國際機(jī)制可以塑造國際預(yù)期，促進(jìn)國際合作，推動(dòng)全球治理，并最終增進(jìn)全人類整體福利。這是20世紀(jì)國際關(guān)系實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是冷戰(zhàn)結(jié)束以來各國普遍接受的共同觀念。然而，近年來，國際政治中出現(xiàn)了一波“毀約退群”浪潮，一些國家出于國內(nèi)政治原因，頻繁退出國際條約和多邊機(jī)構(gòu)，對(duì)國際公共事業(yè)造成極大負(fù)面影響。
國際機(jī)制、規(guī)則約束與遵約責(zé)任
在國際政治領(lǐng)域，國家間通過發(fā)起國際倡議，訂立國際條約，建立國際機(jī)構(gòu)來解決面臨的普遍性問題。國際機(jī)制是各國協(xié)調(diào)立場(chǎng)、凝聚共識(shí)并推動(dòng)合作的產(chǎn)物。國際機(jī)制作為一種公共產(chǎn)品，對(duì)國際公共事業(yè)有積極的推動(dòng)作用，是維系國際秩序穩(wěn)定的重要支柱，是推動(dòng)國際關(guān)系不斷進(jìn)步的積極力量?？梢哉f，國際機(jī)制創(chuàng)造了美好的未來愿景，讓參與者愿意為“共同的善”承受約束、調(diào)整行為甚至讓渡權(quán)力，國際政治因此走向進(jìn)步。
國際機(jī)制作為規(guī)則的集合，對(duì)行為體構(gòu)成外在的行為約束。國際機(jī)制對(duì)國際事務(wù)的積極作用，源于參與者對(duì)國際機(jī)制確立的規(guī)則、規(guī)范、原則、程序的遵守。行為體之間的關(guān)系，受到它們共同接受的規(guī)則的調(diào)整。遵守規(guī)則符合所有參與者的利益，可以讓個(gè)體利益和社會(huì)利益得到同步擴(kuò)大。進(jìn)一步而言，國際機(jī)制產(chǎn)生多大的效力，取決于行為體同意承受約束的程度。一方面，國際機(jī)制不是超國家機(jī)構(gòu)，不具有類似國內(nèi)政府的權(quán)威，不能對(duì)成員國發(fā)號(hào)施令。另一方面，參與者經(jīng)常面臨自我利益和公共利益不一致的情形。行為體對(duì)這種約束的接受度，可能會(huì)因?yàn)榄h(huán)境的變化而變化。
國際機(jī)制的效力取決于規(guī)則本身的正當(dāng)性、合法性與有效性，取決于成員自覺參與和自愿遵守的程度。考慮到這些現(xiàn)實(shí)情況，也為了兼顧各方利益，國際機(jī)制在設(shè)計(jì)過程中會(huì)做出必要的靈活安排。國際機(jī)制大多包含“彈性條款”，允許成員作出聲明、提具保留意見、附加特別條款等。另外，國際機(jī)制也都包含“退出條款”，允許成員依程序退出。在具體實(shí)踐中，各國運(yùn)用“彈性條款”的情況較為常見，但對(duì)于“退出條款”的運(yùn)用則極為慎重。
美國規(guī)避國際義務(wù)的行為特征
國際機(jī)制的規(guī)則體系得到遵守，是其促進(jìn)國際善治的前提條件。然而，美國向來以國內(nèi)法至上原則對(duì)待國際義務(wù)，經(jīng)常虛化其對(duì)國際機(jī)制的遵約義務(wù)。一直以來，美國致力于“構(gòu)筑不附加任何外國條款的憲法體系”。為此，保證國內(nèi)法律體系對(duì)國際束縛的“免疫性”就成了美國最根本的治國方針之一。在實(shí)踐中，美國追求國內(nèi)法免受外部侵襲的行動(dòng)，逐漸變成國內(nèi)法至上的傳統(tǒng)，其突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是簽署而不批準(zhǔn)條約，二是以行政協(xié)定對(duì)接國際協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國在1776年至1976年間簽署而未批準(zhǔn)的條約多達(dá)400余項(xiàng)。目前仍擱置在參議院日程上的未批準(zhǔn)條約共計(jì)20余項(xiàng)。另外，美國推動(dòng)達(dá)成協(xié)議而自身不予批準(zhǔn)的不在少數(shù)。例如，美國一直積極推動(dòng)《聯(lián)合國海洋法公約》談判和生效，但自身并未批準(zhǔn)該條約。
在締約實(shí)踐中，美國參議院還發(fā)展出一條不成文的規(guī)定，即總統(tǒng)不得簽署那些不允許提具保留的條約。若美國總統(tǒng)簽署這種條約，就意味著違反了同參議院的“君子協(xié)定”，因此，不可能獲得立法支持。例如，大多數(shù)國際人權(quán)條約明確規(guī)定不得提具保留，因此，美國從未加入這類條約。而對(duì)于允許附加條件的國際協(xié)議，美國參議院在批準(zhǔn)過程中會(huì)附加各種解釋性條款，以便提高履約的條件。
由于美國憲法對(duì)締約權(quán)歸屬并未作明確規(guī)定，這使得在簽署和履行條約過程中的權(quán)力斗爭(zhēng)不可避免。美國憲法規(guī)定的模糊性，逐漸成為其對(duì)外談判時(shí)用來漁利的手段。一方面，美國以獲得國會(huì)支持為由，在談判過程中不斷提高要價(jià)。另一方面，美國行政部門經(jīng)常繞開國會(huì)，以行政協(xié)定的方式與外國政府達(dá)成協(xié)議。行政協(xié)定本質(zhì)上是政府間協(xié)議，它雖然具有條約效力，但“保鮮期”更短。理論上，前任政府達(dá)成的行政協(xié)定，只要不被廢止就依然有效。但實(shí)際上，每一任美國政府上臺(tái)后，都會(huì)推出新的行政命令，其中有些不免會(huì)與既有的國際協(xié)議相抵觸。在“后法高于先法”的規(guī)則之下，行政部門對(duì)前任政府達(dá)成的國際協(xié)議有采取任何行動(dòng)的決定性權(quán)力。
美國在涉外條約活動(dòng)中遵循“嚴(yán)進(jìn)寬出”的國內(nèi)程序。一方面，美國加入國際組織、公約和條約時(shí)受到嚴(yán)格的國內(nèi)程序限制。另一方面，在退出相關(guān)機(jī)制方面卻沒有什么限制。這是既定歷史條件下形成的慣例，得到美國最高法院判例的支持。這種國內(nèi)立法程序賦予了美國總統(tǒng)極大的權(quán)限，使其可以幾乎不受限制地廢止國際協(xié)議，也是美國總統(tǒng)可以任性“退群”的制度根源。
國際機(jī)制退出程序不容濫用
2025年2月，新一屆美國政府發(fā)布了有關(guān)“退出聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)及變更對(duì)國際組織支持方式”的行政令。這就引出一個(gè)法律道德問題。既然國際機(jī)制允許“退出”，而美國國內(nèi)立法允許總統(tǒng)自主決定是否“退出”，那么，美國的“退出行為”是不是無可指責(zé)呢？事實(shí)上，美國近期的一些“退出”行為，如退出巴黎協(xié)定、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)等，主要是為了迎合國內(nèi)政治情緒。美國把私欲不能全逞、私利不得盡張，說成國際機(jī)制的嚴(yán)重缺陷，并以此為由退出國際合作進(jìn)程，是對(duì)國際機(jī)制“退出程序”的濫用。這種行為即便在程序上符合要求，也嚴(yán)重違背了國際社會(huì)的主流價(jià)值。
近年來，隨著自由國際主義話語權(quán)在美國國內(nèi)日益衰弱，“國際機(jī)制有害論”廣為流傳，讓美國退出國際機(jī)制的行為獲得大眾接受。民眾的這種回響反過來又會(huì)“激勵(lì)”美國退出更多國際組織與協(xié)議。
總的來說，美國的“退群”行為并不是“和平分手”。美國向來把國際機(jī)制視為利己工具，合則用，不合則棄?？陀^來講，美國的“退群”行為不僅影響相關(guān)國際機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還將產(chǎn)生不良示范，鼓動(dòng)其他國家追隨美國步伐，從而加劇相關(guān)領(lǐng)域的治理難題。
國際公共事業(yè)仍需推進(jìn)
2025年是中國人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利80周年，也是聯(lián)合國成立80周年?；仡櫟诙问澜绱髴?zhàn)后的國際關(guān)系發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，國際制度體系是維系國際秩序、促進(jìn)國際合作、推動(dòng)全球穩(wěn)定的關(guān)鍵力量。一旦國際制度被虛化、癱瘓或拋棄，“強(qiáng)者為所欲為，弱者盡受其苦”的叢林法則就會(huì)橫行天下。當(dāng)前，以聯(lián)合國為核心的國際體系雖凝聚著國際社會(huì)共識(shí)，塑造著各國面向未來的共同預(yù)期，但同時(shí)也面臨著單邊主義和強(qiáng)權(quán)政治的挑戰(zhàn)與威脅。
今天，和平與發(fā)展的時(shí)代主題正受到?jīng)_擊。面對(duì)全人類的共同挑戰(zhàn)，單方行動(dòng)和孤立主義都不是好的出路。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，單一國家治下的和平是難以建立并維持的。實(shí)踐表明，多邊國際機(jī)制雖有諸多“病癥”，但始終是推進(jìn)國際公共事業(yè)的關(guān)鍵力量。聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)也曾遇到個(gè)別國家“退出”的情況，但從未因此停止運(yùn)轉(zhuǎn)。
過去數(shù)十年間，正因?yàn)橛袊H社會(huì)成員的共同努力，國際公共事業(yè)才能一直推進(jìn)下去。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，國際制度贏得了國際社會(huì)的普遍信任。在世界百年未有之大變局下，國際制度愈發(fā)彰顯出它的規(guī)范價(jià)值。盡管有個(gè)別國家指責(zé)“國際制度的虛假承諾”，但更多國家仍堅(jiān)信一個(gè)拋棄國際制度的世界將會(huì)更加混亂不堪。一旦國際制度成為霸權(quán)國家兌現(xiàn)私利的工具，國際政治必然會(huì)倒退至小國受損而大國獲益的舊時(shí)代。
為了防止這種情況出現(xiàn)，國際社會(huì)需要加強(qiáng)團(tuán)結(jié)而不是走向分裂。只有這樣，國際社會(huì)作為一個(gè)大家庭才會(huì)維持存在，弱肉強(qiáng)食的自然法則才不會(huì)成為唯一的國際規(guī)則。為此，在國際多邊主義場(chǎng)合，國際社會(huì)成員要維護(hù)全人類共同價(jià)值和國際社會(huì)共有觀念，避免受簡(jiǎn)單粗暴的陣營(yíng)對(duì)抗思維所蠱惑。各國不僅需要抵抗這個(gè)時(shí)代大量存在的庸俗化的“我們vs他們”的思維方式，還需要在這個(gè)相互聯(lián)系越來越緊密的世界學(xué)會(huì)相互寬容，這對(duì)于人類發(fā)展來說至關(guān)重要。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所研究員）
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