【內(nèi)容摘要】編纂行政基本法典，首先應(yīng)制定行政法總則。行政法總則在行政基本法典中居于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮著統(tǒng)一基本概念、明確基本原則、建立基本制度的功能。圍繞規(guī)范行政活動(dòng)的邏輯主線，行政法總則的主要內(nèi)容包括：基本規(guī)定，基本原則，公民、法人和其他組織的行政權(quán)利，行政主體，行政行為，行政責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)處理好行政法總則與行政程序法的關(guān)系，行政法總則與提升行政效能的關(guān)系，優(yōu)化行政法總則的立法技術(shù)，增強(qiáng)行政基本法典的體系性，確保以“提取公因式”為基本內(nèi)容的行政法總則與行政基本法典各分則的有機(jī)銜接。
【關(guān)鍵詞】行政法總則 行政基本法典 基本原則 行政程序法 提取公因式
引言
法典是人類政治文明成熟的重要標(biāo)志?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》提出：“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。”行政基本法典是一般行政法的法典，包含行政法總則、行政組織、行政活動(dòng)與程序、行政監(jiān)督救濟(jì)等內(nèi)容。行政法總則是行政基本法典的核心和統(tǒng)帥，對(duì)于行政基本法典乃至整個(gè)行政法律體系具有通用和引領(lǐng)價(jià)值。編纂行政基本法典，應(yīng)當(dāng)先制定行政法總則，厘定行政法總則的價(jià)值體系和概念體系、構(gòu)建行政法總則的內(nèi)容體系和方法體系，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)領(lǐng)和推動(dòng)行政基本法典分則的制定，最終將之合并為一部完整的行政基本法典。
當(dāng)前，有關(guān)行政法總則的研究主要集中在行政法總則的必要性、立法理念與立法技術(shù)、體例框架和主要內(nèi)容等方面，為制定行政法總則奠定了良好的基礎(chǔ)。不過(guò)，當(dāng)前學(xué)界尚未系統(tǒng)研究行政法總則的規(guī)范功能，在行政法總則的體例內(nèi)容方面（如基本原則等）尚存在不少爭(zhēng)議，并且較少關(guān)注行政法總則的立法難點(diǎn)。這種理論研究的不足也是當(dāng)下行政法總則“難產(chǎn)”的重要原因之一。有鑒于此，本文立足于法典化的時(shí)代需求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和價(jià)值引領(lǐng)，探討行政法總則的規(guī)范功能，從規(guī)范意義上論證行政法總則的正當(dāng)性；構(gòu)建行政法總則的基本框架和主要內(nèi)容，為立法機(jī)關(guān)提供立法智力支持；研究行政法總則的立法難點(diǎn)，力求破除制定行政法總則的主要障礙，進(jìn)而推動(dòng)行政法總則的成功制定，實(shí)現(xiàn)行政基本法典編纂的良好開(kāi)局。
一、行政法總則的規(guī)范功能
在法典理論中，總則是“綱”，對(duì)于包括分則在內(nèi)的其他法律規(guī)范具有“綱舉目張”的規(guī)范功能。行政法總則是行政基本法典的總則，行政基本法典是整個(gè)行政法律體系的總則。因此，行政法總則對(duì)于包括行政基本法典在內(nèi)的整個(gè)行政法律體系具有“提綱挈領(lǐng)”的通用和引領(lǐng)功能。
（一）統(tǒng)一基本概念
法律的體系性意在“將眾多的規(guī)范與事實(shí)問(wèn)題安排進(jìn)一個(gè)秩序里，由此創(chuàng)造出一個(gè)統(tǒng)一體……藉此可使法秩序避免矛盾、確保法安定性與法律上的平等”。法典正是這種完備法律體系的最佳表達(dá)。體系化要求將錯(cuò)綜復(fù)雜的行政法規(guī)范整合為融貫的統(tǒng)一體?；靖拍钍?ldquo;法律的最小公分母”，具有通用性和普遍性，在此基礎(chǔ)上增加若干具有特殊性的要素，可以形成抽象程度不同的“類別概念”，并由此形成法典的概念體系（即外在體系）；進(jìn)而將抽象程度低的概念統(tǒng)攝于抽象程度高的概念之下，最后將大量法律概念歸結(jié)于少數(shù)基本概念。整個(gè)行政法總則和行政基本法典便是建立在基本概念基礎(chǔ)之上的，并由此衍生出整個(gè)行政基本法典乃至全部行政法律規(guī)范的概念體系和體例框架，從而提升法典的體系性。行政法總則以通用規(guī)范和引領(lǐng)規(guī)范的形式規(guī)定行政權(quán)利、行政主體、行政行為等基本概念，從而實(shí)現(xiàn)全部行政法律規(guī)范基本概念的統(tǒng)一，增強(qiáng)行政法的體系性。
第一，行政權(quán)利。權(quán)利是自然規(guī)律的產(chǎn)物。人民主權(quán)，國(guó)家的根本目的是保障公民權(quán)利。保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是行政法總則最根本的立法目的。關(guān)于公民、法人和其他組織在行政法上的權(quán)利存在不同概念表達(dá)。我國(guó)學(xué)界常使用“個(gè)人、組織的權(quán)利”“行政相對(duì)人的權(quán)利”“行政法權(quán)利”，德國(guó)法上多用“主觀公權(quán)利”“公法權(quán)利”，英美法系則常用“公民權(quán)利”“個(gè)人權(quán)利”。行政法總則的基本概念應(yīng)當(dāng)具有抽象性、簡(jiǎn)約性和準(zhǔn)確性。由此觀之，“個(gè)人、組織的權(quán)利”“行政相對(duì)人的權(quán)利”雖然比較準(zhǔn)確，但過(guò)于冗長(zhǎng)、繁瑣。“主觀公權(quán)利”“公法權(quán)利”“公民權(quán)利”是與憲法共用的概念，不夠精準(zhǔn)，無(wú)法凸顯行政法的特殊性。“個(gè)人權(quán)利”甚至是與民法共用的概念，外延更加廣泛。“行政法權(quán)利”雖然具有準(zhǔn)確性，但是仍然不夠簡(jiǎn)約。因此，不妨刪除“行政法權(quán)利”中的“法”字，取“行政權(quán)利”作為基本概念。一方面，與“民事權(quán)利”類似和對(duì)應(yīng)，“行政權(quán)利”中的“行政”表明此概念的特殊性，即在行政法律關(guān)系中，義務(wù)主體是行政主體。另一方面，該概念足夠抽象和簡(jiǎn)約，具有較強(qiáng)的解釋力。
第二，行政主體。行政主體是指依法享有行政職權(quán)、能夠以自己的名義實(shí)施行政行為并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織。由于缺少統(tǒng)一界定，對(duì)行政主體概念理解不一，甚至在規(guī)章授權(quán)組織是否具備行政主體資格等方面存在立法沖突。例如，《行政訴訟法》使用“行政機(jī)關(guān)”和“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”等概念。《行政處罰法》使用的卻是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》則使用“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”概念。理論上則存在公務(wù)法人、國(guó)家法人等不同概念，在其外延上也存在擴(kuò)張說(shuō)和變革說(shuō)等不同認(rèn)知。針對(duì)上述問(wèn)題，總結(jié)既有立法的規(guī)定，吸收理論研究的優(yōu)秀成果，行政法總則應(yīng)當(dāng)以行政基本法的形式統(tǒng)一行政主體的內(nèi)涵和外延，從而明確行政主體的“權(quán)”“名”“責(zé)”三要素，確認(rèn)規(guī)章授權(quán)的組織也屬于行政主體，厘清黨政合署的行政主體資格問(wèn)題，推動(dòng)行政立法、執(zhí)法、司法等在行政主體概念上的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。
第三，行政行為。大陸法系國(guó)家注重法律體系化和概念精準(zhǔn)性。奧托·麥耶等學(xué)者創(chuàng)設(shè)的“行政行為”概念“將行政過(guò)程與體系的關(guān)鍵性概念聯(lián)系起來(lái)”，通過(guò)一般行政法提供通用規(guī)范。行政行為概念在行政法中處于核心地位。盡管行政法總則和行政基本法典，都旨在規(guī)范行政行為，但是立法和理論尚未就行政行為概念達(dá)成共識(shí)?！缎姓V訟法》第12條對(duì)行政行為的列舉式規(guī)定使之充滿了不確定性。在理論上更是存在不同觀點(diǎn)，圍繞其主體、職權(quán)、單方或雙方等屬性爭(zhēng)議不斷，甚至有主張用更為寬泛的“行政活動(dòng)”代替“行政行為”者。這既導(dǎo)致了行政行為類型、合法要件、效力等理論和制度的復(fù)雜化，也給行政法的權(quán)威性和行政法實(shí)踐帶來(lái)了沖擊。相比于行政活動(dòng)，行政行為內(nèi)涵更豐富、外延更小，更加符合行政法總則的“公因式”屬性，宜作為行政法總則的基本概念。據(jù)此，在充分吸收和反思既有成果的基礎(chǔ)上，行政法總則應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定行政行為的概念、類型、成立、效力、撤銷、更正等內(nèi)容，以消除單行立法和理論上的不協(xié)調(diào)乃至沖突矛盾之處，為行政執(zhí)法司法的法律適用提供統(tǒng)一規(guī)范和確定標(biāo)準(zhǔn)，提升行政法的協(xié)調(diào)性。
（二）明確基本原則
基本原則構(gòu)成法典的靈魂。行政法基本原則，是貫穿全部行政法律規(guī)范，體現(xiàn)行政法根本價(jià)值的基礎(chǔ)性或本源性規(guī)范，是“行政法中最高層次的規(guī)則”，是“基礎(chǔ)性或本源性依據(jù)”，具有普遍性、特殊性、法律性、價(jià)值性等特征。行政法總則是基礎(chǔ)性法律規(guī)范，是各個(gè)分則的“公因式”，對(duì)法典分則在內(nèi)的其他法律規(guī)范產(chǎn)生通用價(jià)值。它不僅是行政基本法典的總則，同時(shí)也是全部行政法律規(guī)范的總則，能夠普遍適用于行政基本法典分則等其他行政法律，從而為行政立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等提供基礎(chǔ)性法律依據(jù)和價(jià)值引領(lǐng)。
長(zhǎng)久以來(lái)，由于行政基本法典和行政法總則的缺失，我國(guó)行政法基本原則的類型一直不夠明確。整體看，行政法學(xué)界關(guān)于基本原則的認(rèn)識(shí)主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1980年前后，此階段的行政法基本原則中融入了大量憲法學(xué)、行政學(xué)原則。如《行政法概要》認(rèn)為基本原則包括人民群眾參加行政管理、民主集中制、各民族一律平等等。第二階段是1990年前后，此階段多數(shù)學(xué)者主張行政法基本原則就是行政法治原則，行政法治原則又可以分為合法性原則與合理性原則。第三階段是2000年前后至今，此階段涌現(xiàn)了一些新的基本原則，主要有正當(dāng)程序、比例原則、誠(chéng)信原則等。當(dāng)前，行政法基本原則散見(jiàn)于行政單行法和行政規(guī)范性文件中，如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》認(rèn)為依法行政的基本要求包括六項(xiàng)：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。學(xué)界對(duì)行政法基本原則的研究尚未形成共識(shí)。如有學(xué)者認(rèn)為基本原則包括實(shí)體性基本原則（依法行政、尊重和保障人權(quán)、越權(quán)無(wú)效、信賴保護(hù)、比例原則）和程序性基本原則（正當(dāng)法律程序、行政公開(kāi)、行政公正、行政公平）。也有學(xué)者認(rèn)為行政法基本原則包括權(quán)益保障、行政法定、行政均衡、行政正當(dāng)和行政效能。
語(yǔ)義上，根據(jù)《辭海》和《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的釋義，“基”指承重的夯土地面，引申為基礎(chǔ)；“本”指木根，引申為根本。據(jù)此，“‘基本’原則”是一個(gè)具有彈性的概念，其外延具有不確定性和開(kāi)放性，很難說(shuō)具有完美無(wú)缺、永恒不變的性質(zhì)。同時(shí)，從形式法治和實(shí)質(zhì)法治的角度觀之，前者追求形式合法性，要求符合實(shí)定法；后者追求實(shí)質(zhì)合法性，要求符合法律背后的道義原則。實(shí)質(zhì)法治蘊(yùn)含于形式法治內(nèi)部，試圖運(yùn)用某種精神或者價(jià)值對(duì)形式法治進(jìn)行糾正。就此而言，形式法治是原則，實(shí)質(zhì)法治是補(bǔ)充。實(shí)質(zhì)法治用以對(duì)形式法治進(jìn)行糾偏、補(bǔ)缺、升華。基于基本原則的開(kāi)放性以及形式法治和實(shí)質(zhì)法治之間的相互關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將行政法基本原則分為形式原則和實(shí)質(zhì)原則兩大類。其中，形式原則著眼于形式法治，追求形式合法性，主要指向依法行政原則。實(shí)質(zhì)原則著眼于實(shí)質(zhì)法治，追求實(shí)質(zhì)合法性，是對(duì)依法行政原則的必要補(bǔ)充與合理優(yōu)化，主要指向依法行政原則之外的其他基本原則。
據(jù)此，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政法律規(guī)范有關(guān)基本原則的內(nèi)容，總結(jié)代表性研究成果，同時(shí)借鑒域外國(guó)家相對(duì)成熟的基本原則，行政法總則中的基本原則應(yīng)當(dāng)包括以下十項(xiàng)：職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先原則、法律保留原則、平等原則、比例原則、誠(chéng)信原則、正當(dāng)程序原則、行政公開(kāi)原則、行政效能原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急原則。其中前三項(xiàng)屬于依法行政原則，是形式原則，追求形式合法性。后面七項(xiàng)屬于實(shí)質(zhì)原則，是對(duì)依法行政的必要補(bǔ)充，追求實(shí)質(zhì)合法性。之所以列舉七項(xiàng)實(shí)質(zhì)原則，是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)行政法律規(guī)范尚處于完善之中，形式法治不完善，還存在不少立法漏洞、重復(fù)乃至沖突矛盾問(wèn)題，僅僅堅(jiān)持依法行政尚無(wú)法達(dá)到良法善治的法治目標(biāo)，法治政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。這決定了實(shí)質(zhì)原則存在的必要性。因此行政法總則應(yīng)明確規(guī)定七項(xiàng)實(shí)質(zhì)原則以補(bǔ)充依法行政的不足和缺憾。
作為通用規(guī)范和引領(lǐng)規(guī)范，行政法總則明確規(guī)定基本原則能夠適用于包括行政法分則在內(nèi)的整個(gè)行政法律體系，為行政法的立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督提供最低標(biāo)準(zhǔn)。其一，指導(dǎo)行政立法，積極構(gòu)建體現(xiàn)上述基本原則的完備的行政法律規(guī)范體系。尤其是行政基本法典分則的內(nèi)容，必須從基本原則出發(fā)，對(duì)基本原則進(jìn)行具體細(xì)化，特別是完善有關(guān)行政裁量權(quán)的法律規(guī)范，貫徹比例原則以限縮行政裁量空間。其二，引領(lǐng)行政執(zhí)法和司法裁判，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在具體適用法律過(guò)程中，需要結(jié)合基本原則作出行政解釋和司法解釋，還要根據(jù)基本原則的價(jià)值指向進(jìn)行法律續(xù)造和漏洞填補(bǔ)。其三，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)格守法，為行政監(jiān)督和法治教育提供基本價(jià)值導(dǎo)向。
（三）建立基本制度
基本制度“是通過(guò)貫徹和體現(xiàn)國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活的基本原則，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等發(fā)揮重大影響的制度”。行政法基本制度，是體現(xiàn)行政法基本原則，貫穿行政法律規(guī)范，對(duì)行政活動(dòng)和具體制度發(fā)揮通用、引領(lǐng)功能的制度。行政法總則對(duì)于行政法分則和部門行政法具有通用性和引領(lǐng)性，基本制度構(gòu)成行政法總則的主體內(nèi)容。當(dāng)前，由于缺少行政基本法典和行政法總則，行政法基本制度散見(jiàn)于行政單行法中，許多基本制度尚未建立或者不夠完善，呈現(xiàn)出明顯的碎片化和非體系性特征。行政法總則通過(guò)規(guī)定行政權(quán)利制度、行政主體制度、行政行為制度、行政責(zé)任制度，從而建立起行政法基本制度，對(duì)整個(gè)行政立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、救濟(jì)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。
一是行政權(quán)利制度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益。”行政法以規(guī)范行政活動(dòng)為主線，通常不會(huì)專門規(guī)定行政權(quán)利。不過(guò)，我國(guó)《憲法》第33條第3款規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這對(duì)法治建設(shè)提出了更高的人權(quán)保障要求。行政法總則以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為根本目的，并且行政權(quán)利也具有行政法總則“公因式”的性質(zhì)。同時(shí)，考慮到我國(guó)行政法上存在實(shí)體權(quán)利規(guī)范缺失、程序權(quán)利規(guī)范不健全以及權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不周延等問(wèn)題，借鑒《民法典》總則編第五章專門規(guī)定“民事權(quán)利”的做法，可以在行政法總則中單設(shè)一章專門規(guī)定“行政權(quán)利”，具體包括一般規(guī)定、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、行政受益權(quán)、程序保障權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等，從而系統(tǒng)整合行政權(quán)利體系、建立行政權(quán)利制度的通用性框架，為其他行政法律規(guī)范具體細(xì)化行政權(quán)利提供指引，也為行政執(zhí)法和司法保障行政權(quán)利提供法律依據(jù)。同時(shí)，專章規(guī)定行政權(quán)利的做法也將構(gòu)成我國(guó)行政法總則相對(duì)于其他國(guó)家行政法的亮點(diǎn)和創(chuàng)新之處。
二是行政主體制度。行政主體是行政職權(quán)的享有主體、行政行為的作出主體、行政責(zé)任的承擔(dān)主體。行政主體制度因應(yīng)行政訴訟被告制度而生，主要涉及行政主體類型、授權(quán)、委托、協(xié)調(diào)、管轄等，構(gòu)成行政行為制度、行政監(jiān)督救濟(jì)制度的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的行政主體制度，行政主體的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于單行法中，部分關(guān)鍵制度缺失，降低了制度實(shí)效性。例如，雖然《行政處罰法》第24條第3款規(guī)定了“建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，但仍然缺少有關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議等制度的一般性、通用性法律依據(jù)，致使有關(guān)制度面臨合法性詰問(wèn)。理論上，存在對(duì)現(xiàn)行行政主體理論進(jìn)行修補(bǔ)（即增加非政府公共組織）乃至變革（即推動(dòng)地方分權(quán)與行政分權(quán)）的爭(zhēng)議，加劇了行政主體制度的不確定性。近年來(lái)興起的黨政合署問(wèn)題使行政主體制度的確立變得更加困難。在此背景下，行政法總則應(yīng)明確規(guī)定行政主體的概念、類型、行政授權(quán)、行政委托、部門聯(lián)席會(huì)議、綜合執(zhí)法、地域協(xié)作、行政協(xié)助、行政管轄等內(nèi)容，建立統(tǒng)一的行政主體制度，為行政主體制度提供總體性、一般性法律依據(jù)，化解行政主體制度面臨的非體系性問(wèn)題和合法性質(zhì)疑。
三是行政行為制度。行政行為制度是行政法總則的核心制度，“是世界各國(guó)和地區(qū)行政程序法典的重心所在”。整個(gè)行政法總則都以行政行為制度為邏輯支點(diǎn)，演化出行政行為的一般要求、主體、程序、監(jiān)督救濟(jì)等。相比于行政主體制度，行政行為制度是從過(guò)程端規(guī)范行政權(quán)力，并為行政執(zhí)法和司法裁判提供一般性法律依據(jù)。目前，除了缺乏總體性、一般性法律依據(jù)以外，行政行為制度在概念選擇、效力存留、新類型行政行為的屬性等方面尚未形成共識(shí)。為此，行政法總則應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政行為的概念與類型、成立、效力、撤銷、變更等內(nèi)容，從而建立行政行為基本制度，這既能夠強(qiáng)化共識(shí)，又能夠簡(jiǎn)化立法，還能夠?yàn)樗痉ú门刑峁┙y(tǒng)一指引。行政法總則是行政法的“公因式”，一般只規(guī)定行政行為制度的共性內(nèi)容，特殊行政行為（如行政協(xié)議、行政約談等）則應(yīng)由行政法分則規(guī)定，如此既確定了行政行為制度的基本內(nèi)核，又確保了行政行為制度的開(kāi)放性和包容性。
四是行政責(zé)任制度。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”責(zé)任法定化要求權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有權(quán)力必有責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任是一體兩面的。行政責(zé)任是違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。行政責(zé)任制度是行政法總則的基本制度，是行政權(quán)利制度、行政主體制度、行政行為制度得以貫徹落實(shí)的重要保障，能夠使行政法總則 “長(zhǎng)出牙齒”。當(dāng)前，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的行政責(zé)任制度，不同主體、不同類型的行政責(zé)任呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)并存在銜接不暢問(wèn)題，由此導(dǎo)致的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不明確、責(zé)任追究力度不夠、外部責(zé)任追究缺乏等問(wèn)題還比較突出，如行政補(bǔ)償法缺位問(wèn)題、紀(jì)法責(zé)任銜接問(wèn)題以及國(guó)家賠償率和賠償標(biāo)準(zhǔn)“雙低”問(wèn)題等。行政法總則應(yīng)通過(guò)規(guī)定公民、法人和其他組織的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，行政人員的責(zé)任，建立統(tǒng)一的行政責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任法定化，為行政責(zé)任的追究提供基本標(biāo)準(zhǔn)，確保行政活動(dòng)始終“處于責(zé)任狀態(tài)”。
二、行政法總則的主要內(nèi)容
行政法總則是行政法的“綱”，其他行政法律規(guī)范是行政法的“目”。唯有綱舉，方能目張。一方面，行政法總則在內(nèi)容定位上應(yīng)當(dāng)具有通用性和重要性。所謂通用性，是指行政法總則的內(nèi)容應(yīng)對(duì)行政法分則、部門行政法等全部行政法律規(guī)范具有普遍適用性；所謂重要性，是指行政法總則應(yīng)規(guī)定行政法中最重要的原則和制度。另一方面，基于規(guī)范行政活動(dòng)、保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的基本功能，行政法總則應(yīng)當(dāng)以規(guī)范行政活動(dòng)為邏輯主線，圍繞基本原則、行政權(quán)利、行政主體、行政行為、行政責(zé)任等內(nèi)容展開(kāi)。據(jù)此，可以將行政法總則的內(nèi)容分為以下部分：
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（一）基本規(guī)定
第一章“基本規(guī)定”。本章應(yīng)當(dāng)總結(jié)現(xiàn)有相關(guān)政策和法律的內(nèi)容，對(duì)行政法總則的立法目的、調(diào)整對(duì)象、黨的領(lǐng)導(dǎo)等基本內(nèi)容作出規(guī)定。本章對(duì)于行政法總則的其他部分具有通用性和指導(dǎo)性，可謂是“總則精神”之所在。
本章的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（1）立法目的與依據(jù)。行政法總則的立法目的應(yīng)主要包括兩方面：一是推進(jìn)法治政府建設(shè)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；二是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。行政法是憲法的具體化，行政法總則應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”。（2）調(diào)整對(duì)象。行政法總則應(yīng)主要調(diào)整行政主體在行使行政權(quán)力過(guò)程中與公民、法人和其他組織之間的行政關(guān)系。（3）黨的領(lǐng)導(dǎo)。行政法總則應(yīng)當(dāng)明確，行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政活動(dòng)全過(guò)程和各方面。（4）與其他法律的關(guān)系。行政法總則是行政的一般法律，應(yīng)普遍適用于行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)以及有關(guān)監(jiān)督救濟(jì)、爭(zhēng)議解決活動(dòng)。相比于行政法總則，其他法律屬于特殊法律，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法的原則，其他法律有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照其規(guī)定。（5）跨地域適用效力。外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)適用中華人民共和國(guó)的法律，其他法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
（二）基本原則
第二章“基本原則”。行政法基本原則是行政法總則的核心內(nèi)容和價(jià)值載體，是行政法總則的“靈魂”。本部分應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：（1）職權(quán)法定原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，不得違法或者不當(dāng)行使職權(quán)、履行職責(zé)，不得違法作出減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的行為。（2）法律優(yōu)先原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力（包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件），應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，不得與法律相抵觸。（3）法律保留原則。行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以明確的法律規(guī)定為前提和基礎(chǔ)。對(duì)于公民政治權(quán)利的剝奪以及限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)實(shí)行絕對(duì)法律保留，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的法律規(guī)定。對(duì)此，全國(guó)人大及其常委會(huì)不得授權(quán)其他機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)采取行政措施必須有法律的明確授權(quán)。上述三項(xiàng)原則可以統(tǒng)稱為依法行政原則。依法行政原則是行政法的“帝王原則”，旨在實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政的規(guī)范。（4）平等原則。公民、法人和其他組織在行政活動(dòng)中法律地位一律平等，行政機(jī)關(guān)不得歧視任何人。（5）比例原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)合乎法定目的，手段應(yīng)為目的所必要，合乎比例，不得顯失公正。（6）誠(chéng)信原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信，秉持誠(chéng)實(shí)、恪守承諾，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、撤回、變更已經(jīng)生效的行政行為。（7）正當(dāng)程序原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)、陳述和申辯，且不得與行政行為具有利害關(guān)系、存在偏私。（8）行政公開(kāi)原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)將實(shí)施行政行為的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果予以公開(kāi)。法律、法規(guī)規(guī)定不公開(kāi)的除外。（9）行政效能原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)智能、高效、便民，有利于節(jié)約行政成本、提高行政效能。（10）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急原則。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，依法科學(xué)應(yīng)對(duì)各種不確定的突發(fā)事件。必要時(shí)，可以實(shí)施行政應(yīng)急處置措施。
（三）公民、法人和其他組織的行政權(quán)利
第三章“公民、法人和其他組織的行政權(quán)利”。“行政權(quán)利”這一名稱，是相對(duì)于民事權(quán)利而言的，指的是公民、法人和其他組織在行政法上的權(quán)利。一般而言，行政法律規(guī)范以規(guī)范行政活動(dòng)為邏輯主線，通常不會(huì)專門規(guī)定行政權(quán)利。不過(guò)，《憲法》第33條第3款規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這對(duì)法治建設(shè)提出了更高的人權(quán)保障要求。行政法總則應(yīng)當(dāng)以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為根本目的，并且行政權(quán)利也具有行政法總則“公因式”的性質(zhì)。同時(shí)，借鑒我國(guó)《民法典》總則編第五章專門規(guī)定“民事權(quán)利”的做法，可以在行政法總則中單設(shè)一章專門規(guī)定“行政權(quán)利”，以凸顯行政法總則對(duì)行政權(quán)利的尊重和保障。
本章應(yīng)主要包括六節(jié)：
第一節(jié)“一般規(guī)定”，主要包括行政權(quán)利的來(lái)源、保護(hù)、禁止權(quán)利濫用、公民和組織的義務(wù)。公民、法人和其他組織享有法律規(guī)定的權(quán)益，以及法律沒(méi)有規(guī)定的其他合法權(quán)益。本法對(duì)公民、法人和其他組織的行政權(quán)利沒(méi)有規(guī)定的，適用其他法律的規(guī)定。除非有立法規(guī)定并經(jīng)正當(dāng)法律程序，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不得予以限制或者剝奪。公民、法人和其他組織因立法變化或者其他行政決策遭受特別損害的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)違法侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)予以糾正；公民、法人和其他組織因此遭受的損害，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。公民、法人和其他組織不得濫用權(quán)利，損害公共利益和他人的合法權(quán)益。
第二節(jié)“人身權(quán)”，主要包括人格尊嚴(yán)，生命、健康和人身自由權(quán)，名譽(yù)權(quán)，個(gè)人信息和隱私權(quán)。任何人都具有法律人格，在任何場(chǎng)合，公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。公民的生命安全、身心健康和行動(dòng)自由受法律保護(hù)。沒(méi)有法律規(guī)定，并由法定機(jī)關(guān)實(shí)施，不得危害公民的生命安全，不得損害公民的身心健康，不得限制公民的行動(dòng)自由。公民的生命安全和身心健康受到危害，或者人身自由受到妨害的，本人、親屬或者其他人有權(quán)請(qǐng)求有關(guān)行政機(jī)關(guān)予以解救。公民有權(quán)依法決定其姓名，法人和其他組織有權(quán)依法決定其名稱。公民、法人和其他組織有權(quán)在行政機(jī)關(guān)依法登記并有權(quán)使用其姓名和名稱。公民、法人和其他組織有權(quán)依法獲得與其行為相稱的榮譽(yù)。公民、法人和其他組織的名譽(yù)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)受法律保護(hù)。個(gè)人信息和隱私權(quán)是因應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新型權(quán)益，其要求行政機(jī)關(guān)不得收集和保存與行政活動(dòng)不相關(guān)和不必要的個(gè)人信息。沒(méi)有法定事由或者經(jīng)過(guò)當(dāng)事人同意，行政機(jī)關(guān)不得泄露執(zhí)法活動(dòng)中獲得的個(gè)人隱私，或者向其他組織和個(gè)人披露個(gè)人信息。行政機(jī)關(guān)記載和保存的個(gè)人信息有錯(cuò)誤的，當(dāng)事人有權(quán)要求更正。
第三節(jié)“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，主要包括物權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、征收征用補(bǔ)償權(quán)。公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止非法沒(méi)收、征收、攤派、征用、扣押、毀損或者以其他方式侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可、行政確認(rèn)以及依法成立的行政協(xié)議，受法律保護(hù)。行政機(jī)關(guān)不得隨意變更、撤回或者撤銷。企業(yè)和其他組織依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。企業(yè)和其他組織的人事任命和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。除法律另有規(guī)定并通過(guò)負(fù)面清單公示，企業(yè)和其他組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入不受限制。公民、法人和其他組織依法享有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。在行政執(zhí)法和公共服務(wù)中，各類市場(chǎng)主體有權(quán)獲得平等對(duì)待，不受歧視。對(duì)于市場(chǎng)主體的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，受害人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)予以查處。為了公共利益的需要，依照法定權(quán)限和程序征收、征用公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)的，當(dāng)事人有權(quán)獲得公平、合理、及時(shí)的補(bǔ)償。
第四節(jié)“行政受益權(quán)”，主要包括發(fā)展受益權(quán)、公共設(shè)施利用權(quán)、信息獲知權(quán)、生活保障權(quán)。行政受益權(quán)的規(guī)定可以借鑒聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定。公民有權(quán)依據(jù)社會(huì)發(fā)展水平和法律規(guī)定，享受適宜健康和可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境，享受其人格自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。公民有通過(guò)公立學(xué)校和社會(huì)力量辦學(xué)接受教育的權(quán)利，有合理利用公園、體育場(chǎng)、圖書(shū)館、博物館、檔案館等公共設(shè)施休閑娛樂(lè)、體育鍛煉、進(jìn)行科學(xué)研究和其他文化活動(dòng)的權(quán)利。公民、法人和其他組織有依法獲得公共信息和與本人相關(guān)的信息的權(quán)利。對(duì)于涉及公眾利益、需要公眾知曉的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)便于公眾獲得的方式主動(dòng)公開(kāi)。公民、法人和其他組織有權(quán)依法申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)政府信息。公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下，有依法獲得社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。公民在生活有特殊困難的情況下，有依法從國(guó)家獲得援助、減免財(cái)稅義務(wù)等物質(zhì)幫助和生活照顧的權(quán)利。公民在突發(fā)自然災(zāi)害、嚴(yán)重疫病流行等危難情況下，有依法從國(guó)家和社會(huì)獲得救助的權(quán)利。
第五節(jié)“程序保障權(quán)”，主要包括獲得公正處理權(quán)、卷宗閱覽權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)、拒絕權(quán)。這些程序保障權(quán)對(duì)應(yīng)行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和職責(zé)。公民、法人和其他組織在行政活動(dòng)中，有獲得平等對(duì)待和公正處理的權(quán)利，沒(méi)有正當(dāng)理由，行政機(jī)關(guān)不得區(qū)別對(duì)待。行政機(jī)關(guān)不得考慮與執(zhí)法性質(zhì)和執(zhí)法目的不相關(guān)的因素。在行政執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)事人和其他利害關(guān)系人有權(quán)了解相關(guān)執(zhí)法信息，有權(quán)閱覽和復(fù)制執(zhí)法案卷材料，依法不予公開(kāi)的除外。公民、法人和其他組織有權(quán)查閱與其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息、數(shù)據(jù)和檔案。查閱時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者身份證明。行政機(jī)關(guān)在作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重大決策和決定前，當(dāng)事人有知曉相關(guān)情況的權(quán)利，有陳述申辯的權(quán)利，有依法要求聽(tīng)證的權(quán)利。公民、法人和其他組織對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)其不利的決定，有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由。公民、法人和其他組織對(duì)于行政機(jī)關(guān)明顯違法、嚴(yán)重侵害其合法權(quán)益的行政決定，有權(quán)拒絕履行。同時(shí)，行政法總則應(yīng)允許其他法律作出特別規(guī)定，其他法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第六節(jié)“行政救濟(jì)權(quán)”，主要包括批評(píng)、建議和舉報(bào)權(quán)，投訴、控告和申請(qǐng)裁決權(quán)，申請(qǐng)復(fù)核、復(fù)議、訴訟、國(guó)家賠償權(quán)等。行政救濟(jì)權(quán)是由上述原權(quán)派生的權(quán)利，是在上述原權(quán)受到侵害后請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利，是對(duì)上述原權(quán)的制度兜底和法治保障。公民、法人和其他組織有向國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提出批評(píng)、建議的權(quán)利，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為有舉報(bào)的權(quán)利。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)。公民、法人和其他組織在其合法權(quán)益受到他人侵害的情況下，有依法向行政機(jī)關(guān)投訴、控告的權(quán)利。負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查處理，并予答復(fù)。公民、法人和其他組織之間發(fā)生的權(quán)益糾紛，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)裁決的，當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)裁決。負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理，并作出裁決。公民、法人和其他組織對(duì)影響其合法權(quán)益的行政行為不服的，有權(quán)向作出決定的行政機(jī)關(guān)要求復(fù)核，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，或者向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)核再申請(qǐng)復(fù)議，或者應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議再提起訴訟的，從其規(guī)定。
（四）行政主體
第四章“行政主體”。行政主體是行政權(quán)的享有者，是行政活動(dòng)的作出主體，因而是行政法總則的核心規(guī)范對(duì)象。行政主體制度涉及的行政機(jī)關(guān)、行政授權(quán)、行政委托、行政協(xié)調(diào)、行政管轄等制度，具有“公因式”性質(zhì)，對(duì)行政法分則、部門行政法等全部行政法律規(guī)范具有很強(qiáng)的通用性和引領(lǐng)性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在行政法總則中，不宜規(guī)定在行政法分則中。
本章的主要內(nèi)容應(yīng)包括：
（1）行政主體的概念和類型。行政主體是指依法享有行政職權(quán)、承擔(dān)行政職責(zé)，能夠以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，包括行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院（中央人民政府）和地方各級(jí)人民政府，國(guó)務(wù)院的組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和部委管理的國(guó)家局，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職能部門和派出機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)對(duì)外行使行政職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以其隸屬的行政機(jī)關(guān)的名義作出行政決定，由此所產(chǎn)生的后果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義行使行政職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不具有行政機(jī)關(guān)名稱，但根據(jù)其所實(shí)施行為的目的、內(nèi)容以及所適用的法律規(guī)范認(rèn)定其屬于實(shí)施行政管理或者服務(wù)活動(dòng)的，視為行政機(jī)關(guān)。
（2）行政委托。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以委托其他具備履行相應(yīng)職責(zé)的條件、具有管理公共事務(wù)職能的組織行使行政職權(quán)。依法受委托的組織在委托的范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)，由此所產(chǎn)生的后果由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。行政委托機(jī)關(guān)與受委托的組織之間應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面委托協(xié)議，委托協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明委托事項(xiàng)、權(quán)限、期限、雙方的權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等。行政委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將委托協(xié)議報(bào)同級(jí)人民政府司法行政部門備案。行政委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托的組織和受委托的事項(xiàng)向社會(huì)公布。行政委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督受委托的組織在委托范圍內(nèi)所實(shí)施的行為。受委托的組織應(yīng)當(dāng)自行完成受委托的事項(xiàng)，不得將受委托事項(xiàng)再委托給其他組織或者個(gè)人。
（3）行政協(xié)調(diào)。一是部門聯(lián)席會(huì)議。行政管理涉及多個(gè)政府工作部門的，可以建立由主要部門牽頭、其他相關(guān)部門參加的部門聯(lián)席會(huì)議。部門聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門、參加部門、工作職責(zé)、工作規(guī)則等事項(xiàng)。部門聯(lián)席會(huì)議協(xié)商不成的事項(xiàng)，由牽頭部門將有關(guān)部門的意見(jiàn)、理由和依據(jù)列明并提出意見(jiàn)，報(bào)本級(jí)人民政府決定?？鐓^(qū)域行政管理需要多個(gè)同級(jí)政府參與的，可以建立政府間聯(lián)席會(huì)議。政府間聯(lián)席會(huì)議由所有參與政府的上一級(jí)政府牽頭或者指定某一政府牽頭。二是綜合執(zhí)法。國(guó)家根據(jù)行政管理的需要，可以推行建立跨領(lǐng)域、跨部門的綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行使行政職權(quán)。除法律有明確規(guī)定外，國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)。三是地域協(xié)作。各級(jí)人民政府之間為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有效實(shí)施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原則開(kāi)展跨行政區(qū)域的合作。區(qū)域合作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立政府間聯(lián)席會(huì)議制度、成立專項(xiàng)工作小組、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等方式進(jìn)行。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府之間區(qū)域合作的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。四是行政協(xié)助。行政機(jī)關(guān)因具體履行職權(quán)需要，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求。除下列情形外，被請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法履行協(xié)助義務(wù)，不得推諉或者拒絕協(xié)助：協(xié)助的行為，不屬于其權(quán)限范圍或者依法不得實(shí)施的；如提供協(xié)助，將嚴(yán)重影響其完成自身行政任務(wù)的。被請(qǐng)求機(jī)關(guān)拒絕行政協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面說(shuō)明理由。因行政協(xié)助發(fā)生爭(zhēng)議的，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)決定。
（4）行政管轄。一是事務(wù)管轄。行政事務(wù)的范圍由法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。二是層級(jí)管轄。上下級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的配置，由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的行政職責(zé)分工未作明確規(guī)定的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有利于發(fā)揮行政效能、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、權(quán)力與責(zé)任相一致、管理重心適當(dāng)下移等原則確定。上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。三是地域管轄。法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)地域管轄未作明確規(guī)定的，按照下列原則確定：行政事務(wù)由其發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄；涉及公民身份事務(wù)的，由其住所地行政機(jī)關(guān)管轄，住所地與經(jīng)常居住地不一致的，由經(jīng)常居住地行政機(jī)關(guān)管轄，住所地與經(jīng)常居住地都不明的，由其最后居住地行政機(jī)關(guān)管轄；涉及法人或者其他組織主體資格事務(wù)的，由其主要營(yíng)業(yè)地、主要辦事機(jī)構(gòu)所在地或者注冊(cè)登記地行政機(jī)關(guān)管轄；涉及不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地行政機(jī)關(guān)管轄。情況緊急、不及時(shí)采取行政措施將會(huì)對(duì)國(guó)家利益、公共利益或個(gè)人權(quán)益造成重大損失的，事務(wù)發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要措施，但應(yīng)當(dāng)立即通知對(duì)該事務(wù)有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。四是管轄競(jìng)合與職權(quán)爭(zhēng)議解決。多個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)同一行政事務(wù)均擁有管轄權(quán)時(shí)，由受理在先的行政機(jī)關(guān)管轄。行政機(jī)關(guān)之間因?yàn)楣茌牷蚵殭?quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，由各方行政機(jī)關(guān)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，按照行政法總則規(guī)定的方式處理。五是移送管轄。行政機(jī)關(guān)在依申請(qǐng)或者依職權(quán)啟動(dòng)行政程序后，發(fā)現(xiàn)自己沒(méi)有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并通知行政程序參加人。受移送的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己沒(méi)有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)其共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄，不得再行移送。
（五）行政行為
第五章“行政行為”。行政行為是行政法總則的核心概念。行政法總則規(guī)定行政行為的基本內(nèi)容，對(duì)于簡(jiǎn)化分則立法、規(guī)范行政權(quán)力具有重大意義。
本章應(yīng)主要包括三節(jié)：
第一節(jié)“行政行為成立、理由說(shuō)明與附款”。（1）行政行為的成立。所謂行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定行政相對(duì)人實(shí)施的，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政行為。行政行為的形式包括行政許可、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制等。行政行為應(yīng)當(dāng)以書(shū)面方式作出。法律另有規(guī)定或情況緊急的，可以采用口頭或者其他方式作出，但事后應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充作出書(shū)面行政行為。行政行為應(yīng)當(dāng)采用制式。適用簡(jiǎn)易程序的，可以采用格式化文書(shū)。行政行為自行政行為書(shū)正本完成時(shí)成立。行政機(jī)關(guān)依其裁量作出行政行為時(shí)，其裁量權(quán)行使應(yīng)符合授權(quán)之目的，并應(yīng)遵守法律規(guī)定的裁量范圍。（2）行政行為的理由說(shuō)明。行政行為書(shū)中應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。說(shuō)明理由時(shí)應(yīng)當(dāng)表明行政行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)行使行政裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明考慮的主要因素。行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由應(yīng)當(dāng)清楚、充分。行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由含糊、矛盾或者不充分的，視為該行政行為沒(méi)有理由。（3）行政行為的附款。為有效實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)可以限定行政行為生效的條件或者期限。附款不得違背行政行為的目的，并與該行政行為的目的有正當(dāng)合理的關(guān)聯(lián)。
第二節(jié)“行政行為效力”。（1）生效。行政行為自作出之日起對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，自送達(dá)當(dāng)事人之日起對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生約束力。行政機(jī)關(guān)以口頭或者其他方式作出行政行為的，應(yīng)當(dāng)記錄在案并及時(shí)通知當(dāng)事人。行政行為自當(dāng)事人知道之日起發(fā)生效力。（2）實(shí)現(xiàn)。作出行政行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障行政行為確定的當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)履行行政行為所確定的義務(wù)。（3）效力。行政行為作出后推定合法，產(chǎn)生法律效力。非經(jīng)法定機(jī)關(guān)按照法定程序認(rèn)定違法，確認(rèn)無(wú)效、撤銷、廢止，行政行為不喪失效力。（4）執(zhí)行。生效的行政行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。當(dāng)事人在提起行政訴訟期限屆滿時(shí)，既不履行，也不起訴的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。（5）無(wú)效。行政行為具有下列情形之一，或者具有其他重大明顯瑕疵的，無(wú)效：作出行政行為的機(jī)關(guān)沒(méi)有行政執(zhí)法主體資格的；行政行為的內(nèi)容基于客觀原因不具有履行的可能性的；行政行為的完成以違法行為為要件，完成該行為構(gòu)成犯罪或者行政違法的；行政行為的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的；行政行為書(shū)未載明作出決定的行政機(jī)關(guān)或者未加蓋行政機(jī)關(guān)印章的。當(dāng)事人對(duì)無(wú)效的行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，不受復(fù)議期間和起訴期間的限制。行政決定中部分被確認(rèn)無(wú)效且其可以從中分離的，其他部分仍然有效。
第三節(jié)“行政行為撤銷、變更、撤回、補(bǔ)正、更正”。（1）撤銷。行政機(jī)關(guān)基于法定事由，可以依職權(quán)或者依申請(qǐng)撤銷已作出的行政行為。有下列情形之一的，行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷或者變更：主要證據(jù)不足的；違反法定程序的；適用依據(jù)錯(cuò)誤的；超越職權(quán)的；濫用職權(quán)的；明顯不當(dāng)?shù)模灰婪☉?yīng)當(dāng)予以撤銷或者變更的其他情形。行政行為中部分違法被撤銷且其可以從中分離的，其他部分仍然有效。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就有效部分作出確認(rèn)決定。（2）變更。行政行為有下列情形之一的，由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)予以變更或者部分變更：行政行為內(nèi)容明顯不當(dāng)?shù)?；因形?shì)發(fā)生變化，已經(jīng)生效的行政行為有部分不適當(dāng)或者違法的；需要變更的其他情形。（3）撤回。行政機(jī)關(guān)基于法定事由，可以依職權(quán)或者依申請(qǐng)撤回已作出的行政行為。有下列情形之一的，行政行為應(yīng)當(dāng)撤回：行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)范性文件已被撤銷、廢止或改變的；因情勢(shì)發(fā)生變化，原行政行為繼續(xù)存在將對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害的；行政行為原定目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有繼續(xù)存在必要的；需要撤回的其他情形。行政行為自撤回公告之日起失去效力。（4）補(bǔ)正。行政執(zhí)法決定存在未載明決定作出日期等遺漏，對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益沒(méi)有實(shí)際影響等情形的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正。有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)不得補(bǔ)正：補(bǔ)正將損害當(dāng)事人的合法權(quán)益的；補(bǔ)正將損害國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的；補(bǔ)正已不可能或者沒(méi)有意義的。（5）更正。行政行為書(shū)有誤寫(xiě)、誤算或者其他類似錯(cuò)誤的，由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或者根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)更正。
（六）行政責(zé)任
第六章“行政責(zé)任”。行政責(zé)任是行政主體違反行政法律規(guī)定需要承擔(dān)的不利后果。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，有權(quán)力必有責(zé)任，違法必究、侵權(quán)必賠。行政法總則規(guī)定通用性、引領(lǐng)性的行政責(zé)任，有利于推動(dòng)嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，維護(hù)行政法的權(quán)威和尊嚴(yán)。
本章的主要內(nèi)容應(yīng)包括：
（1）公民、法人和其他組織的違法責(zé)任。公民、法人和其他組織違反行政管理秩序，依法應(yīng)予行政處罰的，由法定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。公民、法人和其他組織違反行政管理秩序，給其他公民、法人和其他組織造成損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；給國(guó)家利益和公共利益造成重大損害的，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)賠償?shù)?，依法承?dān)賠償責(zé)任。對(duì)公民、法人和其他組織因違法行為受到行政處罰的，有關(guān)機(jī)關(guān)可以依法公布相應(yīng)的處罰決定書(shū)，并依法記入社會(huì)誠(chéng)信記錄。
（2）行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。一是行政機(jī)關(guān)具有普遍效力的行為的違法責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違法制定規(guī)范性文件或者違法作出重大決策的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法予以改變或者撤銷；必要時(shí)，責(zé)令制定機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。二是行政處理決定的違法責(zé)任。行政機(jī)關(guān)所作的行政處理決定違法，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)可以采取如下措施：變更行政處理決定的內(nèi)容；撤銷或者部分撤銷行政處理決定；確認(rèn)行政處理決定違法，但維持其效力；確認(rèn)行政處理決定無(wú)效。行政處理決定被撤銷或者部分撤銷后，行政機(jī)關(guān)確有必要作出行政處理決定的，可以重新依法作出；上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)也可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新依法作出，或者直接依法作出處理決定。三是行政不作為的違法責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)可以要求其在規(guī)定期限內(nèi)履行；必要時(shí)，可以直接規(guī)定履行的具體內(nèi)容。繼續(xù)履行已經(jīng)沒(méi)有意義或者沒(méi)有可能的，責(zé)令采取其他補(bǔ)救措施。四是行政侵權(quán)責(zé)任。因行政違法行為給公民、法人和其他組織造成損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任；必要時(shí)，還應(yīng)當(dāng)向受害人賠禮道歉，消除影響，或者采取其他補(bǔ)救措施。
（3）行政人員的違法責(zé)任。行政人員在行政活動(dòng)中，因故意造成行政行為違法或者因嚴(yán)重過(guò)失造成重大違法，依法予以處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于行政管理中的重大違法或者嚴(yán)重失職負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。行政人員在行政活動(dòng)中收受賄賂，徇私舞弊，打擊報(bào)復(fù)，或者因其他濫用職權(quán)行為，給公民、法人和其他組織造成損害的，行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任后，可以向該行政人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用。
三、制定行政法總則的立法難點(diǎn)
行政法總則屬于創(chuàng)制性立法，不免存在一些立法難點(diǎn)。這些難點(diǎn)問(wèn)題主要體現(xiàn)在行政法總則與行政程序法的關(guān)系、行政法總則與行政效能的張力、立法技術(shù)的困境三方面，需要立足于行政立法的規(guī)律、結(jié)合我國(guó)行政法的特色、充分吸收域內(nèi)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)加以妥當(dāng)解決。
（一）處理好行政法總則與行政程序法的關(guān)系
在制定行政法總則的同時(shí)，制定行政程序法也提上了議事日程。中共中央《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》提出：“健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法。”學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政程序單行法比較完善的基礎(chǔ)上，先制定全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法，然后編纂行政基本法典。此種觀點(diǎn)以行政程序法替代行政法總則，作為編纂行政基本法典的前置步驟。那么，行政法總則與行政程序法是何種關(guān)系？應(yīng)當(dāng)同時(shí)制定還是分別制定抑或擇一制定？這便引發(fā)了行政法總則與行政程序法的內(nèi)容定位及其立法順序問(wèn)題。
對(duì)行政法總則與行政程序法之間關(guān)系的爭(zhēng)議，主要源于行政程序法內(nèi)容的不確定性。當(dāng)前構(gòu)想中的行政基本法典主要包括七編：總則、行政組織、行政活動(dòng)、行政程序、政務(wù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)治理、行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、行政復(fù)議與行政訴訟。從行政基本法典角度來(lái)看，行政程序法主要存在兩種可供選擇的模式。一是小程序法模式，主要規(guī)定對(duì)所有部門法具有通用性和引領(lǐng)性的行政程序內(nèi)容，包括一般程序、抽象行為程序、具體行為程序等。小程序法模式是比較純粹的“程序法”，大體相當(dāng)于行政基本法典的行政程序編。二是大程序法模式，類似于學(xué)界所主張的行政程序法典，主要規(guī)定對(duì)所有部門法具有通用性和引領(lǐng)性的行政程序內(nèi)容以及部分具有行政法總則性質(zhì)的內(nèi)容，包括基本規(guī)定、一般程序、抽象行為程序、具體行為程序等。大程序法模式則是“總則+程序法”，大體上相當(dāng)于行政基本法典中的“總則編+行政程序編”?？傮w而言，大程序法可以包含小程序法的內(nèi)容。
就大程序法模式而言，首先，大程序法模式體系性不強(qiáng)?？倓t編和行政程序編屬于總則與分則的關(guān)系，除此之外還存在行政組織、行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等分編。如果選擇大程序法模式，勢(shì)必將總則編和行政程序編合并立法，其他分編仍然需要單獨(dú)立法。其他分編與行政程序編是并列關(guān)系，與總則編是總分關(guān)系。那么其他分編與大程序法是什么關(guān)系？由此則會(huì)導(dǎo)致“行政程序法既是行政法總則又是行政法分則”的悖論，引發(fā)其他分編與大程序法的關(guān)系紊亂以及行政法體系的分散化和復(fù)雜化。其次，大程序法模式會(huì)損害行政法總則的權(quán)威性。一方面，大程序法包含總則編的內(nèi)容，但在名稱上是程序法，在內(nèi)容上也主要是程序法，難以適用于行政組織等實(shí)體問(wèn)題。另一方面，大程序法具有一定的分編性質(zhì)，與行政組織、行政活動(dòng)、行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等分編屬于并列關(guān)系。故大程序法特別是其中的總則編內(nèi)容在適用于其他分編時(shí)會(huì)存在一定障礙。再次，大程序法模式不利于行政基本法典編纂。大程序法包含行政基本法典的總則編和行政程序編。在此基礎(chǔ)上編纂行政基本法典，其實(shí)是將其他分編嵌入大程序法中。此時(shí)需要同時(shí)處理其他分編與總則編的關(guān)系、其他分編與行政程序編的關(guān)系、總則編與行政程序編的關(guān)系，邏輯關(guān)系復(fù)雜，編纂難度增大，“不符合部門法法典化的規(guī)律”。最后，大程序法模式名不副實(shí)。“行政程序法”的“名”應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)“程序”的“實(shí)”。大程序法加入了總則編中的實(shí)體內(nèi)容等非“程序”性內(nèi)容，導(dǎo)致名實(shí)不符?；谏鲜隼碛?，不宜將行政程序法定位為大程序法。
小程序法模式則與此不同。一是小程序法模式更具體系性。小程序法不包括總則編，屬于分編，與總則編是總分關(guān)系，與其他分編是并列關(guān)系，在體系上更加協(xié)調(diào)、融洽。二是小程序法模式有利于發(fā)揮行政法總則的統(tǒng)領(lǐng)性。小程序法是總則編中有關(guān)程序內(nèi)容的具體化，主要適用于程序問(wèn)題，有利于落實(shí)總則編的規(guī)定。三是小程序法模式有利于行政基本法典編纂。在行政基本法典中，小程序法相當(dāng)于行政程序編，行政法總則相當(dāng)于總則編。在此基礎(chǔ)上合并全部分編組成行政基本法典，各部分的邏輯關(guān)系比較明晰。四是小程序法模式更加名實(shí)相符。相比于大程序法模式，小程序法中的實(shí)體內(nèi)容十分有限，更加符合“程序法”的名稱?；谏鲜隼碛?，應(yīng)當(dāng)將行政程序法定位為小程序法模式。
據(jù)此，在行政法總則與行政程序法的關(guān)系定位上，應(yīng)當(dāng)明確行政法總則是一般行政法總則，行政程序法是一般行政法分則，二者是總則與分則、普遍與特殊的關(guān)系，總體上不是包含關(guān)系。當(dāng)前，全面依法治國(guó)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，最重要的任務(wù)是形成完備的法律規(guī)范體系。為此，有必要制定行政法總則和行政程序法。鑒于行政法總則是一般行政法總則、行政程序法是一般行政法分則的內(nèi)容定位，二者在立法順序上并不沖突競(jìng)合。因此，建議盡快制定行政法總則和行政程序法，并將行政法總則作為行政基本法典的總則編，將行政程序法作為行政基本法典的行政程序編，最后合并其他分則編纂成完整的行政基本法典。
（二）處理好行政法總則與提升行政效能的關(guān)系
行政法總則著眼于規(guī)范行政權(quán)力、保障公民權(quán)利，對(duì)行政權(quán)力提出了合法性、合理性、程序性等諸多要求，行政機(jī)關(guān)必須遵守。當(dāng)前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨多重挑戰(zhàn)的背景下，需要政府積極作為，而行政法總則對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束可能引發(fā)降低行政效能的擔(dān)憂。“追求效率就可能犧牲合法性，強(qiáng)調(diào)合法性就可能影響效率。”這或許是長(zhǎng)久以來(lái)行政法總則“難產(chǎn)”的原因之一。因此，如何探求行政法總則與行政效能的良性互動(dòng)，確保行政機(jī)關(guān)在遵守行政法總則的前提下也能夠提高行政效能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為制定行政法總則無(wú)法回避的課題。
行政法總則與行政效能的張力根源于依法行政與行政效能的沖突。對(duì)此有兩種處理方法：一是在特定情形下承認(rèn)行政效能的優(yōu)先性，允許行政效能突破依法行政的約束，以確保效能的提升，這可稱為“效能突破論”或“改革突破論”。二是堅(jiān)持依法行政的優(yōu)先性，寧可暫時(shí)犧牲效能也不得突破依法行政，只能通過(guò)修改法律等法治方式予以解決，這可稱為“法律優(yōu)先論”或“依法行政論”。
法律是立法機(jī)關(guān)的意志，行政是行政機(jī)關(guān)的意志。立法機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生。“以法律形式出現(xiàn)的國(guó)家意志依法優(yōu)先于所有以其他形式表達(dá)的國(guó)家意志。”因此，依法行政是行政機(jī)關(guān)履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)的底線和最低要求。“行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。”行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守行政法總則對(duì)行政權(quán)力行使提出的基本要求。行政效能則是法治下的要求，是在依法行政、遵守行政法總則之下的追求。從成本收益角度分析，違反行政法總則對(duì)法治權(quán)威、政府公信力和公民權(quán)益的損害，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違反行政法總則所提高的行政效能。實(shí)定法層面上，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。”《憲法》第5條第5款規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一”；第16條規(guī)定，可以“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”，以適應(yīng)改革發(fā)展的需要。由此可見(jiàn)，依法行政相對(duì)于行政效能具有優(yōu)先性。
“唯有‘合乎法治之行政效能’，始能達(dá)到保護(hù)人民權(quán)利之終極目標(biāo)。”效能是法治政府的應(yīng)有之義。如《公務(wù)員法》第8條規(guī)定，“提高管理效能和科學(xué)化水平”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021－2025年)》將“行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升”確定為總體目標(biāo)。恰如“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”一樣，法治也能創(chuàng)造出真正的行政效能?？茖W(xué)公正的法律制度能夠最大限度減少行政的拖延、推諉和決策失誤。行政法總則能夠通過(guò)科學(xué)的法律制度有效提升行政效能，實(shí)現(xiàn)行政效能的法治化。
一是行政法總則能夠通過(guò)依法行政原則提升行政效能。一方面，嚴(yán)格界定行政權(quán)力，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系。行政法總則以“權(quán)力清單”形式界定行政權(quán)力，明確行政權(quán)力的內(nèi)涵和外延。由此劃定行政權(quán)力的邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府的作用，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。另一方面，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)管理好職權(quán)范圍內(nèi)的公共事務(wù)。行政法總則所規(guī)定的基本原則和基本制度，能夠推動(dòng)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等職能，積極主動(dòng)構(gòu)建和優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。
二是行政法總則能夠通過(guò)規(guī)定行政效能原則，實(shí)現(xiàn)行政效能法治化。法律基本原則是“法律的基礎(chǔ)性真理或原理”，對(duì)整個(gè)法律體系具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。行政法總則明確規(guī)定行政效能原則，要求行政機(jī)關(guān)做到智能、高效、便民，能夠?yàn)樘岣咝姓芴峁┮话阈?、通用性法律依?jù)，對(duì)整個(gè)行政法產(chǎn)生規(guī)范作用。行政立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等都應(yīng)當(dāng)遵循行政效能原則。具體而言，一是手段有效性：確保行政手段能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的。二是效益最大化：在諸多能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的的手段中，應(yīng)當(dāng)選擇能夠?qū)崿F(xiàn)行政效益最大化的手段。例如，對(duì)于新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展中的法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，不應(yīng)“一禁了之”。
三是行政法總則可以為“依法提高行政效能”提供必要空間。行政效能不得突破依法行政，簡(jiǎn)單地堅(jiān)持依法行政又會(huì)損害行政效能，理想的狀態(tài)是既依法行政又提升行政效能，或者如學(xué)者所言實(shí)現(xiàn)“效能原則的‘依法應(yīng)用’”。對(duì)此，可在行政法總則中規(guī)定靈活的、具有彈性的特別規(guī)范，為“依法提高行政效能”提供必要空間，在確保合法性的基礎(chǔ)上盡可能提升行政效能。例如，《行政基本法典（專家建議稿）》第74條第1款有關(guān)撤銷行政行為的限制的規(guī)定就是典型體現(xiàn)，即“有下列情形之一的，行政行為確認(rèn)違法，但不撤銷：（一）行政行為應(yīng)當(dāng)依法撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、公共利益造成重大損害的；（二）行政行為存在程序輕微違法，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”。在確保合法性的基礎(chǔ)上，這種規(guī)定就體現(xiàn)了行政效能原則。
（三）優(yōu)化行政法總則的立法技術(shù)
立法技術(shù)是指確定行政法總則框架和內(nèi)容的方式和手段。“提取公因式”的立法技術(shù)，是指將行政法中對(duì)行政法分則和部門行政法具有通用性和引領(lǐng)性的內(nèi)容歸納形成行政法總則的內(nèi)容。“提取公因式”是行政法總則的主要立法技術(shù)，能夠形成行政法總則的主要內(nèi)容，保證行政法總則的通用性。但是，“公因式”是從既有法律規(guī)范中提取的，“提取公因式”以既有法律規(guī)范為基礎(chǔ)。由于既有法律規(guī)范存在體系性不足特別是立法漏洞等問(wèn)題，所以通過(guò)“提取公因式”所形成的總則內(nèi)容也存在體系性不足以及不全面等問(wèn)題。例如，行政法總則應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則等內(nèi)容，但是少數(shù)法律規(guī)范尚未規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容，難以“提取公因式”。這就需要實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)的優(yōu)化。
立法技術(shù)的本質(zhì)是，將要制定的法律與其來(lái)源的邏輯推理關(guān)系問(wèn)題，故法律推理構(gòu)成立法技術(shù)的基礎(chǔ)思維方式。法律推理是在法律論辯中運(yùn)用法律理由的過(guò)程。“沒(méi)有法律推理，就沒(méi)有法律適用。”同理，沒(méi)有法律推理，就沒(méi)有法律制定。法律推理不僅適用于司法推理，同樣適用于立法推理。法律推理主要存在歸納法、演繹法、類比法三種方法。歸納法是從個(gè)別到一般的方法，對(duì)應(yīng)“提取公因式”的立法技術(shù)。演繹法是從一般到個(gè)別的方法，對(duì)應(yīng)“具體化”的立法技術(shù)。類比法是由此及彼的方法，對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)化法的立法技術(shù)。據(jù)此，行政法總則的立法技術(shù)不僅應(yīng)當(dāng)包括“提取公因式”，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)容增加具體化和轉(zhuǎn)化兩種立法技術(shù)，并明確各種立法技術(shù)的功能定位。
首先，通過(guò)“提取公因式”形成行政法總則的體例框架和主要內(nèi)容。歸納法體現(xiàn)為“提取公因式”的立法技術(shù)，是指“將那些所有法律上重要的表示和行為共有的因素安排整合”，其基礎(chǔ)是既有法律規(guī)范。我國(guó)“提取公因式”的立法基礎(chǔ)較為良好，因此可以通過(guò)該技術(shù)形成行政法總則的基本框架和主要內(nèi)容。“提取公因式”立法技術(shù)能夠去除重復(fù)內(nèi)容、共性內(nèi)容，其優(yōu)勢(shì)在于簡(jiǎn)化立法、提升立法的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。當(dāng)前，我國(guó)行政法律體系日益健全，政府各類行為基本已被納入法治軌道，形成了行政法的“四梁八柱”，已經(jīng)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義行政法律規(guī)范體系，主要體現(xiàn)為行政組織、行政活動(dòng)與程序、行政監(jiān)督救濟(jì)的一般行政法框架，以及教育行政法、公安行政法、衛(wèi)生行政法等部門行政法框架。通過(guò)從上述法律規(guī)范中“提取公因式”，可以構(gòu)建我國(guó)行政法總則的體例框架，主要包括基本要求，及其統(tǒng)括的行政權(quán)利、行政主體、行政行為、行政責(zé)任等內(nèi)容。例如，《行政許可法》第7條規(guī)定了公民的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定了公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。行政法總則需要通過(guò)“提取公因式”歸納其中的共性內(nèi)容進(jìn)而統(tǒng)一規(guī)定公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、程序權(quán)利等。
其次，通過(guò)具體化憲法補(bǔ)強(qiáng)行政法總則中的根本性條款。憲法是國(guó)家的根本法和高級(jí)法。行政法總則與憲法的關(guān)系從屬于行政法與憲法的關(guān)系。憲法是行政法總則的一般法和上位法，行政法總則是憲法的具體化。據(jù)此，演繹法體現(xiàn)為行政法總則“具體化憲法”。“具體化憲法”是指將憲法中有關(guān)行政法的內(nèi)容細(xì)化為行政法總則的內(nèi)容。憲法中有關(guān)行政法的內(nèi)容具有重要性和根本性，能夠形成行政法總則的根本性條款。該立法技術(shù)的價(jià)值在于通過(guò)行政法落實(shí)憲法，并進(jìn)而補(bǔ)強(qiáng)行政法總則的根本性內(nèi)容。我國(guó)《憲法》中有關(guān)行政法總則的內(nèi)容主要涉及立法目的、基本原則、行政權(quán)利、行政主體、行政責(zé)任等方面。其中大部分內(nèi)容已經(jīng)通過(guò)“提取公因式”獲得，因此具體化憲法技術(shù)發(fā)揮作用的空間是補(bǔ)充部分根本性條款。例如，2018年《憲法》第1條第2款增加規(guī)定的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，應(yīng)當(dāng)具體化為行政法總則中的黨的領(lǐng)導(dǎo)條款，即“行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作”。再如，《憲法》第二章規(guī)定了廣泛的基本權(quán)利，其中第33條第2款所規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，可以具體化為行政法總則中的平等原則，以及公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、獲得公正處理權(quán)等權(quán)益。
最后，通過(guò)轉(zhuǎn)化完善行政法總則。類比法體現(xiàn)為轉(zhuǎn)化法的立法技術(shù)。轉(zhuǎn)化法是將總則性立法、行政法學(xué)理論、域外立法經(jīng)驗(yàn)通過(guò)微調(diào)、修訂、升級(jí)等方式轉(zhuǎn)化為行政法總則的內(nèi)容。“法典的使命是對(duì)此前的法學(xué)家法的發(fā)展進(jìn)行總結(jié)。”總則性立法、行政法學(xué)理論、域外立法經(jīng)驗(yàn)具有很強(qiáng)的體系性和精密性，能夠成為行政法總則的組成部分。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)有了部分具有總則性質(zhì)的政策文件，如《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》等。我國(guó)行政法學(xué)理論也已經(jīng)達(dá)到較高水平，基本形成了具有中國(guó)特色的行政法學(xué)理論體系。這些內(nèi)容可以部分轉(zhuǎn)化為行政法總則的相關(guān)內(nèi)容。例如，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定了依法行政的六項(xiàng)基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政法學(xué)理論也公認(rèn)依法行政、正當(dāng)程序、比例原則等為行政法基本原則。據(jù)此，可以將《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中的六項(xiàng)基本要求作為行政法總則中的基本原則的重要參考，在此基礎(chǔ)上吸收行政法學(xué)理論的研究成果，優(yōu)化行政法基本原則的主要內(nèi)容和邏輯體系。
結(jié)語(yǔ)
黨的二十大報(bào)告提出了到2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的宏偉目標(biāo)。行政法總則和行政基本法典是法治政府建設(shè)的“標(biāo)配”，也是完備的法律規(guī)范體系的核心內(nèi)容。制定行政法總則，能夠統(tǒng)一基本概念、明確基本原則、建立基本制度。行政法總則應(yīng)當(dāng)包括基本規(guī)定，基本原則，公民、法人和其他組織的行政權(quán)利，行政主體，行政行為，行政責(zé)任共六章。行政法總則和行政程序法并不沖突，能夠在依法行政的基礎(chǔ)上提升行政效能，不過(guò)尚需擴(kuò)容優(yōu)化其立法技術(shù)。立足新時(shí)代，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的新征程上，需要將國(guó)家各方面工作納入法治軌道。為此，有必要加快制定行政法總則，深入研究行政法總則的基本定位、具體內(nèi)容以及與其他法律的銜接問(wèn)題。通過(guò)制定行政法總則最終實(shí)現(xiàn)行政基本法典的編纂目標(biāo)，邁出中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的“關(guān)鍵一步”，為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)貢獻(xiàn)法治力量。
【作者簡(jiǎn)介：馬懷德（1965-），男，青海西寧人，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓?、監(jiān)察法、黨內(nèi)法規(guī)。】
（文章來(lái)源：《政法論叢》2025年第3期，因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻(xiàn)。本文轉(zhuǎn)自《政法論叢》微信公眾號(hào)。）
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