摘要：實(shí)現(xiàn)基層民眾美好生活權(quán)利的關(guān)鍵在于解決好他們?nèi)粘Ｉ钪械男∈?，提升他們的獲得感、幸福感和安全感。對(duì)此，應(yīng)該進(jìn)一步完善基層治權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，堅(jiān)持規(guī)范治理和簡(jiǎn)約治理的雙軌并行，并以自治、法治、德治的“三治融合”強(qiáng)化基層治權(quán)。唯有如此，才能立足中國(guó)法治和治理現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以美好生活權(quán)利為導(dǎo)向的國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型，并最終滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。
關(guān)鍵字：美好生活權(quán)利；基層治權(quán)；規(guī)范治理；簡(jiǎn)約治理；“三治融合”
目錄
引言
一、基層民眾的權(quán)利訴求及其成因
二、強(qiáng)化基層治權(quán)的三個(gè)維度
三、以“三治融合”實(shí)現(xiàn)美好生活權(quán)利
結(jié)論
引言
如何將人權(quán)的普遍性原則同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，并走出一條符合時(shí)代潮流、適合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的人權(quán)發(fā)展道路，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府自新中國(guó)成立伊始就不懈追求的目標(biāo)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確將人民對(duì)美好生活的向往作為新時(shí)代的奮斗目標(biāo)；黨的二十大報(bào)告則向世界進(jìn)一步展現(xiàn)了我們黨堅(jiān)定的人民立場(chǎng)和在新時(shí)代新征程不斷把人民對(duì)美好生活的向往變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的堅(jiān)強(qiáng)決心。
“美好生活權(quán)利”的提出源于中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。與之相應(yīng)，對(duì)人民權(quán)利的保障也開始從“基本生活領(lǐng)域提升到美好生活層面，從生存的權(quán)利轉(zhuǎn)向發(fā)展的權(quán)利再進(jìn)一步演進(jìn)為追求美好生活的權(quán)利”。美好生活權(quán)利的提出標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)“開始從苦難的話語(yǔ)體系走向愉悅的話語(yǔ)體系”，從“以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心的國(guó)家治理體系”轉(zhuǎn)向“以美好生活權(quán)利為導(dǎo)向的國(guó)家治理體系”。然而，學(xué)界對(duì)于國(guó)家治理體系究竟應(yīng)該如何轉(zhuǎn)型以保障美好生活權(quán)利的實(shí)現(xiàn)卻缺少深入的討論?？紤]到基層治理工作的千頭萬(wàn)緒和復(fù)雜瑣碎，探討與實(shí)現(xiàn)美好生活權(quán)利相匹配的國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型問(wèn)題就顯得尤為重要，本文試圖為推進(jìn)這一具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義的工作提供思路。
概括來(lái)說(shuō)，本文主要分為三個(gè)部分。首先是深入理解中國(guó)基層民眾的權(quán)利訴求及其成因。這是理解他們眼中何謂美好生活的必要前提。其次是深入分析基層政府應(yīng)該如何強(qiáng)化自身的價(jià)值、組織和社會(huì)基礎(chǔ)，才能更好地回應(yīng)民眾訴求。這將為提出扎根經(jīng)驗(yàn)且有的放矢的解決路徑提供有效的指引。最后，本文將系統(tǒng)分析為什么“三治融合”是滿足基層民眾對(duì)美好生活向往的有效路徑，以及其具體的實(shí)現(xiàn)方式。
一、基層民眾的權(quán)利訴求及其成因
美好生活首先要接地氣，這也是我們黨倡導(dǎo)從實(shí)踐出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際的必然要求。在這個(gè)意義上，從基層民眾的角度理解他們眼中的“權(quán)利訴求”究竟是什么就變得非常重要。
對(duì)此，學(xué)界主要有兩種代表性觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著權(quán)利話語(yǔ)和法治建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)的老百姓已經(jīng)開始有意識(shí)地援引國(guó)家的法律和政策，并且通過(guò)政府的制度性的渠道，來(lái)維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。 這種“依據(jù)法律維護(hù)權(quán)益”的行動(dòng)表明，當(dāng)下中國(guó)的民眾已經(jīng)具有了一定程度的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，他們不再像過(guò)去那樣對(duì)向基層政府提出自己的訴求顯得顧慮重重，而是會(huì)更積極主動(dòng)地運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。因此，這一派觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)下中國(guó)的基層民眾已經(jīng)具有了較為明確的權(quán)利意識(shí)，他們的這種意識(shí)是國(guó)家深化法治建設(shè)，倡導(dǎo)權(quán)利和平等觀念的產(chǎn)物，并在未來(lái)會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家的治理體系和治理能力的完善。對(duì)于這一判斷，部分學(xué)者提出了疑問(wèn)，認(rèn)為這種觀點(diǎn)更多是從研究者自己的視角出發(fā)，以他們的思維來(lái)推導(dǎo)基層民眾的思維，而沒(méi)有真正深入這些民眾的生活，從而遮蔽了基層民眾所身處的社會(huì)情境在解釋他們行動(dòng)邏輯上的重要意義。因此這些研究者的這種解釋其實(shí)是脫離了情境的解釋。在這種解釋中，這些基層民眾的面孔是模糊不清的，他們究竟是什么人？他們是如何生活的？又是怎么思考的？這些有價(jià)值的問(wèn)題都被忽略了。
相比第一種觀點(diǎn)，第二種觀點(diǎn)更多從基層民眾的視角出發(fā)來(lái)理解中國(guó)民眾的權(quán)利訴求。這種觀點(diǎn)受到了印度底層學(xué)派的啟發(fā)，認(rèn)為中國(guó)民眾的權(quán)利訴求仍然帶有“草根動(dòng)員”的特性。同時(shí)，他們的行動(dòng)還受到他們所身處的基層社會(huì)的各種紛繁復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。此外，這些民眾的權(quán)利表達(dá)中除了有物質(zhì)性的利益訴求，還有情感性的“氣”的表達(dá)；而且他們還運(yùn)用包括自己的身體在內(nèi)的各種具有韌性的手段將自身的社會(huì)劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為政治上的優(yōu)勢(shì)。這些研究表明，中國(guó)的基層民眾對(duì)權(quán)利和利益有著基于自身生活情境的理解，他們或許并不關(guān)心怎么去改變和完善國(guó)家的法律制度，而只是希望能在現(xiàn)有的制度框架下，盡可能維護(hù)自己的利益，減少自身的損害。因此，他們更多遵循的其實(shí)只是樸素的生存?zhèn)惱?。他們可能具有自私的投機(jī)心態(tài)，也可能沒(méi)有明確的政治目的，但是他們這些瑣碎的不滿的累積仍然可能帶來(lái)國(guó)家治理的危機(jī)。
但是很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，這些底層邏輯下的民眾利益表達(dá)，在聚焦國(guó)家的主流研究的學(xué)者眼中都被有意無(wú)意地忽略了，但這種非主流的研究其實(shí)反而可能是學(xué)界理解中國(guó)基層群眾的政治意圖的關(guān)鍵所在。這是因?yàn)?，所謂政治，并不僅僅是國(guó)家組織和制度、政治黨派、各級(jí)官員以及他們的行動(dòng)；政治其實(shí)同樣蘊(yùn)含在日常生活中的每一處細(xì)節(jié)中，涉及普通群眾如何生活、如何解決日常紛爭(zhēng)、如何與其他人相處溝通等方方面面。這種“日常政治”為我們提供了理解底層小人物的利益表達(dá)的一個(gè)重要的補(bǔ)充性的視角，有助于彌補(bǔ)傳統(tǒng)的聚焦國(guó)家和精英視角的局限，進(jìn)而也為我們理解國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)提供了更為生動(dòng)和豐富的細(xì)節(jié)。
上述分析清晰地表明了中國(guó)基層民眾對(duì)利益的理解和表達(dá)有著自己的不同于西方的邏輯，而下文將進(jìn)一步分析這種邏輯背后的成因。
第一，中國(guó)基層民眾的利益訴求呈現(xiàn)為多元化的復(fù)雜形態(tài)。他們有的是為了反抗某些違規(guī)行為的維權(quán)，有的可能只是為了解決生活困境的求援，還有的可能源于被社會(huì)排斥而難以維持生活的訴苦，更有的可能只是因?yàn)樯鐣?huì)階層分化所導(dǎo)致的發(fā)泄和怨恨。這些都突出了對(duì)情境的重要性的強(qiáng)調(diào)，并充分展現(xiàn)了群眾的利益訴求的多元復(fù)雜性。在現(xiàn)實(shí)中，充分理解這種復(fù)雜性，并且針對(duì)性地做好群眾工作，可以幫助基層政府更有效地解決各種社會(huì)矛盾。
第二，沿著這種分析思路，中國(guó)基層民眾的利益訴求背后的原因，并不只是因?yàn)閲?guó)家制度建設(shè)的不完善 ；更重要的原因可能是隨著國(guó)家的治理轉(zhuǎn)型，新舊治理方式的銜接出現(xiàn)了某種斷裂，導(dǎo)致國(guó)家的治理資源和治理能力難以完全實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。在這個(gè)意義上，聚焦國(guó)家的研究雖然可以幫助我們更好地理解國(guó)家制度建構(gòu)中存在的問(wèn)題，但這種宏觀視角并不能揭示微觀視角下的制度運(yùn)行中的各種細(xì)節(jié)。與之類似，從底層民眾出發(fā)的視角盡管會(huì)涉及對(duì)制度及其實(shí)踐的討論，但這類研究的重點(diǎn)始終是對(duì)基層民眾的生存邏輯的揭示。在這個(gè)意義上，如何從基層治理本身存在的問(wèn)題出發(fā)，探討使之有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而滿足基層民眾利益訴求的可能出路，就成為人民實(shí)現(xiàn)美好生活權(quán)利的關(guān)鍵所在。
二、強(qiáng)化基層治權(quán)的三個(gè)維度
如上文所述，當(dāng)下中國(guó)基層民眾的利益表達(dá)的多元復(fù)雜的現(xiàn)狀，并不能簡(jiǎn)單地通過(guò)國(guó)家視角下的制度研究，或者基層視角下的生存?zhèn)惱硌芯縼?lái)進(jìn)行解釋，它背后的根源和如何重塑基層治理的權(quán)威直接相關(guān)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，破解基層治理困境的關(guān)鍵應(yīng)該放在如何強(qiáng)化基層治權(quán)這個(gè)核心問(wèn)題上。相應(yīng)地，實(shí)現(xiàn)美好生活權(quán)利的抓手也就應(yīng)該放置在如何完善基層治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。因此，本文主張基層政府是維系國(guó)家和基層民眾良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在，它既要保證國(guó)家政策的落地，又要確保這個(gè)過(guò)程中的群眾工作的有效性，如何賦予基層政府相應(yīng)的治理資源，增強(qiáng)其治理能力，是促成國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)的關(guān)鍵。
筆者認(rèn)為，要重塑基層治權(quán)，需要從如何強(qiáng)化它的理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)入手。
第一，完善基層治權(quán)的理論基礎(chǔ)。我們認(rèn)為這一理論基礎(chǔ)應(yīng)該是既強(qiáng)調(diào)規(guī)范之治，也強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)約之治的雙軌并行的治理模式。這樣既可以發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用，也可以為靈活處理各種社會(huì)矛盾留出一定的彈性空間，從而形成雙方相互補(bǔ)充和促進(jìn)的良性局面。當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)的依法治國(guó)，就是一種規(guī)范之治，它通過(guò)完善和優(yōu)化各種國(guó)家制度，為國(guó)家提升制度建設(shè)水平和治理績(jī)效，強(qiáng)化其治理的合法性提供了必要的支撐。關(guān)于規(guī)范合法性和績(jī)效合法性的討論，除了規(guī)范之治，簡(jiǎn)約之治也應(yīng)該得到重視。簡(jiǎn)約治理源于中國(guó)農(nóng)耕社會(huì)，因?yàn)槭芟抻谫Y源短缺而導(dǎo)致的國(guó)家能力的不足。在這種情形下，休養(yǎng)生息，無(wú)為而治，就成為一種務(wù)實(shí)的選擇。這種簡(jiǎn)約治理的理論基礎(chǔ)就是儒家的意識(shí)形態(tài)以及由此推導(dǎo)出各種民間的正式或非正式的地方性規(guī)范。其執(zhí)行者則是地方社會(huì)的紳士和長(zhǎng)老們。這兩者的有效結(jié)合，讓國(guó)家既可以在意識(shí)形態(tài)層面牢固樹立地方社會(huì)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，又可以給地方社會(huì)留出一定的彈性治理空間，從而形成了一種自上而下的官僚制和自下而上的地方自治相結(jié)合的兩個(gè)軌道并行的治理模式。今天，為了完成鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)人民美好生活權(quán)利的歷史使命，中國(guó)政府顯然不可能再走傳統(tǒng)的消極無(wú)為的老路，而必須采取一種既積極但又不失簡(jiǎn)約的治理模式。這就要求基層政府必須把“為人民服務(wù)”和“群眾路線”更好地結(jié)合起來(lái)，在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮黨委總攬全局和協(xié)調(diào)各方的重要作用，從而使基層政府可以通過(guò)更低的成本和更高的效率完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)中心工作，并在這個(gè)過(guò)程中通過(guò)情理法兼顧的方式滿足地方社會(huì)的特殊性和差異性的需求。
第二，增強(qiáng)基層治權(quán)的制度基礎(chǔ)。這種制度基礎(chǔ)需要同時(shí)注意到新老干部交替過(guò)程中的相互補(bǔ)充和促進(jìn)作用。具體來(lái)說(shuō)，為了有效規(guī)范和約束基層治理中存在的各種腐敗現(xiàn)象，以及不作為亂作為的問(wèn)題，國(guó)家在制度層面采取了一系列的創(chuàng)新手段。比如通過(guò)“一卡通”和“項(xiàng)目制”的方式來(lái)對(duì)基層政府的資源統(tǒng)籌能力和調(diào)配能力進(jìn)行規(guī)范和約束。又如，國(guó)家還主張進(jìn)行干部隊(duì)伍的專業(yè)化和年輕化的建設(shè)。因?yàn)檫@些干部更能夠適應(yīng)基層治理制度化的要求。除此之外，我們?cè)诨鶎又卫淼倪^(guò)程中還應(yīng)該重視那些擁有豐富的群眾工作經(jīng)驗(yàn)，熟悉基層社會(huì)的風(fēng)俗人情，能夠真正沉得下去，并且有效解決人民內(nèi)部矛盾的老式的基層干部。而且，他們豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，也可以通過(guò)傳幫帶的形式，促進(jìn)年輕干部的成長(zhǎng)?？梢哉f(shuō)，能夠形成以老帶新的基層干部格局，讓兩種類型的鄉(xiāng)村干部之間進(jìn)行良好的交流和互動(dòng)，是更好地夯實(shí)基層治理的組織基礎(chǔ)，并發(fā)揮基層黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)合能力的關(guān)鍵所在。
第三，重視基層治權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。中國(guó)的基層社會(huì)是復(fù)雜而多樣的。這很大程度上是因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)發(fā)展并不均衡同時(shí)又國(guó)土面積遼闊的大國(guó)。這進(jìn)而決定了中國(guó)不同區(qū)域的基層社會(huì)，在風(fēng)土人情、人文歷史、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面都存在差別。我們將這種差異稱為區(qū)域差異，這種差異是強(qiáng)化基層治權(quán)時(shí)必須考慮的社會(huì)基礎(chǔ)，因?yàn)椴煌拇迩f可能存在不同的公共事務(wù)和私人事務(wù)，可能存在不同邏輯的細(xì)小瑣碎的社會(huì)矛盾，可能存在很多需要特殊辦法才能解決的疑難問(wèn)題。解決這些事務(wù)，可能不僅僅需要法律，也需要人情和關(guān)系；而且這些事務(wù)的背后還可能涉及更加錯(cuò)綜復(fù)雜的利益和情感關(guān)系。在這個(gè)意義上，這些事務(wù)的解決就需要地方官員能夠綜合運(yùn)用情、理、法、力等各種要素。既要有法律的確定性，也要有入情入理的勸說(shuō)，還要施加壓力保證落實(shí)和執(zhí)行的權(quán)威和力度。這便是情理法力的功能所在。不難看出，這樣的工作，如果離開了對(duì)基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)復(fù)雜性的充分了解是很難完成的。在這個(gè)意義上，推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既要重視法律和規(guī)范在基層治理中的重要作用，也要充分考慮基層社會(huì)的特殊性和法律規(guī)范在應(yīng)對(duì)這些特殊性問(wèn)題時(shí)可能存在的局限。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，基層治理才能在規(guī)范之治和簡(jiǎn)約之治兩個(gè)軌道之間找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)，也才能充分發(fā)揮和釋放簡(jiǎn)約治理的效能，以低能耗的方式處理好涉及群眾利益的各種雖然瑣碎但又必要的社會(huì)事務(wù)，從而為實(shí)現(xiàn)民眾美好生活的權(quán)利奠定必要的基礎(chǔ)。
三、以“三治融合”實(shí)現(xiàn)美好生活權(quán)利
在上文中，我們論述了如何從理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)三個(gè)方面入手來(lái)強(qiáng)化基層的治權(quán)。這需要我們做到簡(jiǎn)約治理和規(guī)范治理的雙軌運(yùn)行，要促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的老干部和高學(xué)歷專業(yè)化的年輕干部之間的配合和互補(bǔ)，要深刻認(rèn)識(shí)到中國(guó)基層社會(huì)的區(qū)域差異和各種社會(huì)矛盾背后的復(fù)雜的、延伸性的利益和情感關(guān)系。在這個(gè)意義上，下文將進(jìn)一步從總體指導(dǎo)原則、宏觀制度建構(gòu)、具體實(shí)施路徑以及相應(yīng)的方式方法幾個(gè)方面，進(jìn)一步闡述如何強(qiáng)化基層治權(quán)。
筆者認(rèn)為，“三治融合”為更好地回應(yīng)上述問(wèn)題提供了一個(gè)較為妥善的路徑。所謂“三治融合”是指將自治、法治、德治三者有機(jī)地融為一體的治理模式。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)完善自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系是強(qiáng)化當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)；中共十九屆四中全會(huì)決議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“三治融合”的農(nóng)村基層治理體系要在完善和健全黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下積極開展，而這同時(shí)也是新時(shí)代建構(gòu)基層治理新格局的必然要求。與之相對(duì)，學(xué)界近年來(lái)關(guān)于“三治融合”的討論主要圍繞“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”展開。其中，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”非常關(guān)鍵的一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)就是對(duì)自治、法治和德治三者關(guān)系的討論。有學(xué)者指出，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵就是通過(guò)法治化為基層治理提供了穩(wěn)定的可預(yù)測(cè)性，而其實(shí)現(xiàn)這種法治化的途徑主要是通過(guò)將中央和地方的法律以及社會(huì)規(guī)范不斷地完善和制度化，以形成自下而上和自上而下相結(jié)合的制度建設(shè)狀態(tài)。相對(duì)法學(xué)界更注重法治在“三治融合”中的作用，社會(huì)學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)的研究則更加強(qiáng)調(diào)德治和自治在基層治理中的作用的發(fā)掘。比如，有研究發(fā)現(xiàn)，“三治融合”在桐鄉(xiāng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中更加注重鄉(xiāng)賢、村規(guī)、群眾議事會(huì)、日常事務(wù)服務(wù)團(tuán)等自治組織的作用的發(fā)揮，而其中鄉(xiāng)村中堅(jiān)力量和五老群體組成的參事議事組織機(jī)構(gòu)是推動(dòng)并展現(xiàn)自治精神和自治實(shí)踐的核心力量。
上述研究雖然具有一定的啟發(fā)，但它們?cè)谟懻撟灾?、法治和德治如何融合的過(guò)程中卻都沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到基層社會(huì)的復(fù)雜多樣性，也都沒(méi)有認(rèn)真深入地討論鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)在構(gòu)建“三治融合”過(guò)程中的重要作用。這使它們的研究或多或少都忽略了當(dāng)下中國(guó)基層面臨的主要問(wèn)題，從而導(dǎo)致其討論的“三治融合”沒(méi)有很好地和鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來(lái)。為此，一個(gè)可行的方法是盡可能讓國(guó)家不要隨時(shí)隨地都去面對(duì)群眾，而是充分發(fā)揮自治組織的居中協(xié)調(diào)作用，在國(guó)家和社會(huì)之間預(yù)留出一定的社會(huì)自治的空間。當(dāng)然，這里所說(shuō)的社會(huì)仍然要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，并且遵循依法治國(guó)的基本理念和制度來(lái)發(fā)揮作用，除此之外，應(yīng)該給予充分的自治空間，并且在這種自治中盡可能融入德治的內(nèi)容。通過(guò)上述方式，“三治融合”也具備了基本的樣態(tài)。在這個(gè)意義上，“三治融合”雖然力圖實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化，但這個(gè)現(xiàn)代化必須是基于中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)的，而不是照搬西方的現(xiàn)代化。
對(duì)此，本文認(rèn)為，關(guān)于“三治融合”的一個(gè)妥善方案是從中國(guó)傳統(tǒng)的倡導(dǎo)無(wú)為而治的“簡(jiǎn)約治理”和新中國(guó)成立以來(lái)的主張有為而治的“規(guī)范治理”中找到它們之間變與不變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和邏輯，從中汲取有益的經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)。這一方面需要我們重新認(rèn)識(shí)和厘清法治、自治、德治三者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，另一方面也需要我們進(jìn)一步明確三種治理形態(tài)在強(qiáng)化基層治權(quán)過(guò)程中的功能以及實(shí)現(xiàn)路徑。
第一，“法治”在強(qiáng)化基層治權(quán)過(guò)程中的功能。法治的第一個(gè)重要功能是明確簡(jiǎn)約治理和規(guī)范治理如何并行不悖的可行方案。恰如上文所述，兩種簡(jiǎn)約治理方案各有自己的特色和不足，而正處于轉(zhuǎn)型變革中的我國(guó)基層社會(huì)恰好具備融合二者之長(zhǎng)處從而為推進(jìn)中國(guó)基層治理現(xiàn)代化提供獨(dú)特樣本的契機(jī)。更具體地說(shuō)，要發(fā)揮上述功能，需要我們進(jìn)一步明確國(guó)家和社會(huì)各自的職責(zé)和邊界，區(qū)分基層治理中的公共和自治事務(wù)，以及歷史遺留和當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，然后對(duì)這些問(wèn)題采取有針對(duì)性的分類治理模式。比如說(shuō)，可以將一些國(guó)家的非常規(guī)的事務(wù)劃分為自治事務(wù)，并交由村莊自己處理。這樣做的好處是有更大的靈活性去解決一些疑難問(wèn)題，比如對(duì)無(wú)理取鬧的釘子戶問(wèn)題的處理，就可以更多借助村莊內(nèi)部的力量來(lái)約束他們的行為。案例來(lái)源：根據(jù)筆者2019年8月對(duì)一位鄉(xiāng)干部的訪談?wù)?。?dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中也必須重視規(guī)范和程序的重要性，要保持開放的心態(tài)，又要為失敗留出容錯(cuò)空間。這進(jìn)而又涉及法治需要進(jìn)一步發(fā)揮作用的第二個(gè)方面，即能夠更好地兼容兩種治理模式的帶有彈性的考核機(jī)制。正如上文所述，這需要把簡(jiǎn)約治理放置在對(duì)治理事務(wù)的合理的分類之上。只有合理分類，才能讓有針對(duì)性的具有一定彈性和容錯(cuò)空間的考核變成真正有意義的考核，從而充分調(diào)動(dòng)基層干部認(rèn)真投入群眾工作的熱情和干勁。反之，如果分類不合理，則可能會(huì)讓本不該具有彈性的問(wèn)題具有操作的空間，或者讓本應(yīng)該具有彈性的問(wèn)題反而被剛性僵化的程序限制了解決的可能。要很好地完成這樣的工作，離不開那些長(zhǎng)期扎根基層并熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情和人際關(guān)系的老式村干部。這意味著，要實(shí)現(xiàn)這種可能，必須進(jìn)一步發(fā)揮自治的作用，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
第二，“自治”在強(qiáng)化基層治權(quán)過(guò)程中的功能。正如上文所述，法治所劃定的兩項(xiàng)內(nèi)容要想更好地落地實(shí)施，必須有賴于自治充分發(fā)揮其功能。要讓自治真的承擔(dān)起這樣的工作，又必須讓自治首先成為可能；而要讓自治得以實(shí)現(xiàn)，不僅需要治理資源的投入，更需要人才的支持。畢竟，如果鄉(xiāng)村中堅(jiān)力量大量外流，剩下一個(gè)空心鄉(xiāng)村和一幫老弱病殘，那么自治自然難以有效，這個(gè)時(shí)候僅靠基層的工作人員是沒(méi)有辦法支撐自治長(zhǎng)久運(yùn)轉(zhuǎn)的，因?yàn)檫@些人要么對(duì)村莊沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，要么對(duì)村莊的情況并不是特別熟悉，要么因?yàn)榍懊鎯蓚€(gè)原因而不能很好地兼顧村莊的訴求和國(guó)家的目標(biāo)。案例來(lái)源：根據(jù)筆者2018年7月對(duì)一位區(qū)干部的訪談?wù)怼Ｒ屶l(xiāng)村中堅(jiān)力量愿意留在村莊，進(jìn)而又需要做好下面兩個(gè)方面的工作。一是村莊自身秩序的建構(gòu)。這需要我們區(qū)分出來(lái)誰(shuí)是我們可以依靠和團(tuán)結(jié)的力量。對(duì)此，“五老群體”常常被看作是積極的治理力量。但是，基層自治還需要年富力強(qiáng)的中堅(jiān)力量的加入。然而要能夠吸引這樣的中堅(jiān)力量，還需要充分發(fā)掘、整合、釋放以及招攬村莊內(nèi)部和外部的各種治理資源。要做到這一點(diǎn)，則仍然需要賦予基層足夠的自治空間，通過(guò)法律劃定國(guó)家和社會(huì)的治理邊界，賦予村莊一定的自治權(quán)限，使其可以用自己的方式處理村莊的內(nèi)部事務(wù)，只要這些方式?jīng)]有違背法律和公序良俗。比如讓村莊可以就地取材地利用土地或區(qū)域市場(chǎng)的資源，而不是一味依靠國(guó)家自上而下的輸血。同時(shí)，國(guó)家的資源下鄉(xiāng)也不需要在每個(gè)方面都進(jìn)行剛性管理，這樣的管理雖然杜絕了一些可能導(dǎo)致貪腐的漏洞，但也弱化了基層政府整合資源的治理能力。對(duì)此，不妨對(duì)基層治理資源進(jìn)行區(qū)分，讓國(guó)家更多將注意力放在為村民提供基本公共服務(wù)的工作上，而將一些簡(jiǎn)單的日常工作交給村民自行處理。廣東將零散的普惠涉農(nóng)資金聚攏起來(lái)，并通過(guò)這些資源激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力和能力的做法就值得借鑒。
第三，“德治”在強(qiáng)化基層治權(quán)過(guò)程中的功能。要想真正實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，那么作為其治理對(duì)象的事務(wù)本身往往需要具備一定的規(guī)則性。當(dāng)下的基層治理就面臨這樣的挑戰(zhàn)，因?yàn)槲覀兯鎸?duì)的基層社會(huì)仍然不是一個(gè)可以完全通過(guò)法治來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的社會(huì)。
正是在這個(gè)意義上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“適應(yīng)時(shí)代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，把楓橋經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持好，發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好，貫徹好”。筆者認(rèn)為，德治的功能主要應(yīng)該是做好黨建引領(lǐng)群眾工作、培育基層中堅(jiān)力量和平衡好情理法力這三個(gè)方面的工作。這些工作首先必須在法治的邏輯下進(jìn)行，但要注意劃分好國(guó)家和社會(huì)治理的邊界，并進(jìn)一步完善容錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而給德治提供相應(yīng)的制度環(huán)境；同時(shí)，德治要充分調(diào)動(dòng)和培育好社會(huì)的中堅(jiān)力量，讓他們能夠有效參與基層公共事務(wù)的治理，并賦予他們更大的自主權(quán)以便處理基層內(nèi)部的事務(wù)。這既為建立村莊內(nèi)生秩序和整合村莊的內(nèi)部和外部資源的自治提供了可行路徑，也讓基層的中堅(jiān)力量能夠在掌握更豐富的治理資源的同時(shí)更好地平衡情理法力，從而更好地樹立和維護(hù)黨在基層社會(huì)的權(quán)威，吸引更多的社會(huì)中堅(jiān)力量參與到基層治理中來(lái)，最終形成基層治理的良性循環(huán)。在這個(gè)意義上，德治既需要依靠法治來(lái)提供制度環(huán)境，其本身又為自治奠定了實(shí)施的基礎(chǔ)。
結(jié)論
作為上承國(guó)家意志、下接民眾訴求的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，基層一直在推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng)中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。重塑并強(qiáng)化基層治權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)基層民眾的美好生活權(quán)利有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。為此，本文重新回到“簡(jiǎn)約治理”這一根植于中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)的獨(dú)特治理模式上，探討如何充分發(fā)揮自治、法治、德治的“三治融合”以強(qiáng)化基層治權(quán)，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)基層民眾的美好生活權(quán)利。
其實(shí)，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感總是來(lái)自身邊切切實(shí)實(shí)的體驗(yàn)，這些體驗(yàn)很多時(shí)候就是從基層政府能夠辦好“小事”開始。這些涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面的“小事”最終匯集成民眾對(duì)美好生活權(quán)利的真情實(shí)感。然而小事雖小，意義卻很大。正所謂“群眾利益無(wú)小事，一枝一葉總關(guān)情”。但是基層的情況千差萬(wàn)別，群眾的訴求五花八門，甚至他們的性情偏好、思想認(rèn)識(shí)也是多種多樣。這就注定了僅僅依靠“規(guī)范治理”難以有效回應(yīng)這些繁雜瑣碎的小事，或者起碼經(jīng)常是事倍功半。因此，本文重新強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)約治理”的重要價(jià)值。這種治理模式注重具體問(wèn)題具體分析，要求干部熟悉群眾，用身體力行而非表格做好群眾工作，追求讓群眾滿意的結(jié)果而非不出錯(cuò)的形式，提倡以情動(dòng)人但也要不失時(shí)機(jī)地教育引導(dǎo)群眾樹立正確的價(jià)值觀。這種源自中國(guó)傳統(tǒng)的“簡(jiǎn)約治理”模式充分考慮了基層社會(huì)的復(fù)雜基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境，從而為我們處理公私交錯(cuò)、細(xì)小瑣碎、關(guān)系復(fù)雜的群眾訴求提供了有力的保障，甚至常常起到事半功倍的效果。
因此，在新時(shí)代探索具有主體性的中國(guó)國(guó)家治理體系，并實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)美好生活的向往，需要我們保持“規(guī)范治理”和“簡(jiǎn)約治理”的雙軌并行模式，進(jìn)而需要我們探討自治、法治、德治的有機(jī)融合。這本身也是中國(guó)式法治現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。它要求我們必須“立足于中國(guó)文化傳統(tǒng)國(guó)情和發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)”這一法治現(xiàn)實(shí)和治理現(xiàn)實(shí)，始終圍繞“發(fā)展尤其是高質(zhì)量發(fā)展”這一核心議題，開創(chuàng)出后發(fā)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化之路的新理念、新制度、新模式、新形態(tài)，從而最終為實(shí)現(xiàn)民眾的美好生活奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供有力的保障。
（作者簡(jiǎn)介：桂曉偉，武漢大學(xué)法學(xué)博士，哥本哈根大學(xué)社會(huì)學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，博士生導(dǎo)師。）
【本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新時(shí)代少數(shù)民族青少年價(jià)值觀培育的文化生態(tài)治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BKS160）研究成果，原載《發(fā)展權(quán)研究》2025年第1輯第60-73頁(yè)。因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。本文轉(zhuǎn)自華中大Humanrights微信公眾號(hào)】
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