黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟。銀發(fā)經(jīng)濟是向老年人提供產(chǎn)品或服務(wù)，以及為老齡階段做準(zhǔn)備等一系列經(jīng)濟活動的總和，涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、業(yè)態(tài)多元、潛力巨大。我們要深刻認(rèn)識人口老齡化現(xiàn)實背景和長期趨勢，全面理解發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的政策過程與深遠(yuǎn)意義，準(zhǔn)確把握發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的政策框架及其基本要義。
一、人口老齡化的未來趨勢與銀發(fā)經(jīng)濟的政策過程
進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國人口老齡化程度不斷加深。2001年我國65歲及以上人口9062萬，占總?cè)丝诘?.1%，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入國際組織規(guī)定的人口老齡化社會。2021年我國65歲及以上人口超過2億，占總?cè)丝诒壤_(dá)14.2%，意味著正式進(jìn)入人口深度老齡化社會。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，到2032年我國65歲及以上人口高達(dá)2.78億，超過總?cè)丝诘?0%，屆時我國將進(jìn)入超級老齡化社會。
一方面，老齡化趨勢持續(xù)加劇；另一方面，少子化現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，我國出生人口數(shù)量連年下降，從2016年的1786萬人，持續(xù)降至2021年的1062萬人，2022年人口進(jìn)入負(fù)增長階段，比上年減少85萬人，2023和2024年分別減少208萬人和139萬人。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，我國人口規(guī)模將從2024年的14.08億人分別降至2035年的13.76億人和2050年的12.65億人。老年人口撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與15-64歲勞動年齡人口之比）從2001年的10.1%提高到2024年的22.8%，到2035和2050年將分別提高到33.7%和52.3%。
為應(yīng)對人口老齡化，早在1984年召開的全國首次老齡工作會議就未雨綢繆，提出老齡工作目標(biāo)；1996年頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》提出，發(fā)展老齡事業(yè)；2000年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》提出，加強老齡工作，是一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)；2006年國務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書提出，積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，黨中央審時度勢，及時調(diào)整優(yōu)化生育政策，于2013年和2016年分別實施單獨二孩與全面兩孩政策，并于2021年正式實施三孩政策。
近年來，黨和國家印發(fā)的一系列重要文件密集提到發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》。作為到本世紀(jì)中葉我國積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略性、綜合性、指導(dǎo)性文件，該重要文件提出發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，著力推動增加為老服務(wù)和產(chǎn)品有效供給。黨的十九屆五中全會把積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著老齡工作進(jìn)入國家戰(zhàn)略新階段。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》提出，積極培育銀發(fā)經(jīng)濟。2021年國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》再次提出，大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟。2023年中央經(jīng)濟工作會議把發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟作為2024年的重點經(jīng)濟工作之一。2024年1月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進(jìn)老年人福祉的意見》首次對銀發(fā)經(jīng)濟概念進(jìn)行界定，提出了發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的26項具體任務(wù)，對促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展、增進(jìn)民生福祉具有重要意義。2025年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《提振消費專項行動方案》，提出釋放銀發(fā)消費市場潛力。
二、發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的重要意義
順應(yīng)人口老齡化趨勢，與老年人相關(guān)的經(jīng)濟活動必將成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐，是增進(jìn)老年人福祉的必然選擇。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟不僅是提振消費、擴大國內(nèi)需求、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，還是培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要途徑。
發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟符合中國式現(xiàn)代化人口規(guī)模巨大的顯著特征。規(guī)模龐大的老齡人口既是人類歷史上規(guī)模最大的現(xiàn)代化的組成部分，也是發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的堅實基礎(chǔ)，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟可滿足未來占總?cè)丝诔^40%的老年人從“生存型”轉(zhuǎn)向“發(fā)展型”的社會需求。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟契合中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，有利于推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，有利于為高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。銀發(fā)經(jīng)濟承載著應(yīng)對人口老齡化少子化、提振消費和促進(jìn)經(jīng)濟增長、培育新質(zhì)生產(chǎn)力和增進(jìn)老年人福祉的多重功能。隨著政策的逐步完善、市場需求的不斷擴展，銀發(fā)經(jīng)濟必將在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮越來越重要的支撐作用。
發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是提振消費和擴大國內(nèi)需求的重要力量。隨著生活水平的提高和老年群體規(guī)模的擴大，老年人的消費能力和意愿都在顯著提升。進(jìn)入新時代，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)和養(yǎng)老金支出規(guī)?？焖偬岣摺?012年，我國領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為2.05億人，占總?cè)丝诘?5.1%，養(yǎng)老金支出僅為1.67萬億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.2%。到2024年，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)達(dá)3.28億人，占總?cè)丝诒壤岣叩?3.3%，養(yǎng)老金支出總額達(dá)7.3萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高到5.4%。同時，老年收入結(jié)構(gòu)多元化趨勢日益顯著，收入水平不斷提高。2012年，企業(yè)年金領(lǐng)取人數(shù)51萬人，領(lǐng)取金額僅為148億元，2024年則分別提高到342萬人和1090億元。展望未來，多支柱養(yǎng)老保障體系將不斷完善，隨著第二支柱企業(yè)年金覆蓋范圍的擴大和第三支柱個人養(yǎng)老金的推廣，老年群體的消費潛力不容小覷。未來10年，1965—1975年出生的“嬰兒潮”形成的“退休潮”將迎來高峰期，他們的經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好，消費觀念較為開放，消費意愿更為明顯，對生活品質(zhì)有著更高追求，必將成為提振消費、擴大國內(nèi)需求的重要增長極。
發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要途徑。以高科技、高效能、高質(zhì)量為特征的新質(zhì)生產(chǎn)力是以創(chuàng)新驅(qū)動為主導(dǎo)的先進(jìn)生產(chǎn)力，是推動銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟與培育新質(zhì)生產(chǎn)力二者相輔相成，互為促進(jìn)，共同發(fā)展。一方面，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要契機。銀發(fā)經(jīng)濟既是短板產(chǎn)業(yè)也是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，既是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也是新興產(chǎn)業(yè)，可為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供廣闊場景。另一方面，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力可推動銀發(fā)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，通過賦能銀發(fā)經(jīng)濟，實現(xiàn)銀發(fā)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。習(xí)近平總書記指出，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不是要忽視、放棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，也能發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力為著力點賦能銀發(fā)經(jīng)濟，推動銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，將科技創(chuàng)新成果應(yīng)用到銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈上，可改造提升傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，培育壯大新興業(yè)態(tài)，推動銀發(fā)經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是應(yīng)對人口老齡化的重要戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書記指出，“我國總體上已由人口增量發(fā)展轉(zhuǎn)向減量發(fā)展階段，人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”，“認(rèn)識、適應(yīng)、引領(lǐng)人口發(fā)展新常態(tài)”。聯(lián)合國預(yù)測顯示，我國人口結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模的上述變化特征將持續(xù)到本世紀(jì)末。對此，我們要有充分的思想準(zhǔn)備：人口老齡化不是暫時性的，而是趨勢性的；不是非常態(tài)，而是新常態(tài)。大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟不是權(quán)宜之計，而是戰(zhàn)略之舉。在世界范圍內(nèi)，人口老齡化是人類社會工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段不可避免的過程，而發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是與這個階段相匹配的產(chǎn)物，是應(yīng)對人口老齡化的客觀要求和歷史必然。
發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟是增進(jìn)老年人福祉的必然選擇。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，一頭連著經(jīng)濟發(fā)展，一頭系著民生福祉。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，能促進(jìn)代際和諧，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，釋放家庭勞動力，讓年輕人專注事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)代際之間資源合理分配與情感良性互動，尤其對失能老人及其家庭，能提供專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)，維護社會和諧穩(wěn)定，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)營造良好社會環(huán)境。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，能精準(zhǔn)對接老年人需求，提供豐富且優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，從根本上提升老年人的生活質(zhì)量，滿足老年群體的多樣化需求，讓他們安享幸福晚年。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，能克服老年消費中經(jīng)常面臨的信息不對稱、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高等現(xiàn)象，通過建立市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、完善監(jiān)管體系等，維護老年人合法權(quán)益，提高老年群體的獲得感幸福感安全感。
三、銀發(fā)經(jīng)濟的政策框架及其基本要義
中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》以來，銀發(fā)經(jīng)濟的內(nèi)涵日益豐富，外延逐漸清晰，形成了具有中國特色的銀發(fā)經(jīng)濟的政策框架與政策體系。
從個體的生命周期和社會的代際團結(jié)來看，銀發(fā)經(jīng)濟兼顧“為老經(jīng)濟”和“備老經(jīng)濟”。老齡群體是銀發(fā)經(jīng)濟活動的主體，但從全生命周期看，備老群體在未老階段為“有備而老”所進(jìn)行的財富儲備、健康管理屬于“備老經(jīng)濟”，是老年階段“為老經(jīng)濟”的組成部分。從代際團結(jié)來看，家家都有老人，人人都會變老，全社會不同年齡人群參與推動銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展，將促進(jìn)凝聚社會共識，共享銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的成果。正是基于積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的總體考慮，我國將“預(yù)備于老”的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和備老群體的相關(guān)經(jīng)濟活動一并納入銀發(fā)經(jīng)濟范疇。有些國際組織和國家也將為老齡階段做準(zhǔn)備的備老群體視為銀發(fā)經(jīng)濟活動的一部分。例如，歐盟對銀發(fā)經(jīng)濟的官方定義是“與50歲以上人口的具體需求相關(guān)的公共和消費者支出帶來的經(jīng)濟機會”。
從有為政府和有效市場更好結(jié)合來看，銀發(fā)經(jīng)濟包括養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。黨的二十大報告和黨的二十屆三中全會都提出發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。廣義的銀發(fā)經(jīng)濟包括養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老事業(yè)是政府主導(dǎo)、以保障老年人基本權(quán)益為核心的社會福利事業(yè)，是普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的公共服務(wù)活動，是應(yīng)對人口老齡化的基本制度安排。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是以滿足老年群體個性化、多樣化、品質(zhì)化需求為導(dǎo)向的競爭性、經(jīng)營性、營利性的市場經(jīng)濟業(yè)態(tài)，是對養(yǎng)老事業(yè)的延伸、補充和反哺。應(yīng)對人口老齡化需要養(yǎng)老事業(yè)守住民生底線，更需要養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)釋放市場潛力，以事業(yè)導(dǎo)向引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦能事業(yè)進(jìn)步，推動事業(yè)和產(chǎn)業(yè)同頻共振、良性循環(huán)、協(xié)同發(fā)展。養(yǎng)老事業(yè)是銀發(fā)經(jīng)濟的壩基，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是銀發(fā)經(jīng)濟的砥柱，二者共同構(gòu)成中國特色的銀發(fā)經(jīng)濟體系。
從各地的生動實踐和2035年總體目標(biāo)來看，養(yǎng)老事業(yè)的重點聚焦于養(yǎng)老服務(wù)立法和養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建立。在地方層面，北京、上海、山東、青海、寧夏等十幾個省份發(fā)布“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃或養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃，推動養(yǎng)老事業(yè)快速發(fā)展。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，頒布《國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》，提出到2025年基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系基本健全并覆蓋全體老年人。截至目前，已有20多個省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)服務(wù)清單出臺了以養(yǎng)老服務(wù)條例命名的地方法規(guī)，為規(guī)范發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和銀發(fā)經(jīng)濟提供了法律保障?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》提出，到2029年，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成，服務(wù)能力和水平顯著增強，擴容提質(zhì)增效取得明顯進(jìn)展，基本養(yǎng)老服務(wù)供給不斷優(yōu)化；到2035年，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)更加健全，服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配，全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型。各地養(yǎng)老服務(wù)條例的頒布、中央設(shè)定的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)2035年總體目標(biāo)，為推動銀發(fā)經(jīng)濟持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。
從國家的政策推動和政策導(dǎo)向看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涵蓋民生事業(yè)、產(chǎn)品供給、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。作為銀發(fā)經(jīng)濟的核心構(gòu)成，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)覆蓋三個層次。一是亟待解決的急難愁盼，諸如老年助餐、居家助老、社區(qū)便民、老年健康、長期照護、文體活動、農(nóng)村養(yǎng)老等民生事業(yè)供給不足，應(yīng)通過政策引導(dǎo)、多元籌資、運營補助、獎勵補貼、公助民辦、委托經(jīng)營和公私合作伙伴關(guān)系（PPP）等多種形式予以補足。二是擴大產(chǎn)品供給，推動品牌化、連鎖化、集團化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化發(fā)展，發(fā)揮民營經(jīng)濟作用，推動銀發(fā)經(jīng)濟政策、資金、信息等直達(dá)快享，拓寬老年消費供給渠道。三是培育潛力產(chǎn)業(yè)，強化老年用品創(chuàng)新，打造智慧健康養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，大力發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)，發(fā)展抗衰老產(chǎn)業(yè)，豐富發(fā)展養(yǎng)老金融產(chǎn)品，拓展旅游服務(wù)業(yè)態(tài)，推進(jìn)適老化改造，滿足老年人多樣化需求。
?。?nbsp;作者：鄭秉文，中國社會科學(xué)院長城學(xué)者、世界社保研究中心主任，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授）
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