其可以被總結(jié)為“先富帶動后富”。
（三）民生保障是中國評價社會正義的一種獨特標(biāo)準(zhǔn)
在中國的政治語境下，民生確實具有獨特力量，能夠?qū)φ沃刃虍a(chǎn)生沖擊，如中國古代的“民本”思想。但就性質(zhì)而言，這是一種制度性力量，而不是一種權(quán)利性力量。換言之，民生權(quán)的力量不是基于本身，而是基于前權(quán)利狀態(tài)，或者基于對“走出自然狀態(tài)走向社會狀態(tài)”的渴望。就現(xiàn)代社會而言，民生保障實質(zhì)上是一個社會正義的問題。社會正義在一定程度上當(dāng)然與權(quán)利問題相關(guān)，但不是所有的社會問題都是權(quán)利問題。用森的話來說，社會正義更多關(guān)涉幸福性自由，而權(quán)利問題關(guān)涉主體性自由。
將民生保障作為評價社會正義的某種標(biāo)準(zhǔn)，顯然更契合“幸福性”（well-beingaspect）的內(nèi)涵，也更容易釋放其潛在的道德內(nèi)涵。例如，當(dāng)一國政府在制定民生政策時，重要的不僅是制定一個具有普遍性的標(biāo)準(zhǔn)或框架，還在于為每一個人尤其是社會中的弱者提供一個恰當(dāng)?shù)闹贫劝才拧Ｕ缌_爾斯的正義兩原則，前者的核心在于機(jī)會自由，即每個人對所有人擁有的平等基本自由具有平等的權(quán)利；后者的核心在于差別原則，即如果這個社會一定有不正義的存在，那么只能是改善最不利境遇者的待遇。因此，民生保障作為評價社會正義的某種標(biāo)準(zhǔn)可以在民生權(quán)概念的三個層次上實現(xiàn)統(tǒng)一與自洽。在保全自我上，民生保障要求個人必須享有一定的“幸福性成就”，即政府必須通過積極制定相關(guān)法律或政策來實現(xiàn)人的自我保全，在這個層面效用性或“福利”至關(guān)重要；在經(jīng)營生計意義上，民生保障要求個人必須不斷提高“幸福性自由”，即政府必須尊重個人對各種可能形成的生活內(nèi)容項組合進(jìn)行選擇的機(jī)會，或者說政府必須尊重個人自主選擇的生活模式，在這個層面對“幸福”的理解至關(guān)重要；至于實現(xiàn)幸福生活或者說一種更為圓滿的生活，則涉及“成就”與“自由”之間轉(zhuǎn)化率的問題，“社會正義”在此就顯得格外重要。
在森看來，關(guān)于“可行能力”的目錄是一個開放性的問題，但納斯鮑姆并沒有如森一般做出了一個關(guān)于主體性和幸福性的整全性思考，而是將問題僅聚焦于政治觀。因此，納斯鮑姆摒棄了森關(guān)于“主體性自由”和“幸福性自由”的區(qū)分，認(rèn)為“有些能力會影響人們追求不同人生觀的能量，政治觀必定會重視這樣的能力。諸如健康、身體健全、實踐理性和宗教自由這些能力都出現(xiàn)在目錄內(nèi)，這是因為它們在追求許多不同的人生計劃時都是有價值的。但是，它并未涉及在追求所有人生觀的每一種元素時的每一種自由，也沒有向每一位公民確保追求每一種此類元素的機(jī)會。例如，有些人生觀需要昂貴的資源，這將有損國家在基本事務(wù)上保護(hù)公民的能力。”因此，納斯鮑姆認(rèn)為，政府有責(zé)任讓民眾有能力追求一種有尊嚴(yán)，并且在最低限度意義上豐富的生活，這就意味著一種體面的政治秩序必須保證全體公民的十種核心能力至少在最低限度水平。在這十種核心能力中，生命、身體健康、身體健全、實踐理性、其他物種、娛樂、對外在環(huán)境的控制等，都可能與民生保障發(fā)生交叉。當(dāng)然，民生保障的范圍也可能會比納斯鮑姆提出的核心目錄更為廣闊，如人對改善性生活的需求是一個現(xiàn)實問題。但能否將民生保障的額外范圍納入核心目錄是一個政治過程，應(yīng)該留給社會共識來決定。
納斯鮑姆通過將需求與人的尊嚴(yán)混合，來超脫歷史、宗教、文化與哲學(xué)的鴻溝，以期盡可能地獲得普遍化。但核心能力目錄本身可能蘊(yùn)含著“悲劇性選擇”（tragicchoice）的困境，如一位貧窮的單身母親可能不得不面臨選擇外出工作還是照顧孩子這一現(xiàn)實難題。這正是森不提出核心能力目錄的原因，因為在“悲劇性選擇”中，人們可能根本無法做出完全排序。然而納斯鮑姆卻認(rèn)為，在“悲劇性選擇”中也是有區(qū)分的，盡管選擇雙方都可能會造成傷害，但一些傷害會比另一些傷害顯然更輕微一些。這樣能力理論就有了解決問題的路徑：關(guān)鍵就在于如何尋找具有“孵化性運(yùn)作”（讓好的更好）的可能，以及消除“腐蝕性劣勢”（不讓壞的更壞）的努力。例如，教育可以極大提高個人的其他核心能力，從而使個人更富有機(jī)會；家庭暴力可能會極大損害家庭中弱勢群體的身體健康，進(jìn)而剝奪她的情感幸福、歸屬和實踐理性等核心能力。
民生保障同樣如此，國家實施政策的目的在于使民眾過上更為幸福的生活，如果在國家能力實在有限的前提下，至少不應(yīng)當(dāng)比當(dāng)前的狀況更差。當(dāng)然，正如前文所說，民生保障在中國的政治語境下具有獨特的政治意涵，這使得其不僅有促進(jìn)社會公平正義的愿景，還有執(zhí)政黨和政府對于民族和國家的初心使命，這具有強(qiáng)烈的道德使命感，激勵著中國共產(chǎn)黨人不斷履行自己的職責(zé)，踐行自己的義務(wù)。例如，當(dāng)面臨藥品短缺以及短時間無法解決的現(xiàn)實難題時，初心使命并不會使執(zhí)政黨和政府的職責(zé)和義務(wù)消失，反而會產(chǎn)生一系列派生義務(wù)，就像國家應(yīng)該調(diào)整藥品政策以供某些急需的人口使用、國家應(yīng)該采取積極的進(jìn)口政策來補(bǔ)充藥品資源的短缺，乃至于國家應(yīng)該在未來加大相關(guān)醫(yī)藥領(lǐng)域科研開發(fā)的資金以從根本上扭轉(zhuǎn)這一不利局面。這種強(qiáng)烈的道德使命感，將會使執(zhí)政黨的道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為政治義務(wù)，去積極作為。
四、民生保障是憲法上“國家目標(biāo)”的鮮明制度規(guī)范
從哲學(xué)或道德上講，將民生保障作為評價社會正義的某種標(biāo)準(zhǔn)，確實可以展現(xiàn)其無限可能，但如果單純作為某種道德說教，顯然會同“民生權(quán)”一樣囿于話語的力量。因而，仍需在法律上尋找民生保障的立場，以確保其可以獲得法治的支持。
（一）民生權(quán)的第三人效力
根據(jù)基本權(quán)利功能分類所對應(yīng)的國家義務(wù)，可以列舉出三個層次的義務(wù)：第一個層次是消極義務(wù)（不侵犯義務(wù)），第二個層次是給付義務(wù)（提供各種物質(zhì)、程序給付和其他相關(guān)服務(wù)的義務(wù)），第三個層次是保護(hù)義務(wù)。其中第一個層次為國家的消極義務(wù)，第二個層次和第三個層次為國家的積極義務(wù)。張翔認(rèn)為，“保護(hù)”一詞必然涉及三方關(guān)系，甲侵犯了乙，而丙去幫助乙，丙的行為才是一種“保護(hù)”行為。因此，實現(xiàn)這一義務(wù)的方式主要有兩種：一種是保護(hù)公民免受第三方的侵害，另一種是制定法律，為基本權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。盡管在傳統(tǒng)憲法教義學(xué)之中，國家的保護(hù)義務(wù)不對應(yīng)公民的請求權(quán)，但是隨著客觀法的“再主觀化”，逐漸在此過程中強(qiáng)化了公民的權(quán)利屬性，并形成了“基本權(quán)利的第三人效力”。
從我國《憲法》文本來看，第 33 條（國家尊重和保障人權(quán)）、第42條（勞動權(quán)）、第43條和第44條（休息權(quán)）、第45條（社會保障權(quán)）、第46條（受教育權(quán)）、第47條（文化自由權(quán)）、第48條（反歧視）及第49條（撫養(yǎng)權(quán)）屬于民生保障的范疇。在大多數(shù)情況下，其可通過具體法律，如《勞動法》《義務(wù)教育法》《老年人權(quán)益保障法》《婦女權(quán)益保障法》等直接進(jìn)行保障，無須通過憲法。葛先園認(rèn)為民生權(quán)具有第三人效力，但只在私法自治明顯違反憲法精神、私法自治顯著影響弱者生存權(quán)兩種情形下適用，并且還要遵循比例原則、尊重私法主體參與權(quán)原則、不減免國家義務(wù)預(yù)期原則。在“柿元某某訴梅某某排除妨害糾紛案”和“王玉鶯訴王吉、王永敏、徐銀珍、榮靜排除妨害糾紛案”中，均涉及爭議房屋的使用問題。這一問題具有典型性，以A公約第11條涵蓋的“適當(dāng)住房權(quán)”相關(guān)內(nèi)容為例，在“埃爾•阿祖茲訴西班牙以及索拉婭•羅梅羅訴西班牙的個人來文案”中，經(jīng)社文權(quán)利委員會并未依據(jù)“適當(dāng)住房權(quán)”作出判決，問題的關(guān)鍵在于如何界定可替代性措施，即對驅(qū)逐的合法目標(biāo)與被驅(qū)逐者的現(xiàn)實后果的相稱性進(jìn)行考量。伍科霖認(rèn)為，即使被驅(qū)逐也必須滿足合法性、公共性、對應(yīng)性、最小性和適當(dāng)性五項要求。尤其在當(dāng)事人處于貧困或弱勢的情況下，除分析手段和后果的相稱性外，需要審查業(yè)主收回財產(chǎn)所有權(quán)的緊迫程度。因此，在“王玉鶯訴王吉、王永敏、徐銀珍、榮靜排除妨害糾紛案”中，法院不支持原告的請求的做法具有一定的法理依據(jù)。
當(dāng)然，現(xiàn)實情況依然要求法院必須審慎考量，如在被告有能力的情況下應(yīng)當(dāng)支付原告一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，在國家的保護(hù)義務(wù)履行當(dāng)中，通常存在著兩項審查基準(zhǔn)，即“禁止不足”和“禁止過度”。對于被害方來說，國家需受“禁止不足”而積極作為、干涉；對加害方來說，國家也需受“禁止過度”而避免過度干預(yù)。以“浙江女大學(xué)生郭某某訴新東方烹飪學(xué)校就業(yè)性別歧視案”為例，對于“限招男性”的條款要“禁止不足”，即國家要通過積極的作為來保障公民權(quán)利的切實享有。在南非 GTLA 案中，則將居住權(quán)的第三人效力超越了強(qiáng)勢私權(quán)主體，體現(xiàn)了對“產(chǎn)權(quán)”的“禁止過度”。當(dāng)然，在現(xiàn)實案例中，這一考慮過程可能是綜合的。以最高人民法院和住建部聯(lián)合發(fā)布的11起老舊小區(qū)加裝電梯典型案例為例，需要綜合考量業(yè)主改善人居環(huán)境的需求及其他業(yè)主的合理關(guān)切，如通風(fēng)、采光、公共活動等。故而，根據(jù)民生權(quán)的定義，不僅要關(guān)涉自我保全和弱者尊嚴(yán)的考量，而且需要體現(xiàn)“經(jīng)營生計基礎(chǔ)上實現(xiàn)幸福生活的權(quán)利”。因此，民生權(quán)的第三人效力不能僅體現(xiàn)民生保障的狹義范疇，還必須對“增進(jìn)民生福祉”有所幫助。在著名的“孟母堂案”中，受教育權(quán)作為一項典型的積極權(quán)利，固然需要國家的幫助。但當(dāng)公民自主行使這一權(quán)利時，國家是否有權(quán)力干涉？換言之，在增進(jìn)民生福祉的過程中，同樣要增添“禁止過度”的考慮。
當(dāng)然“基本權(quán)利的第三人效力”本身就源于康德的道德學(xué)說，其根本內(nèi)涵可以表達(dá)為“人是目的，而非手段。”但這并不能形成對民生權(quán)更強(qiáng)的證成理由，因為并不是所有的民生利益的保護(hù)范圍都可以獲得確定，或者可以獲得司法救濟(jì)。
（二）民生保障的“國家目標(biāo)”立法模式
如前文所述，實現(xiàn)國家保護(hù)義務(wù)的方式，除了國家直接下場保護(hù)公民免受第三方的侵害以外，還包括制定法律，為基本權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造條件，即客觀法不“再主觀化”，而是直接成為具有約束力的憲法條款，這就是“國家目標(biāo)”的立法模式。“國家目標(biāo)”起源于《魏瑪憲法》中一些指向未來社會發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向性的規(guī)定，這種“國家目標(biāo)”同樣具有客觀法的效力，重在說明國家的正當(dāng)性。與基本權(quán)利的防御權(quán)不同，國家目標(biāo)的保護(hù)對象并非公民的自由，而是“共同體和政治體的價值決斷以及公民要求國家進(jìn)行給付或者參與國家”。盧曼就指出：基本權(quán)利是條件程式（konditionalprogramm），適用涵攝方式；“國家目標(biāo)”是目標(biāo)程式（zweckprogramm）或最終程式(?nalprogramm），適用權(quán)衡方式。在適用方式上，民生保障作為“國家目標(biāo)”可以實現(xiàn)道德上和法律上的貫通。這表明民生保障對國家全局發(fā)展和國家權(quán)力運(yùn)行具有統(tǒng)攝意義，對立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接的約束性效力，立法機(jī)關(guān)唯有積極促成此國家目標(biāo)，方為盡職。即使“民主”原則于此，也有所退讓和限縮。因為“國家目標(biāo)”與憲法的基本原則不同，“國家目標(biāo)”從國家存在本身的必要性出發(fā)，重在實質(zhì)和內(nèi)容，而憲法的基本原則從法律意義出發(fā)，重在形式。這使得“國家目標(biāo)”在法律上呈現(xiàn)出一種獨特的形態(tài)。
以我國《憲法》為例，在第二章中規(guī)定了大量關(guān)于“民生保障”的基本權(quán)利，但我國法律中并沒有“民生權(quán)”的概念。“民生”更多地體現(xiàn)為一種政治話語，黨的十六大報告首次在正式文件中提到“民生”概念，黨的十七大報告中提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”，并用“教育、就業(yè)、收入、社會保障、醫(yī)療、社會管理”六個方面進(jìn)行概括。黨的十八大報告中提出“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活。”黨的十八屆四中全會則強(qiáng)調(diào)：“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。”黨的十九大提出：“提高保障和改善民生水平”，并指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”黨的十九屆四中全會則強(qiáng)調(diào)：“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，還創(chuàng)設(shè)性地提出“七有”“三性”的民生理論，“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。”黨的二十大報告則指出：“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)。”黨的二十屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。”
如果同樣以政治性話語對憲法條款中的民生內(nèi)容進(jìn)行考量，那么就會發(fā)現(xiàn)大量的“國家目標(biāo)”相關(guān)條款。我國《憲法》序言指明：“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。”我國《憲法》第14條及第19-26條均明確了“民生保障”的“國家目標(biāo)”意義。以第14條為例，《憲法》充分考慮到我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，因此國家有義務(wù)不斷發(fā)展社會生產(chǎn)力，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活，并建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。《憲法》序言能夠通過歷史敘事的方式，確定“民生保障”作為“國家目標(biāo)”的重要意義，第14條及第19-26條均以“國家目標(biāo)”的形式課以相關(guān)義務(wù)，從而約束引導(dǎo)國家權(quán)力，來貫徹民生保障的國家目標(biāo)。
我國《憲法》“總綱”條文數(shù)占《憲法》條文總數(shù)的近 1/4，并且有 40%的憲法修正都是針對“總綱”條文的。民生保障激活了我國憲法中長期被忽視的“綱領(lǐng)性”“政策性”條款，使改革開放、男女平等、計劃生育、耕地保護(hù)、節(jié)約資源、環(huán)境保護(hù)等“基本國策”不僅具有行政效力，還具有法律效力，即民生保障表達(dá)了立法者的政治決斷，并以“國家目標(biāo)”的形式在憲法文本中確立下來。這使國家不僅要積極保護(hù)公民的權(quán)利，還要在資源不足的情況下，盡可能采取有效措施來實現(xiàn)這一目標(biāo)，這是國家的使命。正如聯(lián)合國殘疾人權(quán)利特別報告員杰勒德•奎因在2022年的報告中所說的那樣：“有人可能會反駁說，普通人沒有利用公共資金來支持自己的人生計劃的無限權(quán)利。因此，國家在這方面的義務(wù)必須有一個有限的限度。然而，這一論點使國家通常支持其所有公民的生活和生活機(jī)會的許多方式變得模糊，也沒有回答一個問題，即部分人的需要和權(quán)利要求采取積極行動，國家是否對這些人負(fù)有更大責(zé)任？即使對于不同殘疾人群體，也存在相互競爭的國家優(yōu)先事項，這就要求在設(shè)計系統(tǒng)時實現(xiàn)公平，而不是對服務(wù)范式如何或是否應(yīng)該演變施加限制。”因此，從這個意義上可以說，民生保障不是一項“基本權(quán)利”，而是一項“國家目標(biāo)”。
（三）民生保障的“國家目標(biāo)”憲法適用
將“民生保障”視為“國家目標(biāo)”，實際上就是指明國家的正當(dāng)性。習(xí)近平總書記曾深刻地指出：“為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。”因為“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。”而“人民性是中國人權(quán)發(fā)展道路最顯著的特征。”但“國家目標(biāo)”并非直接賦予個人或私人團(tuán)體對國家就民生保障進(jìn)行作為或不作為予以請求的憲法依據(jù)。“國家目標(biāo)”的適用對象主要是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，而非司法機(jī)關(guān)。正如王鍇和劉犇昊所說：“出于法律保留的原因，司法機(jī)關(guān)不能隨意地進(jìn)行目標(biāo)實現(xiàn)?；诜止?，法院不能像立法者那樣去獨自進(jìn)行國家目標(biāo)的形成。只有當(dāng)法官去填補(bǔ)法律漏洞的時候，才能直接適用國家目標(biāo)規(guī)定。國家目標(biāo)規(guī)定對于司 法機(jī)關(guān)而言，跟對行政機(jī)關(guān)一樣，主要是一種解釋標(biāo)準(zhǔn)。”而對立法機(jī)關(guān)而言，“國家目標(biāo)”要求立法者通過實現(xiàn)一定立法的任務(wù)以追求特定目標(biāo)。在此過程中，雖然不排斥公眾參與，但更多的還是將效力限于對目標(biāo)的追求，即國家不能放棄該目標(biāo)，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是備案審查工作，二是法律的立改廢工作。
在《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》中，曾就“國家通用語言的推廣”“親子鑒定”“業(yè)主參選權(quán)”“欠繳停車費(fèi)罰款”“行業(yè)禁止”“環(huán)境保護(hù)”等問題的備案審查工作進(jìn)行說明。這些問題均與教育、生育、住房、生活、工作、環(huán)境等民生問題息息相關(guān)。由此，“民生保障”作為憲法上的“國家目標(biāo)”，就是不斷敦促立法機(jī)關(guān)定義相關(guān)內(nèi)容、謀劃行為方式、厘清程序流程。增強(qiáng)糾錯剛性，積極回應(yīng)民生關(guān)切是我國備案審查制度迎來的一個重大發(fā)展契機(jī)。十三屆全國人大以來，頒布的六件合憲性審查案例和2023年頒布的兩件備案審查工作中，有六件屬于民生保障的相關(guān)領(lǐng)域。
在法律的立改廢工作中，“國家目標(biāo)”體現(xiàn)得更為明顯。2021年全國人大常委會對《人口與計劃生育法》進(jìn)行修改，將第2條第2款中的“控制人口數(shù)量”改為“調(diào)控人口數(shù)量”，以期體現(xiàn)《憲法》第25條“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)”相關(guān)規(guī)定的精神。全國人大憲法和法律委員會在審議報告中特別指出，第25條的規(guī)定“體現(xiàn)了問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、指向性與方向性相統(tǒng)一，具有相當(dāng)?shù)陌菪院瓦m應(yīng)性，可以涵蓋不同時期實行的生育政策、相關(guān)工作及配套措施。”2022年在《關(guān)于〈中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法（草案）〉的說明》中，全國人大常委會專門指出：盡管“2012年《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》頒布實施后快速發(fā)展，為包括殘疾人、老年人在內(nèi)的全體社會成員參與融入社會生活、共享改革發(fā)展成果發(fā)揮了重要作用，展示了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人權(quán)保障的成就。但總的來看，我國的無障礙環(huán)境建設(shè)整體水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就尚不匹配，存在許多問題、面臨亟待解決的困難。”可以說，“國家目標(biāo)”為立法確立了形成空間，當(dāng)國家目標(biāo)規(guī)定越具體時，立法者的形成空間就越窄，司法機(jī)關(guān)的審查密度就越大；而國家目標(biāo)越抽象，則立法者的形成空間就越大，司法機(jī)關(guān)就越需要“退場”。
當(dāng)然，這并不意味著基本權(quán)利與國家目標(biāo)截然分離，相反在《憲法》第二章中，大量存在“民生保障”的相關(guān)條款，使國家目標(biāo)與基本權(quán)利存在“誡命耦合”的狀況，如《憲法》第19條與第46條互動、第22條與第47條互動共同構(gòu)成了“民生憲法”，并與涉及民生的諸法律共同形成體系性解釋。
五、結(jié)語
僅以權(quán)利話語對民生保障進(jìn)行考量，會遮蔽民生問題本身的復(fù)雜性、多元性和強(qiáng)烈的現(xiàn)實性、緊迫性，這正如本文所說，無論民生是否是一項權(quán)利，均可以找到各自有力的立場。就最低限度而言，民生保障可以被“稱為”一項社會權(quán)或者經(jīng)社文權(quán)利，但從權(quán)利的構(gòu)成要素進(jìn)行考察就可以發(fā)現(xiàn)，即便民生保障顯現(xiàn)了某些權(quán)利的“雛形”，但其依然難以具備均衡性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)，即“民生權(quán)”概念沒有獨立的話語和實踐空間，很可能無法真正落實。在這個意義上，無論是將其作為評價社會公正的價值標(biāo)準(zhǔn)，抑或作為憲法上“國家目標(biāo)”的制度規(guī)范，可能都比單純地作為“權(quán)利話語”更具有實際意義，尤其隨著民生保障相關(guān)政策與法律的不斷互動，其立場觀點與方法將會愈加清晰。
【作者：張晗 作者單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院、中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）法學(xué)教研部。來源：《法學(xué)》2025年第2期，全文已略去注釋。本文轉(zhuǎn)自華政法學(xué)微信公眾號】
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