人民群眾對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，是行政機(jī)關(guān)吸納民意、匯集民智的重要渠道。投訴舉報(bào)作為一項(xiàng)重要的行政制度，有助于行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為、彌補(bǔ)執(zhí)法能力不足、提升行政監(jiān)管效能、推進(jìn)依法行政，有助于維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、更好保障和改善民生。對(duì)于因投訴舉報(bào)引發(fā)的行政爭(zhēng)議，其中一部分被納入到了我國(guó)行政訴訟的受案范圍之中?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法解釋?zhuān)┑谑l第五項(xiàng)規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，公民、法人或者其他組織與該行政行為有利害關(guān)系。在行政審判實(shí)踐中，盡管投訴舉報(bào)類(lèi)行政爭(zhēng)議所涉及的法律關(guān)系并不復(fù)雜，但對(duì)于何種情形可以納入行政訴訟受案范圍，如何判斷是否是為了維護(hù)自身合法權(quán)益以及如何確定利害關(guān)系等均存在很大爭(zhēng)議。因此，投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件往往是看似“簡(jiǎn)單”，但辦理起來(lái)每個(gè)個(gè)案都有自己的“特點(diǎn)”，在判斷“利害關(guān)系”時(shí)經(jīng)常會(huì)感覺(jué)非常棘手。
一、投訴與舉報(bào)的區(qū)分
想要審理好行政案件需要理清楚每類(lèi)案件中的法律關(guān)系是什么以及法律關(guān)系的性質(zhì)、行政爭(zhēng)議對(duì)當(dāng)事人的影響等。在審理投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件時(shí)，首先需要對(duì)“投訴”與“舉報(bào)”進(jìn)行區(qū)分，“投訴”與“舉報(bào)”二者的差別是明顯的，法律對(duì)二者相關(guān)的權(quán)益保護(hù)程度也相應(yīng)的有所不同。行政機(jī)關(guān)的處理決定對(duì)于投訴人和舉報(bào)人權(quán)利義務(wù)的影響是有較大差別的，這種差別對(duì)于人民法院處理投訴、舉報(bào)類(lèi)行政案件具有實(shí)際影響。從行政執(zhí)法實(shí)踐以及行政審判工作需要來(lái)看，將投訴與舉報(bào)界定清楚、區(qū)分不同情況厘清“利害關(guān)系”確有必要。
一直以來(lái)，投訴與舉報(bào)的權(quán)利邊界并不清晰，相關(guān)爭(zhēng)議處理規(guī)則也不是很明確?，F(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中除普遍使用“投訴”“舉報(bào)”表述外，還有的使用“檢舉”“控告”“反映”等措辭，如《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十五條規(guī)定，消費(fèi)者享有對(duì)商品和服務(wù)以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)檢舉、控告侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作中的違法失職行為，有權(quán)對(duì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作提出批評(píng)、建議。各領(lǐng)域、各地區(qū)相關(guān)文件所規(guī)定的“投訴”“舉報(bào)”的內(nèi)涵、外延不統(tǒng)一，對(duì)處理投訴、舉報(bào)的職責(zé)、管轄、程序、期限等規(guī)定不一致。有的行政管理領(lǐng)域?qū)?ldquo;投訴”與“舉報(bào)”進(jìn)行了區(qū)分，有的則混在一起。此種狀況既影響人民群眾有效行使監(jiān)督權(quán)，也影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)處理投訴、舉報(bào)事項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)并制止行政違法行為的工作質(zhì)量與效率。對(duì)“投訴”與“舉報(bào)”的內(nèi)涵、外延作出明確界定，準(zhǔn)確區(qū)分投訴與舉報(bào)，有助于行政職能部門(mén)更好地定位和處理不同類(lèi)型的訴求，高效地處理好相關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，也有利于人民法院更好地解決行政糾紛。
現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章等有的對(duì)“投訴”規(guī)定了明確的含義和范圍，如《旅游投訴處理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱(chēng)旅游投訴，是指旅游者認(rèn)為旅游經(jīng)營(yíng)者損害其合法權(quán)益，請(qǐng)求旅游行政管理部門(mén)、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)雙方發(fā)生的民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行處理的行為?！躲y行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴處理管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱(chēng)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴，是指消費(fèi)者因購(gòu)買(mǎi)銀行、保險(xiǎn)產(chǎn)品或者接受銀行、保險(xiǎn)相關(guān)服務(wù)與銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者其從業(yè)人員產(chǎn)生糾紛，并向銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主張其民事權(quán)益的行為。有的則是通過(guò)定義“投訴人”“被投訴人”“舉報(bào)人”“被舉報(bào)人”的范圍等來(lái)間接地對(duì)“投訴”“舉報(bào)”的含義作出規(guī)范，如《公證執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱(chēng)投訴人，是指認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)或者公證員違法違規(guī)執(zhí)業(yè)侵犯其合法權(quán)益，向司法行政機(jī)關(guān)投訴的自然人、法人或者其他組織。本辦法所稱(chēng)被投訴人，是指被投訴的公證機(jī)構(gòu)或者公證員?！躲y行保險(xiǎn)違法行為舉報(bào)處理辦法》第二條規(guī)定，自然人、法人或者其他組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)舉報(bào)人），對(duì)被舉報(bào)人違反相關(guān)銀行保險(xiǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件的行為向銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)舉報(bào)，請(qǐng)求銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行查處職責(zé)，銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)該舉報(bào)的處理，適用本辦法。本辦法所稱(chēng)被舉報(bào)人，包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員，銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管的其他主體，以及涉嫌非法設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)和非法經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)中介業(yè)務(wù)的自然人、法人或者其他組織。在行政執(zhí)法實(shí)踐和行政審判工作中處理相關(guān)爭(zhēng)議時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)很多時(shí)候“投訴”與“舉報(bào)”是相互交織在一起的，行政機(jī)關(guān)受理的事項(xiàng)既包括“投訴”事項(xiàng)，也包括“舉報(bào)”內(nèi)容，投訴舉報(bào)人既對(duì)民事權(quán)益的損失提出主張，也要求行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管、懲處職責(zé)，行政訴訟中也是如此。在“投訴”與“舉報(bào)”交織在一起時(shí)，“舉報(bào)”源于“投訴”，但又不同于“投訴”。
基于以上情形，在現(xiàn)行的大部分法律法規(guī)等對(duì)于“投訴”“舉報(bào)”的含義未明確區(qū)分且無(wú)統(tǒng)一含義規(guī)范的情況下，我們?cè)趯徖硇姓讣r(shí)不宜簡(jiǎn)單以“投訴”或“舉報(bào)”的名稱(chēng)表述來(lái)判斷其是否屬于行政訴訟法解釋第十二條第五項(xiàng)規(guī)定的“投訴”，而應(yīng)結(jié)合個(gè)案情況根據(jù)行為的性質(zhì)，結(jié)合當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)處理的具體事項(xiàng)，以及處理結(jié)果是否對(duì)其切身權(quán)益有影響等因素進(jìn)行“穿透式”判斷。
結(jié)合行政訴訟法司法解釋的規(guī)定、行政審判經(jīng)驗(yàn)以及目前法律法規(guī)規(guī)章對(duì)投訴、舉報(bào)等的規(guī)定，投訴是指，公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實(shí)施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行解決有關(guān)民事?tīng)?zhēng)議、依法查處違法行為等職責(zé)的行為。舉報(bào)則是指，公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實(shí)施的違法行為侵犯他人合法權(quán)益或者國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法查處的行為。投訴與舉報(bào)最大的差異就在于是不是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益。
二、投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件中涉及的法律關(guān)系分析
投訴舉報(bào)是當(dāng)事人啟動(dòng)行政程序的一種方式，往往與行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者進(jìn)一步的行政處罰等緊密相關(guān)。以投訴為例，與投訴相關(guān)的行政爭(zhēng)議實(shí)際上牽連到三種法律關(guān)系：一是投訴人與被投訴人之間的民事法律關(guān)系；二是行政機(jī)關(guān)與投訴人之間的行政法律關(guān)系；三是行政機(jī)關(guān)與被投訴人之間的行政法律關(guān)系。在這三種法律關(guān)系中，對(duì)投訴人產(chǎn)生直接影響且是基礎(chǔ)性法律關(guān)系的是其與被投訴人之間的民事法律關(guān)系。與投訴相關(guān)的行政爭(zhēng)議均是由投訴人和被投訴人之間的民事?tīng)?zhēng)議而引發(fā)，投訴人向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出投訴，其目的也主要是在于依靠國(guó)家權(quán)力“制裁”被投訴人的違法或不當(dāng)行為，從而增加自身主張救濟(jì)權(quán)益的助力。對(duì)于受理投訴的行政機(jī)關(guān)而言，需要處理好兩方面的事務(wù)，即在法定期限或者合理期限內(nèi)對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、作出處理；在對(duì)投訴人反映情況核實(shí)處理之后須在法定期限或者合理時(shí)間內(nèi)回復(fù)投訴人辦理情況及處理結(jié)果等。從行使行政職責(zé)的角度看，投訴舉報(bào)更多的是一種違法線(xiàn)索的來(lái)源途徑，借此能夠彌補(bǔ)行政管理漏洞，更好地維護(hù)社會(huì)秩序。從投訴舉報(bào)人的角度看，投訴舉報(bào)則是一種對(duì)相關(guān)權(quán)利的申訴行為，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督，但是這種監(jiān)督也是有限的，與行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人直接作出一個(gè)行政行為有所不同。因此，基于這種區(qū)別，人民法院在審理投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件時(shí)的審查強(qiáng)度以及對(duì)于利害關(guān)系的判斷也與其他行政案件會(huì)存在一定的差異。
三、案件受案范圍的基本思路
行政訴訟是救濟(jì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法定渠道，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟均須符合法定條件。公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)基于合法權(quán)益受到侵害的情形，依法實(shí)施投訴、舉報(bào)行為，不得濫用投訴、舉報(bào)權(quán)利。如何界定投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件的受案范圍首先需要分析投訴舉報(bào)制度設(shè)立的目的，從目前各個(gè)行政管理領(lǐng)域中適用的投訴舉報(bào)處理辦法等規(guī)范性文件的規(guī)定看，設(shè)立投訴舉報(bào)制度主要是借助行政機(jī)關(guān)促進(jìn)解決投訴舉報(bào)人與第三人之間的民事?tīng)?zhēng)議，同時(shí)也為行政執(zhí)法工作“查缺補(bǔ)漏”。因此，行政機(jī)關(guān)就被投訴舉報(bào)人相關(guān)行為作出的行政處理決定只有在特定情形下才對(duì)投訴舉報(bào)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，也就意味著并不是所有投訴舉報(bào)引發(fā)的行政爭(zhēng)議都屬于行政訴訟的受案范圍。行政訴訟必須能夠過(guò)濾出真正需要通過(guò)國(guó)家公權(quán)力來(lái)維護(hù)合法權(quán)益的行政爭(zhēng)議。
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訴權(quán)和受案范圍緊密相關(guān)。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法解釋第一條第二款第十項(xiàng)規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。第六十九條第一款第八項(xiàng)規(guī)定，行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。行政訴訟法和司法解釋均從合法權(quán)益（權(quán)利義務(wù)）角度對(duì)行政訴訟的受案范圍作出了規(guī)定，司法解釋的上述規(guī)定實(shí)際上是從另一個(gè)角度對(duì)“利害關(guān)系”作出了一個(gè)層面的解讀，也契合了建立行政訴訟制度的立法目的。確定行政訴訟受案范圍的核心要素就是合法權(quán)益受到行政行為的侵害。
對(duì)于“投訴”與“舉報(bào)”相關(guān)行政爭(zhēng)議的受案范圍是不同的。根據(jù)行政訴訟法解釋第十二條第五項(xiàng)的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實(shí)施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益向相關(guān)行政機(jī)關(guān)投訴，該行政機(jī)關(guān)作出的處理或者未作出處理對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，投訴人就該處理行為或者未作出處理申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，一般屬于行政訴訟受案范圍。行政訴訟法司法解釋之所以?xún)H對(duì)投訴相關(guān)行政爭(zhēng)議是否屬于行政訴訟受案范圍予以規(guī)定，也主要是考慮到投訴本身是和投訴人利益緊密相關(guān)的行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴的處理可能會(huì)影響到投訴人的合法權(quán)益等，而對(duì)于舉報(bào)而言，若是與自身合法權(quán)益并不直接相關(guān)，是為了啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)管查處職責(zé)，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益，從設(shè)立行政訴訟制度的目的以及舉報(bào)行為的性質(zhì)、影響諸方面考慮，由此引發(fā)的相關(guān)行政爭(zhēng)議，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)人作出的行政處罰決定或者不予處罰決定、行政強(qiáng)制措施等處理行為，對(duì)舉報(bào)人自身的合法權(quán)益并無(wú)實(shí)際影響，因此與舉報(bào)人無(wú)利害關(guān)系，舉報(bào)人對(duì)上述行政機(jī)關(guān)后續(xù)處理行為提起行政訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍。行政訴訟制度的保護(hù)范圍是有限的，也是有邊界的。
?。ǘ╆P(guān)于舉報(bào)類(lèi)行政案件的特殊情形
一般情況下，對(duì)于舉報(bào)人而言，其提起的對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)被舉報(bào)人的后續(xù)處理行為的起訴，人民法院不予立案。但法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定受理舉報(bào)事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人作出答復(fù)，而行政機(jī)關(guān)未作出答復(fù)的，在此種情況下，由于法律等已經(jīng)設(shè)定了行政機(jī)關(guān)的答復(fù)職責(zé)與義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行該職責(zé)義務(wù)，在其未履行的情況下，舉報(bào)人對(duì)未作出答復(fù)的行為不服，則有權(quán)尋求司法救濟(jì)，可以提起行政訴訟。如《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法（試行）》第十二條規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)對(duì)受理的投訴舉報(bào)應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)將處理結(jié)果以口頭或者書(shū)面形式（包括數(shù)據(jù)電文）告知舉報(bào)人，舉報(bào)人身份信息或者聯(lián)系方式不詳以及處理結(jié)果需保密的除外。對(duì)被投訴舉報(bào)對(duì)象予以行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法將行政處罰結(jié)果向社會(huì)公布。調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)被投訴舉報(bào)對(duì)象或者有關(guān)組織和個(gè)人的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)線(xiàn)索和證據(jù)移交司法機(jī)關(guān)。
?。ㄈ┬姓C(jī)關(guān)在受理投訴后實(shí)施的調(diào)解行為
行政機(jī)關(guān)受理投訴后，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定，經(jīng)投訴人和被投訴人同意，可以采用調(diào)解的方式處理投訴爭(zhēng)議。該調(diào)解行為不屬于行政訴訟受案范圍。對(duì)于投訴人而言，最急切想解決的是民事?tīng)?zhēng)議，其提起投訴也是想借助行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力給被投訴人造成一定“壓力”，從而加快民事?tīng)?zhēng)議的解決速度。行政機(jī)關(guān)在受理投訴后，為了更好地化解爭(zhēng)議，有時(shí)候會(huì)組織投訴人與被投訴人開(kāi)展調(diào)解工作，但調(diào)解工作并不必然是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，除非是法律等規(guī)范性文件明確規(guī)定。調(diào)解活動(dòng)的主體依然是投訴人和被投訴人雙方，行政機(jī)關(guān)僅是起到組織的作用，其調(diào)解行為對(duì)投訴人、被投訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，投訴人、被投訴人對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為不服，不能提起行政訴訟。當(dāng)然，當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制調(diào)解行為，利用優(yōu)勢(shì)地位等強(qiáng)制投訴人或者被投訴人接受調(diào)解方案等，若侵害了投訴人或者被投訴人的合法權(quán)益的，則該調(diào)解行為已經(jīng)轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制力的行政職權(quán)行為，權(quán)利受侵害人可視情況提起行政訴訟。
四、關(guān)于提起行政訴訟主體資格的判斷——以“利害關(guān)系”為核心
行政訴訟法第二十五條規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。行政訴訟法解釋第十二條第五項(xiàng)規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”。對(duì)于行政訴訟主體資格的界定問(wèn)題實(shí)際上與行政訴訟的受案范圍緊密相關(guān)。行政訴訟受案范圍側(cè)重于對(duì)行政行為的性質(zhì)的判斷，而行政訴訟主體資格則主要是從行政行為法律效果的“波及力”來(lái)認(rèn)定。由于行政行為影響力的復(fù)雜性，行政訴訟制度中是以“利害關(guān)系”作為判斷行政訴訟主體的標(biāo)準(zhǔn)，而“利害關(guān)系”這一概念是一個(gè)相對(duì)模糊且復(fù)雜的概念，究竟受到行政行為何種程度影響才算是與該行政行為有“利害關(guān)系”確實(shí)不好判斷，尤其是在投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件中，“利害關(guān)系”這一要素幾乎成了審理案件的最大困擾和難題。
涉及投訴行政爭(zhēng)議案件里的利害關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)的處理行為或者未作出處理的行為對(duì)投訴人自身合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)可能會(huì)存在直接的不利影響。公民、法人或者其他組織認(rèn)為被投訴人的行為侵害其自身合法權(quán)益，對(duì)具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理不服，提起行政訴訟的，我們可以結(jié)合以下因素綜合判斷是否具有“利害關(guān)系”：
1.投訴是為維護(hù)自身合法權(quán)益還是為維護(hù)他人合法權(quán)益或者國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。為維護(hù)自身合法權(quán)益投訴的主體，與具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理行為有利害關(guān)系；為維護(hù)他人合法權(quán)益或者國(guó)家利益、社會(huì)公共利益投訴的，實(shí)際上是以投訴的名義實(shí)施的舉報(bào)行為，與具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理行為，一般不具有利害關(guān)系。“為維護(hù)自身合法權(quán)益”在判斷適格主體上具有重要意義，是決定所涉行政爭(zhēng)議能否進(jìn)入行政訴訟的關(guān)鍵要素。在行政審判實(shí)踐中，對(duì)于何為“為維護(hù)自身合法權(quán)益”一直都存在把握尺度上的爭(zhēng)議，尤其運(yùn)用在個(gè)案當(dāng)中，投訴舉報(bào)類(lèi)行政爭(zhēng)議看似簡(jiǎn)明，實(shí)際上因?qū)τ谑欠駥儆?ldquo;為維護(hù)自身合法權(quán)益”的不同認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了該類(lèi)案件“利害關(guān)系”判斷的復(fù)雜性。“為維護(hù)自身合法權(quán)益”可以理解為，行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)的處理結(jié)果將直接影響到投訴人主張民事權(quán)益所能獲得的相關(guān)利益等。只有在這種直接影響到投訴人相關(guān)民事權(quán)益實(shí)現(xiàn)的情形下，行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)的處理行為才能納入到行政訴訟之中，才具備法定救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。
2.投訴人所主張的權(quán)益是否屬于法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的應(yīng)當(dāng)保護(hù)的合法權(quán)益。合法權(quán)益受到侵害是投訴人提起行政訴訟的前提條件，也是投訴人與行政機(jī)關(guān)對(duì)其投訴作出處理或者不予處理行為是否具有利害關(guān)系的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。此外，投訴人主張的權(quán)益應(yīng)當(dāng)是與投訴事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的合法權(quán)益，且會(huì)受到行政機(jī)關(guān)對(duì)于投訴事項(xiàng)處理結(jié)果影響的權(quán)益。
3.投訴主張保護(hù)的權(quán)益是否存在被所投訴行為侵害的情形或者現(xiàn)實(shí)可能性。行政訴訟制度的設(shè)立主要是為了合法權(quán)益受侵害人在以自力救濟(jì)途徑無(wú)法解決糾紛、保護(hù)自身權(quán)益的情形下提供公權(quán)力的救濟(jì)方式，因此申請(qǐng)公權(quán)力提供救濟(jì)必須符合法定條件。投訴人的合法權(quán)益已經(jīng)受到被投訴行為侵害或者存在受侵害的現(xiàn)實(shí)可能性是認(rèn)定利害關(guān)系的重要因素，只有權(quán)益受到影響才能申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以處理，才可能與行政機(jī)關(guān)后續(xù)處理行為有利害關(guān)系。
4.影響利害關(guān)系判定的其他因素。如行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)的處理直接關(guān)系到投訴人能否順利得到民事權(quán)益救濟(jì)等，抑或者法律法規(guī)等對(duì)于在相關(guān)行政管理領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)處理投訴事項(xiàng)時(shí)應(yīng)給予投訴人的程序權(quán)利或者其他特別法律保護(hù)等。投訴類(lèi)行政案件的個(gè)案差異性較強(qiáng)，很多都需要在辦理個(gè)案過(guò)程中對(duì)“利害關(guān)系”進(jìn)行反復(fù)斟酌。
五、其他相關(guān)問(wèn)題
（一）上級(jí)行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)辦行為
在我國(guó)目前的行政職責(zé)事權(quán)劃分上，基本遵循“屬地管理”原則。如《教育部辦公廳關(guān)于建立完善處理群眾投訴中小學(xué)生學(xué)籍管理相關(guān)問(wèn)題工作機(jī)制的通知》（教基一廳函〔2014〕50號(hào)）里“二、核實(shí)分辦。處理責(zé)任單位對(duì)應(yīng)由本級(jí)負(fù)責(zé)辦理的投訴，在3個(gè)工作日內(nèi)向相關(guān)單位下發(fā)核查單（附件1）核實(shí)情況，相關(guān)單位應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)完成核查，并反饋核查單。應(yīng)由下級(jí)處理的，逐級(jí)轉(zhuǎn)由相應(yīng)層級(jí)處理。如是來(lái)電，可直接向來(lái)電人提供下級(jí)處理問(wèn)題熱線(xiàn)電話(huà)號(hào)碼。應(yīng)由上級(jí)教育行政部門(mén)處理的，應(yīng)及時(shí)向來(lái)電人說(shuō)明情況”。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)上級(jí)行政機(jī)關(guān)收到投訴、舉報(bào)申請(qǐng)后將其轉(zhuǎn)交給下級(jí)行政機(jī)關(guān)辦理的情形。對(duì)于這種轉(zhuǎn)辦行為，由于有的行政管理領(lǐng)域沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定，因此關(guān)于轉(zhuǎn)辦的程序、期限以及是否通知投訴、舉報(bào)人等方面常常會(huì)引發(fā)新的爭(zhēng)議。在行政案件中，最常遇到的就是投訴人向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提交投訴處理申請(qǐng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為按照“屬地管理”原則應(yīng)當(dāng)交由下級(jí)行政機(jī)關(guān)辦理，最后由下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出對(duì)投訴事項(xiàng)的行政處理決定，在此種情形下，投訴人認(rèn)為上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行處理投訴事項(xiàng)的法定職責(zé)，從而對(duì)該上級(jí)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟。
法律、法規(guī)、規(guī)章就投訴的事務(wù)管轄、地域管轄、級(jí)別管轄有規(guī)定的，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理、依法處理投訴。規(guī)范性文件對(duì)管轄的規(guī)定不違反上位法的，人民法院予以認(rèn)可。法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)上、下級(jí)行政機(jī)關(guān)受理投訴職責(zé)規(guī)定不明確的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)可以按照行政慣例行使管轄權(quán)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要由自己處理的，可以要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法移送。上級(jí)行政機(jī)關(guān)收到的投訴事項(xiàng)依法屬于下級(jí)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍的，可以交由下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理。上級(jí)行政機(jī)關(guān)收到的投訴事項(xiàng)依法屬于其職責(zé)范圍的，一般不應(yīng)交由下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件規(guī)定可以轉(zhuǎn)辦的除外。
從行政職責(zé)的劃分上看，層級(jí)越高的行政機(jī)關(guān)更加傾向于政策制定等宏觀性事務(wù)的管理，對(duì)具體事務(wù)的處理往往是由基層行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。對(duì)于投訴事項(xiàng)的處理基本上也是如此。在上、下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)均有權(quán)處理時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于屬地管理原則，為了更加便利地進(jìn)行調(diào)查調(diào)解等工作的開(kāi)展等考慮，也可以轉(zhuǎn)交給下級(jí)行政機(jī)關(guān)辦理。另外，對(duì)于除了法律、法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，投訴人依據(jù)該規(guī)范性文件，請(qǐng)求人民法院責(zé)令該行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的，該規(guī)范性文件經(jīng)審查不違反上位法規(guī)定的，可以作為人民法院審理案件的參照依據(jù)。
?。ǘ?duì)于行政訴訟中適格被告的判斷
行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。因此，投訴人對(duì)有處理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出的投訴處理決定不服，提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出投訴處理決定的行政機(jī)關(guān)為被告。上級(jí)行政機(jī)關(guān)將投訴事項(xiàng)交由具有處理職責(zé)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理并告知投訴人的，此種情況下，盡管投訴人是向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提交投訴材料，但因投訴事項(xiàng)的處理屬于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，上級(jí)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交給下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體辦理且告知投訴人轉(zhuǎn)辦情況，由下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行處理，就此處理職責(zé)發(fā)生了移轉(zhuǎn)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)未作出處理或者投訴人對(duì)處理決定不服的，一般應(yīng)當(dāng)以下級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告。上級(jí)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理但未告知投訴人，此時(shí)對(duì)投訴人而言，如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)在合法或者合理的期限內(nèi)作出行政處理決定并告知投訴人，投訴人對(duì)該處理決定不服的，可以該下級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告。對(duì)于最初接收投訴人投訴申請(qǐng)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，其已履行了法定職責(zé)。若是下級(jí)行政機(jī)關(guān)未在法定或者合理期限內(nèi)作出處理決定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)又未將轉(zhuǎn)辦情況告知投訴人，投訴人無(wú)從知曉投訴處理情況，可以以該上級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告。
由于投訴舉報(bào)類(lèi)行政案件中包含的多重法律關(guān)系，使得我們?cè)趯徖泶祟?lèi)案件時(shí)對(duì)于“利害關(guān)系”“自身合法權(quán)益”等要素進(jìn)行判斷時(shí)常會(huì)感覺(jué)困難，同時(shí)在法律適用上也仍存在不小的爭(zhēng)議。隨著行政執(zhí)法以及行政審判實(shí)踐的發(fā)展和積累，將會(huì)逐漸形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，在各個(gè)不同的行政管理領(lǐng)域里也會(huì)制定更加全面細(xì)致的規(guī)范性文件，人民法院在辦理此類(lèi)案件時(shí)裁判規(guī)則也會(huì)更加明晰。
（作者單位：最高人民法院）
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