目次
一、問題的提出
二、個人信息保護公益訴訟具有獨特的公益性、規(guī)則融合性和業(yè)務(wù)專門性
三、個人信息保護中公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系
四、個人信息保護公益訴訟中各起訴主體的角色
五、結(jié)語
摘要：相對于其他民事公益訴訟，個人信息保護民事公益訴訟具有獨特公益性、規(guī)則融合性與業(yè)務(wù)專門性等個性化特征，在公益訴訟一體化立法背景下，其個性化特征集中體現(xiàn)在起訴主體制度設(shè)計上。從實現(xiàn)個人信息的保護目的來看，個人信息保護公益訴訟比私益訴訟具有更強的邏輯、更容易操作且具有更強的訴訟動力，從而必然更具常態(tài)性。在個人信息保護公益訴訟制度展開的過程中，消費者組織以及國家網(wǎng)信部門確定的組織均不宜擔(dān)負個人信息保護公益訴訟起訴的在先順位主體角色，故在個人信息保護公益訴訟中不應(yīng)當(dāng)套用其他公益訴訟中的起訴主體順位機制。檢察機關(guān)與其他公益訴訟起訴主體處于并列起訴順位，既符合檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能定位，也能夠平衡司法的謙抑性與效能性，應(yīng)當(dāng)成為具有中國特色的個人信息保護公益訴訟制度的內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：個人信息保護；公益訴訟；起訴順位；檢察職能
一、問題的提出
自2012年我國《民事訴訟法》確立民事公益訴訟制度以來，我國民事公益訴訟制度不斷發(fā)展?！秱€人信息保護法》的出臺，增添了個人信息保護公益訴訟的新類型（因為我國法律上沒有規(guī)定個人信息保護行政公益訴訟，故本文中所稱“個人信息保護公益訴訟”是指“個人信息保護民事公益訴訟”）。2023年9月公布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將《檢察公益訴訟法》（《公益訴訟法》一并考慮）列入第一類項目。2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》已形成。在公益訴訟逐步制度化發(fā)展的過程中，個人信息保護公益訴訟僅僅被作為公益訴訟的一個類型，適用一般公益訴訟的程序規(guī)定。但是，近年來學(xué)術(shù)界在檢察機關(guān)提起個人信息保護公益訴訟的起訴順位上的爭議，揭開了個人信息保護公益訴訟制度個性化設(shè)計需求的帷幕：《個人信息保護法》第70條規(guī)定的“人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”，是否突破了《民事訴訟法》第58條規(guī)定的檢察機關(guān)只能“在沒有規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下”才能提起民事公益訴訟這一前置條件？簡言之，檢察機關(guān)與其他公益起訴主體是否處于同樣的獨立、并列起訴順位？
這似乎僅僅是一個法律解釋方法問題，可以從上位法與下位法、新法與舊法、一般法與特別法等法律淵源關(guān)系的角度進行分析。但是學(xué)界至今沒有得出一致結(jié)論，甚至在分析過程中產(chǎn)生了新的爭議，比如，若從上位法與下位法的關(guān)系對起訴順位進行解釋，就會引發(fā)關(guān)于《民事訴訟法》與《個人信息保護法》法律制定主體關(guān)系的爭論，即全國人民代表大會與全國人大常委會是否為“同一機關(guān)”的問題。此外，《個人信息保護法》第70條“人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織”的表述是否表明了差異化的起訴順位，學(xué)界也莫衷一是。僅從法律淵源、法律解釋的角度分析，并不能解決檢察機關(guān)在個人信息保護民事公益訴訟中的起訴順位爭議。
究其原因，起訴順位爭議不是一個法律解釋所能解決的問題，而是個人信息保護公益訴訟制度展開中的制度設(shè)計問題。如果個人信息保護公益訴訟適用一般公益訴訟規(guī)則，似乎不需要考慮個人信息保護公益訴訟的個性化制度需求。但是，個人信息保護公益訴訟所具有的與其他民事公益訴訟不完全相同的權(quán)益保護邏輯，決定了檢察機關(guān)在個人信息保護公益訴訟中的起訴順位制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)成為個人信息保護公益訴訟制度展開的核心問題，或者說，該起訴順位問題是個人信息保護公益訴訟制度個性化的集中表現(xiàn)。本文試從對比的角度，對個人信息保護公益訴訟相較于消費、環(huán)境（這兩個領(lǐng)域的公益訴訟發(fā)展相對成熟）等領(lǐng)域公益訴訟的特性、相較于個人信息保護私益訴訟的特點，各起訴主體在個人信息保護公益訴訟中的角色及順位進行分析，不僅回答檢察機關(guān)在個人信息保護民事公益訴訟中的起訴順位問題，而且對個人信息保護公益訴訟制度展開的個性化邏輯探討。
二、個人信息保護公益訴訟具有獨特的公益性、規(guī)則融合性和業(yè)務(wù)專門性
個人信息保護是人類發(fā)展到信息社會才出現(xiàn)的法律制度，個人信息至今尚未成為法律保護的權(quán)利類型。個人信息權(quán)益是否屬于其他領(lǐng)域中公共利益的“權(quán)利基礎(chǔ)”從而適用一般公益訴訟的模式，是設(shè)計個人信息保護公益訴訟制度的基礎(chǔ)性問題。從我國《個人信息保護法》及其實施情況來看，作為公益訴訟客體的個人信息具有獨特的公益性，個人信息保護規(guī)則具有公私法融合性，個人信息保護公益訴訟實踐體現(xiàn)了較強的業(yè)務(wù)專門性，這些特點決定了個人信息保護公益訴訟在制度展開中必然具有個性化的規(guī)則設(shè)計需求。
（一）作為公益訴訟客體的個人信息具有獨特的公益性
公益訴訟能夠成為一種獨立的訴訟程序，必然有其法益保護方式的共同基礎(chǔ)。我國民事公益訴訟已經(jīng)發(fā)展到生態(tài)環(huán)境和資源保護、消費者權(quán)益、國有財產(chǎn)保護、安全生產(chǎn)、物質(zhì)和文化遺產(chǎn)保護、國防和軍事利益保護、反壟斷和反不正當(dāng)競爭、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、個人信息保護、英烈權(quán)益保護、軍人等特定群體權(quán)益保護等十余個領(lǐng)域，不同領(lǐng)域中的公共利益在表現(xiàn)方式與性質(zhì)上可能有所不同，因此也會要求相應(yīng)的公益訴訟程序作出差異規(guī)定。有學(xué)者提出，公益在不同領(lǐng)域有“集合性公益”和“純粹性公益”之分，前者源自對私益的集約性整合，其制度承載必須私益化還原以實施具體性分配；后者實質(zhì)上是私益的內(nèi)核性升華，超越個體屬性由不特定主體共享，其制度承載不能私益化還原，也無法實施具體性分配。前者如消費者保護領(lǐng)域，后者如環(huán)境領(lǐng)域。另外，有的公益是在私益基礎(chǔ)上延伸出來的，比如英烈保護公益，法律規(guī)定對于該類公益訴訟必須以“英雄烈士沒有近親屬或者其近親屬不提起訴訟”為前提。公共利益的多樣性決定了相應(yīng)領(lǐng)域中的公益訴訟應(yīng)當(dāng)尊重所保護的公共利益特性，公益訴訟只有采用與其相適應(yīng)的訴訟模式，才能夠?qū)崿F(xiàn)保護公共利益的預(yù)期法律效果。就個人信息而言，它具有不同于其他公益訴訟客體的公共利益屬性，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
一方面，個人信息具有集合性公益的特征，但不是個體權(quán)益的簡單相加。個人信息在我國法律上具有明顯的人格權(quán)屬性，規(guī)定在《民法典》人格權(quán)編。我國《個人信息保護法》將“侵害眾多個人的權(quán)益的”作為提起公益訴訟的條件。從語言表述來看，個人信息保護公益訴訟具有“集合性公益”的特征。但是，個人信息保護公益訴訟與一般“集合性公益”相比具有顯著區(qū)別：第一，一般“集合性公益”可以通過私益化還原以實施具體性分配，而個人信息保護公益訴訟所承載的公共利益難以實現(xiàn)“私益化還原”，因為個人信息作為個人私益經(jīng)常是模糊不清的，而且對于眾多個人信息聚合產(chǎn)生的利益無法確定具體的來源者。從現(xiàn)實來看，個人信息作為私益并未在司法實踐中作為訴訟客體得以常態(tài)化體現(xiàn)，個人信息并不像消費者權(quán)益那樣已經(jīng)成為一種可以由消費者支配的、可以通過訴訟方式進行保護的私權(quán)利客體。第二，個人信息處理行為本身就具有聚合的特征。個人信息處理行為往往具有規(guī)模性、復(fù)雜性的特征，加之涉及生物識別、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等技術(shù)手段，不可能與具體的個人信息形成一一對應(yīng)的關(guān)系。在數(shù)字化時代，個人信息往往以個人數(shù)據(jù)的形式被加以收集、處理并進行流通，而數(shù)據(jù)資源作為一種新興的生產(chǎn)要素，具有非競爭性、可復(fù)制性和非排他性，因此具有了公共物品的屬性。這種公共屬性來源于數(shù)據(jù)作為社會生產(chǎn)要素服務(wù)于不特定社會主體的屬性，而不是具體個人信息權(quán)益的簡單相加，并且以數(shù)據(jù)相關(guān)性發(fā)揮經(jīng)濟或者社會安全價值。當(dāng)個人信息被集合后遭受侵害時，其危害后果就不局限于信息來源者，而會影響到所有與其相關(guān)的不特定公眾。
另一方面，個人信息以自然人為承載主體，但是個人信息本身具有純粹性公益的屬性。第一，個人信息本身具有社會性。個人信息雖然與個人的人格緊密相連，但是它不是公民個人的“專屬物”，不能用“所有權(quán)”來對其做法律上的描述，甚至不能將其列入嚴格意義的“人格權(quán)利”。從目的上看，法律對于個人信息的保護不是為了實現(xiàn)個人信息為來源者所“專有”，而是為了使個人信息被社會各主體正當(dāng)利用。眾多的個人信息所組成的數(shù)據(jù)集合更是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其公共屬性遠大于信息來源者的個體屬性。個人信息處理行為本身具有規(guī)模性、聚合性，這不僅使個人信息具有人格權(quán)意義上的公共屬性，還具有其他利益意義上的公共屬性，比如公共安全屬性。第二，公共屬性是個人信息保護規(guī)則中的重要考量因素。除了經(jīng)過個人“知情同意”合法授權(quán)外，對個人信息的各種“合理使用”情形與信息來源主體往往不產(chǎn)生直接利害關(guān)系，亦即個人信息處理行為不等同于對個人權(quán)利（益）的處理行為。作為個人信息合理使用的諸多法定情形，無論是基于“履行合同所必需”，還是“履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需”，抑或是基于公共利益的考量，都體現(xiàn)了個人信息本身的非個人權(quán)利的社會屬性特征。甚至有論者認為，個人信息不僅包括尊嚴、自主性、非歧視、透明度等傳統(tǒng)價值，而且包括數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量等新型價值，而這些新型價值明顯具有一定公共屬性。因此，個人信息雖然有權(quán)益主體數(shù)量“眾多”的要求，但它并不僅僅是個人利益的聚合，而同時承載了社會公共利益，具有公共利益屬性。
與消費公益訴訟、環(huán)境公益訴訟相比，個人信息保護公益訴訟具有不同向度的公共利益屬性。一方面，消費公益訴訟的公共利益屬性主要體現(xiàn)在消費者數(shù)量上，而個人信息保護公益訴訟的公共利益屬性奠基于個人信息本身。消費公益訴訟主要涉及消費者與經(jīng)營者之間的關(guān)系，其公共屬性僅取決于被侵權(quán)消費者的數(shù)量，通常僅涉及購買特定商品或服務(wù)的消費者，而作為消費法律關(guān)系客體的“特定商品或服務(wù)”幾乎不存在公共屬性；但是個人信息本身是社會治理的工具，由個人信息組成的數(shù)據(jù)具有強烈的公共安全屬性，是公共利益的重要組成部分。另一方面，環(huán)境公益訴訟的公共利益屬性在于環(huán)境的公共性，而個人信息保護公益訴訟的公共利益屬性則在于個人信息作為法律關(guān)系主體的人格權(quán)益及其蘊含的公共利益。環(huán)境公益訴訟主要保護人類與自然之間的和諧共生關(guān)系，其客體是違反《環(huán)境保護法》的規(guī)定、侵害或有侵害生態(tài)環(huán)境公共利益風(fēng)險的行為。但是，從侵權(quán)行為來看，環(huán)境侵害的空間范圍通常限定在某一具體地理區(qū)域，是對“環(huán)境”這一物理現(xiàn)象的破壞；個人信息的公共性主要表現(xiàn)為“人”的社會屬性，個人信息與“人”密切聯(lián)系，個人信息可以影響人在社會中的諸多功能，如身份認證功能、連接匹配功能、聲譽評判功能。立足于虛擬的、不存在地理區(qū)隔的全球互聯(lián)網(wǎng)，個人信息處理行為不僅關(guān)涉?zhèn)€人信息主體與企業(yè)的利益關(guān)系，而且牽涉不同企業(yè)之間、企業(yè)與國家、不同國家之間等多種利益關(guān)系，幾乎橫跨公私領(lǐng)域、囊括所有社會主體，其公共屬性或者公益性相對更強。
（二）個人信息保護規(guī)則具有獨特的公私法融合性
個人信息保護規(guī)則的融合法律屬性不同于消費者權(quán)益保護規(guī)則和環(huán)境保護規(guī)則的公私法融合的特點，這種不同會對個人信息保護公益訴訟制度構(gòu)造帶來影響。
其一，《個人信息保護法》具有個人基本權(quán)利規(guī)范的屬性?！秱€人信息保護法》通過第1條“根據(jù)憲法，制定本法”、第2條“自然人的個人信息受法律保護，任何組織、個人不得侵害自然人的個人信息權(quán)益”的規(guī)定，明確了該法制定的憲法基礎(chǔ)與依據(jù)，即個人信息受憲法保護；又通過第11條“國家建立健全個人信息保護制度，預(yù)防和懲治侵害個人信息權(quán)益的行為”確立了與該權(quán)利相對應(yīng)的個人信息國家保護義務(wù)，體現(xiàn)了個人信息保護的國家性與公法性。這表明，立法機關(guān)已經(jīng)意識到，自然人面對具有的強大數(shù)據(jù)能力或數(shù)據(jù)權(quán)力的數(shù)據(jù)平臺和國家機關(guān)時處于弱勢地位，此時應(yīng)當(dāng)由國家及時介入并履行憲法上的保護義務(wù)，為個人信息提供充分、全面和有效的保護。對于《個人信息保護法》第69條第1款規(guī)定的個人信息侵權(quán)責(zé)任，有學(xué)者指出，與個人信息保護法的權(quán)利基礎(chǔ)系個人信息基本權(quán)相對應(yīng)，該條中的“侵權(quán)責(zé)任”宜解釋為對個人信息基本權(quán)利的侵權(quán)責(zé)任，而非個人信息的民事侵權(quán)責(zé)任。
其二，個人信息保護規(guī)則兼具行政法屬性與民法屬性。從個人信息電子化處理的角度看，個人信息的集合呈現(xiàn)為個人數(shù)據(jù)，個人數(shù)據(jù)本身所具有的公共性和共享性，使得個人數(shù)據(jù)可以被視為公共領(lǐng)域的組成部分，以至于“無論從實踐上還是法律目的上，個人數(shù)據(jù)均處于公共領(lǐng)域”。從個人信息保護法所表述的法律關(guān)系主體來看，“國家—信息處理者—信息主體”構(gòu)成了個人信息保護的三元主體結(jié)構(gòu)。個人信息權(quán)益主體與個人信息來源主體被假定為相同主體，“知情同意”規(guī)則是該假說的充分體現(xiàn)，也是二者之間形成民事法律關(guān)系的主要原因。個人信息處理者與信息主體本來在法律上處于平等地位，個人信息處理者的義務(wù)規(guī)范大都對應(yīng)于個人信息來源者的權(quán)益。但是國家對于個人信息處理者課以了諸多行政性義務(wù)，《個人信息保護法》第五章專門規(guī)定了個人信息處理者的義務(wù)，從內(nèi)容上看，這些義務(wù)基本上屬于行政性義務(wù)，而且第七章法律責(zé)任中也規(guī)定了對應(yīng)的行政責(zé)任條款；從形式上看，個人信息保護的民事規(guī)范與行政規(guī)范相互融合，“知情同意”規(guī)則既是民事規(guī)范，也是個人信息處理者的行政義務(wù)規(guī)范；從目的上看，這些民事規(guī)范與行政性義務(wù)規(guī)范均指向個人信息保護這一立法目的。因此，個人信息保護規(guī)則難以被歸屬為單純的私法或者公法規(guī)則。故有學(xué)者建議，為擺脫個人信息私法保護的困境，我國的個人信息法律保護應(yīng)當(dāng)倚重消費者法保護與公法保護的進路，邁向個人信息的消費者法與公法保護。
相對于消費者保護規(guī)則和環(huán)境保護規(guī)則，公私法融合屬性決定了個人信息保護規(guī)則對于公益訴訟機制構(gòu)建的路徑會產(chǎn)生的影響。（1）個人信息保護規(guī)則與消費者保護規(guī)則對公益訴訟的影響路徑不同。雖然消費者權(quán)益保護法在法律關(guān)系主體上采取了“國家—經(jīng)營者—消費者”的三元結(jié)構(gòu)，但是，其對經(jīng)營者義務(wù)的規(guī)定大都與消費者的權(quán)利相對應(yīng)，可以成為消費者維護權(quán)利的民事法律依據(jù)。消費者權(quán)益保護的法律責(zé)任也以民事法律責(zé)任為主，《消費者權(quán)益保護法》第56條針對特定情形規(guī)定了行政法律責(zé)任。所以，消費者保護公益訴訟的現(xiàn)實驅(qū)動力主要來源于民事權(quán)利集合意義上的保護要求，而個人信息保護公益訴訟的實踐驅(qū)動力則來源于個人信息保護規(guī)則中的公私法融合規(guī)范所指向的公共利益保護目的。從社會生活實際來看，個人信息往往以大規(guī)模、集合性的形式被各個信息處理者收集、存儲和處理，侵害個人信息的行為往往具備上中下游全鏈條、跨越公私全領(lǐng)域、信息多樣全種類、影響波及全社會的特征，個人信息上附著的社會公共利益關(guān)涉?zhèn)€人權(quán)益、競爭利益、社會秩序以及國家安全等諸多價值。顯然，個人信息保護規(guī)則的公私法融合屬性更加契合公益訴訟的目的，從而必然對公益訴訟產(chǎn)生更多實踐需求。（2）個人信息保護規(guī)則與環(huán)境保護規(guī)則對公益訴訟的影響路徑也不同。環(huán)境權(quán)是一種社會性權(quán)利，提起環(huán)境訴訟、維護環(huán)境公共利益是環(huán)境權(quán)從理論到實踐的基本標(biāo)志。環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟基于環(huán)境公共利益具有整體性、非排他性、享有主體不特定性等特點?！睹袷略V訟法》第58條將“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”并列為“損害社會公共利益的行為”，不同于《個人信息保護法》就公益訴訟作出的“侵害眾多個人的權(quán)益”規(guī)定，這就意味著個人信息保護規(guī)則與環(huán)境保護規(guī)則對于公益訴訟的影響路徑是不一樣的。環(huán)境公益訴訟制度源于環(huán)境本身的公益性質(zhì)，而個人信息保護公益訴訟則源于眾多主體個人信息權(quán)益聚合所體現(xiàn)的公共性疊加屬性，公共性疊加屬性使人更有理由相信個人信息的公益性。這在最高人民檢察院公布的個人信息保護檢察公益訴訟典型案例中已經(jīng)體現(xiàn)。比如在“浙江省湖州市檢察機關(guān)訴浙江Ｇ旅游發(fā)展有限公司侵害公民個人信息民事公益訴訟案”中，檢察機關(guān)認定Ａ景區(qū)在采集游客人臉信息時未依法履行告知義務(wù)，存在強制要求購票游客錄入人臉信息、“刷臉”入園的情形，且景區(qū)未對采集到的人臉信息定期予以刪除，致使游客個人信息被侵害，損害了社會公共利益；在“江西省宜春市人民檢察院督促保護醫(yī)療健康個人信息行政公益訴訟案”中，檢察機關(guān)則認為醫(yī)療機構(gòu)未經(jīng)患者同意向保險代理機構(gòu)提供相關(guān)個人信息，嚴重侵害公民個人信息安全和合法權(quán)益，擾亂了社會公共秩序。
（三）個人信息保護公益訴訟主體的專門性
消費、環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟，無論在理論還是實踐上，都具有明顯的“例外性”與“補充性”。如上所述，個人信息保護公益訴訟具有與消費、環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟不同的特點，應(yīng)當(dāng)配置與其職能相匹配的專門起訴主體。綜合來看，個人信息保護公益訴訟起訴主體的專門性特征表現(xiàn)如下：
首先，個人信息保護公益訴訟起訴主體應(yīng)當(dāng)兼具法律與信息技術(shù)上的專業(yè)性。一是法律上的專業(yè)性。作為一種常態(tài)化的訴訟行為，個人信息保護公益訴訟應(yīng)當(dāng)在民事訴訟的一般結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)訴訟結(jié)果，即在訴辯對抗中由人民法院作出裁決。訴訟主體不僅僅是一種資格制度，在實踐中還關(guān)涉訴訟能力與訴訟成本。個人信息保護公益訴訟的被告往往是處理大量個人信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，具有較強的經(jīng)濟實力，會配備專門的法務(wù)人員，且往往會在訴訟中聘請專業(yè)律師。這決定了個人信息保護公益訴訟的起訴主體如果沒有與被告及其律師抗衡的法律業(yè)務(wù)能力，那么個人信息保護公益訴訟制度的目的就可能落空。二是技術(shù)上的專業(yè)性。如前所述，網(wǎng)絡(luò)平臺在處理個人信息時往往要運用各種程序、算法等專業(yè)技術(shù)，作為個人信息保護公益訴訟的起訴主體，只有具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力，才能夠準(zhǔn)確收集證據(jù)、判斷事實，有效保護個人信息。
其次，個人信息保護公益訴訟起訴主體應(yīng)具有更強的責(zé)任感。公益訴訟起訴主體資格不是一種“權(quán)利”配置，從實現(xiàn)個人信息保護的目的來講，它更像是一種責(zé)任分配，承擔(dān)公益訴訟起訴主體責(zé)任的前提是具備一定的人員、資金、技術(shù)保障等基礎(chǔ)條件。既然個人信息保護公益訴訟應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)性的公共利益保護機制，那么其起訴主體應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的責(zé)任能力來保證此機制的實施。如果依賴不特定主體的“自愿”來推動個人信息保護公益訴訟，個人信息公益訴訟則可能落入“九龍治水”的境地，難以實現(xiàn)個人信息保護的法律效果。公益訴訟的責(zé)任特性要求起訴主體應(yīng)當(dāng)處于合理的監(jiān)管之下，確保起訴主體為實現(xiàn)公共利益而履行“原告”的職責(zé)，既要避免其在起訴、舉證、庭審等訴訟活動中的消極不作為，也要防止其濫用權(quán)利甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租等不當(dāng)行為。
最后，個人信息保護公益訴訟起訴主體履行職責(zé)的保障應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性。個人信息保護公益訴訟具有公共事務(wù)屬性，應(yīng)當(dāng)屬于公共事權(quán)范圍。作為常態(tài)化的訴訟模式，個人信息保護公益訴訟是國家積極履行憲法上保護公民權(quán)益義務(wù)的制度體現(xiàn)，是實現(xiàn)數(shù)字時代個人信息保護的合理方式。無論是出于保護個人信息的人格權(quán)利，還是出于保護個人信息所蘊含的公共利益，國家都有義務(wù)為個人信息保護公益訴訟提供穩(wěn)定的保障。尤其是個人信息侵權(quán)案件往往難以計算損失，通過公益訴訟難以獲得經(jīng)濟賠償時，更需要由國家提供人員、經(jīng)費等條件保障，才能推動個人信息保護公益訴訟制度的落實。
三、個人信息保護中公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系
私益訴訟是民事訴訟的一般形式，民事訴訟法律為私益訴訟提供了較為完備的程序規(guī)范。相對而言，公益訴訟作為一種“補充性”“例外性”的訴訟機制，在一定程度上是為了彌補私益訴訟在能力上的不足。這種“補充性”“例外性”決定了公益訴訟往往不需要專門、常設(shè)的起訴主體。因此，消費、環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)司法的謙抑性，檢察機關(guān)只有在沒有規(guī)定的機關(guān)和組織或者規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，才充當(dāng)公益訴訟起訴主體的角色。公益訴訟與私益訴訟的這種相互關(guān)系是符合民事權(quán)利救濟基本邏輯的：對于民事主體可以自由處分的私益，國家權(quán)力機關(guān)不應(yīng)以公益訴訟的方式介入，以確保民事處分權(quán)和私法自治秩序的實現(xiàn)。
但是司法實踐表明，由于獲知權(quán)益受損難、舉證難度大、賠償金額小等，被侵權(quán)人自我維權(quán)成本高、動力不足，個人信息被侵權(quán)現(xiàn)象愈演愈烈。相對于消費、環(huán)境等領(lǐng)域的公益訴訟，個人信息保護的公益訴訟與私益訴訟之間并非“補充性”“例外性”關(guān)系。從司法實踐來看，基于《個人信息保護法》規(guī)定的個人信息侵權(quán)責(zé)任制度，近年來個人信息保護民事案件的數(shù)量雖然穩(wěn)中有增，但是總體數(shù)量不大，且遠遠少于全國檢察機關(guān)立案辦理的個人信息保護公益訴訟案件總數(shù)。這種數(shù)量對比顯然無法對應(yīng)公益訴訟對私益訴訟具有“補充性”“例外性”的性質(zhì)描述。因此，有必要反思個人信息保護私益訴訟機制上的缺陷以及個人信息保護公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系，如果公益訴訟比私益訴訟更具有制度設(shè)計上的合理性或者實施上的優(yōu)越性，那么就應(yīng)當(dāng)在個人信息保護公益訴訟制度展開中將這一優(yōu)勢用具體規(guī)則體現(xiàn)出來。
（一）公益訴訟比私益訴訟更能凸顯個人信息保護上的訴訟利益
作為個人信息保護法律關(guān)系的客體，個人信息被界定為“與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息”，該概念存在范圍不確定、去標(biāo)識化信息性質(zhì)不明、匿名化信息是否受保護等難題，需要借助個人信息的相關(guān)場景才能作出判斷予以解決。個人信息概念不清晰決定了個人信息權(quán)益同樣是一個模糊的概念。這種理論性障礙在個人信息保護私益訴訟制度上表現(xiàn)在兩個方面：（1）個人信息權(quán)益不能像隱私權(quán)那樣成為一種法律上的權(quán)利。個人信息受保護權(quán)被規(guī)定在《民法典》的人格權(quán)編，與隱私權(quán)相并列，在民法上被作為“個人信息權(quán)益”予以保護，這直接導(dǎo)致個人信息保護在《民法典》與《個人信息保護法》之間形成了權(quán)利定性的錯位。除了個人信息中的私密信息能夠適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定進行保護，法律并沒有將個人信息作為個人權(quán)利客體進行保護，更無法提供對個人信息進行權(quán)利保護的訴訟規(guī)則，進而使得個人信息主體對于維權(quán)路徑的選擇產(chǎn)生疑惑與分歧。（2）個人信息侵權(quán)行為的損害后果一般難以確定，被侵權(quán)人往往難以提出經(jīng)濟上的訴訟請求。我國《民法典》所規(guī)定的個人信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等，在作為隱私保護之外，其個人信息意義上的侵害后果往往是不具體的，在經(jīng)濟上難以被量化，如果僅僅以“精神或情感受損”或者“可能的危險”作為侵權(quán)后果，則個人信息保護私益訴訟難以通過現(xiàn)有侵權(quán)責(zé)任體系來實現(xiàn)權(quán)利保護，或者只能以“停止侵害”“賠禮道歉”為相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式，這會使個人信息私益訴訟缺乏相應(yīng)的動力。這或許就是當(dāng)下個人信息侵權(quán)民事案件數(shù)量較少的主要原因。個人信息一旦進入網(wǎng)絡(luò)空間，對其進行控制就變得非常困難。即使人民法院判決侵權(quán)責(zé)任成立，也難以將被侵害的個人信息權(quán)益恢復(fù)原狀。那么，個人信息保護公益訴訟的方式是否可以有效解決個人信息概念模糊問題，進而更容易地確定訴訟客體呢？筆者認為，對于公益訴訟所涉及的大規(guī)模、分散性個人信息而言，盡管仍然難以進一步精確定義個人信息的概念，但聚合而成的大量個人信息所包含的信息權(quán)益非常明晰，可以更加清楚地確定公益訴訟的客體。（1）判斷“與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息”時，人數(shù)眾多且不特定的個人信息對于場景的依賴性更低，尤其是看起來不那么重要的信息。因為對于眾多個人而言，人們可以通過常識對信息的“識別性”作出概括式的判斷，而不需要將其中每一個人的信息與場景進行聯(lián)系來確定是否具有“識別性”，這也符合在實踐中信息處理者往往針對一個群體而非某一個人進行信息處理的實際情況。比如在行蹤信息中，目的地信息對于個人而言可能不具有強烈的權(quán)益屬性，但是眾多的目的地信息匯聚后可能會形成了一定經(jīng)濟甚至社會安全價值。（2）公益訴訟所保護的法益可能直接指向個人信息所包含的公共利益，而不是集合意義上的個人信息的人格權(quán)益。從公眾參與、公共生活與公民社會的角度觀察，在大數(shù)據(jù)時代，每時每刻都有海量個人信息遭到巨型平臺與公共部門的提取、識別與匯聚，該過程中的不法行為或違規(guī)行為所引發(fā)的個人信息大規(guī)模侵害行為，例如信息泄露、算法歧視與追蹤監(jiān)控等，都可能對公共利益造成不可逆的損害。從該角度講，個人信息保護上的公益訴訟相對于私益訴訟具有明顯的獨立性。（3）公益訴訟可以從風(fēng)險預(yù)防的角度為個人信息提供更好的保護。平臺處理個人信息具有規(guī)模性、連續(xù)性和風(fēng)險性，作為信息來源主體的個人難以察覺到風(fēng)險。但是公益訴訟的起訴主體可以發(fā)揮自身在監(jiān)管、調(diào)查、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)個人信息處理中的風(fēng)險。個人信息公益訴訟將可能發(fā)生的風(fēng)險納入公共利益調(diào)整的范圍，這一功能顯然是私益訴訟所不可能實現(xiàn)的。
（二）公益訴訟比私益訴訟更容易克服個人信息保護舉證上的困難
在信息社會，個人信息處理往往具有專業(yè)化、技術(shù)化、無形化的特點，對于信息處理行為，信息來源者往往難以掌握信息處理者違法的相關(guān)證據(jù)。在私益訴訟中，個人需要對信息權(quán)益受到損害承擔(dān)舉證責(zé)任，這可能是其無法承受之重。
首先，個人對于信息權(quán)益被侵害的事實往往無從知曉。根據(jù)《個人信息保護法》，告知同意是處理個人信息的重要條件，但是，有的信息處理者使用晦澀冗長的隱私政策、違規(guī)彈窗誆騙用戶等手段增加了用戶的知情困難，個人很難了解自己的個人信息被使用的情況。當(dāng)個人信息被作為數(shù)據(jù)內(nèi)容進行處理時，數(shù)據(jù)處理的過程往往是整體性、自動化的，難以照顧到每一個信息來源主體的具體權(quán)益。一方面，個人信息在作為數(shù)據(jù)被處理時，可能會失去其原有的含義和價值，從而剝離了個人信息主體的意愿和需求。例如，個人信息被用于大數(shù)據(jù)分析、算法推薦等技術(shù)手段時，可能會被過度采集、分割、聚合、轉(zhuǎn)化等，導(dǎo)致個人信息主體無法掌握和控制其個人信息的使用方式和目的，也無法預(yù)見信息處理可能帶來的后果與風(fēng)險。另一方面，由于個人信息在作為數(shù)據(jù)被處理的過程中可能存在算法黑箱，可能會受到不同主體之間利益沖突的影響，信息可能會被忽視、犧牲或者濫用。例如，當(dāng)個人信息被用于商業(yè)運營、廣告營銷等經(jīng)濟活動時，信息處理者可能會基于用戶協(xié)議、隱私政策等約定用戶與個人信息處理者、平臺服務(wù)提供者、第三方機構(gòu)等主體間的利益關(guān)系和責(zé)任分擔(dān)，但是這些強勢主體之間往往會通過層層嵌套的復(fù)雜合同法律關(guān)系轉(zhuǎn)讓授權(quán)、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，以至于缺乏議價能力的自然人對其信息的收集、處理、使用或傳播的范圍一無所知，無法在自己的個人信息被侵犯時及時、有效地維權(quán)。
其次，個人信息被泄露或者遭到濫用時，信息主體取證難度較大。一般而言，個人信息泄露的原因多種多樣，既可能是信息處理者數(shù)據(jù)安全保障措施的缺乏、違法違規(guī)的個人信息采買行為等，也可能是黑客攻擊、網(wǎng)絡(luò)安全漏洞等。個人往往不具備相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力去追溯、調(diào)查相應(yīng)信息泄露的成因，個人網(wǎng)絡(luò)取證與電子存證的能力顯著較低，同時相關(guān)專業(yè)技術(shù)服務(wù)的成本又較高，無形之中給個人調(diào)查取證設(shè)置了較高門檻。個人信息的濫用包括個人信息被違法收集、非法使用、違規(guī)處理等情形，信息處理者基于其強大的技術(shù)能力、保密的內(nèi)部機制與隱蔽的處理行為，與個人信息主體形成了極不對稱的懸殊地位。一方面，被侵權(quán)的個人難以知曉侵權(quán)方、侵權(quán)行為和侵權(quán)后果，甚至連侵權(quán)這一事實本身都難以獲知；另一方面，即便個人獲知了侵權(quán)事實，相對于技術(shù)能力高的平臺而言，個人也很難具備相應(yīng)的證據(jù)收集的專業(yè)技術(shù)能力，甚至不得不回到平臺掌控的領(lǐng)域之內(nèi)請求平臺予以配合，而這在實踐中是很難操作的。
最后，個人證明個人信息權(quán)益遭受損害較為困難。盡管《個人信息保護法》第69條旨在通過確立個人信息侵權(quán)損害賠償案件中的過錯推定原則來減輕個人信息主體對于處理者“過錯”的證明負擔(dān)，但是個人要完成舉證任務(wù)依然面臨困難：一方面，個人信息主體只有在證明個人信息處理者存在處理行為且該行為同時構(gòu)成侵權(quán)行為的前提下，才能向其主張侵權(quán)責(zé)任；另一方面，個人信息主體證明侵權(quán)行為與損害后果之間存在因果關(guān)系的義務(wù)并沒有被免除，而該等證明對于原告的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，使得原告因舉證能力弱、舉證難度大而難以完成證明任務(wù)。而且，即便原告完成了上述證明，被告仍可以通過證明其已盡到“合理的注意和提示義務(wù)”進行抗辯。
相對而言，個人信息公益訴訟的起訴主體在保護個人信息的舉證能力上具有顯著優(yōu)勢。個人信息公益訴訟起訴主體往往都是專業(yè)性較強的組織，在專業(yè)知識、經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)能力、經(jīng)費等方面往往顯著強于個人，能夠更有效地完成個人信息侵權(quán)行為證據(jù)的收集與保存。如檢察機關(guān)可以通過辦理刑事案件、加強與行政機關(guān)對接、調(diào)查發(fā)現(xiàn)等方式獲取公益訴訟案件線索。而且，由于公益訴訟涉及眾多當(dāng)事人，證據(jù)數(shù)量更加充足，證據(jù)收集更具可行性，因此，對于解決個人信息保護舉證難的問題，公益訴訟比私益訴訟更具有現(xiàn)實可能性。
（三）公益訴訟比私益訴訟具有更強的訴訟動力
在個人信息私益訴訟中，是否具有訴訟動力主要取決于原告獲得的勝訴利益與付出的訴訟成本的對比結(jié)果。暫不論個人信息保護私益訴訟案件的勝訴率如何，單就勝訴后能否獲得個人信息侵權(quán)損害賠償以及賠償額而言，當(dāng)事人的訴訟動力就不大。目前的司法實踐中，法院裁判被告對原告支付財產(chǎn)損害賠償?shù)陌讣?shù)量占比并不高，同時判決的賠償額亦明顯較低，甚至無法涵蓋原告為訴訟付出的時間、精力和金錢成本，原告因此缺乏足夠的物質(zhì)激勵提起訴訟。
對于個人信息保護而言，公益訴訟具有明顯的動力機制：一方面，從功利主義的角度看，公益訴訟所維護的眾多個人權(quán)益在價值上遠遠大于具體私益訴訟的利益，無論在對侵權(quán)行為的制止與懲罰上，還是在可以計算的經(jīng)濟利益上，公益訴訟都具有明顯的“效益優(yōu)勢”。而且，個人信息公益訴訟往往具有明顯的政策指向性，即公益訴訟的目的不僅是為了獲得經(jīng)濟賠償，還可能是為了實現(xiàn)更好的政策目標(biāo)。公共利益不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟利益上，還體現(xiàn)在政策、安全、道德、風(fēng)俗、秩序和社會心理等層面上，甚至主要體現(xiàn)在非經(jīng)濟因素上。相對于個人信息保護私益訴訟而言，公益訴訟顯然具有更強的訴訟利益驅(qū)動力。另一方面，公益訴訟還具有促使起訴主體履行職責(zé)的機制。無論是檢察機關(guān)、消費者組織或者是國家網(wǎng)信部門指定的組織，都會基于法律賦予的公益訴訟主體資格而產(chǎn)生職能意義上的義務(wù)與責(zé)任。即使不存在公益訴訟上的經(jīng)濟利益，它們也會有履行保護個人信息職能的自覺性。對于檢察機關(guān)這一國家司法機關(guān)來說，如果沒有依法履行公益訴訟主體的義務(wù)，還可能面臨“失職”的質(zhì)疑。
綜上，從個人信息保護的訴訟利益、舉證難度、訴訟驅(qū)動力等方面可以看出，私益訴訟對于個人信息保護在制度邏輯上力有不逮，也無法對數(shù)字社會的新型風(fēng)險起到預(yù)防作用，私益訴訟不可能勝任個人信息保護的主導(dǎo)制度地位。實際上，個人信息保護私益訴訟的制度性缺陷所產(chǎn)生的彌補需求，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為促使個人信息保護公益訴訟制度發(fā)展的驅(qū)動力。公益訴訟的制度優(yōu)勢促使其發(fā)展為一種更加常態(tài)化而非例外性的個人信息保護訴訟模式，在這種訴訟模式中，塑造穩(wěn)定、可靠的法定起訴主體應(yīng)當(dāng)成為個人信息保護公益訴訟制度展開的關(guān)鍵內(nèi)容。
四、個人信息保護公益訴訟中各起訴主體的角色
上文所述的個人信息保護公益訴訟相對于其他領(lǐng)域公益訴訟和私益訴訟所呈現(xiàn)的特點，應(yīng)當(dāng)成為個人信息保護公益訴訟制度個性化展開的依據(jù)。無論是個人信息保護公益訴訟所具有的獨特公益性、規(guī)則融合性和業(yè)務(wù)專門性，還是相對于私益訴訟所具有的更加明確的訴訟利益、更可行的舉證機制、更強的訴訟動力，在制度設(shè)計上，均需要通過設(shè)計個人信息保護公益訴訟的起訴主體制度來體現(xiàn)。根據(jù)《個人信息保護法》第70條的規(guī)定，個人信息保護公益訴訟案件起訴主體的范圍包括人民檢察院、消費者組織以及網(wǎng)信部門確定的組織。實體法規(guī)則與程序法規(guī)則的連接點集中體現(xiàn)在實體法上的權(quán)利主體與訴訟法上的起訴主體的一致性。雖然公益訴訟的起訴主體往往不是直接實體權(quán)利主體，但也應(yīng)當(dāng)與個人信息保護具有較強關(guān)聯(lián)。既然個人信息保護公益訴訟與消費、環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟相比具有更強的“常態(tài)性”與“功能性”，那么個人信息保護公益訴訟起訴主體制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)更具可操作性。因此，有必要對現(xiàn)有法律規(guī)定的各起訴主體的資格設(shè)置及順位關(guān)系進行檢視。
（一）消費者組織作為個人信息公益訴訟起訴主體與個人信息保護職能缺乏充分的對應(yīng)性
雖然公益訴訟打破了“無利益即無訴權(quán)”的一般訴訟原則，但有關(guān)訴訟主體與訴訟利益仍然應(yīng)當(dāng)具有關(guān)聯(lián)性，由此訴訟主體才有正當(dāng)性，也才有充分的訴訟動力去盡職盡責(zé)地完成訴訟任務(wù)。我國《消費者權(quán)益保護法》第29條規(guī)定了經(jīng)營者收集、使用消費者個人信息應(yīng)當(dāng)遵循的原則和義務(wù)規(guī)范，消費者組織由此在一定范圍內(nèi)獲得了保護消費者個人信息權(quán)益職能的正當(dāng)性。但消費者組織并不應(yīng)因此成為個人信息保護公益訴訟的在先順位起訴主體，主要理由在于：
首先，個人信息保護領(lǐng)域的法律關(guān)系并不全部屬于或者存在于消費法律關(guān)系。個人信息保護面對的是個人信息處理者與個人之間的法律關(guān)系，消費者權(quán)益保護面對的是經(jīng)營者與消費者之間的法律關(guān)系，前者的范圍遠大于后者。從主體來看，個人信息處理者除經(jīng)營者之外，還包括行政機關(guān)、其他社會組織或個人。網(wǎng)絡(luò)平臺作為個人信息處理者廣泛參與商務(wù)、政務(wù)、社會自治、公益等多個領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)平臺與用戶之間是否構(gòu)成消費法律關(guān)系存在不確定性。如讓消費者組織作為在先順位的公益訴訟起訴人，其職能范圍不能涵蓋上述所有領(lǐng)域的個人信息侵權(quán)行為，那么就可能造成不同領(lǐng)域的個人信息保護在起訴主體能力上、起訴順序上難以被同等對待，也可能因為起訴主體在順位上的程序安排導(dǎo)致不能及時追究很多個人信息侵權(quán)行為的責(zé)任。另外，從法律規(guī)范上看，經(jīng)營者收集、使用消費者個人信息需要遵守的義務(wù)規(guī)范屬于經(jīng)營行為中的公法規(guī)范，雖然與消費者個人信息權(quán)益相關(guān)，但是法律并沒有針對此問題在經(jīng)營者與消費者之間創(chuàng)制民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)作為消費者個人信息保護的請求權(quán)基礎(chǔ)。
其次，個人信息保護價值無法為消費者組織的功能所覆蓋。如上文所述，個人信息保護除了人格權(quán)意義上的權(quán)益，還具有一定的公共利益，比如公共安全的利益的保護需求。消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的社會組織。個人信息所具有的公共安全等公共利益價值的保護問題，不在消費者組織的職能之內(nèi)。
最后，個人信息保護與消費者權(quán)益保護對于公益訴訟能力的要求不同。由于個人信息保護與消費者權(quán)益保護處于不同法律關(guān)系領(lǐng)域，因此消費者組織在消費公益訴訟案件上積累的訴訟經(jīng)驗難以適用于個人信息保護。而且，由于個人信息及其處理的技術(shù)性特征，個人信息保護案件顯然需要當(dāng)事人更高的證據(jù)收集能力、專業(yè)技術(shù)手段與法律知識儲備。同時，就具備起訴資格的消費者組織數(shù)量而言，根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定，僅中國消費者協(xié)會與省級的消費者協(xié)會才可提起民事公益訴訟，難以滿足個人信息保護公益訴訟的需要。
（二）國家網(wǎng)信部門確定的組織作為個人信息公益訴訟起訴主體的法理沖突
雖然《個人信息保護法》第70條規(guī)定了“由國家網(wǎng)信部門確定的組織”作為個人信息保護公益訴訟起訴主體，但相關(guān)主體至今仍尚未實際設(shè)立。從法理上看，國家網(wǎng)信部門確定的組織作為個人信息保護公益訴訟起訴主體存在較多障礙，這可能導(dǎo)致該規(guī)定在未來仍難以落實。
首先，《個人信息保護法》第70條是否符合授權(quán)制度值得討論。從現(xiàn)有法律來看，無論是《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》，還是《民事訴訟法》，都沒有明確國家網(wǎng)信部門可以作為個人信息保護公益訴訟的適格起訴主體，那么作為行政機關(guān)，網(wǎng)信部門將自身并不具有的訴權(quán)再行指定由某一機構(gòu)或組織行使，似難以找到合理的解釋。
其次，國家網(wǎng)信部門指定公益訴訟原告與其自身職能的沖突。國家網(wǎng)信部門作為全國性的信息網(wǎng)絡(luò)主管行政部門，本身就具有通過約談、罰款、沒收違法所得等行使行政權(quán)力的方式對違反個人信息保護法律法規(guī)的市場主體進行監(jiān)督管理的職能，此種方式在行為成本、及時性、懲罰力度和社會影響上都具有明顯優(yōu)勢。若通過法律規(guī)定讓其行使準(zhǔn)入性權(quán)力另行指定、管理相關(guān)組織去提起公益訴訟，不僅需要更強的公共利益理由允許其介入起訴主體的指定，還會增加額外的行政管理成本，可能在行政監(jiān)管和公益訴訟之間形成功能沖突或職責(zé)混淆。
最后，由國家網(wǎng)信部門確定的組織是否具有處分個人信息的訴訟權(quán)利，不無疑問。這種所謂的“個人信息保護民間公益組織”在權(quán)利來源上還有一個難以克服的矛盾：“個人信息保護民間公益組織”在保護個人信息時，也必然要處理個人信息，這種處理行為當(dāng)然需要信息主體的知情同意。不特定信息主體只有授予“個人信息保護民間公益組織”處理不特定個人信息的權(quán)利，“個人信息保護民間公益組織”才能夠有效完成公益訴訟行為。顯然，對于個人信息這一極其重要的人格權(quán)載體而言，“由國家網(wǎng)信部門確定的組織”來獲得信息主體授權(quán)是否具有合理性需要進一步檢視。
需要指出的是，消費者組織與國家網(wǎng)信部門確定的組織作為起訴主體時，盡管在合理性或可操作性方面具有上述疑點或難點，但從實踐來看，其合法性卻并不因此遭到否定。只是從法定職責(zé)、行權(quán)資源、調(diào)查能力與實踐成效等角度進行比較分析，將消費、環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟的主體順位規(guī)則套用在個人信息保護公益訴訟主體順位上時，并不完全符合個人信息保護公益訴訟內(nèi)在要求，故相關(guān)制度具有進一步完善空間。
（三）檢察機關(guān)與個人信息保護公益訴訟中的起訴主體角色的對應(yīng)性
1.檢察機關(guān)在性質(zhì)職能上與個人信息保護公益訴訟主體的對應(yīng)性
作為我國的司法機關(guān)，檢察機關(guān)行使檢察權(quán)并履行法律監(jiān)督職能，這是我國檢察機關(guān)的基本職能?；谠V訟擔(dān)當(dāng)理論，廣義上人民檢察院法律監(jiān)督職能的行使方式之一，就是由檢察機關(guān)代表不特定多數(shù)公民提起民事公益訴訟，以維護社會公共利益。公益訴訟是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容，這是我國檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴主體的正當(dāng)性基礎(chǔ)。2018年《人民檢察院組織法》第2條第2款規(guī)定，“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義”。而檢察機關(guān)行使檢察權(quán)進行法律監(jiān)督的方式之一是《人民檢察院組織法》第20條第4項明確規(guī)定的“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”。因此，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的主體，是依法履行《人民檢察院組織法》規(guī)定職責(zé)的當(dāng)然體現(xiàn)。隨著大數(shù)據(jù)時代與數(shù)字社會的到來，個人信息保護公益訴訟逐步進入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督領(lǐng)域。2021年8月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出，“積極穩(wěn)妥推進公益訴訟檢察，就要積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護、個人信息保護、文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域公益損害案件，總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善相關(guān)立法”?！秱€人信息保護法》則明文將檢察機關(guān)列為個人信息保護公益訴訟起訴主體（在條文表述上處于第一順位）的重要地位。
2.檢察機關(guān)在專業(yè)技能上與個人信息保護公益訴訟主體的對應(yīng)性
個人信息保護公益訴訟起訴主體應(yīng)當(dāng)具有專門性，與該類案件的專業(yè)性、責(zé)任性和保障性相適應(yīng)。尤其是在個人信息大規(guī)模侵權(quán)案件中，侵權(quán)行為的隱蔽性、受害者的分散性與不確定性、證據(jù)獲取的困難性等不利因素，使得傳統(tǒng)的公益訴訟主體如消費者組織及其他社會組織僅憑其已有社會資源及組織能力愈來愈難以勝任這一職責(zé)。
通過訴訟的方式來保護個人信息時，檢察機關(guān)相較于其他主體是唯一具有專門起訴職能的國家機構(gòu)，在專業(yè)技能上可以滿足個人信息保護公益訴訟的需要。一方面，在技術(shù)專業(yè)能力上，檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能被賦予的檢察權(quán)以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)，不僅可以通過刑事附帶民事公益訴訟中刑事案件的調(diào)查取證工作獲得相關(guān)證據(jù)，還擁有主動發(fā)起調(diào)查取證的權(quán)力；另一方面，在法律專業(yè)技能上，作為我國法定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)在法律專業(yè)人員儲備、法律法規(guī)理解適用以及庭審活動規(guī)范化上都具有更加明顯的優(yōu)勢。
從實踐來看，個人信息保護公益訴訟案件越來越集于檢察機關(guān)公益訴訟的范圍。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，全國已公開的個人信息保護公益訴訟案件中，檢察院作為起訴主體的案件占比高達90％，這說明在實踐中其他社會組織提起個人信息保護公益訴訟的活躍度不高，檢察機關(guān)已然成為主要的起訴主體，并取得了良好的示范先行效應(yīng)，維護了一大批大規(guī)模侵害個人信息案件中的公共利益。尤其是在《個人信息保護法》實施后，部分地方的個人信息保護民事公益訴訟案件基本是由檢察機關(guān)所提起的。這表明檢察機關(guān)提起個人信息保護民事公益訴訟已經(jīng)取得了司法實效并積累了豐富經(jīng)驗。更重要的是，作為一項我國獨創(chuàng)的制度，檢察公益訴訟作為我國現(xiàn)代化國家治理體系中公益司法制度的中心環(huán)節(jié)正逐步得到驗證。通過賦予檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議、提起公益訴訟的程序啟動權(quán)，有利于發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，及時融入現(xiàn)代化國家司法治理體系，打通社會治理多元力量的溝通環(huán)節(jié)，以擴充主觀能動提升司法質(zhì)效、憑豐富檢察手段促進爭議解決，從而逐步完善以公益保護為核心的公益訴訟治理體系。
（四）檢察機關(guān)在個人信息保護公益訴訟起訴主體中的順位
檢察機關(guān)與個人信息保護公益訴訟主體的對應(yīng)性，僅能說明檢察機關(guān)擔(dān)任該訴訟主體的合理性。合理確定檢察機關(guān)與消費者組織及國家網(wǎng)信部門指定的組織在個人信息保護公益訴訟中的起訴主體順位關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)在比較中考察它們對實現(xiàn)個人信息保護公益訴訟制度目的上的優(yōu)劣。
在個人信息的人格權(quán)聚合公益疊加社會治理公益的價值基礎(chǔ)上，個人信息保護公益訴訟正逐步發(fā)展成為我國信息社會治理的重要制度。作為個人信息保護司法保護的常態(tài)化訴訟模式，其應(yīng)當(dāng)擁有更加稱職、穩(wěn)定、可靠的訴訟主體。但是，由于個人信息規(guī)則的公私法融合特性，個人信息的治理上不存在像環(huán)境治理領(lǐng)域中那樣的專門職能機構(gòu)。從制度上看，我國對個人信息保護實行“分業(yè)監(jiān)管”，即行業(yè)或者領(lǐng)域的主管部門負責(zé)對本行業(yè)或者本領(lǐng)域經(jīng)營活動和服務(wù)活動中個人信息保護問題進行監(jiān)管。例如，《律師法》《公證法》《郵政法》《傳染病防治法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等都按照“分業(yè)監(jiān)管”的原則確定本行業(yè)或者領(lǐng)域的主管部門，負責(zé)本行業(yè)或者領(lǐng)域的個人信息保護監(jiān)管工作。因此我國個人信息保護的職能部門涉及網(wǎng)絡(luò)信息管理機構(gòu)、市場監(jiān)管部門、征信機構(gòu)、消費者組織、公安機關(guān)等眾多部門。消費者組織只是消費領(lǐng)域的個人信息保護機構(gòu)，顯然不適宜在其他領(lǐng)域擔(dān)任個人信息保護公益訴訟主體；國家網(wǎng)絡(luò)信息管理部門也很難在眾多的行業(yè)與領(lǐng)域中確定個人信息保護公益訴訟主體：如果確定將某一行業(yè)或者領(lǐng)域的個人信息保護機構(gòu)作為一般意義上的個人信息保護起訴主體，必然面臨著行業(yè)與領(lǐng)域的職能分工問題，也難以解決對其他行業(yè)與領(lǐng)域的業(yè)務(wù)不熟練問題；如果將所有行業(yè)與領(lǐng)域的個人信息保護機構(gòu)均指定為個人信息保護公益訴訟主體，則面臨著訴訟主體泛濫、能力不足、行為標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，也不符合立法的本意。由于個人信息保護本身具有一定的私法自治特征，監(jiān)管部門只能從公共管理意義上來保護個人信息，并不當(dāng)然代表當(dāng)事人或者取得授權(quán)處理個人信息保護事宜。同時，在我國社會中也沒有發(fā)育出成熟的類似環(huán)保公益組織那樣的個人信息保護民間公益組織。因此，無論是消費者組織，還是國家網(wǎng)信部門確定的組織，抑或其他社會組織，均無法在個人信息保護領(lǐng)域中作為一種常態(tài)化的訴訟主體。根據(jù)上文的分析，個人信息保護公益訴訟起訴主體由更具有職能性、保障性、專業(yè)性的檢察機關(guān)來擔(dān)任具有妥當(dāng)性。
但是，基于檢察機關(guān)擔(dān)任個人信息保護公益訴訟主體的優(yōu)勢，只應(yīng)當(dāng)?shù)贸鰧z察機關(guān)與消費者組織及國家網(wǎng)信部門確定的組織在起訴順位上相并列的結(jié)論，并不意味著將消費者組織及國家網(wǎng)信部門確定的組織排除在起訴主體范圍之外，因為公益訴訟本身就具有民間訴訟的性質(zhì)，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)因為檢察機關(guān)的介入而將社會組織的起訴主體資格取消。同時，也不應(yīng)當(dāng)將檢察機關(guān)的起訴順位置于消費者組織及國家網(wǎng)信部門確定的組織之前，因為那樣將會損害社會組織起訴的積極性，也會使提起個人信息保護公益訴訟在實際上被視為檢察機關(guān)的職責(zé)，從而使社會組織的公益訴訟起訴權(quán)名存實亡。
檢察機關(guān)與消費者組織及國家網(wǎng)信部門確定的組織在起訴順位上處于并列的順位關(guān)系，也符合檢察機關(guān)在行使職能時平衡司法的謙抑性與效能性的需要。在個人信息保護公益訴訟起訴主體順位關(guān)系上，仍然面臨著司法的謙抑性與效能性之間的矛盾。究其根源，在于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督和公益代表雙重身份尚未在公益訴訟的基本構(gòu)造中得到澄清。如果轉(zhuǎn)換視角，以民事訴訟的構(gòu)造作為民事公益訴訟的基本模型，從訴訟雙方地位平等的視角觀察，唯有檢察機關(guān)在訴訟專業(yè)能力上才能夠與以平臺為典型主體的個人信息處理者形成勢均力敵的訴訟雙方。既然檢察機關(guān)已經(jīng)被引入我國公益訴訟起訴主體范圍，那么其在個人信息保護公益訴訟上的主體地位合法性則無須另行證成。但是，出于尊重個人信息保護公益訴訟的特有規(guī)律與特點的考量，將檢察機關(guān)與消費者組織及國家網(wǎng)信部門確定的組織置于并列起訴順位，既尊重了檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)有的謙抑性，也能夠發(fā)揮其作為維護社會公益主體應(yīng)有的效能。在個人信息高速流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)時代，侵權(quán)損害擴散蔓延的速率極高、范圍極大，如果按照傳統(tǒng)的公益訴訟規(guī)定，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟前需先公告30日，可能造成個人信息保護司法介入時機的貽誤，還會對后續(xù)調(diào)查取證帶來困難。
從個人信息保護公益訴訟主體制度構(gòu)造來說，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)在公益訴訟上的謙抑性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對公益訴訟案件的處理態(tài)度上，而不是將起訴權(quán)讓渡于其他組織。檢察機關(guān)行使民事公益訴訟起訴權(quán)，可能使司法謙抑性與效能性之間形成一定的張力，這意味著檢察機關(guān)作為公共利益的代表可以通過履行公益訴訟職權(quán)針對性地保護傳統(tǒng)訴訟方式無力保護的利益。當(dāng)下，除刑事附帶民事訴訟案件外，大部分個人信息保護檢察公益訴訟案件通過一體化辦案、制發(fā)檢察建議等方式結(jié)案，沒有走到司法判決的環(huán)節(jié)，這在最高人民檢察院發(fā)布的個人信息保護檢察公益訴訟典型案例中亦有所體現(xiàn)。檢察公益訴訟案件沒有走完訴訟流程的原因是多方面的，如果訴前程序已經(jīng)達到法律監(jiān)督的目的，案件當(dāng)然就無須進入審判程序，這恰恰體現(xiàn)了節(jié)約司法資源的立法初衷，對于實現(xiàn)檢察機關(guān)在公益訴訟中的司法效能發(fā)揮并無影響。
五、結(jié)語
個人信息保護公益訴訟作為一種新的訴訟類型，尚未形成穩(wěn)定的理論基礎(chǔ)與制度結(jié)構(gòu)。我國已經(jīng)建立了以檢察機關(guān)為重要參與主體的公益訴訟制度，與美國的公益訴訟強調(diào)公民在法律實施中的重要作用明顯不同。我國的個人信息保護制度設(shè)計與其他國家也不相同。如上文分析，個人信息保護檢察公益訴訟制度的展開，并不是傳統(tǒng)公益訴訟制度在個人信息保護領(lǐng)域中的直接套用，其關(guān)鍵創(chuàng)新性表現(xiàn)在檢察機關(guān)的訴訟主體地位上。檢察機關(guān)在個人信息保護民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)不受訴前公告期間的限制，亦無須先行督促其他適格社會組織行使訴權(quán)，而可以直接行使訴權(quán)提起公益訴訟。這應(yīng)當(dāng)成為正在制定的《檢察公益訴訟法》中的一項公益訴訟制度，如此可以為解決《個人信息保護法》第70條與《民事訴訟法》第58條所引發(fā)的爭議提供解決方案。檢察機關(guān)在個人信息保護公益訴訟中獨立、并列的起訴主體地位具有上文所分析的正當(dāng)理由支持，而不是借用特別法優(yōu)先于一般法適用的法律解釋原理得出的結(jié)論。至于檢察機關(guān)、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織在同時起訴時如何確定原告資格，屬于需要另文研究的問題，但制度設(shè)計大致應(yīng)遵循時間先后順序，在此不予贅述。
賦予檢察機關(guān)在個人信息保護公益訴訟中與其他起訴主體自主、并列的順位，與我國建立現(xiàn)代化國家治理體系的發(fā)展目標(biāo)與路徑相輔相成。中國早在公元前三世紀就已建構(gòu)起現(xiàn)代國家組織的雛形，具備了強大的國家動員體系和國家管理能力，也逐步形成了與西方更強調(diào)社會多元化自治的治理體系相異的、以國家作為治理體系中心的傳統(tǒng)。在國家治理傳統(tǒng)下，通過國家公共部門積極主動地參與社會治理，行使國家授予的公共權(quán)力以維護社會公共利益的理念，不僅可以作為現(xiàn)代檢察機關(guān)融入公共治理體系的指導(dǎo)性理念，還與個人信息國家保護義務(wù)理論的立場相一致，即都強調(diào)國家機關(guān)在國家治理體系中扮演更具主觀能動性和帶動引領(lǐng)性的角色。
隨著信息網(wǎng)絡(luò)社會的迅速發(fā)展，社會自治性主體如網(wǎng)絡(luò)平臺日益增多并壯大，個人信息與數(shù)據(jù)作為社會新型生產(chǎn)要素，承載著復(fù)雜的主體利益關(guān)系，私益與公益之間的界限日趨模糊，簡單機械地以公益和私益來區(qū)分訴訟類型，會引發(fā)越來越多的爭議與問題。在這種社會發(fā)展條件下，個人信息保護公益訴訟中檢察機關(guān)的獨立與并列的訴訟主體地位制度設(shè)計，不僅有助于解決個人信息保護公益訴訟起訴主體順位問題，而且對檢察機關(guān)在新型社會治理中更好地發(fā)揮職能也具有一定意義。
（作者：范明志 中國政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院 教授）
（來源：《法律科學(xué)》2025年第1期。本文轉(zhuǎn)自數(shù)字法治微信公眾號）
京公網(wǎng)安備 11010102003980號